CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président, Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs
recourants
Eric RAPIN, à Payerne, représenté par Robert LIRON, à Yverdon-Les-Bains,
CSL ATTRACTIONS SA, à Payerne, représentée par Nathalie SCHALLENBERGER, à La Chaux-de-Fonds,
autorité intimée
Municipalité de Payerne, à Payerne, représentée par Philippe-Edouard JOURNOT, Avocat, à Lausanne,
I
autorité concernée
Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges,
Objet
Permis de construire, zone industrielle, activité de loisir
Recours Eric RAPIN et CSL Attractions SA contre décision de la Municipalité de Payerne du 10 décembre 2003 (aménagement de pistes de karting-cross pour enfant, d'un espace jeux et extension extérieure d'une piste de karting)
Vu les faits suivants
A. a) Le Conseil d’Etat a approuvé le 9 mars 1965 un plan d’extension partiel créant une zone industrielle au lieu-dit « le Vernex » (ci après : plan d'extension partiel ou PEP) sur le territoire de la commune de Payerne. Cette zone est située de part et d’autre de la route cantonale n° 601 Lausanne-Berne. Le règlement du plan d’extension partielle (ci-après :RPEP) définit l’affectation de la zone de la manière suivante :
« La zone teintée en violet est réservée aux bâtiments industriels, garages, dépôts et station-service. Des locaux d’habitation pourront toutefois être admis s’ils sont nécessités par une obligation de gardiennage. ».
b) Le règlement définit aussi les caractéristiques des constructions (distance, hauteur et ordre des constructions) ainsi que les exigences en matière d’architecture et d’esthétique. Le plan d’extension partiel a été modifié le 24 février 1967 afin de fixer la distance à respecter entre bâtiments et limites de propriété en fonction de la hauteur à la corniche. Par la suite, le plan d’extension partiel a été modifié le 8 février 1978 pour étendre la zone industrielle sur son périmètre sud, puis le 22 mai 1981 sur son périmètre nord-est.
c) La Municipalité de Payerne (ci après : la municipalité) a autorisé sur les terrains compris dans cette zone, la construction d'une station-service le 4 novembre 1966, puis d'un garage avec dépôt le 4 mars 1967 ainsi que l'aménagement d'un bureau dans les halles existantes, avec la pose de deux citernes extérieures, le 23 septembre 1968. La municipalité a ensuite autorisé une halle chauffée le 28 mars 1974, un couvert métallique le 20 novembre 1974, une halle de stockage et la transformation du garage en dépôt le 9 septembre 1976, un couvert pour le stockage du sable destiné à l’entretien des routes le 27 septembre 1978, une nouvelle halle de stockage chauffée le 7 juin 1979, une halle pour un artisanat de création polyester le 30 mars 1984, une nouvelle halle de stockage 28 octobre 1988, la construction d’un couvert à matériels le 17 octobre 1991 et divers travaux secondaires tels que l’ouverture d’une porte en façade le 9 décembre 1993 et l’installation d’une citerne à mazout de 1'000 litres le 1er février 1995.
d) Puis, en date du 19 septembre 1997, la municipalité a autorisé un changement d’affectation pour l’aménagement d’une piste de karting dans une halle existante. Le 9 octobre 1998, elle a accordé un permis de construire pour un changement d’affectation d'un bâtiment (ECA 2128) en salle de loisirs. Elle a admis ensuite le 15 janvier 2001 un changement d’affectation d’une partie du même bâtiment en salle de minigolf et de jeux pour enfants et la création de 35 places de parc. Le 20 juillet 2001, elle a autorisé à nouveau un changement d’affectation partiel du bâtiment ECA 2128 en vue de la création d'un espace de jeux et la réalisation de 11 places de stationnement.
B. a) Eric Rapin et la société C.S.L. Attractions SA ont déposé une nouvelle demande de permis de construire en vue de l’aménagement d’une piste de karting cross et de karting enfants sur les espaces extérieurs entourant les bâtiments construits sur les parcelles 1406 et 4646. Le projet comporte une extension extérieure de la piste existante du karting situé dans la halle du bâtiment ECA 2349 (ch. 1), l’aménagement d’un espace de jeux pour enfants en relation avec le bâtiment ECA 2128 (ch 2), l’aménagement d’une piste de karting pour enfants sur terre battue (ch. 3), l’aménagement d’une piste de karting pour enfants entourant l’espace de jeux (chiffre 4) et la création de 23 nouvelles places de stationnement. Le dossier de la demande de permis de construire comporte une étude de bruit selon laquelle l’exploitation extérieure du karting n’entraînerait pas un dépassement des valeurs de planification pour les zones adjacentes. La demande de permis de construire a été mise à l’enquête publique du 8 au 28 avril 2003 et le projet a soulevé plusieurs oppositions. Le dossier a été transmis à la centrale des autorisations (CAMAC) qui a communiqué le 30 juin 2003 à la municipalité la synthèse des préavis et autorisations des services de l’administration cantonale concernés par le projet. Le Service de l’environnement et de l’énergie a notamment considéré que les exigences légales en matière de protection contre le bruit étaient respectées. Ce préavis remplaçait un premier préavis du 25 avril 2003 qui ne tenait pas compte des oppositions formulées lors de l’enquête publique.
b) La municipalité a refusé le permis de construire et elle a notifié sa décision le 10 décembre 2003 aux propriétaires concernés. Elle estime que les affectations prévues par le projet ne correspondent pas à la destination de la zone. Eric Rapin a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 30 décembre 2003 en concluant à l’annulation de la décision attaquée et à l’octroi du permis de construire. La société C.S.L. Attractions SA a également recouru contre la décision communale le 24 décembre 2003 en concluant à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision au sens des motifs de l’arrêt du tribunal. La Municipalité de Payerne s’est déterminée sur le recours le 6 février 2004, concluant à son rejet. Invitée à se déterminer sur le recours, le Service de l’environnement et de l’énergie a précisé dans une correspondance du 8 janvier 2004 qu’il maintenait son préavis qui était repris dans la synthèse de la centrale des autorisations.
c) Les opposants ont été invités à participer à la procédure par l'intermédiaire de la municipalité. Les opposants, société GP Golf de Payerne SA, Michel et Daniel Rapin, les époux Lanz-Pleines et Willy Terrapon sont intervenus dans la procédure et se sont déterminés sur le recours. La municipalité, les recourants Eric Rapin ainsi que la société C.S.L. Attractions SA se sont prononcés sur les interventions des opposants. Le Tribunal a en outre informé les parties que l'opposante Nicole Lanz-Pleines travaillait en qualité de collaboratrice personnelle auprès du juge Alain Zumsteg au sein du tribunal administratif. Invité à se déterminer sur cette situation, le recourant Eric Rapin n’a pas sollicité la récusation du tribunal, et la recourante C.S.L. Attractions SA s’en est remise à l’appréciation du tribunal. Enfin, les parties ont donné leur accord à ce que le tribunal statue préjudiciellement sur l’examen de la conformité du projet à la réglementation de la zone.
Considérant en droit
a) Le tribunal s'est prononcé à plusieurs reprises sur la compatibilité d'activités commerciales dans des zones industrielles. Il s'agissait alors pour l'essentiel d'appliquer des réglementations qui excluaient ou restreignaient expressément les activités commerciales; par exemple, sur le territoire de la commune de Lausanne, le tribunal a été amené à interpréter une disposition précisant que la zone "est destinée à recevoir exclusivement des établissements de caractère industriel artisanal et commercial, pour autant que le commerce soit directement lié à la fabrication"; la disposition réglementaire indiquait en outre à son al. 2 que "la municipalité pourra refuser tout établissement dont le caractère ne répondrait pas suffisamment à la définition de la zone, notamment dans les cas d'entreprises exigeant de grandes surfaces réservées en priorité à des dépôts, entrepôts, centres de distribution, d'achat ou de vente etc.". Dans cette affaire, le tribunal a estimé que la réglementation communale n'excluait que les entreprises à caractère purement commercial sans pour autant prohiber toute activité de cette nature. Le tribunal avait en outre constaté lors de la visite des lieux que certaines activités commerciales, clairement prohibées par le règlement, étaient déjà implantées dans la même zone; il s'agissait par exemple d'un centre de stockage et de distribution de produits alimentaires, aménagé sous l'empire d'une ancienne réglementation, mais dont la municipalité avait autorisé l'agrandissement (doublement de la surface du dépôt); de même, sous l'empire du nouveau règlement, elle avait autorisé l'implantation d'une entreprise spécialisée dans le stockage et la distribution de boissons minérales, et celle d'une exposition vente de voitures. La municipalité, qui avait ainsi fait preuve d'une assez grande souplesse dans l'interprétation de son règlement, ne pouvait interdire des activités liées à la vente et à la réparation de systèmes de filtrage de l'eau (arrêt TA, AC 1991/0112 du 9 septembre 1993).
b) Le tribunal s’est ensuite prononcé sur la portée d’une disposition du règlement sur le plan de l’extension de la Commune de Vich qui réservait la zone industrielle aux activités professionnelles de type industriel qui s’exercent dans les constructions appropriées telles que par exemple : fabriques, ateliers, entrepôts y compris les services administratifs qui leur sont attachés. Le tribunal a précisé que la notion d'activités professionnelles de type industriel limite les affectations admissibles aux activités de type secondaire tendant à la fabrication, la production ou la transformation de biens matériels; ces activités s'étendent aux différents secteurs économiques concernés, qui se distinguent par la nature du bien produit ou transformé (matériel informatique, secteurs des machines outils, secteur de la construction ou encore alimentaire etc.). Pour que l'activité soit admissible dans la zone industrielle, la réglementation communale exige ainsi l'existence d'un rapport de production ou de transformation d'un bien matériel dans l'activité de l'entreprise, ce qui exclut les activités de détente ou de loisirs ainsi que les activités destinées uniquement à la vente ou encore le logement qui ne répond pas aux obligations de gardiennage; toutefois, la pratique communale qui admettait les activités commerciales liait l'autorité en application du principe de l'égalité de traitement (arrêt AC 2002/0080 du 28 février 2003).
c) Il est vrai que la commission s'est aussi référée à la notion de préjudice au voisinage pour déterminer dans quelle mesure une activité pouvait ou non répondre à l'affectation d'une zone industrielle. (RDAF 1965 p. 156 et RDAF 1970 p. 265). Se fondant sur cette jurisprudence, le Tribunal administratif a jugé que l'aménagement d'un café restaurant avec une salle de théâtre était compatible avec la destination d'une zone industrielle dès lors que le règlement communal n'interdisait pas expressément les établissements publics dans une telle zone, destinée à comporter des exploitations susceptibles de porter atteinte à la tranquillité du voisinage (arrêt AC 1996/0167 du 28 février 1997). Il se pose toutefois la question de savoir si une telle jurisprudence peut être maintenue. En effet, un établissement public n'a pas les caractéristiques d'une installation industrielle et le seul fait que de tels établissements soient susceptibles de porter préjudice au voisinage dans une autre zone ne suffit pas encore à justifier une implantation dans la zone industrielle. Il appartient aux communes de définir dans la réglementation des zones industrielles les caractéristiques des activités admissibles en distinguant, par exemple, les activités commerciales, notamment les grandes surfaces de vente, les établissements publics, ainsi que les activités de service ou de loisir, qui posent des exigences précises en matière d'équipement en accès et de transports publics, des activités typiquement industrielles du secteur secondaire, liées à la fabrication, à la production ou à la transformation de biens matériels (v. notamment RDAF 1991 p. 476 et arrêt AC 2002/0080 du 26 février 2003). Le tribunal s’est ainsi posé la question de savoir s’il fallait maintenir ou non la jurisprudence admettant dans la zone industrielle des activités non industrielles pouvant porter préjudice au voisinage dans d’autres zones en statuant sur le projet de transformation d’une halle industrielle en bowling sur le territoire de la Commune de Denges (voir arrêt AC 2002/0222 du 26 juin 2003). En effet, les nuisances que peut provoquer un établissement industriel ou de loisirs doivent être appréciées dans le cadre du droit fédéral de la protection de l’environnement et non par rapport à l’admissibilité d’une affectation dans une zone déterminée. Il n’est toutefois pas nécessaire de trancher cette question dès lors que l’étude de bruit produite avec la demande de permis de construire démontre que les nuisances que provoquerait l’exploitation du karting dépassent largement le cadre de la zone industrielle pour toucher des locaux à usage sensible au bruit situés dans d’autres zones dont le degré de sensibilité au bruit est plus sévère que celui de la zone industrielle. Ainsi, il apparaît clairement que l’aménagement des pistes de karting projeté est contraire à la destination de la zone industrielle, telle qu'elle est définie par l’art. 1er du règlement du plan d’extension partielle créant la zone industrielle au lieu-dit « Le Vernex ».
Eric Rapin et la société recourante invoquent essentiellement le droit à la protection de la bonne foi en se prévalant des différentes autorisations délivrées depuis 1997 pour la transformation des bâtiments existants en espace de loisir.
a) Le droit à la protection de la bonne foi permet au citoyen d’exiger que l’autorité respecte ses promesses et qu’elle évite de se contredire. Ainsi, à certaines conditions, le citoyen a le droit d’exiger de l’autorité qu’elle se conforme aux promesses ou aux assurances précises qu’elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu’il a placée à juste titre dans ses promesses ou ses assurances (ATF 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). Il faut alors que l’autorité ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence, que le particulier ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l’acte selon lequel il a réglé sa conduite et qu’il ait pris sur cette base des dispositions qu’il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 ; 117 Ia 285 consid. 2b p. 287).
b) En l’espèce, l’autorité communale n’a jamais donné une quelconque promesse ou une assurance précise aux recourants sur la possibilité d’aménager des pistes de karting à l’extérieur des halles industrielles. Les recourants n’ont jamais prétendu non plus que les autorisations délivrées par la municipalité impliquaient nécessairement l’aménagement de pistes à l’extérieur pour que le projet puisse être économiquement viable. En définitive, la municipalité s’est mise en porte-à-faux avec la réglementation communale en autorisant les transformations de halles industrielles pour des activités de loisirs tant qu'elles se déroulaient à l'intérieur des bâtiments et elle a manifesté la volonté par la décision attaquée de fixer une limite à l’activité de loisirs dérogeant à la zone pour exclure tout changement d’affectation des terrains situés à l’extérieur des bâtiments. Dès lors que de tels aménagements modifient considérablement le mode d’exploitation, la configuration du sol et les nuisances pour le voisinage, les recourants ne pouvaient en aucun cas déduire des autorisations délivrées pour les changements d’affectation à l’intérieur des bâtiments une promesse de l’octroi d’une autorisation de construire pour la création des pistes de karting à l’extérieur des mêmes bâtiments.
c) L’autorité communale a autorisé tous les changements d’affectation des bâtiments existants compris dans la zone industrielle du Vernex depuis 1997 en vue de la création d’un minigolf et d’une piste de karting intérieur. Les décisions municipales ne portent toutefois que sur des transformations et des changements d'affectation intérieurs des bâtiments existants. L’aménagement de pistes de karting à l’extérieur des bâtiments modifie de manière sensible la situation. Tout d’abord, l’aspect extérieur de la zone est totalement bouleversé par le sillonage de pistes en bitume ou en terre battue et modifie de manière déterminante la configuration des lieux. En outre, les nuisances de l’exploitation de pistes de parking à l’extérieur sont bien plus importantes que celles d’une piste confinée à l’intérieur d’une halle industrielle. Ainsi, la situation de fait est clairement différente par le nouveau projet présenté par la société recourante et le tribunal ne saurait reprocher à la municipalité d’agir contrairement au principe de la bonne foi en refusant l’autorisation de construire pour l’installation de pistes de karting à l’extérieur. Le tribunal constate au surplus que la décision communale s’inscrit dans les limites du plan directeur communal qui ne prévoit pas de changement d’affectation pour les terrains compris dans le secteur en cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours formés par Eric Rapin et par la société C.S.L. Attractions SA sont rejetés.
II. La décision de la Municipalité de Payerne du 10 décembre 2003 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge du recourant Eric Rapin, qui est débiteur de la Commune de Payerne d’une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
IV. Un émolument de justice de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de la société recourante C.S.L. Attractions SA, qui est débitrice de la Commune de Payerne d’une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
do/sb/Lausanne, le 27 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)