Arrêt du 27 juin 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 27 juin 2005

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Olivier Renaud, assesseurs

recourants

LUGINBUEHL Stéphanie et crts, à Orbe, représentée par Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,

Diana BAUMANN, à Montricher,

Michel AFFOLTER, à Yverdon,

Bettina WEBER, à Orbe,

Olivier et Véronique DUPUIS, à Yverdon, représentée par Renaud LATTION, à Yverdon-Les-Bains,

autorité intimée

Municipalité d'Orbe, représentée par Stefan GRAF, à Lausanne,

autorité concernée

Service de l'aménagement du territoire, représenté par Edmond DE BRAUN, Avocat, à Lausanne,

Objet

Rétablissement de la situation réglementaire

Recours DUPUIS Véronique, WEBER Bettina, AFFOLTER Michel et BAUMANN Diana contre décision de la Municipalité d'Orbe du 8 avril 2003 (interdiction d'utiliser le manège des Philosophes)(dossier joint:AC 2003/0174)

Vu les faits suivants

A. Stéphanie Luginbühl, Christophe Buffat et Christiane Bossy détiennent ensemble, dans le cadre d’une propriété par étages, la parcelle 2312 du cadastre de la Commune d’Orbe sise au chemin des Philosophes 15. Ce bien-fonds d’une superficie totale de 93'546 m² comporte une ancienne construction rurale avec remise (ECA 947), ainsi qu’un hangar (ECA 1320). La copropriété est divisée en six parts ; le lot n°1 comporte un garage et un dépôt (40 %o), le lot n° 2 comporte des locaux sur deux étages (60 %o). Le lot n°3 comporte la grange (300 %o). Le lot n° 4 est constitué par un appartement de trois pièces au rez-de-chaussée (200 %o). Le lot n° 5 comporte un appartement de trois pièces au premier étage avec une terrasse et balcon (250 %o), enfin le lot n° 6 est constitué par un studio au deuxième étage avec balcon (150 %o). Christophe Buffat et Christiane Bossy sont copropriétaires en société simple des lots 1, 2 et 6. Les lots 3, 4 et 5 sont propriétés de Stéphanie Luginbühl.

B. a) La parcelle 2312 était détenue auparavant par Etienne Beney, agriculteur à Orbe. Par arrêt du 31 janvier 1995, le Tribunal administratif avait confirmé pour l’essentiel une décision de la Municipalité d’Orbe (ci-après : la municipalité) du 16 novembre 1993 refusant une autorisation de construire et ordonnant la démolition d’installations réalisées sans autorisation. Le chiffre II du dispositif de l’arrêt du Tribunal administratif précise que :

« la décision de la Municipalité d’Orbe du 16 novembre 1993 est modifiée dans le sens du considérant 3c ; elle est confirmée pour le surplus ».

b) Le considérant 3c de l’arrêt du 31 janvier 1995 a la teneur suivante :

« 3 c) Le principe de la proportionnalité ne fait en revanche pas obstacle à l'ordre attaqué pour ce qui concerne le reste des travaux litigieux. D'une part, l'intérêt public au respect de la loi commande de ne pas tolérer de nouvelles entorses aux règles de la police des constructions, sous peine de créer un précédent fâcheux, susceptible de compromettre l'application de la réglementation légale. Le fait pour le recourant de ne pas pouvoir se prévaloir de la bonne foi est, en soi, un élément d'appréciation en sa défaveur: celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit ainsi accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (ATF 108 Ia 218 consid. 4b). D'autre part, les travaux litigieux entrepris portent atteinte à des dispositions majeures de l'aménagement du territoire et constituent, vu leur ampleur, une transgression d'une extrême gravité. En conséquence, le maintien des transformations réalisées, qui reviendrait à reconnaître aux lieux un caractère résidentiel, est inadmissible au vu de l'intérêt public au maintien de la zone agricole, intérêt protégé par les dispositions matérielles violées (RDAF 1980, p. 298; 1982, p. 448).

Par ailleurs, les travaux réalisés par le recourant concourent dans une forte proportion à l'aggravation d'une situation non conforme au droit du point de vue de la protection des eaux et de la défense incendie (Rapport de visite du 18 février 1994); il s'agit là également d'intérêts publics qui priment largement l'intérêt privé du recourant, purement financier, au maintien en l'état. Au demeurant, quel que soit le coût de la remise en état des lieux, le recourant ne peut pas prétendre qu'il soit excessif, dès lors qu'il a agi en toute connaissance de cause, et cela en dépit d'interventions répétées de la part de différentes autorités. La CCRC a d'ailleurs jugé dans un prononcé confirmé par le Tribunal fédéral:

"(...) dut-il en coûter au recourant plusieurs dizaines de milliers de francs (...) on ne peut accorder qu'un poids relatif à l'argument financier généralement invoqué en pareil cas, sous peine de privilégier la politique du fait accompli comme aussi de mettre l'autorité dans une position difficile lorsqu'il lui appartiendra d'exiger de la part d'autres administrés le respect de la loi." (CCRC N°7059 du 4 novembre 1991, ATF non publié du 25 février 1992 dans la cause R. c. commune de Lausanne, consid. 3b)

L'ordre de démolition incriminé est donc confirmé dans la mesure exposée ci-dessus; en conséquence il sied de remettre la propriété du recourant (ferme et hangar) en son état antérieur au 1er novembre 1989; ainsi tous les ouvrages réalisés depuis lors - selon détail figurant sous lettre G ci-dessus - devront être démolis, sous réserve toutefois des éléments réalisés du projet mis à l'enquête (cf. consid. 2bc), des deux appartements aménagés respectivement au rez-de-chaussée et au 1er étage de l'aile sud de la ferme (cf. consid. 3a) et, du moins provisoirement, sous réserve des boxes litigieux (cf. consid. 3b).

c) Enfin, les chiffres 3, 4 et 5 du dispositif sont formulés de la manière suivante :

*«*III. Il est enjoint au recourant Etienne Beney de se soumettre à la décision attaquée, dans la mesure du chiffre II du présent dispositif, dans un délai échéant au 31 mai 1995, ladite décision étant assortie de la menace des peines d'arrêts et d'amende prévues par l'art. 292 CPS.

IV. La municipalité d'Orbe est chargée de fixer, d'entente avec le DTPAT, les modalités de remise en état des lieux.

V. Le dossier est renvoyé au DTPAT pour qu'il complète l'instruction et statue dans le sens du considérant 2bd;

(…). »

L’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995 est entré en force sans avoir fait l’objet d’un recours au Tribunal fédéral.

C. Les discussions engagées pour étudier les modalités d’exécution de l’arrêt du Tribunal administratif n’ont pas abouti. La municipalité a notifié le 8 avril 2003 à Christiane Bossy, aux époux Dupuis, à Stéphanie Luginbühl et à Christophe Buffat, une décision interdisant d’utiliser le manège aménagé à l’étage du hangar agricole pour des raisons de sécurité publique. Cette décision est entrée en force sans avoir fait l’objet d’un recours. Par une nouvelle décision du 15 mai 2003, notifiée à Christophe Buffat, à Christiane Bossy, à Stéphanie Luginbühl, la municipalité a donné l’ordre aux copropriétaires de démolir le carré de dressage, ainsi que les 5 nouveaux boxes créés sans autorisation; elle a fixé à cet effet un délai d'un mois. Ces décisions sont entrées en force sans avoir fait l’objet d’un recours.

D. a) La municipalité a par la suite fait publier un avis dans la Feuille d’Avis d’Orbe du vendredi 18 juillet 2003, ainsi que dans le Journal du Nord Vaudois, informant les utilisateurs du manège des Philosophes qu’il avait été fait interdiction aux propriétaires et à l’exploitant d’utiliser l’emplacement pour des raisons de sécurité publique. L’avis publié reproduit un passage de la décision du 8 avril 2003. Il comporte la décision de la Municipalité, et le prononcé suivant :

« une interdiction complète et immédiate d’utiliser cet emplacement pour des raisons de sécurité publique ».

b) Véronique Dupuis, Bettina Weber, Michel Affolter, Diana Baumann ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif (AC 2003/0149) en relevant pour l’essentiel que le bureau d’Ingénieurs Nicod avait fait procéder à une analyse des structures, qui garantissait la sécurité de l’installation.

c) La municipalité s’est déterminée sur le recours le 26 août 2003 en concluant à son rejet. Le Service de l’aménagement du territoire s’est également déterminé sur le recours le 9 décembre 2003. Véronique Dupuis, qui exploite le manège, a déposé un mémoire complémentaire le 12 janvier 2004.

E. a) Par une décision du 11 août 2003, notifiée à Christiane Bossy, à Stéphanie Luginbühl, à Pierre-Etienne Beney, à Christophe Buffat ainsi qu’aux époux Olivier et Véronique Dupuis, la municipalité a ordonné l’arrêt de toute exploitation des installations du manège au 31 août 2003. Elle a demandé en outre l’évacuation au 31 octobre 2003 de tous les logements et locaux qui ne sont pas au bénéfice d’un permis d’habiter et dont la démolition a été autorisée par l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995.

b) Olivier et Véronique Dupuis d’une part, ainsi que Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et Christophe Buffat d’autre part, ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en concluant à son annulation et à ce que l’autorité soit invitée au préalable à statuer sur les chiffres IV et V du dispositif de l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995, après avoir recueilli la décision préalable du Département des infrastructures (AC 2003/0174).

c) Les recourants, Olivier et Véronique Dupuis, ont conclu à l’annulation de la décision attaquée. La Municipalité s’est déterminée sur les recours le 7 novembre 2003 en concluant à leur rejet. Le Service de l’aménagement du territoire s’est également déterminé sur les recours le 9 décembre 2003 en concluant également à leur rejet. La possibilité a été donnée à la recourante Véronique Dupuis ainsi qu’aux recourants Luginbühl, Bossy et Buffat de déposer un mémoire complémentaire.

c) Le Tribunal a tenu une audience le 4 octobre 2004 à Orbe. Il a procédé ensuite à une visite des lieux. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :

*«*Le tribunal examine avec les parties, sur la base d’un jeu de plans établis par l’architecte Jean-Luc Graber le 31 octobre 1995, les travaux qui ont été autorisés par l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995 et ceux qui devaient faire l’objet d’un rétablissement de la situation réglementaire. La recourante Véronique Dupuis précise qu’elle loue le hangar pour l’exploitation d’un manège à l’ensemble des copropriétaires. Les recourants expliquent qu’ils sont intervenus à plusieurs reprises auprès de la municipalité pour examiner les modalités du rétablissement de la situation réglementaire, mais que les autorités communales auraient toujours exigé l’exécution des mesures prévues par l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995.

Le tribunal se déplace ensuite sur la parcelle 2312 et procède tout d’abord à la visite du hangar. Il constate au niveau du rez-de-chaussée la présence d’une quinzaine de boxes à chevaux et d’une sellerie, dont il est fait état dans l’arrêt du 31 décembre 1995. Le tribunal constate aussi la présence d’une dizaine de nouveaux boxes, dont une partie est accessible depuis l’intérieur et l’autre depuis l’extérieur, sous l’avant-toit de la façade nord. En remontant par l’arrière du hangar, un passage donne accès au premier niveau, aménagé par les copropriétaires en carré de dressage. On trouve encore à l’angle sud-ouest du hangar, toujours au premier étage, une buvette qui donne accès à un dortoir d’une dizaine de places aménagé à l’aide de paille. Un local sanitaire équipé de douches et de wc est également accessible depuis le dortoir et la buvette. L’aménagement du dortoir est répertorié dans le cadre d’une association « dormir sur la paille » et permet ainsi aux randonneurs (cavaliers, cyclistes) de dormir lors d’une étape de voyage.

Le tribunal procède ensuite à la visite du sous-sol de la ferme dont l’accès est aménagé sur la façade nord. Ce sous-sol servait à l’époque, probablement avant la construction du hangar, d'écurie. Des escaliers donnent accès depuis la façade nord au rez-de-chaussée de la ferme sur la pièce qui servait de local de réunion du club « Harley-Davidson » et qui est maintenant aménagée en local de bricolage. On retrouve à côté de ce local, une pièce aménagée en dortoir d’une dizaine de lits dans l’angle nord-ouest de la ferme avec un accès indépendant par la façade nord. Toujours au rez-de-chaussée de la ferme, on trouve un atelier-dépôt ainsi qu’un garage et un box sur lesquels une terrasse donne accès à l’appartement de la recourante Christiane Bossy. Un escalier réalisé en caillebotis métallique permet d’accéder sur la terrasse en béton puis dans le logement constitué d’une grande pièce servant d’entrée, de séjour et de cuisine, qui donne accès à une mezzanine, ainsi qu’à une pièce arrière située dans le prolongement de la cuisine. Au rez-de-chaussée, situé en-dessous du logement de Christiane Bossy, on trouve un garage ainsi qu’une cave, un local de stockage et un dépôt. Depuis la cour de la ferme, on accède par l’ancienne porte de grange en façade est à un local de dépôt. Plus en direction du sud, une seconde porte donne accès à un local disponible qui a été aménagé en studio avec un sanitaire (douche, wc) et un équipement de cuisine. La surface est toutefois inhabitée. Le couloir desservant le studio permet d’accéder à une cave ainsi qu’à une buanderie liée à l’appartement de la recourante Stéphanie Luginbühl. Enfin, plus au sud encore, sous la partie habitable de l’ancienne ferme, on trouve au sous-sol l’installation de chauffage avec le local citerne et des caves.

Le tribunal accède ensuite aux logements de la partie habitable de l’ancienne ferme dont l’accès est organisé par les ouvertures aménagées dans la façade sud. Le logement du rez-de-chaussée, de trois pièces, est occupé par la recourante Bettina Weber. Un escalier extérieur longeant la façade sud permet d’accéder à une terrasse donnant sur l’entrée du logement du premier étage occupé par la recourante Stéphanie Luginbühl. Le logement comporte à l’entrée un bureau, une chambre ainsi qu’une grande salle de bains qui permet d’accéder à la partie habitable traversant sur une largeur d’environ 5 m. l’ancienne grange et sur laquelle plusieurs mezzanines ont été aménagées. Le niveau du séjour donne de plain-pied sur l’arrière de la ferme, en façade ouest. L’escalier longeant la façade sud permet d’accéder jusqu’au niveau des combles où un grand studio a été aménagé, studio occupé par le recourant Christophe Buffat. Le tribunal procède ensuite à la visite de la partie centrale de l’ancienne grange accessible depuis la façade ouest qui est utilisée comme dépôt et qui donne accès à une pièce anciennement habitable située dans l’angle nord-est de l’ancienne ferme. Puis, avec une entrée indépendante sur la façade ouest, un studio est aménagé dans l’angle nord-ouest de la ferme avec une mezzanine par laquelle on accède avec un escalier à vis.

A la suite de la visite des bâtiments, la section du tribunal se déplace sur le carré de dressage extérieur dont une partie empièterait sur un bien-fonds communal loué à la commune par l’exploitant.

Pendant la visite des lieux, le conseil des recourants a produit des photographies des bâtiments d’habitation aménagés plus au nord de la parcelle. Les représentants de la municipalité produiront encore au tribunal l’exemplaire original du dossier de la demande de permis de construire de 1989 et le recourant Christophe Buffat adressera au tribunal la feuille de calcul concernant le décompte des surfaces habitables admises par la municipalité dans l’ancienne ferme.

d) Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte rendu de l’audience et la municipalité a encore produit le dossier de la mise à l’enquête publique de la construction déposé en 1989, un exemplaire du plan d’affectation communal et du plan directeur communal. Les recourants Luginbühl, Bossy et Buffat ont précisé que la surface de 284m² pouvait être considérée comme la surface habitable admise par l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995. La municipalité a mis en doute l’exactitude des calculs.

En droit

A Recours Véronique Dupuis et crst. (AC 2003/0149)

Il se pose la question de savoir si le recours formé contre l’avis publié dans la Feuille d’Avis d' Orbe, reproduisant la décision municipale du 8 avril 2003, est recevable. En effet, l’avis ne fait que reproduire une décision notifiée aux parties concernées trois mois auparavant, décision confirmée le 15 mai 2003 et qui n’a fait l’objet d’aucun recours. Ces décisions sont entrées en force et la seule publication peut être qualifiée de décision susceptible de recours au sens de l’art. 29 JPA, mais seulement s'il s'agit d'une mesure d'exécution. Il est vrai que les différents utilisateurs intervenus n’étaient pas les destinataires de la décision en cause. Cependant, l’ensemble des recourants ont indiqué avoir eu connaissance de l’intervention de la municipalité du mois d’avril 2003 et du rapport d’expertise établi par le bureau d’Ingénieurs Nicod. A supposer que les recourants aient un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée, le recours apparaît tardif dès lors qu'ils connaissaient ou devaient être en mesure de connaître les décisions des 8 avril et 15 mai 2003. Tel est notamment le cas de la recourante Véronique Dupuis dont le mari était l’un des destinataires de la décision de base. Ainsi, les recours formés contre la publication d’une décision en force doivent être déclarés irrecevables.

B. Recours Stéphanie Luginbuehl et crts (AC 2003/0174)

La décision de la municipalité du 11 août 2003 est une mesure d’exécution de l’arrêt du 31 janvier 1995 visant à interdire d’une part l’exploitation du manège et d’autre part les surfaces habitables qui n’ont pas été admises par l'arrêt du Tribunal administratif. Il convient d'examiner toutefois si les recourants ne font pas valoir de moyens pouvant justifier un réexamen de l'arrêt du 31 janvier 1995.

a) Les autorités administratives de première instance sont en effet tenues de réexaminer, sur demande, la situation qui résulte de leurs décisions si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable ou si le demandeur s'appuie sur des faits ou des moyens de preuve déterminants qu'il ne connaissait pas avant cette décision ou dont il n'avait pas alors la faculté ou un motif suffisant de se prévaloir. Cette faculté de demander le réexamen existe même si les décisions en cause ont été confirmées par les autorités de recours (voir André Grisel, Traité de droit administratif Vol. II, p. 948-949; voir également ATF 119 V 184, 115 V 183). En l’espèce, les recourants n’ont pas invoqué d’éléments nouveaux pouvant justifier un réexamen de la décision contestée ; ils n’invoquent pas notamment les nouvelles dispositions de la législation fédérale en matière de construction hors des zones à bâtir ni ne prétendent avoir demandé une modification de la planification communale en vue de la création d’une zone d’installations sportives. En l’absence de circonstances justifiant le réexamen de la décision de base, confirmée par l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995, seuls des motifs tendant aux modalités d’exécution de la décision peuvent être soulevés.

b) L'art. 29 al. 2 LJPA qualifie de décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations. Les mesures qui se fondent sur une décision antérieure qu'elles ne font qu'exécuter ou confirmer ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale; de telles mesures ne répondent pas à la notion de décision au sens de l'art. 29 al. 2 LJPA (voir RDAF 1986, p. 314; voir André Grisel, Traité de droit administratif II, p. 994; voir arrêt TA GE 93/122 du 16 avril 1996, consid.1). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestées dans la mesure où elles n'ont pas été définies par la décision de base (voir arrêt TA AC 92/098 du 13 novembre 1992).

c) En l’espèce, la municipalité s’est limitée à interdire l’utilisation des locaux dont la remise en état a été ordonnée par l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995. Une telle mesure ne va pas au-delà et ne comporte pas d’éléments nouveaux par rapport à la décision de base, de sorte que les recours contre cette décision n’apparaissent pas recevables. Dans tous les cas, l’interdiction d’utiliser l’installation du manège ou l’occupation sur les surfaces qui doivent faire l’objet des travaux de remise en état tels qu’ils sont définis par l’arrêt du 31 janvier 1995, entrent très clairement dans le cadre d’une mesure d’exécution d’une décision en force. Dans ces conditions, les recours doivent être rejetés dans la mesure où ils sont recevables.

Il résulte des considérants qui précèdent, que les recours formés par Véronique Dupuis, Bettina Weber, Michel Affolter et Diana Baumann contre l’avis de publication du 15 juillet 2003 sont irrecevables. Un émolument de justice de 300.- fr. (trois cents) doit être mis à la charge de chacun des recourants qui sont en outre solidairement débiteurs de la Commune d’Orbe d’une indemnité de 1'000.- fr. (mille francs) à titre de dépens. Les recours formés par Olivier et Véronique Dupuis, d’une part, Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et Christophe Buffat, d’autre part, doivent être rejetés dans la mesure où ils sont recevables. Un émolument de justice de 1'000 fr. (mille francs) est mis à la charge des recourants Olivier et Véronique Dupuis solidairement entre eux et de 1'500.- fr. (mille cinq cents) à la charge des recourants Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et Christophe Buffat, solidairement entre eux d’autre part. En outre, la Municipalité, qui obtient gain de cause à l’aide d’un homme de loi, a droit aux dépens qu’elle a requis arrêtés à 1'500.- fr. (mille cinq cents).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

A) Recours de Véronique Dupuis, Bettina Weber, Michel Affolter et Diana Baumann (AC 2003/0149).

I. Les recours sont irrecevables.

II. Un émolument de justice de 500.-- (cinq cents) fr. est mis à la charge de chacun des recourants.

III. Les recourants Véronique Dupuis, Bettina Weber, Michel Affolter et Diana Baumann sont solidairement débiteurs de la Commune d’Orbe d’une indemnité de 500.-- (cinq cents) fr. à titre de dépens.

B) Recours d’Olivier et Véronique Dupuis d’une part, et de Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et Christophe Buffat d'autre part (AC 2003 / 0174).

IV. Les recours sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.

V. La décision de la Municipalité d’Orbe du 11 août 2003 est maintenue sous réserve du délai d’exécution qui est reporté au 30 septembre 2005.

VI. Un émolument de justice de 1'000.-- (mille) fr. est mis à la charge des recourants Olivier et Véronique Dupuis, solidairement entre eux.

VII. Un émolument de justice de 1'500.-- (mille cinq cents) fr. est mis à la charge des recourants Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et Christophe Buffat, solidairement entre eux.

VIII. Les recourants Olivier et Véronique Dupuis sont solidairement débiteurs de la Commune d’Orbe d’une indemnité de 500.-- (cinq cents) fr. à titre de dépens.

IX. Les recourants Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et Christophe Buffat sont solidairement débiteurs de la Commune d’Orbe d’une indemnité de 1'500.-- (mille cinq cents) fr. à titre de dépens.

Lausanne, le 27 juin 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)