CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2004
Composition
François Kart, Président; Pierre-Paul Duchoud et Georges Arthur Meylan, assesseurs; Cyrille Bugnon, greffier
Recourant
Philippe DUBUGNON, à Bougy-Villars, représenté par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Bougy-Villars, représentée par Denis BETTEMS, à Lausanne,
I
Objet
Permis de construire
Recours Philippe DUBUGNON contre décision de la Municipalité de Bougy-Villars du 27 janvier 2004 (ordre de démolition sur la parcelle no 57 du cadastre communal)
Vu les faits suivants :
A. Philippe Dubugnon est propriétaire de la parcelle 57 du cadastre de la Commune de Bougy-Villars. Sise sur une pente orientée nord-sud, cette parcelle de 1804 m² en forme de "L" est bordée en aval par la route cantonale n°53 et au nord par la route cantonale n° 51. Le tiers de la parcelle 57, situé au centre de celle-ci, est compris dans le périmètre régi par le règlement du plan d’extension partiel de Bougy-Village, légalisé le 9 juillet 1980 (RPEP), et colloqué en zone dite "de bâtiments à conserver".
Cette fraction de la parcelle 57 supporte un bâtiment d’habitation (ECA 108) de 117 m² au sol, désigné en rouge par le RPEP comme "bâtiment à conserver", le solde de la parcelle étant figuré en hachuré, désignant ainsi une surface dite "de prolongements extérieurs". Le bâtiment ECA 108 a été transformé au cours de l’année 1993, afin de créer 4 appartements en duplex constitués en PPE pour lesquels le permis d’habiter a été délivré le 4 avril 1994.
En juillet 1993, Philippe Dubugnon a mis à l'enquête la construction, sur la surface de prolongements extérieurs, de deux garages, respectivement de une et trois places: le premier au nord du bâtiment principal et le second, portant le n° ECA 323, implanté à l'est.
B. En raison de la pente du terrain à cet endroit, le bâtiment ECA 323 comporte deux niveaux accessibles de plain-pied. Selon les plans mis à l'enquête, les trois garages sont situés au niveau supérieur, désigné comme rez-de-chaussée, et s'ouvrent vers l'amont. Quant au sous-sol, il abrite, dans sa moitié nord, partiellement enterrée, une pièce de 25,2 m² (9 X 2,8), désignée comme "local" par les plans d'architecte, et, dans sa moitié sud, trois pièces de moindre dimension, comportant chacune une prise d'eau et désignées respectivement comme "dupl. 2 REDUIT", "dupl. jardin 3 LOCAL" et "dupl. jardin 4 LOCAL". Ces deux dernières sont pourvues de portes-fenêtres donnant accès à la pelouse située au sud du bâtiment ECA 323, côté lac. Le permis de construire a été délivré le 22 juillet 1993.
C. Le 31 août 1993, soit en cours de construction, Philippe Dubugnon a demandé à la Municipalité de Bougy-Villars l'autorisation de modifier son projet afin de créer, en façade ouest du bâtiment 323, une porte d'accès au local nord en lieu et place d'une simple fenêtre. La municipalité a accordé une dispense d'enquête et délivré le 14 octobre 1993 l'autorisation sollicitée, en application de l'art. 111 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC).
D. Par courrier du 16 mars 1994, la municipalité indiquait à Philippe Dubugnon que le permis d'utiliser les garages ne pourrait être délivré qu'après l'achèvement des travaux et l'invitait à l'en informer. Dans un courrier du 22 juin 1994, elle constatait que certaines finitions n'étaient toujours pas réalisées et invitait Philippe Dubugnon à les terminer au plus tôt afin que le permis puisse être délivré. Elle a réitéré cette demande le 23 mai 1996, en impartissant cette fois au constructeur un délai au 31 août 1996 pour s'exécuter. Celui-ci répondit par courrier du 3 juin 1996 en sollicitant un délai supplémentaire. La municipalité l'informa le 6 juin 1996 de ce qu'elle visiterait le bâtiment ECA 323 le 14 du mois aux fins de délivrer le permis d'utiliser. Cette visite effectuée, elle a pu accorder celui-ci le 19 juin 1996.
E. Le 4 décembre 2003, la municipalité a adressé à Philippe Dubugnon un courrier, par lequel elle lui annonçait son intention d'effectuer une visite du bâtiment ECA 323, en raison des informations qui lui étaient parvenues, faisant état de ce que des travaux non autorisés y auraient été effectués. Elle proposait la date du 8 décembre 2003, tout en indiquant qu'en cas d'indisponibilité, une nouvelle date pourrait être fixée. Philippe Dubugnon répondit en ces termes par courrier du 8 décembre 2003 (extraits):
"(…)Je suis très surpris que vous reveniez sur cette question qui a récemment été discutée par deux fois avec votre autorité.
En effet, à la fin de l'année 2002, j'ai procédé avec mon entreprise de construction à quelques travaux d'assainissement de ces locaux qui consistaient principalement à remédier à des problèmes d'humidité qui se sont avérés malsains pour la salubrité de l'immeuble. Ces locaux sont utilisés à des fins personnelles depuis leur construction et je ne pouvais rien entreposer sans risques de dégradation. Ces travaux se devaient de prendre en compte les raccordements prévus à la mise à l'enquête et nécessaires à cet assainissement, comme les raccordements de l'eau et du chauffage. Rien d'autre n'a été entrepris depuis et ces locaux sont à l'état brut.
Durant ces travaux, j'ai eu la visite de M. Meylan, Syndic, qui m'a expressément interrogé sur la nature de ceux-ci. Je lui ai expliqué que je procédais à des travaux d'assainissement intérieur, soit isolation et pose d'une chape au sol. Ce dernier qui m'a paru rassuré, n'a émis aucune objection, bien au contraire.
En effet, j'ai précisément confirmé à M. Meylan, que le jour où je souhaitais donner une destination définitive, autre que le présent usage à ces locaux, indiqués comme disponibles sur les plans de mise à l'enquête, je m'informerais auprès de la Municipalité pour savoir quel type d'autorisation je devais requérir, cas échéant.
Ces mêmes questions ont été posées et les mêmes réponses ont été données, lors d'un interrogatoire que vous m'avez fait subir en présence de la Municipalité au complet, il y a quelques mois. A cette occasion aucun membre de la Municipalité n'a exprimé de réprobation sur ce sujet, or la situation n'a pas changé depuis car je n'ai rien entrepris d'autre et n'en ai pas l'intention pour l'instant. J'ai là aussi confirmé que, le cas échéant, je m'adresserai au préalable à la Municipalité. (…)"
La municipalité a suggéré par courrier du 8 décembre que la visite des locaux soit effectuée le 11 décembre, avant ou après une audience du Tribunal administratif, convoquée dans le cadre d'une autre affaire opposant deux citoyens de la commune à Philippe Dubugnon. Celui-ci répondit par courrier du 10, indiquant en substance que son conseil prendrait contact avec la municipalité, ce qui fut fait par missive dudit conseil datée du 11.
F. S'estimant confrontée à des manœuvres dilatoires de la part de Philippe Dubugnon, la municipalité a saisi le Préfet du district d'Aubonne d'une dénonciation pour infraction à l'art. 130 LATC. Le 16 janvier 2004, en présence de Philippe Dubugnon, de son conseil et d'une délégation municipale composée de Charles-Henri Meylan, syndic, Daniel Salomé, municipal, Christine Gerritsen, ancienne municipale, Barbara Kammermann, secrétaire municipale, accompagnés de l'avocat de la commune, le préfet a tenu audience et visité les locaux sis au sous-sol du bâtiment ECA 323. Il résulte du procès-verbal tenu à cette occasion par la secrétaire municipale, ainsi que de quelques prises de vues, que la distribution des locaux avait été modifiée, en sorte que le sous-sol était désormais divisé en deux parties distinctes, comportant chacune trois pièces. L'état des lieux révélait dans chaque partie la présence d'une installation de chauffage au sol (reliée à la chaufferie située dans le bâtiment principal) et d'électricité, de conduites mises en attente pour recevoir cuisines, WC, douches et lavabos, de tuyaux de ventilation, ainsi que la création de doublages et d'une isolation. Selon les déclarations faites par le recourant lors de l'audience, ces travaux ont été exécutés en 2002 (cf. procès-verbal d'audience du 25 août 2004, p. 2). Selon le procès-verbal de la séance du 16 janvier 2004, Philippe Dubugnon aurait déclaré n'avoir pas eu connaissance que ces locaux ne pouvaient pas être transformés en locaux d'habitation. Par prononcé préfectoral du 23 janvier 2004, il a été condamné à une amende de 2'000 francs
G. Le 27 janvier 2004, la Municipalité de Bougy-Villars a rendu une décision dont on extrait ce qui suit:
"(…)Le bâtiment n° ECA 323 se situe dans le périmètre du plan d'extension partiel de Bougy-Villars adopté par le Conseil général les 15, 22 juin et 10 décembre 1979, plus précisément dans une "surface de prolongements extérieurs". Cette surface est destinée à assurer le dégagement nécessaire à l'accès aux bâtiments, des jardins prolongeant l'habitation, etc. Les bâtiments qui s'y trouvent peuvent être entretenus et réparés, à l'exclusion de toute transformation, agrandissement, reconstruction ou changement d'affectation. En outre, la Municipalité peut y autoriser la construction de dépendances, soit d'ouvrages non destinés à l'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle (art. 11 à 13 du Règlement du plan d'extension partiel de Bougy-Villars.
De ce fait, à supposer qu'elle ait été saisie d'une demande d'autorisation de construire, notre autorité n'aurait pas pu délivrer le permis de réaliser les transformations litigieuses.
Vu ce qui précède, la Municipalité de Bougy-Villars:
constate que les travaux litigieux ont été réalisés sans autorisation, ni permis de construire;
dit qu'une telle intervention, qui a eu pour effet de transformer une dépendance en locaux habitables, ne saurait être dispensée de l'enquête publique;
constate que, dans la zone considérée, l'habitation est rigoureusement interdite, sans aucune possibilité de dérogation, de sorte qu'elle n'aurait pu que rejeter une demande d'autorisation impliquant la transformation des locaux en vue de les rendre habitables;
ordonne en conséquence à Philippe Dubugnon de procéder à la démolition de toutes les réalisations exécutées sans permis et lui impartit à cet effet un délai au 27 février 2004;
dit qu'à défaut, il sera procédé, aux frais de Philippe Dubugnon, à la démolition des constructions réalisées sans droit."
H. Philippe Dubugnon recourt en temps utile contre cette décision au Tribunal administratif. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision municipale du 27 janvier 2004. La municipalité intimée conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. La Tribunal a ordonné un double échange d'écritures. Les moyens des parties seront examinés dans les considérants ci-après dans la mesure utile.
I. Le Tribunal a convoqué les parties et leurs conseils à son audience du 25 août 2004, lors de laquelle il a entendu leurs explications et procédé à une visite du bâtiment ECA 323. A la requête des parties, il a également entendu en qualité de témoins Christiane Gerritsen et Daniel Salomé, anciennement municipaux des travaux, Charles-Henri Meylan, anciennement syndic, Bernard Perrin, Christian Wyss, Anne de Mestral et Filippo Rizzo. A l'issue de cette audience, donnant suite à une requête du recourant, il a imparti un délai à l'autorité intimée pour produire les dossiers relatifs à huit constructions, sises dans le périmètre des surfaces de prolongements extérieurs et dont l'affectation à l'habitation aurait été autorisée par la municipalité. Le recourant et la municipalité se sont exprimés à leur sujet dans leurs déterminations du 8 octobre, respectivement du 1er novembre 2004.
Considérant en droit
" Art. 11
Ces surfaces sont destinées à assurer: le dégagement nécessaire à l'accès aux bâtiments, des jardins prolongeant l'habitation, etc.
Art. 12
Les bâtiments existants à l'intérieur des surfaces de prolongements extérieurs peuvent être entretenus ou réparés, à l'exclusion de toute transformation, agrandissement, reconstruction ou changement de l'affectation actuelle.
Des exceptions pourront être admises lorsqu'une transformation ou un agrandissement permet d'améliorer sensiblement l'esthétique d'un bâtiment jusqu'alors mal intégré.
Art. 13
Dans les surfaces de prolongements, la Municipalité peut autoriser des constructions ayant le caractère de dépendance ou autre construction de minime importance, sous réserve de leur intégration aux bâtiments et au site.
Leur implantation, le volume, la hauteur ainsi que les matériaux de construction seront déterminés de cas en cas, d'entente avec la Municipalité."
D'emblée, on relève que les surfaces de prolongements extérieurs au sens des art. 11 à 13 RPEP ne peuvent accueillir des constructions vouées à l'habitation. En effet, selon l'art. 13 al. 1 RPEP, seules des constructions ayant le caractère de dépendance ou des constructions de minime importance peuvent s'y implanter. Le RPEP ne définit pas ce qu'il faut entendre par dépendance de peu d'importance alors que le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions se réfère pour sa part à l'art 39 RATC (art. 67), de sorte qu'il convient de se référer à cette disposition. Or, il résulte du texte clair de l'art. 39 RATC, ceci aussi bien dans sa teneur au moment où le permis de construire a été délivré que dans sa teneur actuelle, que les dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle. On ne saurait au surplus soutenir que les constructions de "minime importance" visées par l'art.13 RPEP soient susceptibles de servir à l'habitation.
Il résulte de ce qui précède que le recourant ne saurait être autorisé à effectuer des travaux, fussent-ils exclusivement intérieurs, qui impliquent un changement d'affectation et une habitabilité de la construction litigieuse. Il convient par conséquent d'examiner si tel est le cas des différents travaux effectués par le recourant, qui ne sont pas compris dans le permis de construire délivré initialement et ne sont pas, par conséquent, au bénéfice d'une autorisation.
b) aa) Le recourant soutient à cet égard que les travaux litigieux, exécutés postérieurement à la délivrance du permis d'utiliser le 19 juin 1996, à savoir l'installation de chauffage au sol (serpentins), l'installation d'électricité, les diverses amenées d'eau, les conduites de ventilation, l'isolation, divers galandages et modifications des pièces, n'entraînent pas, du seul fait de leur existence, un changement d'affectation et n'ont pas à faire l'objet d'une autorisation. Dès lors que la construction du bâtiment a été autorisée, la municipalité ne saurait, selon lui, l'empêcher de procéder à des travaux intérieurs, même s'ils ont notamment pour effet ou pour but de rendre les locaux éventuellement habitables. Il précise à cet égard n'avoir pas encore décidé d'affecter des locaux en question à l'habitation, tout en affirmant qu'une telle destination "était dans son esprit lors de la mise à l'enquête", mais qu'en tout état, il est en droit d'y aménager les installations litigieuses. Il se fonde en cela sur les art. 103 al. 2 LATC et 68a RATC. Il fait valoir à cet égard que les locaux incriminés sont vides, à l'état brut et qu'ils ne seront en aucun cas rendus habitables sans qu'au préalable, une demande n'ait été présentée à la municipalité dans ce but. Il relève que rien n'interdit à un propriétaire de chauffer des sous-sols, de les isoler, d'y mettre un radiateur, de réaliser une chape, de mettre un galandage, de poser des gaines de ventilation et de mettre en attente des amenées d'eau et des raccordements électriques, ceci quand bien même la réglementation communale interdit l'affectation à l'habitation. Le recourant conteste au demeurant l'affirmation de la municipalité selon laquelle les amenées d'eau réalisées correspondraient à la création de WC, douches, lavabos et cuisine. Il conteste enfin que le bâtiment ECA 323 puisse être considéré comme une dépendance de peu d'importance au sens de l'art. 39 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), dans la mesure où son gabarit excède ce qu'autorise la jurisprudence du Tribunal administratif. Il en déduit a contrario, si on le comprend bien, que l'habitation des locaux du sous-sol n'est pas prohibée.
bb) Lors de la vision locale, le tribunal a pu constater l'existence d'une isolation thermique et d'une installation de chauffage au sol dans toutes les pièces ainsi que la présence d'installations de ventilation, d'amenées d'eau et d'installations d'évacuations des eaux usées mises en attente dans les pièces amont. Contrairement à ce que soutient le recourant, ces dernières installations apparaissent manifestement destinées à accueillir deux cuisines et deux salles de douche avec WC - des châssis de suspension pour ces derniers ayant d'ailleurs déjà été créés. Ces différents aménagements ont ainsi pour objectifs de rendre les locaux habitables. Au surplus, ils ne sont à l'évidence pas nécessaires à la destination principale des locaux du sous-sol, telle qu'autorisée par le permis de construire. Il ressort en effet des plans mis à l'enquête publique que les pièces du sous-sol seraient affectées à des locaux et réduits de jardin non chauffés, à l'usage des occupants des duplex sis dans le bâtiment principal. Si cette destination explique la présence de postes d'eau pour permettre le lavage des outils de jardin, elle n'implique en revanche pas des WC, des douches et des installations de cuisine, dès lors que toutes ces commodités existent juste à côté dans les appartements de la PPE.
Reste à examiner si le fait que les aménagements ne soient pas terminés a pour conséquence qu'on ne serait pas encore en présence d'un véritable changement d'affectation. Tout bien considéré, le tribunal estime que le recourant ne saurait également être suivi sur ce point. La vision locale a en effet montré que les travaux sont déjà très avancés et que les locaux pourraient facilement et rapidement être transformés en locaux définitivement habitables. Il ne manque guère que l'installation des appareils sanitaires proprement dits (cuisine, douche et WC) et quelques finitions pour en faire des studios confortables. L'on ne saurait admettre par ailleurs, comme le prétend le recourant, qu'une installation de chauffage au sol et la création de doublages et parois isolantes puissent seulement poursuivre un objectif d'assainissement de locaux prétendument humides ou celui de maintenir hors-gel des conduites destinées à alimenter trois postes d'eau de jardin. Le coût de telles installations serait hors de toute adéquation avec un tel objectif. De surcroît, on voit mal en quoi la nouvelle distribution des locaux se justifierait au regard d'un prétendu assainissement. Les travaux litigieux, effectués postérieurement au permis d'utiliser du 19 juin 1996, ont ainsi de toute évidence pour seul et unique but la création de locaux habitables. On note au demeurant que, selon une jurisprudence du Tribunal fédéral concernant les habitations en zone agricole mais applicable par analogie au cas d'espèce, la seule intention subjective du propriétaire ne joue pas un rôle décisif pour savoir si une construction est habitable ou non. Il convient plutôt de déterminer si, objectivement, les aménagements prévus permettent aisément de rendre la construction habitable (Cf. ATF 108 Ib 130ss). Or, on vient de voir que tel est le cas en l'espèce.
c) Il résulte de ce qui précède qu'on est en présence de travaux modifiant l'affectation d'un bâtiment au sens de l'art. 103 al. 1 LATC qui, en tout état de cause, ne pouvaient être exécutés avant d'avoir été dûment autorisés.
d) Par surabondance, on relèvera que le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il soutient que les travaux litigieux ne sont pas soumis à autorisation, en se référant à l'art. 68a RATC.
Cette disposition a la teneur suivante:
"Ne sont pas soumis à autorisation de construire les installations techniques intérieures telles que les installations électriques, les installations sanitaires et les canalisations d'eau et d'égout dans la mesure où la destination principale des locaux les rend nécessaires et pour autant qu'elles ne concernent pas des bâtiments situés en dehors de la zone à bâtir et qu'elles ne sont pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection.
La municipalité est informée de la réalisation de ces installations avant leur utilisation. Elle procède à un contrôle de conformité."
En l'espèce, on constate que les travaux en cause ne sont d'aucune nécessité dans des réduits de jardin, tels que ceux qui ont été autorisée en 1993. Ils ne sauraient par conséquent être dispensés d'autorisation en application de la disposition susmentionnée.
L'art, 39 RATC a la teneur suivante:
"A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'art. 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
Par dépendance de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que de dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
(…)"
A l'époque où le permis de construire a été délivré, l'art. 39 al. 2 RATC avait la teneur suivante:
"Par dépendance de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas 3 mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, tels que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures ou plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle".
Comme le relève le recourant, la construction autorisée en 1993 ne peut être considérée comme une dépendance, en tous les cas si l'on se fonde sur l'art. 39 RATC dans sa teneur de l'époque, dès lors que sa hauteur dépasse la limite de 3 mètres. Au vu de l'importance de son volume, on peut douter au surplus que cette construction respecte l'art. 39 RATC actuel. Partant, celle-ci n'était probablement pas conforme à l'art. 13 RPEP lorsqu'elle a été autorisée. Le permis de construire étant entré en force, la question de savoir si le bâtiment est réglementaire n'est cependant pas litigieuse et n'a dès lors pas à être examinée plus avant. Cette construction bénéficie en effet de la garantie de la situation acquise prévue à l'art. 80 al. 1 LATC, cette disposition s'appliquant par analogie aux constructions non-réglementaires dès leur édification (Cf. Arrêt TA AC 1996/0206 du 15 mai 1998).
De surcroît, cette non-réglementarité exclut tout changement d'affectation de la construction tendant à la rendre habitable. Un tel changement d'affectation se heurterait en effet à l'art. 80 al. 2 LATC, aux termes duquel les transformations dans les limites des volumes existants ou les agrandissements de bâtiments non réglementaires ne doivent notamment pas impliquer une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur. Or, tel serait le cas eu égard à l'art. 13 RPEP.
a) L'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit certes renoncer à une telle mesure à certaines conditions, notamment si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit (et aux intérêts des autres propriétaires concernés) qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 118 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (Arrêts TA AC 2003/0089 du 9 juin 2004, AC 2003/0118 du 25 février 2004 et jurisprudence citée), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (Arrêt TA AC 2000/0091 du 3 juillet 2002, AC 2002/0008 du 6 juin 2002, AC 1999/0007 du 28 avril 1999, AC 1996/0206 précité). La seule violation de la procédure d'autorisation de construire ne suffit pas pour ordonner la démolition d'un ouvrage non autorisé lorsqu'il est conforme aux dispositions matérielles qui lui sont applicables (AC 2001/0010 du 8 mai 2001 et références citées).
b) Les travaux exécutés par le recourant constituent un changement d'affectation prohibé par l'art. 13 RPEP et impliquent une atteinte à la réglementation communale qui ne saurait être qualifiée de mineure. La violation du RPEP n'est en effet pas négligeable dès lors qu'elle a pour conséquence la création de logements là où ils sont clairement prohibés. Au surplus, il n'existe pas de circonstances particulières dont on pourrait déduire que le recourant s'est cru de bonne foi en droit de procéder aux travaux non réglementaires. Il admet d'ailleurs, à tout le moins implicitement, qu'il savait que tout changement d'affectation du sous-sol était soumis à autorisation préalable (Cf. mémoire de recours, p. 3, § 4). Partant, il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence susmentionnée et il convient par conséquent de confirmer l'ordre municipal de remise en état.
Le principe de l'égalité de traitement interdit notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 361). Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct. Mais une mauvaise application ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81, consid. 2, p. 83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur (André Grisel, op. cit., p. 362). Toutefois, la jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103 Ia 242, consid. 3a, p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid. 3c, p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique illégale (André Grisel, op. cit., p. 363 et les références citées).
En l'espèce, sur les huit cas dont se prévaut le recourant, seuls deux concernent des changements d'affectation intervenus après l'entrée en vigueur du RPEP, respectivement en 1982 et en 1984. La municipalité souligne que ces autorisations ont été accordées à tort. Elle indique d'ailleurs avoir engagé une enquête concernant le premier de ces cas, dans la mesure où il apparaîtrait que "l'atteinte au règlement actuel a été aggravée". Rien n'indique par conséquent que la municipalité aurait l'intention d'autoriser à l'avenir la construction de locaux habitables en zone de prolongements extérieurs. Les représentants de cette autorité ont au contraire manifesté clairement leur volonté de les prohiber. Ce moyen du recourant doit par conséquent être écarté sans qu'il soit nécessaire de donner suite à sa requête tendant à ce que l'instruction soit complétée sur ce point.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Bougy-Villars du 27 janvier 2004 est confirmée, un nouveau délai au 28 février 2005 étant imparti à Philippe Dubugnon pour démolir les réalisations exécutées sans permis dans le bâtiment ECA 323.
III. Les frais de la cause, fixés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs sont mis à la charge de Philippe Dubugnon.
IV. Philippe Dubugnon versera la somme de 2'000 (deux mille) francs à la Commune de Bougy-Villars à titre de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2004
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint