Arrêt du 21 juin 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 21 juin 2005

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Monique Ruzicka-Rossier et M. Antoine Thélin, assesseurs.

recourante

Lydia PETTER, à Faoug, représentée par Robert LIRON, avocat, à Yverdon-Les-Bains,

autorité intimée

Département des institutions et des relations extérieures, représenté par le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, à Lausanne,

autorités concernées

Municipalité de Faoug, représentée par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,

Service de l'aménagement du territoire, représenté par le Service de l'aménagement du territoire, Université 3, à Lausanne,

Objet

Révision du plan général d'affectation

Recours Lydia PETTER contre décision du Département des Infrastructures du 10 décembre 2003 (révision du plan général d'affectation de la Commune de Faoug, parcelle 10)

Vu les faits suivants

A. a) Lydia Petter est propriétaire de la parcelle 10 du cadastre de la Commune de Faoug. Ce bien-fonds est limité au sud-est par la route cantonale reliant Avenches à Faoug. Il comporte une ancienne construction rurale implantée à proximité de la route et s'étend en contrebas sur des parties aménagées en jardin et en pré-champs. Ce terrain est limité à l'est par une parcelle communale supportant le bâtiment de l'école et à l'ouest par la parcelle 11 qui rejoint en amont la route cantonale Faoug - Avenches. Le bien-fonds était classé en zone de village par le plan des zones de la commune de Faoug approuvé par le Conseil d'Etat le 18 mai 1979.

b) La Municipalité de Faoug (ci-après : la municipalité) a soumis à l'enquête publique, du 23 novembre au 22 décembre 2001, un projet de nouveau plan général d'affectation classant l'entier de la parcelle 11 en zone de village A. Le projet de plan mentionne encore un parcours piétonnier à titre indicatif traversant la parcelle 10 afin de créer un chemin piétonnier reliant le collège à la route cantonale Faoug - Avenches. Le cheminement remonte sur la route cantonale par une emprise sur la parcelle 11 longeant la limite de la parcelle 10.

c) L'opposition formée par Lydia Petter contre le cheminement piétonnier lors de l'enquête publique ouverte du 23 mars au 21 avril 2001 a été partiellement admise par le Conseil communal de Faoug lors de sa séance du 2 octobre 2001; la disposition réglementaire concernant les cheminements piétonniers a été modifiée et elle a fait l'objet d'une enquête publique complémentaire ouverte du 23 novembre au 22 décembre 2001. Le Conseil communal de Faoug a adopté le plan ainsi que son règlement le 26 mars 2002. Le recours formé par Lydia Petter contre cette décision auprès du Département des infrastructures a été rejeté le 10 décembre 2003.

B. Lydia Petter a contesté cette décision par le dépôt d'un recours au Tribunal administratif le 7 avril 2004. Elle demande la suppression du parcours piétonnier traversant la parcelle 10 et la suppression de la disposition réglementaire concernant ce passage. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 12 février 2004 en concluant à son rejet. La possibilité a été donnée à la recourante de déposer un mémoire complémentaire et le tribunal a tenu une audience à Faoug le 7 octobre 2004. Un compte rendu résumé de l'audience a été transmis aux parties avec la possibilité de se déterminer sur ce document.

Considérant en droit

a) La loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation a limité le pouvoir d'examen du département à un contrôle en légalité (voir nouvel art. 61 al. 1 LATC entré en vigueur le 1er janvier 2004). Les dispositions transitoires précisent toutefois que ces modifications ne sont pas applicables aux plans qui ont été adoptés par le conseil de la commune avant son entrée en vigueur (art. 3 de la loi du 4 mars 2003). En l'espèce, l'autorité communale a adopté le plan général d'affectation et son règlement les 2 octobre 2001 et 26 mars 2002 et le département a statué sur le recours le 10 décembre 2003; ce sont donc les anciens art. 60 et 61 LATC (ci-après : aLATC), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2003, qui sont applicables pour déterminer l'étendue du pouvoir d'examen du département.

b) Selon l'art. 60a aLATC, le département se prononçait sur les recours contre les décisions en matière de plans d'affectation avec un plein pouvoir d’examen, c'est-à-dire un contrôle qui s’étendait à l’opportunité. Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale peut alors intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).

Par ailleurs, même dans un contrôle limité à la légalité du plan, l'autorité doit encore examiner les différents points faisant l'objet du rapport que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité d'approbation du plan en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), ainsi qu'aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Le contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du patrimoine naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1 in fine OAT). L’autorité d’approbation du plan doit encore s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la mesure s’intègre au programme d’équipement (art. 31 OAT).

c) Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif, dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation, est en revanche limité à un contrôle en légalité de la décision du département, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA). Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, ainsi que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui résulte, par exemple, du plan directeur cantonal, ou encore des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC 1994/0156 du 20 janvier 1998).

La recourante conteste le principe du passage piétonnier traversant sa parcelle d'est en ouest ainsi que les effets juridiques attachés à ce passage tels qu'ils sont définis par l'art. 17 al. 2 du règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA).

a) L'article 17 RPGA est formulé de la manière suivante :

Article 17 : parcours piétonniers

Des parcours piétonniers sur domaine privé seront maintenus ou créés pour assurer un réseau continu mettant en relation les différents équipements, espaces publics et quartiers.

La Municipalité pourra conditionner un projet de constructions ou d'aménagement à la réalisation effective d'un passage pour piétons satisfaisant aux mêmes conditions de liaisons que prévoit le plan, ou, tout au moins, à la possibilité de le réaliser ultérieurement.

aa) La création de parcours piétonniers est régie par la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre du 4 octobre 1985 (ci-après : LCPR ou loi fédérale sur les chemins pour piétons). La loi fédérale sur les chemins pour piétons a pour but essentiel l’établissement de réseaux de chemins pour piétons à l’intérieur des agglomérations (art. 2 LCPR) et de réseau de chemins de randonnée pédestre destinés principalement au délassement et qui se trouvent en principe hors des agglomérations (art. 3 al. 1 LCPR). Un des objectifs recherchés par la loi tend à éviter la détérioration du réseau des chemins de randonnée pédestre par un asphaltage des chemins en terre battue (Conseil fédéral, Message concernant une loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, in FF 1983 IV p. 4-5). L’asphaltage des chemins de randonnée avait d’ailleurs été à l’origine de l’initiative populaire "pour le développement des chemins et des sentiers” déposée en 1974, puis acceptée par le peuple et les cantons le 18 février 1979 et qui attribue à la Confédération, par l’introduction de l'art. 37 quater aCst., la compétence d’établir les principes applicables aux réseaux de chemins et de sentiers pédestres (message précité p. 3 et 11).

bb) Selon l'art. 2 LCPR, les réseaux de chemins pour piétons comprennent les chemins pour piétons proprement dits, ainsi que les zones piétonnes, les rues résidentielles et autres voies du même type, judicieusement raccordées. Les trottoirs et les passages pour piétons peuvent servir de jonction (al. 2). Les chemins pour piétons desservent et relient notamment les zones résidentielles, les lieux de travail, les jardins d'enfants et les écoles, les arrêts des transports publics, les établissements publics, les lieux de détente et les centres d'achat (al. 3). Le message du Conseil fédéral précise que les trottoirs et les passages pour piétons peuvent également faire partie du réseau alors même qu'ils n'offrent pas la sécurité nécessaire aux piétons, notamment en ce qui concerne les personnes qui courent les plus grands risques d'accidents tels que les enfants et les personnes âgées, d'où la nécessité de séparer dans la mesure du possible les liaisons piétonnes de la circulation motorisée (message précité FF 1983, IV page 8). Le message du Conseil fédéral fait encore état d'un rapport du groupe de travail "sécurité routière" institué par le Département fédéral de Justice et Police, qui avait constaté que la forte proportion de piétons, en particulier des enfants et des personnes âgées tués ou blessés dans des accidents de la circulation nécessitait d'urgence et partout une protection accrue (message précité, ff 1983, IV page 4).

cc) L'application de la loi fédérale sur les chemins de randonnée nécessite l’adoption d’une législation cantonale d’exécution pour fixer les effets juridiques des plans des réseaux de chemins pour piétons et régler la procédure d’établissement et de modification de ces plans (art. 4 al. 2 LCPR). Le canton de Vaud n’a cependant pas encore adopté une législation d’exécution de la loi fédérale sur les chemins de randonnée. Le Gouvernement n'a pas fait usage non plus de la faculté que lui réserve l’art. 16 LCPR pour désigner à titre provisoire les réseaux auxquels la loi fédérale doit être appliquée.

Cependant, même en l'absence d'une législation cantonale d'exécution et d'un plan du réseau des chemins pour piétons, les principes de la LCPR doivent être pris en considération pour déterminer dans les procédures de planification notamment si les mesures de sécurité suffisantes sont prises ou prévues à l'endroit des cheminements piétonniers régulièrement utilisés par les enfants pour se rendre à l'école ou le long de ce qui relie les commerces, services publics et habitations aux arrêts des transports publics (arrêt AC 98/005 du 30 avril 1999, cf. aussi Jomini, Commentaires lat. article 19 no 25 et Dep. 1995 p. 609).

b) En l'espèce, le cheminement piétonnier litigieux permet de relier l'école à la route cantonale Avenches-Faoug sans passer par le trottoir longeant cette voie. La conception de ce cheminement et son tracé répondent aux objectifs d'intérêts publics recherchés par la législation fédérale sur les chemins pour piétons; il permet en effet de relier un établissement scolaire aux zones résidentielles situées de part et d'autre de la route cantonale Avenches-Faoug. Le cheminement trouve d'ailleurs un prolongement dans la direction du sud dans le quartier "Sur les jardins" et permet de rejoindre la petite route communale longeant la limite sud de la parcelle 10 et qui fait partie également du cheminement piétonnier traversant le village pour rejoindre la gare. Le principe du tracé du cheminement piétonnier traversant la parcelle 10 de la recourante permet d'éviter que les élèves longent le trottoir de la route cantonale et répond aux objectifs recherchés par la législation fédérale sur les chemins pour piétons. La mesure de planification peut donc être maintenue.

La recourante soutient encore que l'article 17 al. 2 RPGA qui permet à la municipalité de conditionner un projet de construction à la réalisation effective d'un passage pour piétons violerait la garantie de la propriété.

a) La garantie de la propriété est un droit fondamental garanti par la Constitution fédérale (art. 26 al. 1 Cst.). Cette garantie n'est toutefois pas absolue. Des restrictions au droit de propriété sont admissibles et compatibles avec la constitution si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant, et respectent le principe de proportionnalité (v. art. 36 al. 1 à 3 Cst. et les ATF 121 I 117 consid. 3b, p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a, p. 142, 270 consid. 3 p. 273; 119 Ia 348 consid. 2a, p. 353).

b) La jurisprudence distingue la base légale formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, op. cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2).

c) L'art. 47 al. 2 LATC est une base légale formelle avec une délégation législative permettant aux communes de fixer dans leur règlement d'affectation les limites des constructions des voies publiques existantes ou à créer (chiffre 1) ainsi que les dispositions relatives à l'aménagement et à la destination des voies publiques existantes ou à créer (chiffre 2). La loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR), qui assimile les sentiers publics aux routes (art. 1er al. 2 LR), permet également aux communes d'établir des plans d'affectation fixant les limites des constructions pour les routes ou fractions de routes à créer (art. 9 al. 1 LR) et fixe la procédure applicable aux projets de construction (art. 13 LR). L'art. 14 LR précise que les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation. L'art. 17 al. 2 RPGA permet à la municipalité de conditionner un projet de construction ou d'aménagement à la réalisation effective d'un passage pour piétons conforme aux conditions de liaisons prévues par le plan ou qui réserve au moins la possibilité de le réaliser ultérieurement. Cette disposition permet ainsi à la municipalité de refuser le permis de construire si le propriétaire n'accepte pas, d'une part, de réaliser le passage piétonnier prévu par le plan et, d'autre part, d'accorder à la collectivité publique les droits nécessaires pour l'usage du passage par le public. Or, l'art. 47 al. 2 chiffres 1 et 3 LATC permet seulement aux communes de réserver le tracé du cheminement piétonnier. De même la législation sur les routes ne permet pas à la municipalité d'acquérir les terrains ou les droits nécessaires à la réalisation d'un passage dans le cadre de ses compétences de police des constructions, telles qu'elles sont définies à l'art. 17 LATC, en fixant une condition au permis de construire. Le mode d'acquisition des terrains est clairement défini par l'art. 14 LR et cette disposition ne permet pas d'acquérir les droits nécessaires au passage piétonnier selon la procédure prévue par l'art. 17 al. 2 RPGA, à défaut d'accord pour une vente de gré à gré ou d'un remaniement parcellaire. Seule l'ouverture d'une procédure d'expropriation, selon les articles 12 et ss de la loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974 permet à la collectivité d'obtenir la réalisation d'un passage piétonnier sur un fond privé. En tant que l'art. 17 al. 2 RPGA impose au propriétaire des restrictions dont le principe n'est pas contenu dans la délégation législative cantonale, cette disposition ne repose pas sur une base légale suffisante. En définitive, la commune peut seulement imposer dans son plan général d'affectation, une implantation des constructions qui préserve le parcours piétonnier prévu à titre indicatif par le plan général d'affectation. Compte tenu du fait que l'art. 54 al. 2 LPJA accorde au Tribunal administratif un pouvoir de décision en réforme en cas d'admission du recours, l'art. 17 al. 2 RPGA peut être modifié par le présent arrêt afin d'adopter une formulation conforme à la garantie de la propriété. Pour atteindre le but recherché par l'autorité communale, cette disposition doit être formulée comme suit :

"L'implantation des constructions doit préserver les parcours piétonniers prévus à titre indicatif par le plan général d'affectation. La municipalité peut déroger à cette disposition à condition que la possibilité de réaliser des liaisons équivalentes soit préservée."

Cette formulation permet de préserver les passages pour piétons prévus par le plan général d'affectation et qui nécessiteront, à défaut d'accord du propriétaire, l'ouverture d'une procédure d'expropriation en vue de la réalisation effective du passage.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. La décision attaquée doit ainsi être réformée par une modification de l'art. 17 al. 2 RPGA dans le sens indiqué aux considérants qui précèdent. Au vu de ce résultat, il y a lieu de répartir les frais de justice, arrêtés à fr. 1'500.--, à parts égales entre la Commune de Faoug et la recourante et de compenser les dépens (art. 55 al. 3 LJPA)

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Département des infrastructures est réformée en ce sens que l'art. 17 al. 2 RPGA est modifié pour être approuvé avec la teneur suivante:

" L'implantation d'une construction doit préserver les parcours piétonniers prévus à titre indicatif dans le plan général d'affectation. La Municipalité peut déroger à cette disposition à condition que la possibilité de réaliser des liaisons équivalentes soit préservée."

Elle est maintenue pour le surplus.

III. Un émolument de justice de 750.-- (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Faoug d'une part, et de la recourante Lydia Petter d'autre part.

IV. Les dépens sont compensés.

Lm/san/Lausanne, le 21 juin 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)