CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 décembre 2004
Composition
Morandi, assesseurs. Greffière: Mme
Nicole-Chantal Lanz Pleines.
Recourants
Jakob et Nathalie BIRCHER, à Lutry, représentés par Me Jean-Yves SCHMIDHAUSER, avocat à Genève,
Jeanne BIELER-PESTALOZZI, François PESTALOZZI, Martine DAZIO PESTALOZZI, Daniel GAY et Jacques GAY, tous représentés par Daniel GAY, à Grandvaux,
Autorités intimées
ECA,
Municipalité de Lutry, représentée par Me Jean-François CROSET, avocat à Lausanne,
Constructeurs
Michel DIZERENS et Jean-François DIZERENS à Lutry, représentés par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Décisions de la Municipalité de Lutry du 25 août 2003 et de l'ECA du 3 juillet 2003 (construction d'un bâtiment d'habitation sur la parcelle no 776 au lieu-dit "Entre-Châtel)
Vu les faits suivants
A. Michel et Jean-François Dizerens sont propriétaires sur le territoire de la Commune de Lutry, au lieu-dit "Entre-Châtel", de la parcelle no 776, d'une surface totale de 4'738 m². Il s'agit d'un bien-fonds de forme très irrégulière, situé sur le flanc droit du vallon de la Lutrive. Sa partie inférieure, au sud, se trouve à la limite du domaine public de cette rivière; sa partie supérieure, au nord, supporte le sentier d'Entre-Châtel, chemin privé faisant l'objet d'une servitude de passage en faveur, notamment, de la parcelle no 1'222, voisine à l'est. Il est dominé au nord par les parcelles nos 770 et 774, dont il est séparé par un étroit chemin piétonnier, parallèle au sentier d'Entre-Châtel et affecté au domaine public communal. La parcelle no 770, en nature de vignes, est propriété commune de Daniel et Jacques Gay; la parcelle no 774 également en nature de vignes est propriété commune de Jeanne Biéler-Pestalozzi, François Pestalozzi et Martine Pestalozzi Dazio. A l'ouest de la parcelle no 776 se trouve la parcelle no 886, constituée en propriété par étages et sur laquelle sont édifiés une villa mitoyenne sur quatre niveaux, ainsi qu'un garage, dont Jakob et Nathalie Bircher sont copropriétaires pour moitié.
Toutes ces parcelles sont situées en zone de faible densité, régie notamment par les articles 140 et suivants du règlement de la Commune de Lutry sur les constructions et l'aménagement du territoire approuvé par le Département des infrastructures du 23 juillet 1998 (ci-après : RCAT).
B. La parcelle no 776 forme, avec les parcelles contiguës nos 795 et 2'565, propriétés de Michel Dizerens, un groupe de terrains d'une surface totale de 6'000 m² sur lesquels a été inscrite, en application de l'art. 83 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC), une mention "restriction LATC" dont le libellé est le suivant :
"Les limites et les surfaces des parcelles nos 776, 795 et 2'565 n'entrent pas considération, ni pour déterminer les distances entre bâtiments et limites des propriétés, ni dans le calcul du coefficient d'utilisation du sol (CUS).
Le calcul du CUS s'effectuera toujours en tenant compte de la surface totale inscrite dans le périmètre, soit 6'000 m² (4'738 + 628 + 634), et n'excédera pas le coefficient en vigueur (actuellement de 0.333 pour la zone faible densité).
La surface brute de plancher utile à disposition pour l'ensemble des trois parcelles est la suivante : 6'000 x 0.333 = 1998 m ² ".
La réquisition d'inscription au registre foncier, le 10 février 2003, indique encore que, compte tenu des constructions existantes sur les parcelles nos 2'565 et 795, le solde à disposition pour la parcelle no 776 est de 712.88 m².
Dans la partie sud-ouest de la parcelle no 776 se trouve un bâtiment souterrain (no ECA 2'736a) d'une surface totale de 698 m², situé pour partie également sur la parcelle no 795 et utilisé par l'entreprise viti-vinicole J.&M. Dizerens S.A.; sa surface a été exclue du calcul de la surface brute de plancher utile en application de l'art. 17 al. 2 let. n. RCAT ("locaux souterrains affectés à des dépôts de matériel ou de marchandise dans lesquelles aucune personne ne travaille de façon sédentaire."). Un autre bâtiment (no ECA 2'470), d'une surface de 200 m², est construit sur la parcelle no 776. Il s'agit d'un hangar en bois recouvert de tôle. Dans sa partie sud-ouest, sa toiture ne présente qu'un seul pan et il forme une sorte d'appentis adossé à la construction souterraine no 2736a. Dans sa partie nord-est, le comble est surélevé; il présente, dans l'axe longitudinal de la construction, une façade translucide haute d'environ 1 m et large de 20, qui permet d'éclairer l'intérieur du hangar. Celui-ci sert, dans sa partie surélevée, à abriter plusieurs grandes cuves métalliques dont l'entreprise viti-vinicole J.&M. Dizerens S.A. n'a pas l'usage. Une partie relativement faible de la surface du hangar (environ 30 m²), dotée de cloisons à claire-voie, fait usage de caves pour les locataires du bâtiment no ECA 613, situé sur la parcelle no 2'565.
C. MM. Jean-François et Michel Dizerens projettent de construire dans la partie supérieure de leur parcelle no 776 un bâtiment d'habitation comportant trois unités juxtaposées, légèrement décalées en plan et comprenant chacune un appartement de six pièces, réparties sur trois niveaux. La surface brute de plancher utile serait de 712 m², selon la demande de permis de construire.
Ce projet a été mis à l'enquête publique du 16 mai au 10 juin 2003. Il a suscité plusieurs oppositions, dont celle de M. et Mme Jakob et Nathalie Bicher et celle, conjointe de MM Daniel et Jacques Gay et de Mmes et M. Jeanne-Louise Biéler-Pestalozzi, Martine Dazio Pestalozzi et François Pestalozzi. Ces oppositions invoquaient notamment le non respect du coefficient d'utilisation du sol, l'insuffisance de la voie d'accès, l'absence d'une étude géotechnique malgré l'instabilité du terrain et le caractère inesthétique du projet.
La Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) a communiqué à la municipalité le 3 juillet 2003 les préavis et autorisations des services cantonaux concernés, en particulier l'autorisation de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA).
La municipalité a décidé de lever les oppositions et d'accorder le permis de construire le 25 août 2003. Cette décision a été communiquée aux opposants, par lettres recommandées du 29 août 2003 répondant aux différents griefs invoqués.
D. M. et Mme Jakob et Nathalie Bircher ont recouru contre cette décision municipale et contre celle de l'ECA le 23 septembre 2003. Mmes Jeanne-Louise Biéler-Pestalozzi et Martine Dazio Pestalozzi et M. François Pestalozzi, ainsi que MM. Daniel et Jacques Gay, tous représentés par M. Daniel Gay, ont recouru contre la décision municipale le 25 septembre 2003, concluant à son annulation et au refus du permis de construire sollicité.
MM. Michel et Jean-François Dizerens ont répondu aux recours le 29 octobre 2003, concluant à leur rejet. La Commune de Lutry en a fait de même, par mémoire du 11 novembre 2003. L'ECA s'est également déterminé sur les recours, par lettre du 15 octobre 2003 et du 12 janvier 2004.
Le tribunal a procédé à une visite des lieux, puis tenu séance à Lutry, en présence des parties et d'un représentant de l'ECA. Il a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt, qui a été communiqué aux parties le 22 septembre 2004.
Considérant en droit
La parcelle no 776 est colloquée en zone de faible densité, où le coefficient d'utilisation du sol est limité à 0.333 (art. 141 RCAT). Comme on l'a vu plus haut, ce coefficient ne s'applique pas à la surface de la parcelle elle-même, mais à l'ensemble de 6'000 m² qu'elle forme avec les parcelles adjacentes nos 2'565 et 795, ceci en vertu d'une mention inscrite le 6 mai 2002 et modifiée le 19 février 2003 en application de l'art. 83 de loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC). La surface brute de plancher utile qui peut être construite sur l'ensemble de ces parcelles est donc, au maximum, de 1'998 m². Le solde disponible pour la construction sur la parcelle no 776 s'obtient ainsi en soustrayant de ce chiffre la totalité des surfaces brutes de plancher utile déjà construites sur l'ensemble des trois parcelles, soit 869,42 m² pour la parcelle no 2'565 (bâtiment no ECA 613) et 425,70 m² pour la parcelle no 795 (bâtiment no ECA 2'775). Sur la parcelle no 776, la municipalité considère à juste titre que le bâtiment souterrain no ECA 2'736a n'a pas à être pris en considération s'agissant de "locaux souterrains affectés à des dépôts de matériel ou de marchandises dans lesquels aucune personne ne travaille de façon sédentaire" (art. 17 al. 2 let. n RCAT); ce point n'est pas contesté. En revanche les recourants considèrent que c'est à tort que la municipalité n'a pas tenu compte non plus du hangar no ECA 2'470, dont la surface au sol est de 200 m².
a) Selon les constructeurs, ce bâtiment devrait être lui aussi exclu du calcul de la surface brute de plancher utile, en vertu de la même disposition. Cette affirmation est insoutenable : comme le tribunal a pu le vérifier lors de la visite des lieux (les photographies produites par les recourants le montraient déjà), le hangar en question n'a rien de souterrain; il ne correspond pas à la définition des constructions souterraines que donne l'art. 9 al. 3 RCAT.
b) Pour la municipalité - les constructeurs soutiennent également ce point de vue - le hangar no ECA 2'470 ne devrait néanmoins pas être pris en considération, car il s'agit d'un dépôt, servant de caves pour les locataires et abritant du matériel pour l'exploitation viticole des constructeurs; or, en application de l'art. 17 al. 2 let. a RCAT, les "locaux de rangement ou de dépôts divers, sauf s'ils bénéficient d'un éclairage naturel supérieur à 5% de leur surface", ne sont pas pris en compte.
L'art 17 RCAT, qui définit la surface brute de plancher utile, a été modifié à plusieurs reprises. A l'origine (RCAT du 24 septembre 1987), il prévoyait simplement que cette surface se calculait "conformément à la norme ORL-EPF no 514420, du 11 octobre 1996 (Orts Regional und Landesplanung-Ecole Polytechnique Fédérale)". En 1994, le Conseil communal a voulu préciser la définition, en ne faisant plus référence à la norme ORL, mais en posant la règle que la surface brute de plancher utile d'un bâtiment se compose "de la somme des surfaces de tous les niveaux dans leur périmètre extérieur, y compris les murs et les parois dans leur section horizontale" (al. 1) et en énumérant de manière plus détaillée les surfaces exclues du calcul (al. 2). Cette énumération a ultérieurement été remaniée, principalement dans son ordonnancement, pour aboutir au texte actuel. L'al. 3 de l'art. 17 RCAT dispose en outre :
"Sous réserve de l'art. 13 [relatif aux piscines] la surface des locaux aménagés dans les constructions annexes (garages et groupes de garages, pavillons de jardin, etc) non destinés à l'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle n'est pas prise en compte dans le calcul de la surface brute de plancher utile."
La Commune de Lutry a clairement voulu s'affranchir de la norme ORL no 514420, jugée très imprécise et lacunaire, "par une disposition propre à Lutry fixant précisément quels sont les éléments à prendre en compte"(v. préavis municipal no 896/92 du 14 septembre 1992, p. 8-9). Il n'en demeure pas moins que, dans la même logique que la norme dont elle est inspirée, l'énumération des surfaces qui ne sont pas prises en compte ne vise que des parties de bâtiment, et non des bâtiments entiers. Ainsi, lorsque l'art. 17 al. 2 let. a exclut du calcul notamment, les "locaux de jeux, (…) de rangement ou de dépôts divers", on ne peut pas en déduire qu'un casino, une salle de sport, un entrepôt ou le dépôt de véhicules d'une entreprise de transport, ne comptent pas dans le calcul de la surface brute de plancher utile. Or, en l'occurrence, c'est bien d'un tel bâtiment séparé qu'il s'agit, et non de simples locaux faisant partie d'un bâtiment principal. Le fait qu'on puisse considérer le hangar no ECA 2'470 comme une construction annexe aux bâtiments d'exploitation de l'entreprise viti-vinicole de MM. Michel et Jean-François Dizerens n'y change rien : conformément à l'al. 3 de l'art. 17 RCAT, de telles constructions ne sont exclues du calcul de la surface brute de plancher utile qu'à la condition qu'elles ne soient destinées ni à l'habitation, ni à l'exercice d'une activité professionnelle. Or la plus grande partie de ce hangar, où sont stockées d'anciennes cuves dont l'entreprise n'a présentement pas l'usage, est bel et bien destinée à l'exercice d'une activité professionnelle. On notera que cette notion de lieu destiné à une activité professionnelle, utilisée à l'al. 3 de l'art. 17 RCAT, ne doit pas être confondue avec celle de lieu où des personnes travaillent de façon sédentaire, à laquelle fait référence la lettre n de l'al. 2 du même article. Ainsi, contrairement à ce que soutient la municipalité, il ne suffit pas pour qu'un dépôt de matériel ou de marchandise soit exclu de la surface brute de plancher utile qu'aucune personne n'y travaille de façon sédentaire; il faut en plus qu'il s'agisse d'un local souterrain, ce qui, on l'a vu, n'est pas le cas du bâtiment no ECA 2'470. Dès lors, même si une faible partie de la surface de ce bâtiment (environ 30 m²) est mise à disposition des locataires de l'immeuble voisin pour servir de locaux de rangement et pourrait être à ce titre soustraite de la surface brute de plancher utile, le reste de la surface du hangar, affecté à l'usage de l'entreprise J. & M. Dizerens S.A., soit environ 170 m², doit être pris en considération et déduit de la surface maximum constructible sur l'ensemble des parcelle nos 2'565, 795 et 776, au même titre que les bâtiments no ECA 613 et no ECA 2'755.
c) Que la municipalité ne l'ait pas fait lors de la modification de la mention "restriction LATC" no RF 2002/681, inscrite le 19 février 2003, en spécifiant que le solde de surface brute de plancher utile à disposition pour la parcelle 776 était de 712, 88 m², ne confère aucun droit acquis aux propriétaires de ladite parcelle. L'autorisation de fractionnement ou de modification de limites ayant pour effet de rendre une construction non réglementaire (art. 83 LATC) ne donne pas lieu à un procédure d'enquête publique dans laquelle les tiers intéressés pourraient, le cas échéant, faire opposition. Les assurances qui peuvent avoir été données aux propriétaires, dans ce cadre, sur la manière dont l'autorité communale interprétait la réglementation, ne sont par conséquent pas opposables aux voisins, lesquels peuvent, comme en l'espèce, remettre en cause cette interprétation à l'occasion de l'octroi du permis de construire.
d) En conséquence, la surface brute de plancher utile qui peut être construite sur la parcelle no 776 n'est pas de 712,88 m², comme l'affirme la municipalité; elle doit être réduite d'environ 170 m² compte tenu du hangar no ECA 2'470. Avec 712 m² de surface brute de plancher utile, la construction projetée dépasse ainsi la possibilité de bâtir sur l'ensemble des parcelles nos 2'565, 795 et 776.
Ce dépassement du coefficient d'utilisation du sol suffisant à entraîner l'annulation du permis de construire, il n'y a pas lieu d'examiner les autres griefs évoqués par les recourants. L'opinion qui pourrait être émise à leur sujet ne revêtirait en effet pas l'autorité matérielle de chose jugée si le tribunal devait être amené ultérieurement à statuer à nouveau sur la base d'un état de fait modifié. L'autorité de la chose jugée ne s'attache en principe qu'au dispositif du jugement; même si l'on ne peut souvent en examiner la portée qu'au regard des motifs. Pour le reste, les constations de fait et les considérants de droit d'une décision ne lient pas le juge appelé à statuer dans un autre litige (cf. ATF 123 III 18).
Le recours de M. et Mme Bircher est également dirigé contre la décision de l'ECA contenue dans la communication de la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) du 3 juillet 2003. Ses auteurs considèrent qu'une "expertise préalable neutre aurait dû être ordonnée par la municipalité, respectivement l'ECA, afin de vérifier la solidité du terrain et de déterminer de manière précise les travaux spéciaux nécessaires pour renforcer le terrain avant les opérations de terrassement".
a) L'art. 89 LATC dispose :
"Toute construction sur un terrain ne présentant pas une solidité suffisante ou exposé à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les glissements de terrain, est interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'experts, à le consolider ou à écarter ses dangers; l'autorisation de séjour n'engage pas la responsabilité de la commune ou de l'Etat".
En application de l'art. 120 let. b et c LATC, les constructions situées dans une zone de glissement, d'avalanche ou d'inondation doivent, en plus du permis de construire, faire l'objet d'une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l'environnement, qui statue sur les conditions de situation, de construction, d'installation et, éventuellement, sur les mesures de surveillance (art. 123 al. 1 LATC) et impose, s'il y lieu, les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité, ainsi qu'à préserver l'environnement (al. 2). Cette compétence est déléguée à l'ECA (art. 5 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels - RSV 963.11).
b) En l'occurrence l'ECA a constaté que le bâtiment projeté se trouvait "en zone de terrains instables (niveau faible : glissement ancien, latent, très lent) mais aussi à proximité immédiate d'une zone classée en glissement actif assez rapide selon la carte à disposition (niveau fort)". Sur la base d'une étude géotechnique réalisée sur mandat des constructeurs pour un projet comparable à celui mis à l'enquête, il a exigé que la "procédure d'évaluation des constructions en terrain instable" soit établie par un bureau spécialisé en géologie/géotechnique, *"afin de préciser la nature et l'intensité du danger, la vulnérabilité de la construction et les mesures nécessaires".*Cette "procédure" (plus exactement le questionnaire servant à l'évaluation) et le rapport géotechnique l'accompagnant, le cas échéant, doivent lui être communiqués dès la fin des travaux de terrassement. Il a en outre exigé que ces travaux soient suivis par le bureau spécialisé en géologie et géotechnique et que toutes les mesures que celui-ci préconiserait soient réalisées (complément de fouilles en cours de terrassement dans le but de confirmer les mesures constructives initialement prévues, réutilisation des matériaux, soutènement de fouilles, réalisation des fondations, drainages, infiltration des eaux claires et autres mesures constructives). C'est à ces conditions qu'a été délivrée l'autorisation spéciale.
c) Le tribunal n'a aucune raison de penser que les conditions ainsi posées par le service spécialisé en matière de prévention des dangers naturels sont insuffisantes et devraient être d'emblée complétées, avant même l'octroi du permis de construire, par une étude géotechnique détaillée. On ne saurait en effet déduire de l'art. 89 LATC que les travaux propres, à dire d'expert, à consolider un terrain exposé à des dangers spéciaux ou à écarter ces dangers, doivent impérativement être mis en œuvre préalablement à l'octroi du permis de construire (v. arrêt AC.2000.0221 du 10 avril 2002, consid. 2 b). Au surplus, les investigations et les travaux nécessaires à la réalisation d'une étude géotechnique (travaux de sondage, essais en laboratoire, établissement d'un rapport comprenant la synthèse des résultats des sondages et des essais, ainsi que les conclusions et propositions pour les fondations et fouilles) font partie des prestations relatives à l'établissement des plans d'exécution de l'ouvrage; ces travaux impliquent un investissement qu'il n'est pas raisonnable d'exiger avant que le droit de construire sur le terrain ne soit sanctionné par le permis de construire, attestant que toutes les prescriptions des plans et règlements d'affectation sont respectées et que les objections d'éventuels opposants ont été examinées. Il serait par conséquent contraire au principe de proportionnalité d'exiger au stade de la procédure de demande de permis de construire l'établissement d'un rapport géologique et géotechnique complet (arrêts AC.1998.0005 du 30 avril 1999, consid. 3 c; AC.1995.0157 du 24 décembre 1997 consid. 1 c).
Le recours des époux Bircher est en conséquence mal fondé dans la mesure où il s'en prend à l'autorisation spéciale de l'ECA.
Les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Quand bien même les recours ne sont que partiellement admis, la décision de l'ECA étant confirmée, les constructeurs succombent sur l'objet essentiel du litige, à savoir l'octroi du permis de construire. Il convient dès lors de mettre à leur charge un émolument de justice, ainsi que les dépens auxquels peuvent prétendre les recourants Nathalie et Jakob Bircher, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat, et obtiennent en grande partie gain de cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont partiellement admis.
II. Le permis de construire no 5'252 délivré le 25 août 2003 par la Municipalité de Lutry à Michel et Jean-François Dizerens pour la construction d'un bâtiment d'habitation sur la parcelle no 776, au sentier d'Entre-Châtel, est annulé.
III. L'autorisation de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) du 3 juillet 2003 concernant le même objet, est confirmée.
IV. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Michel et Jean-François Dizerens, solidairement.
V. Michel et Jean-François Dizerens verseront solidairement à Nathalie et Jakob Bircher une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint