CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 février 2005
Composition
recourant
Etienne CABOUSSAT, à Bottens, représenté par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Département de la sécurité et de l'environnement, à Lausanne,
autorités concernées
Municipalité de Gland, à Gland,
Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne,
Propriétaire
Claude-Alain CHERPILLOD, à Gland,
exploitante
RONCHI SA, à Gland, représentée par Alain THEVENAZ, Avocat, à Lausanne,
Objet
CARRIERE
Recours Etienne CABOUSSAT contre décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 21 octobre 2003 (levant son opposition à la surélévation de la gravière En Pomi Verdan 2, à Gland)
Vu les faits suivants
A. En date du 19 avril 1995, le Conseil d'Etat a approuvé le plan d'extraction de la gravière "Aux Echelettes 2" (ci après: le plan d'extraction) compris essentiellement sur le territoire de la Commune de Gland et très partiellement sur celui de la Commune de Vich. Ce plan d'extraction, qui portait sur un volume exploitable d'environ 530'000 m³, a fait l'objet d'un rapport d'impact sur l'environnement du 2 novembre 1993 et d'une décision finale concernant l'étude de l'impact sur l'environnement relative à l'adoption d'un plan d'extraction du 16 janvier 1995. Dans cette décision, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports avait notamment levé les oppositions formulées à l'encontre du projet de plan d'extraction. Le 3 novembre 1995, le Secrétariat général du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a édicté des prescriptions à l'attention de l'exploitant de la gravière. Celles-ci mentionnaient notamment que la carrière devait être conduite conformément au dossier d'enquête et que le bureau de géomètres Bovard et Nickl à Nyon procéderait à une surveillance géométrique
Une demande de permis d'exploiter les aires B, C et D du plan d'extraction a été mise à l'enquête du 24 juillet au 1er août 1995. Le permis d'exploiter relatif à l'aire C, correspondant aux parcelles 1721 et 1725, propriétés de Claude-Alain Cherpillod et Robert Rothlisberger (gravière dite "En Pomi Verdan 2") a été délivré le 8 mars 1999 par le Chef du Département de la sécurité et de l'environnement.
B. Une visite locale en vue de la reconnaissance finale de la remise en état des lieux de l'aire C a eu lieu le 15 novembre 2001 alors que l'exploitation était encore en cours. Les personnes présentes ont constaté qu'une surélévation était visible par rapport à l'état initial. Cette surélévation a été confirmée lors d'une seconde séance fixée le 2 juillet 2002. En date du 4 juillet 2002, le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a adressé un courrier à l'exploitante Ronchi SA, contenant notamment le passage suivant:
"En revanche, la remise à niveau des parcelles nos 1721 et 1725 (partielle) présente une surélévation de 1 à 1,50 mètres au centre de la première et de 40 à 70 cm en amont de la route de l'Etraz. Ce dos d'âne est particulièrement visible depuis la vigne plantée sur la parcelle no 1722 de M. E. Caboussat, lequel redoute à juste titre des dégâts futurs dus au ruissellement.
Le géomètre chargé de la surveillance admet que la cote de remise en état topographique a été rehaussée. Cette irrégularité naissante avait déjà été signalée par le voisin le 15 novembre 2001 déjà, lors de notre première séance de constat de fin d'état.
Vous avez donné des explications sur la raison du dépôt de ce volume supplémentaire de remblayage. Toutefois, il n'y a pas lieu d'attendre dans l'avenir un tassement naturel supérieur à quelque 30 cm par rapport au niveau actuel.
Dans ces conditions, la reconnaissance prescrite à l'art. 30 de la loi sur les carrières n'est pas possible, ni sa publication dans la Feuille des avis officiels.
Dès lors, trois solutions s'offrent à vous :
Exécution de nouveaux travaux, afin de ramener le profil actuel au niveau de ceux qui ont été mis à l'enquête publique le 24 juillet 1995.
Mise à l'enquête publique à forme de la loi sur les carrières des nouveaux profils régulièrement atteints afin de donner la possibilité aux tiers de s'exprimer sur l'aménagement que vous avez exécuté en dérogation de nos prescriptions du 3 novembre 1995.
Signature d'une convention civile entre les propriétaires concernés par votre ouvrage et les voisins, obtention de l'accord de la municipalité pour une modification du terrain de faible importance, puis publication dans la Feuille des avis officiels par le département de la remise en état des lieux selon les nouveaux profils, s'agissant d'environ 1 mètre de dérogation topographique.
En fin de séance, l'un de vos mandataires, avec l'appui de la municipalité, a préconisé une quatrième solution :
Nous ne voyons pas d'inconvénient à ce que vous déposiez une demande de prolongation du permis du 21 novembre 2001 portant sur l'aire C, afin d'extraire les graviers situés dans le secteur nord-est de la parcelle no 1725, conjuguée avec une extension de faible importance des matériaux pierreux de la parcelle no 1722, par une autorisation hors zone conforme à l'art. 24 LAT et ceci afin de procéder à un aménagement topographique plus harmonieux de l'aire C En Pomi Verdan. (…)"
Dans un courrier du 10 janvier 2003 adressé au bureau Bovard & Nickl, le SESA rappelait que ce dernier n'avait pas pu fournir le rapport de surveillance géométrique final, compte tenu d'une surélévation nettement visible du terrain de quelque 40 cm en amont de la route de l'Etraz et d'environ 1 à 1,5 mètres au centre de la parcelle 1721. Le SESA demandait au bureau Bovard & Nickl de lui transmettre un rapport spécial de surveillance géométrique afin qu'il puisse juger de l'opportunité de dénoncer l'entreprise sur le plan pénal. Le bureau a transmis son rapport le 23 février 2003 après avoir mesuré les niveaux de la gravière. Ce rapport constatait une surélévation moyenne de 70 cm avec une bosse centrale de 110 cm plus haute que le terrain naturel estimé, ces résultats devant être pris en compte avec une précision d'environ 20 cm. Suite à ce rapport, le Département de la sécurité et de l'environnement a dénoncé le responsable de l'exploitante à la Préfecture de Nyon le 13 mars 2003. Par prononcé du 7 mai 2003, ce dernier a été condamné à une amende de 2'000 fr. et astreint à payer une créance compensatrice de 10'700 fr. Le prononcé préfectoral retient qu'environ 7000 mètres cubes de terres inertes auraient été déposées en trop.
C. Etienne Caboussat est propriétaire de la parcelle 1722, qui supporte une vigne. Ce bien-fonds, d'une surface de 5'630 m2, jouxte la parcelle 1721 à l'est. En tant que propriétaire voisin, Etienne Caboussat a participé aux séances des 15 novembre 2001 et 4 juillet 2002 relatives à la reconnaissance finale de la remise en état. D'emblée, il a informé l'exploitante qu'il s'opposait à la surélévation de la parcelle 1721. Suite au courrier du SESA du 4 juillet 2002, des discussions ont eu lieu entre Etienne Caboussat et l'exploitante pour essayer de trouver une solution amiable, discussions qui n'ont pas abouti.
D. Du 25 juillet 2003 au 13 août 2003, ont été mis à l'enquête publique deux plans de situation relatifs à la gravière "En Pomi Verdan 2" figurant le terrain naturel antécédent et le terrain après remise en état de la parcelle 1721 (profils B-B' et F-F'). Etienne Caboussat a fait opposition en date du 4 août 2003. Par décision du 21 octobre 2003, le Chef du Département de la sécurité et de l'environnement a levé cette opposition. Etienne Caboussat s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 4 novembre 2003. Le Département de la sécurité et de l'environnement a déposé sa réponse le 12 décembre 2003 en s'en remettant à justice. Ronchi SA a déposé des observations le 16 janvier 2004 en concluant au rejet du recours. Par la suite, chacune des parties a eu l'occasion de déposer des observations complémentaires. Le 20 août 2004, le magistrat instructeur a requis du bureau Bovard et Nickl la production des relevés du terrain naturel effectués pour l'établissement des coupes BB' et FF' figurant sur le plan d'extraction. Par fax du 30 août 2004, le bureau Bovard et Nickl a transmis le relevé du terrain naturel présent sur les coupes BB' et FF'.
Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 30 août 2004. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. A l'issue de l'audience, le tribunal a constaté que, en l'état, l'instruction n'avait pas permis de déterminer quelles étaient les cotes du terrain naturel avant extraction. En date du 31 août 2004, le magistrat instructeur a par conséquent invité le bureau Bovard & Nickl à fournir des renseignements complémentaires au sujet des profils mis à l'enquête publique du 24 juillet au 1er août 1995 avec la demande de permis d'exploiter et a requis la production des altitudes du profil F-F' entre la route de l'Etraz et le domaine public 66 à travers la parcelle 1721 et leur position en situation. Le magistrat instructeur a également demandé que le bureau Bovard & Nickl fournisse les bases de calcul sur lesquelles il s'était fondé pour estimer le volume des terres supplémentaires à environ 7'000 m³. Bovard & Nickl a répondu le 22 septembre 2004, sans fournir les altitudes demandées. Sur requête du magistrat instructeur, le recourant a encore produit un rapport de l'office d'estimation de Prometerre, établi à sa demande, relatif aux risques pour la parcelle 1722 liés à la surélévation de la parcelle voisine. Ce rapport constate que de l'eau de ruissellement pourrait aboutir sur la parcelle du recourant et causer un dommage à la vigne, tout en relevant qu'aucune dégradation des conditions culturales n'avait, en l'état, été constatée, ceci après une période normale à sèche.
A l'issue de ces compléments d'instruction, chacune des parties a eu l'occasion de déposer des observations finales.
Considérant en droit
En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a PA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les références citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
b) En l'espèce, le recourant est propriétaire d'une parcelle qui jouxte la parcelle surélevée, sur laquelle il exploite une vigne. Dès lors qu'il existe un risque de préjudice pour cette vigne en raison du ruissellement, le recourant a un intérêt digne de protection à contester la décision relative à la régularisation de la surélévation constatée sur la parcelle voisine. Sa qualité pour agir, qui n'est au demeurant pas contestée, doit par conséquent être admise.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000, AC 2001/0086 du 15 octobre 2001 et AC 2000/0194 du 12 mars 2002).
a) Selon l'art. 20 LCar, le département peut en tout temps ordonner au propriétaire et à l'exploitant de prendre les mesures nécessaires pour assurer le respect de la loi, du plan d'extraction, ou du permis d'exploiter. Cette disposition constitue la base légale permettant à l'autorité compétente, in casu le Département de la sécurité et de l'environnement, de prendre les mesures nécessaires pour rétablir une situation conforme au droit en cas d'exécution non conforme d'une remise en état d'une gravière. Cette disposition donne une certaine marge de manœuvre à l'autorité dans le choix de la mesure adéquate pour rétablir la situation. Celle-ci doit en faire usage dans le respect des principes de la proportionnalité, de l'égalité de traitement et de la bonne foi, mais en tenant compte des différents intérêts publics et privés en présence. On peut se référer à cet égard à la jurisprudence relative aux ordres de remise en état des constructions illicites. Selon cette jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit en effet s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit, qui aurait changé dans l'intervalle (arrêt du Tribunal fédéral non publié du 24 décembre 2003 dans la cause 1P.627/2003; ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255).
b) En l'occurrence, l'autorité intimée a été amenée à examiner un éventuel ordre de remise en état de la parcelle 1721 conformément aux exigences du plan d'extraction dans le cadre de l'opposition formulée par le recourant à l'occasion de la procédure de régularisation du rehaussement de cette parcelle. Dans la décision relative à la levée de cette opposition, le département indique avoir procédé à une "pesée des intérêts en présence" qui l'a amené à lever cette opposition et, partant, à refuser d'ordonner la remise en état. S'agissant de la pesée d'intérêts qui a été effectuée, l'autorité intimée se contente de mentionner "l'ampleur des travaux que nécessiterait un nivellement de la parcelle sous sa terre végétale déjà régalée".
a) L'instruction n'a pas permis de déterminer précisément le volume du remblaiement illicite dès lors que le bureau en charge de la surveillance de la gravière n'a pas été en mesure de fournir les relevés du terrain naturel qui, normalement, auraient dû être effectués pour établir les coupes réalisées au moment de l'élaboration du plan d'extraction. Il n'a ainsi pas été possible d'obtenir les altitudes du terrain naturel existant au moment de la demande de permis d'exploiter. Quand bien même il n'a pas été possible de déterminer avec précision l'importance du rehaussement et le volume des terres déposées en trop, on constate, en se basant sur le rapport du bureau chargé de la surveillance géométrique transmis au SESA le 23 février 2003, que le terrain présente une surélévation moyenne ascendant à tout le moins à 70 cm avec une surélévation de 110 cm au niveau de la "bosse centrale". On relève ainsi d'emblée que la violation des exigences relatives à la remise en état n'est pas négligeable.
b) Contrairement à ce qu'elle a indiqué dans ses écritures, l'exploitante ne saurait soutenir qu'elle n'avait pas la conscience et la volonté de surélever la parcelle 1721. Lors de l'audience, son représentant a ainsi reconnu qu'il avait déjà été mis en garde, notamment par le recourant, lors de la séance du 15 novembre 2001 en vue de la reconnaissance finale de la remise en état des lieux. Nonobstant cette mise en garde, l'exploitante a continué à remblayer la parcelle manifestement en dessus du terrain naturel ceci, toujours selon les explications fournies lors de l'audience "parce que les matériaux se trouvaient sur place". En agissant ainsi, l'exploitante a délibérément violé ses obligations résultant du plan d'extraction et du permis d'exploiter et elle ne saurait dès lors invoquer sa bonne foi. On notera d'ailleurs que, lorsque le rehaussement a été constaté le 15 novembre 2001 par les parties, le remblaiement n'était pas achevé et il aurait par conséquent été relativement aisé à ce moment là de faire le nécessaire afin que la remise en état s'effectue conformément aux exigences. On ne saurait au surplus suivre l'exploitante lorsque celle-ci soutient, si l'on a bien compris, que sa bonne foi devrait être protégée dès lors que l'administration lui aurait donné des assurances qu'une régularisation moyennant mise à l'enquête publique des nouveaux profils était possible, ce qui l'aurait amenée à choisir une option sur laquelle elle ne peut plus revenir impliquant, d'une part, d'importants frais d'études et d'enquêtes et, d'autre part, le prononcé d'une sanction pénale. On relève à cet égard que le DSE a respecté ses engagements puisqu'il a effectivement accepté de soumettre à une procédure de régularisation les nouveaux profils. Cela étant, l'exploitante devait savoir que tout choix autre que la remise en état au niveau du terrain naturel impliquait le risque d'une issue défavorable de cette procédure, selon les résultats de l'enquête publique.
c) Sous l'angle du principe de la proportionnalité, l'autorité intimée justifie la décision querellée par le coût qu'impliquerait une remise en état conforme aux profils d'origine. Outre le fait que ce coût ne peut pas, en l'état, être déterminé avec précision puisque ces profils ne sont pas connus, le tribunal de céans considère que le refus d'ordonner la remise en état ne saurait, en tout état de cause, se justifier pour des motifs économiques. En effet, s'agissant d'une activité susceptible d'engendrer des revenus considérables, l'exploitation d'une gravière implique le respect scrupuleux des prescriptions du plan d'extraction et du permis d'exploiter, notamment en ce qui concerne la remise en état et, sous réserve de circonstances très particulières, on ne saurait justifier la régularisation d'une situation résultant de la violation de ces prescriptions en invoquant des motifs purement financiers. Dans le cas d'espèce, il n'y a pas de raison de s'écarter de ce principe dès lors que l'exploitante a sciemment pris un risque dans le cadre de son activité commerciale, risque qu'elle se doit d'assumer. On ne saurait au surplus justifier le refus d'ordonner la remise en état au motif qu'une amende et une créance compensatrice ont déjà été prononcées par le préfet. L'existence de sanctions pénales n'a en effet pas d'incidence sur le fait que, en application des normes de droit public dont elle doit assurer le respect, l'autorité administrative compétente doit exiger le rétablissement sur le terrain d'une situation conforme au droit lorsque, comme en l'espèce, l'exploitant ne peut pas se prévaloir valablement des principes de la proportionnalité, de la bonne foi, ou de l'égalité de traitement pour se soustraire à cette obligation. En l'espèce, on l'a vu, l'importance de l'intérêt public consistant à exiger le respect du permis d'extraction imposait d'ordonner la remise en état. A cela s'ajoute l'intérêt privé du recourant Caboussat puisque, comme l'autorité intimée le reconnaît elle-même, un risque de dommages sur sa parcelle en raison de la surélévation de la parcelle voisine ne peut pas être écarté (cf. notamment lettre à l'exploitante du 4 juillet 2002). L'autorité intimée a par conséquent abusé de son pouvoir d'appréciation en estimant que les intérêts strictement financiers mis en avant par l'exploitante pouvaient l'emporter sur les intérêts publics et privés opposés justifiant d'ordonner la remise en état.
Par surabondance, on relèvera que la surélévation des parcelles 1721 et 1725 doit à priori être considérée comme une "construction et installation" au sens de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) soumise à autorisation. Selon la jurisprudence, une autorisation est en effet nécessaire non seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples modifications de terrains en fonction de leur importance, ce critère apparaissant rempli en l'espèce (v. arrêt TA 2003/0173 du 23 juin 2004). S'agissant d'un aménagement en zone agricole qui n'a pas de justification en relation avec l'exploitation agricole du secteur, celui-ci ne saurait être admis comme conforme à la zone en application de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Cet aménagement ne saurait au surplus être autorisé en application de l'art. 24 LAT puisque l'application de cette disposition implique que l'implantation de la construction ou de l'installation hors de la zone à bâtir soit nécessaire, condition qui n'est manifestement pas remplie en l'espèce (v. Pierre-Marco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne
no 574).
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné au Département de la sécurité et de l'environnement afin qu'il ordonne une remise en état des parcelles 1721 et 1725 (partielle) conforme au profil qui existait vraisemblablement avant leur exploitation. Dans le cas où ce profil ne peut plus être déterminé avec certitude, on retiendra l'hypothèse la plus favorable à l'exploitante.
Vu le sort du recours, il y a lieu de mettre un émolument à la charge de l'exploitante Ronchi SA et d'astreindre cette dernière à verser des dépens au recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 21 octobre 2003 par le Chef du Département de la sécurité et de l'environnement est annulée et le dossier lui est retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Ronchi SA.
IV. Ronchi SA versera un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à Etienne Caboussat à titre de dépens.
np/Lausanne, le 10 février 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint