CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 février 2005
Composition :
Jean-Claude de Haller, président; Jean-Daniel Rickli et Olivier Renaud, assesseurs. Christiane Schaffer, greffière.
Recourant :
Gérard BORBOEN, à Denges, représenté par Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées:
Service de l'aménagement du territoire, représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Municipalité de Denges, représentée par Jean-Daniel THERAULAZ, avocat, à Lausanne,
Objet :
Recours Gérard BORBOEN contre la décision du SAT du 11 juin 2003 et de la Municipalité de Denges du 30 juin 2003 (refus d'autoriser des serres amovibles et ordre de démolition)
Vu les faits suivants
A. Gérard Borboën est agriculteur à Denges. Il exploite 30,8 hectares de terres, dont une partie en tant que propriétaire (11,6 ha) et le reste au bénéfice d'un bail à ferme (19,2 ha). Il cultive notamment des fraisiers et des framboisiers sur 5,37 hectares. Le consommateur étant très exigeant quant à la qualité des fruits produits, l'exploitant doit veiller à protéger spécialement ce type de cultures. A cet effet, il utilise depuis au moins dix ans, c'est-à-dire dès l'année 1993 environ, des cadres métalliques recouverts de plastique, appelés "serres-tunnels" ou "multichapelles", installations temporaires qui sont amovibles. Dès l'année 1996 et jusqu'en 2001, la municipalité de Denges (ci-après : la municipalité) lui a délivré chaque année un permis de construire sans enquête publique (art. 111 LATC), l'autorisant à installer des tunnels pour couvrir ses cultures.
B. Le 18 octobre 2002, Gérard Borboën a présenté à la municipalité une demande d'implantation de couvertures plastiques pour les années 2003 et 2004 sur les parcelles n° 228 et 229 (Le Chaney), n° 123 (La Crosette) et n° 357 (En Vigneran), demande à laquelle la municipalité n'a pas donné une suite favorable et qu'elle a transmise au Service de l'aménagement du territoire (ci-après : le SAT), sollicitant les remarques de ce dernier par lettre du 14 novembre 2002. Le SAT a répondu le 24 janvier 2003 que la demande de Gérard Borboën s'inscrivait dans le cadre de "la problématique de planification du territoire agricole de votre commune qui est actuellement en discussion avec notre service." Il a notamment précisé qu'il était impératif que les projets envisagés, soit l'implantation de serres, même mobiles, suivent la procédure de mise à l'enquête.
C. Le 20 février 2003, Gérard Borboën a présenté une demande de permis de construire portant sur l'installation de multichapelles pour couvrir, sur une durée de deux ans, ses cultures de fraisiers et de framboisiers sur les parcelles n° 123 et 137 (zone d'intérêt général), n° 154 (zone intermédiaire), n° 228, 229, 250 et 251 (zone agricole). L'installation prévue consistait en des tubes de charpente galvanisés, recouverts de films plastiques, le tout formant des tunnels. Dans une note explicative annexée à la demande, le constructeur a précisé comment il allait travailler durant les années à venir, c'est-à-dire en 2003, 2004 et 2005, soit :
"Année 0 Plantation des fraisiers
Année 1 Mise en place des tunnels en février - Novembre pliage des plastiques
Année 2 Ouverture des plastiques en février - Octobre démontage des tunnels
N° des groupes selon plan d'enquête
Surface couverte en 2003 groupes n°
La Crosette n° 123 10 tunnels 5400 m2 18-17
Le Chaney n° 228 & 229 4 x 8 tunnels 17100 m2 1-2-3-4
22'500 m2
Surface couverte en 2004
Le Chaney n° 123 3 x 8 tunnels 13000 m2 1-2-3
La Bovery n° 251 8 tunnels 4300 m2 5-6
La Crosette n° 123 10 tunnels 5400 m2 18-17
39 tunnels 22700 m2
Surface couverte en 2005
La Bovery n° 251 8 tunnels + 5 tunnels 7000 m2 5-6
Les Grands Records n° 154 8 tunnels + 4 tunnels 6500 m2 11-12
Le Riau Bornuz n° 250 2 x 8 tunnels 8000 m2 7-8
41 tunnels 21500 m2
Gérard Borboën a annexé à sa demande d'autorisation un plan qui montre que chaque portion de tunnel a une hauteur de 3.60 m. et qu'elle occupe une surface de 5.60 m. x 1.10 m, l'espace entre les rangées de tunnels étant de 1.10 m. La longueur totale du groupe de huit tunnels serait d'environ 95 m. et sa largeur de 44.80 m. Il a précisé que les tunnels seraient installés pour une durée de deux ans en respectant une rotation sur les différentes parcelles sur lesquelles la culture de fraises ou de framboises serait autorisée. En aucun cas, toutes les parcelles mises à l'enquête ne seraient couvertes en même temps. S'agissant des eaux météoriques, il a expliqué qu'elles seraient absorbées par infiltration simple et que les couvertures en plastique seraient enroulées pendant les mois de fortes précipitations, de novembre à février. La municipalité a formulé le préavis positif suivant : "Cette demande de pose de serres mobiles, en rotation par période de deux ans, n'utilisant qu'un maximum de 22700 m2 sur les 110573 concernés par la mise à l'enquête, suit presque totalement la procédure proposée par la commune et actuellement en développement avec le SAT. La municipalité préavise favorablement cette demande, moyennant le respect intégral de la procédure proposée."
D. L'enquête publique portant sur la demande précitée a été ouverte du 4 mars 2003 au 24 mars 2003 et elle a suscité un certain nombre d'oppositions au projet. Le 11 juin 2003, la Centrale des autorisations CAMAC du département des infrastructures a informé la municipalité qu'elle avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC (dossiers CAMAC n° 54063, 54064, 54065, 54067 et 54068), se fondant sur le refus du SAT qui estimait que le projet, compte tenu de l'importance des surfaces couvertes, devait faire l'objet d'une planification en raison de l'impact des installations sur l'environnement. Les autres autorités consultées (SESA, SAGR, SEVEN et Voyer) avaient émis un préavis favorable.
E. Par décisions du 23 juin 2003, notifiées à Gérard Borboën par lettres du 30 juin 2003, la municipalité a décidé de refuser de délivrer le permis de construire sollicité. Pour les parcelles n° 123, 137, 228 et 229, elle a en outre ordonné au constructeur de procéder sans délai au démontage, respectivement à la démolition, de tous les éléments susceptibles d'avoir déjà été installés sur les parcelles en question. Elle a annexé à ses courriers les copies des synthèses CAMAC.
Agissant par l'intermédiaire de son conseil, Gérard Borboën a adressé le 9 juillet 2003 un recours au Tribunal administratif contre les décisions du département des infrastructures, centrale des autorisations CAMAC, du 11 juin 2003, et contre les décisions de la municipalité du 30 juin 2003. Il invoque le fait que les cultures pratiquées sous serres, en pleine terre, sans autre condition artificielle de production (chauffage, climatisation, etc.) peuvent être considérées, sur le principe, comme conformes à la destination de la zone au sens des art. 16a LAT et 34 OAT. L'autorité cantonale affirmerait dès lors sans base légale que les installations en cause doivent faire l'objet d'une mesure de planification. Selon le recourant, le SAT n'aurait pas compris que les installations seraient déplacées d'une parcelle à l'autre et que l'ensemble des parcelles concernées ne serait jamais recouvert en même temps, dans sa totalité. L'ordre de démonter les serres déjà installées serait arbitraire et disproportionné. Il reproche en outre à l'autorité d'avoir pris une décision pour chaque parcelle et de n'avoir pas examiné le dossier dans son ensemble, ce qui l'aurait empêché de saisir le caractère provisoire et amovible des installations litigieuses. Il conteste en outre devoir payer toutes les taxes cantonales, qui résultent selon lui, de l'ouverture de plusieurs dossiers pour un seul objet. Le recourant conclut à l'annulation des décisions querellées et au renvoi du dossier aux autorités concernées pour nouvelles décisions, l'autorisation sollicitée devant être délivrée, l'ordre de démolition annulé et les frais mis à sa charge sensiblement réduits. Il a requis l'octroi de l'effet suspensif, en particulier s'agissant de l'ordre de démolition des serres mobiles existantes.
Par décision du 10 juillet 2003, le juge instructeur a provisoirement accordé l'effet suspensif au recours.
Le SAT, dans sa réponse au recours datée du 8 août 2003, a notamment rappelé qu'il avait déjà averti la municipalité qu'un projet de l'importance de celui qui était envisagé sur les parcelles n° 228 et 229 ne pourrait être autorisé et qu'il nécessitait une procédure de planification. Il aurait tout au plus pu admettre l'installation de cinq serres sur la parcelle n° 357, d'une surface totale de 2'520 m2 (art. 16a LAT et 37 OAT). Il a justifié l'ouverture de cinq dossiers par le fait qu'il s'agissait de parcelles et de propriétés bien distinctes, réparties sur le territoire communal. S'agissant du projet de couverture du sol des parcelles n° 250, 251 et 228 par des tunnels juxtaposés, d'une hauteur maximale de 3.60 m., il a précisé qu'une planification s'imposait, en raison de l'impact paysager considérable et de la gestion des eaux claires. Sur les parcelles n° 123 et 137, le projet serait partiellement situé en zone inconstructible. Enfin, toujours selon le SAT, la parcelle n° 154 se trouvant en zone intermédiaire, aucune construction agricole ne saurait y être érigée, sauf si le règlement communal le prévoyait expressément; or tel n'est pas le cas. Il a ajouté que la surface des serres projetées dépassait le seuil maximum admissible qui est de 5'000 m2, selon l'art. 37 al. 1 lettre b OAT. Enfin, un ordre de démolition était justifié, puisque les ouvrages avaient été érigés sans l'autorisation spéciale requise (art. 105 LATC). Il a conclu au rejet du recours.
La municipalité a produit ses déterminations au tribunal par lettre du 10 septembre 2003. Elle expose que la décision de la CAMAC et la réponse du SAT ne lui laissaient pas d'autre solution que celle de refuser la délivrance du permis sollicité, sauf pour l'implantation de cinq serres-tunnels sur la parcelle n° 357, et que l'ordre de démolition s'imposait pour des ouvrages réalisés sans autorisation. La municipalité ne s'est pas opposée à l'octroi de l'effet suspensif.
Le 15 septembre 2003, le tribunal a confirmé l'effet suspensif qui avait été accordé provisoirement, autorisant l'usage par le recourant des installations litigieuses pendant la durée de la procédure de recours. Il a informé les parties qu'il entendait renoncer à une audience ou à une vision locale.
Par lettre du 3 octobre 2003, le conseil du recourant a sollicité une suspension de la procédure jusqu'au 30 juin 2004 (art. 58 LJPA). Le SAT a informé le tribunal le 6 octobre 2003 qu'il y était opposé et il a demandé au tribunal de statuer en l'état du dossier. Le 31 octobre 2003, la municipalité a informé le tribunal qu'elle se ralliait à l'avis du SAT s'agissant de la suspension de la procédure. Le 14 novembre 2003, elle a produit, à la demande du tribunal, un plan des zones, document intitulé "Révision du plan général d'affectation", soumis à l'enquête publique du 8 mars au 7 avril 2002, et le règlement y relatif. A réception des documents précités, le 18 novembre 2003, le tribunal a écrit ce qui suit aux parties :
"(…)
Il résulte de ce document qu'une étude de zones spéciales maraîchères a été demandée par le département, que cette étude a été effectuée et soumise aux services de l'Etat compétents, qui doivent encore se déterminer.
Le recours concerne des décisions de la Municipalité de Denges, respectivement du Département des infrastructures, qui sont fondées en substance sur l'exigence d'une planification préalable (no CAMAC 54063; 54065; 54068). Ces mesures de planification sont en cours, en particulier en ce qui concerne la création de zones spéciales maraîchères et de leur régime, comme l'indique le conseil de la commune. Apparemment, il incombe au service de l'Etat de se déterminer sur les propositions faites.
Dans ces conditions, une suspension de la procédure d'instruction comme l'a requis le recourant se justifie, dans l'attente de la suite des travaux concernant la révision de la planification communale."
Le 28 novembre 2003, le SAT a informé le tribunal qu'il avait déjà procédé à l'examen du dossier complémentaire produit dans le cadre de la révision du plan général d'affectation de la commune de Denges et qu'il avait informé la municipalité de ses déterminations par lettres des 2 octobre et 28 octobre 2003 dont copie a été transmise au tribunal; la municipalité pouvait dès lors mettre le projet à l'enquête publique. Le SAT a demandé au tribunal de statuer, pour éviter que les constructions, provisoires, ne soient réutilisées dans le cadre d'un nouveau cycle de production.
Le 5 juillet 2004, le tribunal a invité les parties à se déterminer sur une éventuelle prolongation de la suspension de la procédure, à laquelle le recourant s'est déclaré favorable, alors que le SAT a demandé au tribunal de juger en l'état. Le 22 juillet 2004, il leur a soumis la question suivante :
"Il faut toutefois constater que l'objet du litige est de déterminer si les constructions litigieuses (des serres amovibles) sur les 5 parcelles concernées peuvent ou non être autorisées. En outre, si on a bien compris, la caractéristique principale de ces ouvrages est d'être temporaire, en fonction de la rotation des cultures. Toujours si on a bien compris (mémoire de recours page 3), les serres en question doivent être démontées en octobre de l'année 2, c'est-à-dire en octobre prochain. Si elles doivent être remontées, ce sera sur d'autres parcelles, pas nécessairement soumises à la même réglementation, et au bénéfice de nouvelles autorisations à intervenir.
Dans ces conditions et compte tenu notamment de la nécessité de terminer l'échange des écritures et éventuellement de procéder à une inspection locale, il paraît exclu que le tribunal statue avant le mois d'octobre 2004. Le recours paraît dès lors d'ores et déjà sans objet."
La municipalité a écrit le 7 septembre 2004 qu'elle s'en remettait à justice.
Le 11 octobre 2004, le tribunal a convoqué les parties à une visite des lieux fixée au 15 novembre 2004. Le SAT a informé le tribunal le 14 octobre 2004 que les serres litigieuses allaient être prochainement démontées, ce qui rendrait le recours sans objet. Il a demandé au tribunal d'annuler l'audience prévue et d'interpeller le recourant pour savoir s'il retirait son recours, précisant que les parties auraient trouvé un accord portant sur l'installation provisoire de serres amovibles, en attendant l'entrée en vigueur dans un ou deux ans d'un plan général d'affectation communal avec des zones ad hoc. Le 2 novembre 2004, le recourant a confirmé le fait qu'une solution, à tout le moins provisoire, était en vue, l'audience du 15 novembre 2004 pouvant ainsi être annulée. Par lettre du 4 novembre 2004, la municipalité s'est opposée au renvoi de l'audience, expliquant qu'elle n'avait pas été consultée pour la mise en oeuvre d'une solution provisoire. Le recourant a déclaré maintenir sa requête de renvoi de l'audience. Le tribunal a informé les parties qu'il maintenait la visite sur place et il s'est rendu sur les lieux le 15 novembre 2004, où il a constaté que les serres litigieuses avaient été démontées. Les parties ont été entendues et à l'issue de l'audience, le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
Le litige porte sur la question de savoir si le recourant était en droit d'ériger, sur les parcelles dont il est propriétaire et sur celles qu'il loue, des serres amovibles, sous forme de tunnels en plastique montés sur des structures métalliques.
L'art. 16a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), entré en vigueur le 1er septembre 2000, consacre le principe de la conformité d'une construction à la vocation de la zone agricole (art. 16 al. 1 LAT) en ces termes :
"Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'article 16 alinéa 3.
Les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice restent conformes à l'affectation de la zone.
Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification.
L'art. 22 al. 2 LAT prévoit que :
"L'autorisation est délivrée si :
a. la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone;
b. le terrain est équipé.
Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions."
Le Tribunal administratif a rappelé que le projet du Conseil fédéral visait à autoriser sans restriction aucune les constructions et installations liées aux cultures hors sol et qu'il allait plus loin que le texte de l'art. 16a tel que finalement adopté par les chambres. C'est pourquoi le Tribunal fédéral a constaté que la définition de l'art. 16a al. 1, première phrase, LAT, correspondait en fait à celle élaborée par la jurisprudence sur la base l'art. 16 LAT ancien; dès lors, seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT (ATA AC 2001/0166 du 10 juin 2002). En d'autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités).
Avant l'entrée en vigueur de l'art. 16a LAT, le Tribunal fédéral a examiné quelles étaient les conditions auxquelles devait répondre l'installation de serres, par une entreprise d'horticulture, pour être admise en zone agricole. Il a jugé que l'édification en zone agricole de serres en plastique ayant essentiellement pour but l'ensemencement et la culture de jeunes plants d'herbes aromatiques (basilic, sauge, thym et cerfeuil) destinés à être transplantés en pleine terre, lorsque la saison et le temps le permettent, est conforme à l'art. 16 LAT. Il a précisé que les serres, par rapport à l'exploitation horticole dans son ensemble, ne remplissaient qu'une fonction accessoire pour l'utilisation du sol dans des conditions naturelles; il ne s'agissait donc pas d'une nouvelle unité de production. Il a admis que la possibilité de prolonger de manière non négligeable la durée de la saison de production n'était pas contraire à la notion de conformité à la zone (ATF 120 Ib 266 consid. 2 et 3b = arrêt Boppelsen; JT 1996 p. 444 ss). Il s'est toutefois demandé si la construction de serres importantes sur le territoire d'une commune pouvait nécessiter la mise en œuvre de zones appropriées au sens de l'art. 18 al. 1er LAT, dans l'hypothèse où le projet, en raison de son importance et des répercussions sur l'environnement, nécessiterait une procédure de planification. Il a jugé que tel n'était pas le cas pour le projet en question, dont la surface couverte de serres augmentait pourtant de 2'649 m2 à 6'968 m2, mais dont les structures étaient facilement amovibles en raison de leur légèreté et dont l'intégration dans le paysage, moyennant quelques aménagements, apparaissait comme satisfaisante (consid. 3d et 3e). L'arrêt Boppelsen et l'arrêt Geuensee (ATF non publié du 17 juin 1994) ont été commentés dans la doctrine (Florence Meyer Stauffer, Bâtiment d'habitation et serres dans le cadre d'une exploitation horticole, in DC 1/95). L'auteur constate notamment que l'arrêt Boppelsen ne signifie pas que la production sous serres en général est jugée conforme à la zone agricole, mais qu'il décrit la limite supérieure de la conformité des constructions en zone agricole. Ce type de production peut être utilisé pour autant qu'il reste dans de petites proportions par rapport au système global d'exploitation, ce qui était le cas dans l'exploitation objet du recours où seul un sixième de la production totale était réalisé sous serres. En outre, bien que les serres fussent destinées à rester en place toute l'année, seule une petite partie des plantes, exclusivement pendant l'hiver, y croissait de l'ensemencement à la cueillette. La fonction auxiliaire des serres était ainsi pleinement démontrée. L'auteur cité estime que divers autres éléments de fait ont vraisemblablement fait pencher la balance du côté de l'exploitant : les serres projetées n'étaient ni chauffées, ni éclairées artificiellement, mais simplement aérées, la structure des installations, soit des feuilles de plastique recouvrant des arceaux facilement démontables, était légère et sa durée de vie limitée. A défaut de telles circonstances particulières, il est fort possible que la solution à laquelle aurait abouti le Tribunal fédéral eut été différente. S'agissant de l'opportunité d'une procédure de planification, l'auteur cité a relevé que :
"Finalement, le Tribunal fédéral a nié que ces serres, malgré leurs dimensions (surface totale d'environ 6'500 m2) fassent l'objet de mesures d'aménagement, comme la jurisprudence l'exige pour d'autres objets de grande envergure, compte tenu de leurs incidences sur la planification locale. Selon lui, leur démontage aisé et leur intégration satisfaisante dans le site en raison de leur emplacement (à proximité immédiate du milieu bâti et dans un terrain en pente) et de leur aménagement (verdure entre les serres) permettaient de renoncer à cette exigence de planification. Il rappelle néanmoins à juste titre que ces besoins en surface de serres devraient mieux être prises en considération dans le cadre de la planification locale, en créant des zones affectées spécialement à ces installations, notamment dans des régions qui comptent un nombre important d'exploitations agricoles. Ainsi, grâce à de telles mesures d'aménagement, les problèmes relatifs à leur intégration dans le site et à l'équipement adéquat du terrain pourront être réglés. Elles éviteront par la même occasion aux autorités communales la parfois difficile tâche de juger la conformité de telles serres à l'affectation de la zone agricole."
Il est en outre important de relever le fait que les cultures sont effectuées en pleine terre et non hors sol, comme cela peut être le cas de la culture sous serres. Il est toutefois nécessaire, comme l'a d'ailleurs relevé le Service de l'agriculture, de protéger les cultures de baies par des installations temporaires, pour assurer la précocité et la qualité des fruits et les protéger contre la maladie. Les installations apparaissent donc comme conformes à l'affectation de la zone agricole, car elles servent l'exploitation, étant destinées à protéger la culture de fraises et de framboises, petits fruits particulièrement délicats et sensibles aux conditions climatiques.
L'autorité cantonale n'a, il est vrai, pas mis en doute le caractère agricole des constructions projetées. A l'appui de son refus, elle invoque l'art. 37 al. 1 lettre b OAT qui prévoit :
"L'édification de constructions et installations destinées à la culture maraîchère et à l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol est réputée développement interne (art. 16a al. 2 LAT) :
a. s'il est prévisible que l'exploitation ne pourra subsister à long terme que grâce au revenu complémentaire ainsi obtenu; et
b. si la surface de production indépendante du sol n'excède pas 35 % de la surface maraîchère ou horticole cultivée et, en tout cas, pas 5000 m2.
La production est réputée indépendante du sol s'il n'y a pas de lien suffisamment étroit avec le sol."
Le tribunal constate que le SAT s'est fondé sur les dispositions légales qui règlent les cultures selon un mode de production indépendant du sol, appelées aussi cultures "hors sol". Or, comme cela a été relevé ci-dessus, les cultures du recourant sont effectuées en pleine terre et non hors sol, et sans autres conditions artificielles de production, telles que chauffage, climatisation etc., comme cela ressort des dossiers CAMAC. Elles sont en outre facilement démontables. L'art. 37 LAT n'est donc pas applicable et ne saurait fonder un refus de la délivrance du permis de construire.
Quant à la nécessité d'une planification préalable, il est vrai que les cantons peuvent interdire la construction et les installations liées à la production hors sol pour des motifs d'aménagement du territoire, en particulier de protection du paysage (zone agricole "paysagère"; art. 16 al. 3 et 16a al. 1er, 2e phr. LAT). La doctrine a précisé que de telles mesures devraient être prises dans les secteurs dans lesquels des projets à incidences spatiales et environnementales fortes sont indésirables, en particulier dans les sites marécageux, les zones alluviales et les zones de protection du paysage mentionnés dans le plan directeur cantonal ou dans d'autres zones à protéger (Piermarco Zen-Ruffinen et Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Ed. Stämpfli, Berne 2001, n. 358, p. 160 et la référence à Schürmann/Hänni (1995), p. 143). En l'espèce, le tribunal constate que non seulement les installations du recourant n'entrent pas, comme cela a déjà été relevé, dans la catégorie des installations liées à la production hors sol, mais que, de surcroît, le secteur dans lequel elles sont situées n'est pas susceptible d'être protégé, le territoire communal étant reconnu, comme l'écrit le SAT lui-même, comme ayant une vocation maraîchère.
Dès lors, le refus de l'autorité cantonale et de la municipalité de délivrer l'autorisation spéciale pour une installation dont la conformité à la zone agricole est avérée, au seul motif que la couverture du sol envisagée, de par ses dimensions, doit faire l'objet d'une mesure de planification en raison de l'impact de ces installations sur l'environnement (gestion des eaux claires, paysage, etc.) est dénué de base légale.
Il est vrai que selon la jurisprudence, les objets de grande envergure devraient faire l'objet de mesures d'aménagement, compte tenu de leurs incidences sur la planification locale; il s'agit notamment de terrains de golf ou de décharges. Toutefois, comme cela a déjà été relevé, cette exigence n'est pas applicable sans autres aux serres ou autres installations de protection des cultures. En l'espèce, une telle mesure serait disproportionnée pour un projet de tunnels qui recouvrent moins du sixième des surfaces totales cultivées d'une seule exploitation, qui sont démontés ou repliés pendant le tiers, voire le quart de l'année et qui ne restent que deux ans au même emplacement, en raison du système de rotation des cultures.
Les décisions litigieuses refusant d'accorder au recourant le permis de construire sollicité et lui ordonnant de procéder au démontage et à la démolition des éléments déjà installés doivent par conséquent être annulées et le dossier renvoyé à l'autorité pour nouvelle décision.
Le recourant conteste en outre le montant des taxes cantonales payées, dont les montants, par dossier ouvert, sont les suivants : 1'243 francs (54068), 1'243 francs (53067), 1'264 francs (54065), 1'243 francs (54064), 1'296 francs (54063). Il est rappelé que selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument doit être mis en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables; la valeur de la prestation se mesure soit par rapport à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause; l'émolument doit être raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration ce qui n'exclut pas une certaine schématisation; il est ainsi admis que l'émolument ne corresponde pas exactement au coût de l'opération administrative (ATF 126 I 180 cons. 3a/bb ; 120 Ia 171, cons. 2a). En l'espèce, le tribunal constate que chaque montant, pris séparément pour l'examen d'un dossier, n'apparaît pas comme étant manifestement disproportionné. A première vue toutefois, la pratique de la municipalité in casu (frais relatifs à l'ouverture de cinq dossiers) pose un problème, nonobstant le fait qu'il s'agit de plusieurs parcelles et de plusieurs propriétaires, dans la mesure où le permis de construire sollicité portait sur la seule question de l'installation de multichapelles destinées à couvrir les cultures. Il lui appartiendra de réexaminer aussi ce point.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours aux frais de l'Etat. Le recourant qui obtient gain de cause et qui a procédé avec l'aide d'un conseil a droit à des dépens fixés à 2'000 (deux mille) francs, à charge de l'Etat et de la commune, chacun pour moitié. La commune qui succombe n'a pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du SAT du 11 juin 2003 et de la municipalité de Denges du 30 juin 2003 sont annulées, le dossier étant retourné à la municipalité de Denges et par elle aux autorités cantonales concernées, pour nouvelles décisions, au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud versera au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V. La commune de Denges versera au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 février 2005/san
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)