CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 août 2005
Composition :
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Magali Zuercher et M. Marc-Etienne Pache, assesseurs. Greffière : Mme Christiane Schaffer
Recourants :
A. et B. A.________, ********, à ********, représentés par la CAP Protection Juridique, à Lausanne,
Autorité intimée :
Municipalité de Payerne, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Objet :
permis de construire Recours B. et A. A.________ contre les décisions de la Municipalité de Payerne du 21 octobre 2003 (ordre de supprimer une antenne parabolique au n° 1********) et du 19 janvier 2004 (refus d'autoriser l'implantation de l'antenne au lieu prévu)
Vu les faits suivants
A. Le 6 juin 2003, B. et A. A.________ ont repris de ******** le café-bar à l'enseigne "", situé au rez-de-chaussée de la rue de la 1, à C.. L'immeuble qui abrite l'établissement est constitué en une propriété par étages, la PPE ********, administrée par la gérance B. SA (ci-après : la gérance). Les époux A.________ sont devenus simultanément propriétaires des lots nos 5, 7, 8, 9 et 11 et ils ont installé une antenne parabolique entre le rez-de-chaussée et le premier étage de l'immeuble, sur l'avant-toit plat qui surplombe le café et qui donne sur la rue de la 1********.
Au préalable, la gérance avait invité les copropriétaires qui seraient opposés à cette installation à l'en informer par écrit. Un seul d'entre eux avait demandé que l'antenne ne soit pas fixée à la fenêtre de l'appartement du premier étage, comme le prévoyaient les époux A., mais sur la marquise. Le 20 mai 2003, la gérance avait ainsi informé les époux A. qu'ils pouvaient installer l'antenne, à ce dernier endroit.
B. Le 11 juillet 2003, la municipalité de Payerne (ci-après : la municipalité) a écrit aux époux A.________ que l'antenne extérieure qu'ils avaient installée n'était pas conforme à l'art. 10 du règlement communal sur les antennes extérieures pour la réception des émissions de radiodiffusion et de télévision. Selon la municipalité, il conviendrait, comme elle en avait déjà avisé l'ancienne tenancière du café, par décision du 31 mars 2003, de prévoir l'emplacement de l'antenne à l'arrière du bâtiment donnant sur une cour, en façade ou en toiture. Les époux A.________ ont été sommés dans un délai fixé au 31 août 2003, soit de démonter l'antenne, soit de présenter une demande pour la placer en un autre lieu.
C. Par lettre du 23 juillet 2003, B. et A. A.________ ont répondu à la municipalité que de nombreuses antennes identiques à la leur étaient déjà posées sur plusieurs façades de la rue et que la parabole avait été placée sur l'avant-toit et non à la fenêtre de l'appartement au premier étage, afin de ne pas porter préjudice à l'esthétique du quartier. La municipalité a maintenu son point de vue par lettre du 12 septembre 2003, précisant que la propriétaire précédente n'avait pas recouru contre un prononcé défavorable qui lui avait été notifié; elle a ajouté que même si la PPE avait donné son accord, l'installation avait été effectuée en infraction à la décision municipale. Enfin, elle a précisé qu'elle entendait intervenir auprès de toutes les autres personnes ayant abusivement posé des antennes.
D. Agissant par l'intermédiaire de la Cap Protection Juridique, B. et A. A.________ ont tout d'abord contesté, par lettre du 3 octobre 2003 adressée à la municipalité, le fait qu'une décision qui aurait été notifiée à l'ancienne tenancière du café puisse leur être opposée et ils ont invité la municipalité à rendre une nouvelle décision avec l'indication des voies de recours. Ils ont tenu à préciser que l'antenne litigieuse ne se trouvait pas comprise dans le secteur de la Vieille Ville (intra muros) ou aux abords immédiats de celui-ci, mais à une distance de quelque 300 mètres, ce qui exclurait l'application de l'art. 10 du règlement communal. Ils ont aussi relevé le fait que leur situation financière (importants investissements pour la reprise de l'établissement) ne leur permettait pas d'engager des frais pour déplacer l'antenne et ils ont expliqué que leur clientèle était essentiellement attirée par la possibilité de suivre diverses manifestations sportives diffusées par satellite.
E. Par décision notifiée à la Cap Protection Juridique le 21 octobre 2003, la municipalité a prié les propriétaires de procéder au démontage de l'antenne, qui serait, selon elle, située aux abords immédiats des vestiges de l'ancienne muraille de la localité de C.________.
F. Les époux A.________, par l'intermédiaire de la Cap Protection Juridique, ont interjeté un recours auprès du Tribunal administratif par acte du 6 novembre 2003. Ils ont conclu à l'octroi de l'effet suspensif, à l'annulation de la décision de la municipalité du 21 octobre 2003 et à l'allocation d'un émolument à titre de dépens. Leurs arguments seront repris ci-après dans la partie "droit". La municipalité, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Philippe-Edouard Journot, a déposé un mémoire-réponse le 8 décembre 2003, concluant avec suite de frais et dépens au rejet du recours, dans la mesure où il serait recevable, mettant en doute la qualité pour agir des recourants, l'immeuble en cause étant constitué en propriété par étages.
G. Par décision du 11 décembre 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a confirmé l'effet suspensif qui avait été provisoirement accordé au recours le 7 novembre 2003. Il a suspendu l'exécution de la décision de la municipalité du 21 octobre 2003 jusqu'à droit connu sur le sort du recours.
H. Par lettre du 8 janvier 2004, les recourants ont saisi la municipalité d'une demande formelle d'installation pour antenne extérieure, en tant que propriétaires et locataires de l'établissement. En annexe à leur demande, ils ont produit copie de la lettre du service de gérance B.________ SA les autorisant à installer l'antenne (20 mai 2003) et de la lettre qui avait été adressée aux autres copropriétaires (6 mai 2003). La municipalité a informé les recourants par lettre du 19 janvier 2004 qu'elle émettait un préavis défavorable à cette nouvelle demande. Le juge instructeur du tribunal a écrit aux parties le 27 janvier 2004 pour les informer que *"sauf avis contraire de la part des recourants d'ici au 12 février 2004, le tribunal présumera que ceux-ci maintiennent leur recours du 6 novembre 2003, qui portera également sur cette nouvelle décision, sans que le dépôt d'un nouvel acte de recours soit nécessaire."*Le 20 février 2004, il a informé les parties que le recours était maintenu et que, sauf réquisition de l'une ou l'autre des parties d'ici au 5 mars 2004 tendant à compléter l'instruction, le tribunal statuerait à huis clos et communiquerait son arrêt par écrit aux parties.
I. Le 5 mars 2004, par l'intermédiaire de son conseil, la municipalité a précisé qu'elle appliquait l'art. 10 du règlement à tous et qu'il était douteux que les recourants puissent faire dépendre les décisions les concernant d'autres décisions ne les concernant pas.
Considérant en droit
A titre préliminaire, la municipalité met en doute la recevabilité du recours, dans la mesure où il n'est pas établi que les recourants soient propriétaires à part entière de l'immeuble litigieux, auquel cas il aurait fallu que l'ensemble de la PPE prenne une décision au sujet de l'installation de l'antenne.
Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En l'espèce, les recourants entendent obtenir l'autorisation de poser une antenne parabolique destinée à fournir des programmes télévisés à l'établissement public dont ils sont propriétaires. En ce sens, ils disposent ainsi d'un intérêt digne de protection à recourir contre le refus d'autorisation, respectivement contre l'ordre de la démonter.
L'établissement public en cause étant intégré à un immeuble soumis au régime de la propriété par étages (art. 712a ss CC), il reste à déterminer si, comme le soutient la Municipalité, le droit de recourir appartiendrait exclusivement à la communauté des copropriétaires, de sorte que les recourants ne seraient pas recevables à agir seuls. La marquise sur laquelle est posée l'antenne parabolique détermine la forme extérieure et l'aspect du bâtiment; elle constitue dès lors une partie commune soustraite au droit exclusif des propriétaires (art. 712b al. 2 in fine CC). Or, en général, seule la communauté des copropriétaires est compétente pour agir en justice contre une décision relative à une partie commune. En l'espèce toutefois, l'aménagement litigieux n'est destiné qu'à un seul copropriétaire, qui recourt du reste en son propre nom, et les autres copropriétaires ont expressément consenti à cette installation. Par conséquent, force est de reconnaître aux recourants la qualité pour recourir seuls et en leur propre nom contre les décisions entreprises.
Les recourants contestent les deux décisions rendues par la municipalité, la première (21 octobre 2003) leur donnant l'ordre de démonter l'antenne parabolique en place et la deuxième (19 janvier 2004) refusant de leur délivrer l'autorisation d'implanter l'antenne sur la marquise qui se trouve au-dessus de leur établissement public.
a) La loi fédérale sur la radio et la télévision du 21 juin 1991 (LRTV) consacre expressément la liberté de réception, qui découle elle-même de la Constitution fédérale, plus particulièrement du droit fondamental non écrit de la liberté d'information. Les articles 52 et 53 LRTV prévoient ce qui suit :
"Art. 52 Liberté de réception
Chacun est libre de recevoir tout programme suisse ou étranger qui s'adresse au public en général.
Art. 53 Interdictions cantonales visant les antennes
Les cantons peuvent interdire l'installation d'antennes extérieures dans certaines régions si :
a. la protection du paysage, des monuments et des sites historiques ou naturels l'exige, et si
b. des possibilités de réception des programmes équivalents à celles qui seraient assurées par une antenne individuelle d'un prix et d'une dimension raisonnables sont garanties à des conditions acceptables.
L'installation d'antennes extérieures permettant de recevoir des programmes supplémentaires peut être autorisée à titre exceptionnel, si la réception desdits programmes présente un intérêt qui prime la nécessité de protéger le paysage et les sites."
L'art. 86 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) prévoit que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
A C.________, le Règlement communal sur les antennes extérieures pour la réception des émissions de radiodiffusion et de télévision du 25 juin 1996 (ci-après : le règlement), approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 17 décembre 1996, a pour but la sauvegarde de l'aspect convenable des bâtiments sur tout le territoire communal (art. 2). Il s'applique à toute "antenne", c'est-à-dire toute installation de réception des émissions de radiodiffusion et de télévision, notamment les antennes paraboliques destinées à la réception des programmes retransmis par satellite (art. 3 al. 1 et al. 3 lettre b), toute installation étant soumise à l'autorisation préalable de la municipalité (art. 4). S'agissant plus précisément d'installation d'antennes paraboliques, le règlement prévoit la restriction suivante à l'art. 10, alinéas 2 et 3 :
"(…)
Pour motifs généraux d'esthétique et de protection du paysage et des sites, les antennes extérieures paraboliques sont en principe interdites pour les bâtiments compris dans le secteur de la Vieille Ville (intra muros) et aux abords immédiats de celui-ci (al. 2).
Toutefois, la pose d'une antenne extérieure parabolique pourra être exceptionnellement autorisée :
si elle peut être installée de telle façon qu'elle soit invisible;
si elle ne porte pas préjudice à l'esthétique d'un bâtiment ou d'une rue;
s'il est impossible de raccorder le bâtiment au réseau urbain de distribution par câbles des émissions de radiodiffusion et télévision, soit immédiatement, soit dans les six mois qui suivent la demande d'autorisation. Cette autorisation exceptionnelle sera retirée dès que la possibilité de raccordement immédiat aura été réalisée (al. 3)."
b) Selon la jurisprudence du Tribunal administratif relative à l'art. 86 LATC, le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (v. arrêts TA AC.2004.0253 du 2 mai 2005, AC.1999.0228 du 18 juillet 2000, AC.1999.0112 du 29 septembre 2000). Le tribunal doit toutefois pouvoir vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte. L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés par référence à des notions communément admises (AC.2004.0253 et les références citées).
En l'espèce, les recourants ont installé, sans autorisation rappelons-le, une antenne parabolique afin de pouvoir capter certaines chaînes, en particulier celles consacrées à des manifestations sportives, qui ne seraient diffusées que par satellite. Le principe même de l'antenne n'est pas remis en cause par la municipalité, qui fonde son refus d'autorisation sur la clause d'esthétique et de protection du paysage et des sites prévue dans le règlement communal, qui interdit, en principe, de telles antennes "pour les bâtiments compris dans le secteur de la Vieille Ville (intra muros) et aux abords immédiats de celui-ci." Parmi les pièces produites par la municipalité figure un plan, sur lequel apparaît une ligne rouge qui délimite le périmètre de la vieille ville selon le tracé de l'ancien mur d'enceinte, soit en longeant, notamment, l'arrière des immeubles bordant l'avenue de la 1********, côté impair. Quelques vestiges de la muraille subsistent, comme le confirme la photographie produite par les recourants (pièce n° 13). En ce sens, l'établissement des recourants, situé à la rue de la 1********, se trouve effectivement aux abords immédiats de la vieille ville. Toutefois, on peut voir sur les photographies qui figurent au dossier, que la plupart des constructions du quartier sont relativement récentes et qu'elles n'ont pas fait l'objet d'un soin particulier s'agissant de leur esthétique. Elles ne présentent en particulier pas, à l'exception d'un immeuble (pièce n° 11 produite par les recourants), les caractéristiques, notamment le cachet, propres aux bâtiments d'une vieille ville. De plus, la municipalité n'est pas opposée à l'installation d'une antenne, puisqu'elle a proposé aux recourants un autre emplacement, par exemple la façade ou le toit, du côté de la cour intérieure, tout en ajoutant dans l'un de ses courriers (lettre du 21 octobre 2003 à la Cap), "pour autant qu'elle soit invisible".
En l'espèce, sur l'avant-toit de l'immeuble, le regard est d'emblée attiré par un panneau publicitaire "Coca-Cola" à dominante rouge, de forme ronde, sensiblement de même taille que la parabole, placé à l'extrême coin de l'avant-toit, au point de déborder sur la rue. La parabole qui se trouve juste à côté, de couleur blanche d'un côté et gris clair de l'autre côté, est peu visible, car elle se confond pour l'essentiel avec les murs du bâtiment qui sont blancs et les panneaux au-dessus des fenêtres qui sont gris. On ajoutera que l'impact visuel non seulement du panneau publicitaire précité, mais également des installations de climatisation, tant sur le bâtiment en question que sur l'immeuble ancien précité, dont la façade présente un intérêt esthétique (pièces n° 7, 9 et 11 produites par les recourant), est bien plus grand et plus gênant, que celui de la parabole. Enfin, le déplacement de l'objet sur la façade donnant sur la cour intérieure le rapprocherait du site de la vieille ville et le mettrait directement en face des bâtiments construits "intra muros", ce qui n'est pas forcément souhaitable.
En définitive, le litige porte ainsi sur le point de savoir si et dans quelle mesure l'antenne porte préjudice, au sens de l'art. 10 al. 3 § 2 du Règlement, à l'esthétique de l'immeuble occupé par les recourant ou d'une rue, plus spécifiquement de la rue de la 1********. Sous cet angle, encore faut-il rappeler que toute restriction au droit de propriété au sens de l'art. 26 Cst doit répondre au principe de proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst), elle doit être appropriée ou adéquate, c'est-à-dire propre à atteindre le but d'intérêt public visé (règle de l'aptitude), nécessaire, en ce sens que l'objectif visé ne doit pas pouvoir être atteint par une mesure moins restrictive (règle de la nécessité) et proportionnée. En d'autres termes, le but doit être suffisamment important et les moyens utilisés suffisamment efficaces pour justifier la restriction (règle de la proportionnalité au sens étroit) (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, éd. Staempfli 2001, p. 45, n° 103).
Ainsi, compte tenu du principe de la proportionnalité, le tribunal arrive à la conclusion que l'antenne parabolique litigieuse ne porte pas préjudice à l'immeuble ou au quartier au point que son implantation doit être interdite. En particulier, le fait qu'elle soit déjà installée sans autorisation ne suffit pas, en soi, à refuser la délivrance de celle-ci. Cela étant, l'octroi d'une autorisation aux recourants ne préjuge en rien de la licéité des autres antennes paraboliques posées dans le quartier.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est admis. Un émolument est mis à la charge de la municipalité qui succombe. Les recourants ayant procédé par l'intermédiaire d'une assurance de protection juridique, ils ont droit à une indemnité à titre de dépens à charge de la municipalité, dont il convient de fixer le montant à 500 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions de la Municipalité de Payerne du 21 octobre 2003 ordonnant le démontage de l'antenne et du 19 janvier 2004 refusant de délivrer l'autorisation d'installer l'antenne sont annulées.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Payerne.
IV. Il est alloué aux recourants une indemnité à titre de dépens de 500 (cinq cents) francs, à charge de la commune de Payerne.
Lausanne, le 24 août 2005.
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint