CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 17 mai 2004
sur le recours interjeté par la société THURY FRUITS SA , en Pallatex 5, à 1163 Etoy,
contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire (SAT) du 20 janvier 2004 refusant d'autoriser la pose de filets anti-grêle sur la parcelle 816 à Saint-Prex.
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Emilia Antonioni et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer
Vu les faits suivants:
A. Pierre-Olivier Pfirter est propriétaire de la parcelle no 816 à Saint-Prex qui est comprise dans la zone agricole selon le plan général d'affectation communal en vigueur. Les terrains au nord-est de la parcelle, le long du chemin des Oiseaux, sont situés en zone de villas A et ceux au nord-ouest en zone agricole. Un nouveau plan partiel d'affectation "En Moralle", qui regroupe les parcelles nos 816 (54'478 m2) et 817, a été adopté par le Conseil communal le 11 décembre 2002, mais il n'est pas encore entré en vigueur, sa légalisation étant toujours en cours. Il prévoit la création d'un secteur d'exploitation maraîchère ou horticole, en pleine terre ou hors sol, à ciel ouvert, sous tunnels amovibles ou en serres fixes. La zone, définie comme agricole spéciale dans le plan (art. 50a LATC), comprend une aire constructible, des aires de production, des aires d'extension et une aire de verdure et de culture. L'art. 9 du Règlement du plan partiel d'affectation précise au sujet de l'aire de verdure et de culture : "Le sol de l'aire de verdure et de culture est perméable, non construit, excepté la réalisation de bassins de rétention des eaux. Il est aménagé en prairie ou planté d'espèces buissonnantes entre les serres. Les grandes surfaces peuvent être cultivées." L'aire de verdure et de culture entoure l'aire constructible et les aires de production et d'extension; à l'est et au nord de la parcelle elle occupe une surface de plus de 12'000 m2.
B. La société Thury Fruits SA (ci-après "la recourante"), à Etoy, produit des fruits sur une surface totale de 57,4 hectares répartie sur le territoire de plusieurs communes de La Côte. Elle cultive des arbres fruitiers sur une partie de la parcelle no 816 qu'elle loue à Pierre-Olivier Pfirter. Dans le but de protéger sa production, elle envisage de couvrir une surface d'environ 5'000 m2 dans la partie nord-est, sise en zone d'aire de verdure et de culture selon le nouveau PPA, de filets anti-grêle. Une demande portant sur l'installation de tels filets a été présentée par la recourante à la commune de Saint-Prex. Par courrier du 5 novembre 2003, la municipalité a répondu que son préavis était favorable, mais qu'une enquête publique devait être ouverte, s'agissant d'une installation en zone agricole; elle a précisé "que les filets devront impérativement être de couleur noire". La recourante a déposé le 19 novembre 2003 un dossier complet du projet qui a été mis à l'enquête publique du 5 décembre 2003 au 6 janvier 2004. La municipalité a émis un préavis favorable le 28 novembre 2003, en rappelant que les filets doivent être de couleur noire.
C. Le Département des infrastructures, après consultation des services concernés, a refusé de délivrer les autorisations spéciales (rapport de synthèse du 20 janvier 2004 de la Centrale des autorisations, ci-après "CAMAC"). L'arrondissement rural du Service de l'aménagement du territoire (ci-après "le SAT") a en effet constaté que l'installation de filets anti-grêle et de la structure porteuse qu'elle nécessite ne serait pas conforme aux dispositions réglementaires qui régissent l'aire de verdure et de culture du nouveau plan partiel d'affectation "En Moralle", celle-ci n'étant, mis à part la réalisation de bassins de rétention des eaux, pas constructible. Le Service de l'agriculture, constructions hors zone (SAGR-CHZ) a par contre émis un préavis favorable, au motif notamment que l'entreprise doit protéger sa production au moyen de filets anti-grêle, car les acheteurs exigent des fruits irréprochables. Or, la parcelle en question se trouverait en zone dite de "risque aggravé" de grêle, selon la classification de La Suisse Assurance Grêle.
D. La municipalité de Saint-Prex (ci-après "la municipalité") a informé la recourante le 30 janvier 2004 qu'elle ne pouvait pas lui octroyer le permis de construire sollicité, car le SAT n'avait pas délivré l'autorisation requise. Le 9 février 2004, la recourante a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif concluant à l'annulation de la décision rendue par le SAT. Elle précise que la structure de base nécessaire pour la pose des filets anti-grêle existerait déjà sous forme d'éléments de soutien des arbres et que l'installation serait conforme aux règles fixées dans le plan partiel d'affectation "En Moralle".
Dans ses déterminations du 24 mars 2004, le SAT relève notamment le fait que la mesure de planification adoptée par le Conseil communal prévoirait *"des règles particulières, plus strictes que les règles générales applicables en zone agricole, compte tenu de l'économie générale du PPA et de la mise en œuvre globale, dans l'aménagement de ce secteur, des principes de l'aménagement du territoire. Les mesures applicables à l'aire de verdure et de culture, destinées à compenser l'impact des bâtiments existants et des extensions nouvelles prévues par le plan dans l'aire constructible, l'aire de production ou l'aire d'extension, se fondent sur les articles 16a al. 1er LAT et 54 al. 2 LATC."*Bien que les filets prévus soient dépliés pendant la belle saison (mai-septembre) et pliés le reste de l'année, leur impact sur le paysage ne serait pas négligeable, compte tenu des superficies couvertes et selon l'angle de vue. Toujours selon le SAT, le dossier serait lacunaire et ne permettrait pas de se faire une idée claire et complète du projet, notamment quant au sens des cultures, au type et à la hauteur des installations. En règle générale toutefois, de telles installations consisteraient "en des filets de couleurs variables (en l'occurrence noire) posés sur des poteaux métalliques d'une hauteur de 3,20 m. environ et fixés dans le sol à une profondeur de l'ordre de 80 cm, sur un socle en béton". La définition de l'aire de verdure et de culture (art. 9 RPPA) exclurait l'installation, sur quelque 5'000 m2, de tels filets. Le projet se heurterait à un intérêt public prépondérant (art. 34 OAT et 81 al. 2 LATC), raison pour laquelle l'autorisation sollicitée ne pourrait pas être délivrée, le recours formé contre le refus devant être rejeté.
En réponse au recours, la municipalité a produit un mémoire le 1er mars 2004. Elle précise entre autres que les plantations existantes sont soutenues par une structure composée de pieux en bois et de fil de fer qui doit, selon les explications données par la recourante, servir de base pour la pose des filets anti-grêle. Cette réalisation serait donc de faible importance et ne porterait pas préjudice à l'affectation de la zone, le sol restant perméable et cultivé. Nécessitée par les besoins de l'exploitation, son impact sur le paysage et l'environnement serait insignifiant. La municipalité conclut à la délivrance de l'autorisation sollicitée.
Par courrier du 1er avril 2004, la recourante a précisé que les filets noirs seraient posés sur des tuteurs en bois, déjà en place depuis le début de la plantation, dont le diamètre est de 12 à 15 cm et la hauteur de 3,20 m. environ, enfoncés dans le sol à une profondeur variant de 50 à 70 cm, sans socle en béton.
Considérant en droit:
Déposé en temps utile par la locataire de la parcelle, agissant en tant qu'exploitante et constructrice, directement concernée par la décision litigieuse qui lui a été notifiée par la municipalité, le recours est recevable à la forme. Il est dirigé contre la décision municipale refusant de délivrer le permis de construire. Toutefois, ce refus est fondé sur la décision négative rendue par l'autorité cantonale, en l'occurrence le SAT, décision qui a été notifiée en même temps à la recourante, raison pour laquelle le Tribunal administratif doit examiner le bien-fondé de la décision cantonale. Selon la jurisprudence, les décisions cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire et elles viennent se greffer sur cette dernière dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction (cf. arrêt TA AC 1998/0054 du 3 juillet 1998; RDAF 1998, p. 200).
Le SAT a refusé de donner son accord à l'autorisation sollicitée pour la pose de filets anti-grêle, car l'installation ne serait pas conforme au futur plan partiel d'affectation "En Moralle" et son impact sur le paysage ne serait pas négligeable. Le projet se heurterait à un intérêt public prépondérant (art. 34 OAT et 81 al. 2 LATC). Tant la municipalité que le Service cantonal de l'agriculture ont en revanche émis un préavis positif.
En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a), le grief d'inopportunité ne pouvant être soulevé que si la loi spéciale le prévoit (litt. c), hypothèse non réalisée en l'espèce. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu, l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. notamment ATF 122 I 272 consid. 3b; Saladin, Das Verwaltungs-verfahrensrecht des Bundes, p. 188, ch. 20.43 et les références citées). Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une règle de droit ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 128 I 182 consid. 2.1 et la référence citée). Le principe constitutionnel de l'égalité de traitement et celui de l'interdiction de l'arbitraire sont étroitement liés. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable, ou inversement (ATF 123 I 243 consid. 2b et les références citées).
Le but visé par le plan partiel d'affectation "En Moralle" est la création, en zone agricole, d'un secteur réservé à l'exploitation maraîchère ou horticole. A cet égard, il convient de rappeler que le Tribunal fédéral avait suggéré que les autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire tiennent mieux compte des besoins des exploitations horticoles et maraîchères, notamment par la création de zones appropriées sur la base de l'art. 18 al. 1 LAT. Cependant cette disposition ne précise pas encore si les *"autres zones d'affectation"*qu'elle prévoit constituent des zones à bâtir ou au contraire des zones de non-bâtir, lesquelles doivent être clairement séparées (arrêt TA AC 1994/0224 du 13 juin 1995 et les références citées). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif a jugé que la zone en question, affectée strictement aux exploitations horticoles et maraîchères à ciel ouvert, sous serre ou sous tunnel, avec la possibilité de couvrir toute l'aire, sous réserve d'une distance à la limite de 3 mètres, par des serres et autres installations similaires, la hauteur de celles-ci étant limitée à 6,5 mètres au faîte, ne pouvait plus être considérée comme une zone agricole (art. 16 LAT), ni même agricole spéciale. Il a jugé qu'il s'agissait bien plutôt d'une zone à bâtir, à caractère spécifique (AC 1994/0224 cité).
Entre-temps, la loi cantonale a adopté l'art. 50a LATC qui prévoit que les communes peuvent prévoir des zones spéciales, notamment des zones de hameaux et des zones liées à des activités spécifiques (extraction de gravier, sports, loisirs, etc.). Dans la mesure où l'affectation principale de ces zones permet des constructions qui n'ont rien à voir avec l'exploitation du sol, alors on est en présence d'une quasi-zone à bâtir au sens du droit fédéral (BGC Janvier 1998, p. 7219).
En l'espèce, la question peut également se poser de savoir si le nouveau secteur doit être considéré comme une zone agricole ou comme une quasi-zone à bâtir. La commune a précisé dans le RPPA de juin 2002 qu'il s'agissait d'une "zone agricole spéciale au sens de l'article 50a LATC". Quoi qu'il en soit, cette question peut rester indécise, puisqu'elle n'est pas litigieuse en l'espèce.
En l'espèce, il apparaît que la pose de filets anti-grêle est nécessaire à l'exploitation d'arbres fruitiers, puisqu'elle permet, dans une zone à fort risque de grêle, de sauvegarder la qualité et l'aspect des fruits. De telles installations qui servent à l'exploitation existent d'ailleurs sur le territoire de la commune d'Etoy, certaines ayant été autorisées et d'autres refusées par le département concerné. Dans le cas d'une installation qui se trouvait à proximité du cours de l'Aubonne et de ses berges, le SAT avait refusé l'octroi du permis de construire en se fondant sur l'art. 81 LATC. Saisi d'un recours, le Tribunal administratif a jugé que le refus était contraire au principe de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire, car la situation du bien-fonds en question était comparable à celle des autres bien-fonds pour lesquels l'autorisation avait été délivrée. Au surplus, il a jugé que l'installation de filets anti-grêle dans le Vallon de l'Aubonne n'était pas illégale en soi (arrêt TA AC 1998/0054 cité). Il n'y a pas lieu de traiter différemment la demande présentée par l'exploitant pour couvrir les arbres fruitiers sur la parcelle 816 à Saint-Prex, commune qui se trouve à côté de celle d'Etoy.
Certes, le SAT relève le fait que le cumul des deux types d'installation (serres et filets) serait de nature à nuire à l'esthétique. A cet égard, seule la zone de villas qui se trouve à l'est de la parcelle pourrait être touchée. Or, la mise à l'enquête n'a suscité aucune opposition de la part des riverains. En outre, contrairement à ce que le SAT supposait, les structures sur lesquelles les filets s'appuient ne sont pas métalliques et munies de socles de béton, mais consistent en de simples pieux de bois enfoncés dans le sol, leur hauteur ne dépassant pas 3,2 mètres. L'esthétique des lieux n'est dès lors que peu touchée par les filets qui, plus est, ne sont posés que pendant quelques mois de l'année, avant les récoltes. Quant à l'impact sur le sol, il est négligeable, voire inexistant, la perméabilité du terrain étant assurée sur toute la surface comme l'exige le nouveau PPA (art. 9).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Le dossier est retourné à la Municipalité de Saint-Prex et, par elle, aux autorités cantonales concernées, pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud versera à la recourante une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 mai 2004
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint