Arrêt du 29 juin 2007

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 29 juin 2007

Composition

M. Eric Brandt, président ; M. Bernard Dufour et M. Guy Dutoit, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.

Recourants

Hoirie NATALINI et consorts, représentés par Rémi BONNARD, avocat à Nyon,

Commune de St-Cergue, représentée par Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,

BOSSON Rose-Marie et consorts, représentés par Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Département des institutions et des relations extérieures, représenté par Service juridique et législatif, à Lausanne.

Autorités concernées

Département de la sécurité et de l'environnement, représenté par Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne,

Laboratoire cantonal, Contrôle des denrées alimentaires, à Epalinges,

Service de l'aménagement du territoire, à Lausanne,

Municipalité de Gland, représentée par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,

Municipalité de Givrins, à Givrins,

Municipalité d'Arzier-le-Muids, à Arzier-Le Muids,

Municipalité de Genolier, à Genolier.

Objet

Plan des zones de protection des eaux souterraines S1, S2 et S3

Recours Hoirie NATALINI et consorts (AC.2003.0058), recours Rose-Marie Bosson et consorts (AC.2003.0061) et recours Commune de St-Cergue (AC.2003.0062) contre décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 mars 2003 (plan des zones de protection du captage de la source du Montant)

Vu les faits suivants

A. a) Les Communes d'Arzier-Le Muids, de Genolier et de Gland sont alimentées en eau potable notamment par la source du "Puits du Montant" (source du Montant) qui présente un débit de l'ordre de 7'000 litres/minute. La source du Montant fournit plus de 50% des ressources en eau des communes concernées en période d'alimentation moyenne et environ 40% des ressources en période d'alimentation de pointe normale.

b) Le Puits du Montant est alimenté par un bassin relativement étendu constitué essentiellement de terrains "karstiques du Malm", qui affleurent sur la chaîne jurassienne. Ces roches calcaires sont en elles-mêmes peu perméables, mais des fractures de taille millimétrique permettent l'infiltration et l'écoulement des eaux qui alimentent ainsi le Puits du Montant.

B. a) Afin de délimiter les zones de protection des eaux souterraines, qui alimentent la source, les Communes d'Arzier-Le Muids, de Genolier et de Gland ont mandaté le laboratoire de géologie du département de génie civil de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (ci-après : le laboratoire GEOLEP). Déposé en novembre 1994, le rapport prévoit la création des zones de protection SI, SII et SIII qui s'étendent sur les périmètres suivants : la zone SI est prévue autour du captage du Montant sur le territoire des Communes d'Arzier-Le Muids et de Genolier. La zone SII est divisée en trois secteurs distincts. Elle entoure dans le premier secteur le Puits du Montant à Genolier, puis comprend un périmètre situé à la combe de Créva Tsevau sur la Commune de St-Cergue et elle s’étend aussi au vallon du ruisseau de la Combe sur les Communes d'Arzier-Le Muids et de Bassins. Les zones SII, de protection rapprochée, touchent ainsi les Communes d'Arzier-Le Muids, de Bassins, de Genolier et de St-Cergue. La zone SIII, de protection éloignée, s'étend sur un vaste secteur touchant les territoires des Communes d'Arzier-Le Muids, de Bassins, de Chéserex, de Genolier, de Gingins, de Givrins, de Longirod, de Marchissy, de La Rippe, du Chenit, de Le Vaud et de St-Cergue. La zone s'étend jusqu'aux crêtes du Jura depuis le sommet de la Dôle au sud-ouest jusque sur le territoire de la Commune du Chenit au lieu-dit : "Crêt de la neuve".

b) Sur la base de l'étude hydrogéologique du laboratoire GEOLEP, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département de la sécurité et de l'environnement, ci-après : le département) a mis à l'enquête publique du 13 juin au 12 juillet 1997 un plan de délimitation des zones SI, SII et SIII de protection des eaux de la source du Montant avec un règlement d'application. Les oppositions soulevées lors de l'enquête publique ont été levées par décision du département du 28 mars 2000 complétée par un courrier du 30 mars 2000. Le Département des institutions et des relations extérieures a rejeté le 19 mars 2003 les recours formés contre la décision du département du 28 mars 2000.

C. a) Rose-Marie Bosson et nonante-cinq consorts ont recouru contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures par acte du 9 avril 2003 (dossier AC 2003.0061). Ils concluent à l'admission du recours et demandent que la décision du 19 mars 2003 soit annulée en ce sens que la décision du département du 28 mars 2000 levant les oppositions et approuvant le plan de délimitation et le règlement d'application des zones SI, SII et SIII soit annulée et le dossier retourné à cette autorité pour la mise en oeuvre d'une nouvelle étude hydrogéologique, nouvelle instruction de la cause et nouvelle décision dans le sens des considérants.

b) La Commune de St-Cergue a également recouru contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 mars 2003. La commune conclut principalement à l'annulation des décisions rendues le 28 mars 2000 par le département et le 19 mars 2003 par le Département des institutions et des relations extérieures et au renvoi du dossier de la cause au département pour complément d'instruction dans le sens des considérants de l'arrêt et nouvelle décision. Subsidiairement, la Commune de St-Cergue conclut à ce que la combe de Créva Tsevau soit classée en zone de protection des sources SIII et non pas SII; elle demande aussi à ce que le périmètre général de protection des sources SIII soit réduit dans une mesure à apprécier par la justice.

c) L'Hoirie Natalini et sept consorts ont également recouru contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 mars 2003; ils concluent à l'admission du recours et ils demandent que cette décision soit réformée en ce sens que les oppositions des recourants à la décision du département du 28 mars 2000 approuvant le plan de délimitation et le règlement d'application des zones SI, SII et SIII de protection des sources et du Puits du Montant soient maintenues et la décision annulée.

D. a) Dans le cadre de l'instruction du recours, le tribunal a ordonné une expertise aux fins de déterminer si la méthode de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII était conforme aux directives en vigueur lors de l'établissement des zones et si elle reste valable selon les nouvelles directives édictées par l'autorité fédérale. Dans l'affirmative, des investigations complémentaires, à déterminer, seraient nécessaires pour délimiter de manière plus précise la zone de protection SII sur les parcelles des recourants.

b) Le tribunal a mandaté à cette fin les experts Jean-Louis Amiguet et Jean-Marie Wicht du bureau Geotest. Le rapport de l'expertise technique a été rendu le 10 novembre 2006, et il comporte les réponses suivantes aux questions qui ont été posées :

Question 1 : Conformité de la méthode de délimitation des zones de protection : du point de vue technique et scientifique et au moment de l'établissement du plan ?

Les études pour la délimitation des zones de protection ont été menées de 1986 à 1994 par le GEOLEP. A cette époque, la méthode de délimitation des zones de protection était fixée par les "Instructions pratiques pour la délimitation des zones de protection de 1977 (révision partielle 1982), en particulier par le chapitre 8 concernant les aquifères en roches cohérente dont des extraits sont cités ci-après :

"82 Zone I

La zone I comprend la zone de captage proprement dite et tous les points de pénétration préférentielle des eaux d'infiltration"

83 Zone II

En principe, la zone II devrait comprendre toutes les parties du bassin versant dont la surface présente une perméabilité élevée et à travers desquelles l'eau s'infiltre rapidement et gagne le captage après un court laps de temps, en n'ayant donc été soumise que brièvement aux phénomènes d'absorption, d'élimination et d'épuration. Il faudrait en outre y inclure les régions, dominant les précédentes, d'où peuvent provenir des eaux de ruissellement drainées par la zone perméable d'alimentation directe du captage. Dans les régions karstiques, une zone II déterminée par ces principes couvre souvent l'ensemble même du bassin versant […] Attendu que des zones II aussi grandes sont en pratique concevables seulement dans les régions non habitées ou peu peuplées, que l'efficacité d'une zone II dans une région karstique ne peut être comparées à celle obtenue dans des terrains meubles ou dans des aquifères à porosité d'interstices, il faut la plupart du temps se contenter d'une zone III à efficacité de protection réduite à la place d'une zone II.

84 Zone III

Les données utilisées pour la délimitation de la zone II dans des régions peu peuplées servent aussi à déterminer la zone III. Dans bien des cas, elle comprend l'ensemble du bassin versant, du point de vue géomorphologique et hydrogéologique. Les exceptions doivent être motivées sur la base des résultats des recherches."

Les aquifères karstiques se caractérisent par des vitesses d'écoulement très variables et parfois très élevées selon les conditions pluviométriques du moment. Contrairement à ce qui se passe normalement dans les aquifères en terrain meuble où une distance correspondant à un temps de séjour de 10 jours est déterminante pour fixer la limite de la zone S II, le risque encouru par les eaux souterraines karstiques ne diminue pas avec la distance à la source de pollution tandis que l'élimination des germes pathogènes n'y suit pas les mêmes lois. La connaissance du temps de séjour ne suffit donc pas pour délimiter les zones S en milieu karstique.

L'étude du GEOLEP se base sur les résultats d'un grand nombre d'études existantes complétés par leurs propres prestations, soit une prospection géophysique dans les environs du captage (sondages et traînés électriques), des essais d'infiltration (au nombre de 7) et des essais de coloration (au nombre de 4 en 1988 et de 1 en 1992).

Tous les résultats des études anciennes utiles au dimensionnement des zones de protection figurent dans le rapport de novembre 1994. Les études et publications scientifiques existantes (géologiques et hydrogéologiques) ont été largement et correctement prises en considération et exploitées.

La détermination des limites du bassin versant est basée sur les cartes géologiques et structurales et les essais de coloration et est suffisamment étayée. Il en ressort que l'aquifère alimentant le puits du Montant est principalement formé des calcaires du Malm. La surface importante du bassin versant est due à la nature karstique de l'aquifère dans lequel les eaux souterraines peuvent s'infiltrer rapidement et circuler sur de grandes distances à des vitesses de plusieurs centaines de mètres par jour. Notons qu'en période de crue, cet aquifère est interconnecté avec d'autres sources karstiques de la région. Les terrains Crétacé présents dans certains synclinaux contiennent de petites nappes perchées qui font également partie du bassin d'alimentation de la source du Montant. Lorsqu'elles sont dépourvues d'exutoires, ces nappes contribuent de façon diffuse à l'alimentation de l'aquifère du Malm. Les sources provenant de ces aquifères alimentent également l'aquifère du Malm, soit par des pertes ponctuelles, soit le long de zones de failles.

Les données hydro-chimiques, anciennes ou récentes, complétées par des analyses de traces minérales permettent de démontrer l'origine purement karstique de la source du Montant. La délimitation des zones de protection a en outre tenu compte des travaux du Groupe des Hydrogéologues réalisés dans le cadre de la rédaction de la nouvelle ordonnance sur la protection des eaux et sur les résultats du groupe d'étude Karst.

La prise en compte des directives et des résultats des études scientifiques en cours à cette époque a permis de fixer des principes clairs pour la délimitation des zones I II et III:

· Les calcaires du Malm sont mis en zone S III, sauf dans les endroits où des infiltrations ponctuelles importantes ont lieu et qui sont dans ce cas situé en zone S II.

· Les synclinaux du Crétacé sont mis en secteur A pour autant qu'il subsiste une distance suffisante entre la limite du secteur A et les calcaires du Malm et qu'il n'y a pas de contre-indication tectonique.

· Les terrains quaternaires sont mis en secteur A lorsque leur épaisseur et leur rôle protecteur est suffisant.

L'essai de coloration U88, dont les résultats sont contestés par les recourants, a été à notre avis correctement mené et permet effectivement de démontrer une relation directe entre les zones de pertes de la Combe de Créva Tsévau et le puits du Montant. Le temps de transit déterminé par cet essai indique à fortiori que l'aquifère est particulièrement vulnérable dans ce secteur.

Compte tenu de ces principes, il était justifié de placer les cours supérieurs des ruisseaux de la Combe de Créva Tsévau et de la Colline ainsi que les parties alimentant ces combes par ruissellement en zone S II. Le reste du bassin versant est placé en zone S III ou en secteur A selon la nature géologique du terrain et la proximité avec les accidents tectoniques. Selon les instructions pratiques [3], les limites géologiques des zones S ont été adaptées à des limites pratiques (routes, forêts, ligne de chemin de fer, limites de parcelles, etc.) dans le plan des zones S.

En conclusion, la méthode de délimitation des zones de protection était conforme aux directives techniques en vigueur au moment de l'établissement du plan.

Les zones de protection ont été délimitées conformément aux directives techniques en vigueur au moment de l'établissement du plan. Elles ont été basées sur l'ensemble des connaissances scientifiques disponibles à cette époque. Elles ont également tenu compte des résultats des travaux de recherche scientifiques récents en la matière.

Question 2 Validité selon le mode de délimitation actuel ?

Remarques:

L'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux OEaux [2] modifie la désignation des zones de protection: les zones S1, S2 et S3 remplacent l'ancienne dénomination S I, S II et S III pour désigner respectivement la zone de captage, la zone de protection rapprochée et la zone de protection éloignée.

Depuis la réalisation de l'étude du GEOLEP (novembre 1994) d'importants changements dans la délimitation des zones de protection sont intervenus.

L'OEaux introduit le concept de vulnérabilité pour la protection des aquifères karstiques. Ce concept est précisé dans la publication de l'OFEFP: cartographie de la vulnérabilité en régions karstique – méthode EPIK, 1998 [4]. La vulnérabilité est une propriété naturelle des aquifères qui permet de mesurer la sensibilité des eaux souterraines karstiques à la pollution. La méthode EPIK consiste à caractériser la vulnérabilité de l'aquifère sur la base des critères suivants:

E structure de l' E pikarst (zone d'absorption très fissurée qui correspond à la décompression et à l'altération des terrains au voisinage de la surface)

P présence et importance d'une couverture P rotectrice en surface (y compris le sol)

I conditions d' I nfiltration (concentrée, diffuse, au travers d'une couche de couverture)

K développement du réseau K arstique

Cette méthode, par un système d'indices et de coefficients de pondération attribués à chacun des critères E, P, I et K et résultant en un facteur de protection F, vise à subdiviser le bassin d'alimentation en surfaces élémentaires caractérisées par leur vulnérabilité (très élevée, élevée, moyenne et faible). Ces surfaces élémentaires sont ensuite transposées respectivement en zone de protection S1, S2, S3 et reste du bassin.

L'OEaux introduit également la notion de secteurs de protection AU et AO en lieu et place des secteurs A, B et C. L'OEaux introduit en outre le concept de l'aire d'alimentation ZU et ZO.

De nouvelles instruction pratiques pour la protection des eaux souterraines ont été publiées en 2004 par l'OFEFP [6].

Notons finalement qu'une nouvelle carte géologique au 1:25'000 (Feuille Nyon) [7] couvrant notamment une grande partie du bassin d'alimentation de la source du Montant a été publiée par l'Office fédéral des eaux et de la géologie en 2004.

D'une manière générale, l'entrée en vigueur de l'OEaux nécessite une adaptation des mesures d'organisation du territoire, soit du plan et/ou du règlement. Pour les zones de protection définies en milieu karstique, les instructions pratiques [6] préconisent au paragraphe 4.2.1 Besoin d'adaptation :

"En règle générale, les zones de protection délimitées en milieu karstique ou en roches fissurées doivent être adaptées pour satisfaire aux exigences de la nouvelle ordonnance sur la protection des eaux (voir guides pratiques: cartographie de la vulnérabilité en régions karstique – méthode EPIK, [..])"

Selon les instructions pratiques [6], une adaptation du plan des zones S serait donc nécessaire. Cette adaptation ne concerne implicitement pas seulement la zone artisanale de Créva Tsévau et le territoire de la Commune de St-Cergue, mais l'ensemble du bassin d'alimentation de la source du Montant. L'adaptation du plan impliquerait la cartographie de la vulnérabilité selon la méthode EPIK et une nouvelle délimitation des zones S1, S2 et S3 selon ces critères.

Il ressort de ces publications que le mode de délimitation utilisé en 1994 par le GEOLEP, bien que prenant en compte les derniers développements scientifiques en la matière, ne correspond pas, dans la méthode, au mode de délimitation actuellement fixé par l'OEaux. Cependant, les principes de délimitation retenus par le GEOLEP correspondent en grande partie au concept de vulnérabilité (prise en compte de la couverture quaternaire, des zones de failles et fractures, du développement du réseau karstique). La différence essentielle consiste en l'absence de la prise en compte de l'épikarst et d'une évaluation chiffrée des critères définis par la méthode EPIK.

La nouvelle carte géologique publiée en 2004 [7], qui servirait de base à une nouvelle délimitation, ne comporte pas de différences marquantes par rapport à celle utilisée par le GEOLEP ce qui laisse penser que le nouveau plan serait, dans sa majeure partie, peu différent de l'actuel. Des adaptations localisées seront certainement nécessaires. Le nouveau plan ainsi obtenu serait vraisemblablement plus détaillé que l'actuel. Il convient également de souligner que le réexamen des zones de protection selon la méthode EPIK pourrait conduire à des restrictions plus sévères pour certaines des parcelles actuellement colloquées en zone S3.

En conclusion, le plan des zones S1, S2 et S3 actuel reste valable, dans sa majeure partie, selon le mode de délimitation actuel. Une révision entraînerait certainement des adaptations localisées.

Selon les instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines, les zones de protection S1, S2 et S3 en milieu karstique doivent, en règle générale, être adaptées au mode de délimitation fixée par l'OEaux. Le plan des zones de protection du captage de la source du Montant reste cependant valable, dans sa majeure partie, selon le mode de délimitation actuel.

Question 3 : Si oui, nécessité d’investigations complémentaires pour délimiter plus précisément la zone S ll sur les parcelles du recourant?

Remarques

La question ci-dessus concerne la délimitation plus précise de la zone S2. Cette limite n'est contestée que dans la zone artisanale de Créva Tsévau par la Commune de St-Cergue et l'Hoirie Natalini et consorts.

Pour les recourants Bosson Rose-Marie et consorts, de même que pour la Commune de St-Cergue , la question de la nécessité d'investigations complémentaires concerne essentiellement la collocation de nombreuses parcelles en zone S3. Bien que cette question ne fasse pas rigoureusement partie du mandat, il y sera répondu indirectement ci-après.

En ce qui concerne la zone artisanale de Créva Tsévau, le réexamen de la limite de la zone S2 nécessite des investigations complémentaires. En effet, la présence d'un remblai important peut modifier les conditions d'infiltration, d'où la vulnérabilité de l'aquifère (critères P et I de EPIK). Les investigations complémentaires à réaliser sont décrites dans la réponse à la question partielle No 4.

Au cas où la zone artisanale serait colloquée en zone S3, les activités pourront se poursuivre sous réserve du respect des conditions du règlement des zones de protection.

Au cas où la zone artisanale de Créva Tsévau resterait colloquée en zone S2, il sera nécessaire d'examiner soigneusement et rigoureusement les conditions du maintien des activités. Notre avis se base sur les paragraphes 4.3.1 et 4.3.2 des instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines [6].

4.3.2 Dérogations

En zone S 2, les installations non conformes (notamment égouts ou réservoirs) doivent être supprimés dans un délai raisonnable, pour autant qu'elles menacent un captage ou une installation d'alimentation artificielle.

Un danger peut être considéré comme exclu, si une étude soigneuse adaptée au contexte apporte la certitude que l'installation considérée ne risque pas de porter atteinte au captage. Il ne suffit pas de prendre toutes les dispositions correspondant à la technique, mais il convient d'y ajouter toutes les mesures que l'expérience suggère pour empêcher une pollution des eaux souterraines. Il ne faut pas se contenter d'une évaluation superficielle qui aboutirait à la conclusion qu'une menace est improbable.

Les installations autorisées à titre exceptionnel en zone S2 doivent au moins satisfaire aux exigences légales applicables à celles implantées en zone de protection S3; aucune dérogation allant au delà de ces critères n'est admise. L'autorisation correspondante doit fournir toutes les informations utiles sur la nature de l'exception et préciser les conditions posées."

En raison de l'entrée en vigueur de l'OEaux et selon les instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines, des investigations complémentaires sont nécessaires pour délimiter la zone S2 sur les parcelles du recourant. Ceci s'applique également au reste du bassin d'alimentation

Question 4 : Le cas échéant, quelles seraient les investigations à entreprendre ?

Remarques :

Nous n'aborderons que les investigations complémentaires nécessaires à la délimitation plus précises des zones S2 et S3.

Pour le secteur de Créva Tsevau

Application de la méthode EPIK au secteur de la zone artisanale et à ses environs:

· Présence et développement de l'Epikarst

· Analyse détaillée de la valeur protectrice des matériaux de remblais présents dans l'ancienne décharge, nature de la surface, au moyen de sondages et d'essais de perméabilité respectivement d'essais d'infiltration

· Analyse détaillées des conditions locales de l'infiltration: infiltration diffuse, vallée sèche, cours d'eau temporaires, pertes concentrées, ruissellement, présence d'un sol

· Développement du réseau karstique (notion valable pour l'ensemble de l'aquifère)

Ces données détaillées permettront de préciser la limite de la zone S2 et de la zone S3 dans ce secteur.

Ce remblai étant en fait une ancienne décharge, il s'agit également de vérifier l'influence de la zone artisanale par rapport à la problématique des sites contaminés. En particulier, l'effet sur les eaux souterraines de l'étanchéification de la surface de la décharge, par la présence de places revêtues et de constructions limitant la percolation des eaux météoriques au travers des déchets est à analyser.

Pour le reste du bassin d'alimentation

Selon les instructions pratiques [6] la méthode EPIK doit être appliquée pour l'adaptation des zones S. Pour des raisons de volume de travail et d'égalité de traitement, il convient d'analyser l'opportunité de limiter cette opération aux zones à bâtir actuellement légalisées dans le bassin d'alimentation. En effet, le risque pour les eaux souterraines en terrain karstique est également lié à l'exploitation agricole (fermes, alpages), à l'exploitation des forêts et des installations de transport (routes, chemin de fer), sportives et touristiques.

Les investigations complémentaires nécessaires à la délimitation de la zone S2 dans le secteur de Créva Ttsévau consistent en l'adaptation des limites des zones S sur la base de la méthode EPIK.

c) La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le rapport d'expertise. Le Service des eaux a notamment demandé le 21 février 2007 que l'instruction de la cause soit suspendue afin de réserver la possibilité d'une réadaptation de la délimitation des zones de protection selon les conclusions qui ressortiraient des compléments d'étude à effectuer de manière à préserver l'acquis.

Considérant en droit

a) Selon l'art. 20 de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20), les cantons délimitent des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public; ils fixent les restrictions nécessaires au droit de propriété (al. 1). Selon l'al. 2 de cette disposition, les détenteurs de captages d'eaux souterraines sont tenus de faire les relevés nécessaires pour délimiter les zones de protection (let. a), d'acquérir les droits réels nécessaires (let. b), de prendre à leur charge les indemnités à verser en cas de restriction au droit de propriété (let. c). Cette disposition a été reprise de l'art. 30 de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP ; RO 1972 II p. 958). Le Message du Conseil fédéral précisait que pour protéger efficacement les captages d'eaux souterraines servant à l'approvisionnement en eau, il était indispensable d'apporter des restrictions étendues à l'utilisation des biens-fonds autour de ces captages. Toute pollution organique ou inorganique de l'eau qui s'infiltre dans le sous-sol pouvait causer une altération durable et presque irrémédiable des eaux souterraines captées. Ainsi, on était en droit d'admettre que l'existence de zones de protection délimitées d'après les conditions locales était absolument requise pour tous les captages d'eaux souterraines de quelque importance. Il convenait d'attribuer une attention particulière à la zone de captage (rayon de la zone de protection entre 10 et 50 m du point de captage). Le propriétaire du captage devait acquérir cette zone, entourée d'une clôture et la soustraire à toute utilisation. La zone de protection rapprochée (SII) comportait une limite extrême se situant entre 50 et 200 m du point de captage. Elle était considérée comme une zone de protection proprement dite dans laquelle il importait de prendre les mesures requises. Il convenait en principe d'établir une interdiction générale de construire ou du moins de limiter dans une large mesure tous les travaux de construction dans une telle zone. Enfin, dans la zone de protection éloignée (SIII) dont la limite extrême se situerait entre 100 et 500 m du point de captage, il fallait renoncer à certains modes d'utilisation du sol qui pourraient mettre en péril les eaux souterraines. Il appartenait aux cantons d'établir les bases légales nécessaires à la création des zones de protection des eaux souterraines. Il leur incombait également de veiller à ce que ces zones soient effectivement à tous les endroits où l'intérêt public l'exigeait. En revanche, les dépenses résultant des mesures de protection devaient être mises à la charge des propriétaires de captage. Il s'agissait en premier lieu des dépenses relatives à l'acquisition des droits réels notamment (FF 1970 II p. 466).

b) Le canton de Vaud a introduit les bases légales nécessaires à la création des zones de protection des eaux SI, SII et SIII en modifiant les art. 62 à 64 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution (LvPEP) le 18 décembre 1989 (voir l'exposé des motifs du Conseil d'Etat in BGC 1989 p. 305). Selon l'art. 63 LvPEP, il appartient au propriétaire du captage de faire effectuer les études nécessaires à la délimitation des zones de protection SI, SII et SIII (al. 1). A cet effet, le propriétaire du captage mandate un bureau technique qui établit un projet à l'échelle 1:5000, avec mention des limites de propriété, ainsi qu'une liste des restrictions jugées nécessaires à la protection des captages (al. 2). Le département examine avec le propriétaire du bien-fonds les études hydrogéologiques présentées par le propriétaire du captage; il recueille le préavis de l'autorité compétente, de la commune territoriale et du Laboratoire cantonal (al. 4). Le département fait ensuite établir un plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII composé d'un plan précisant les limites de propriété, le numéro des parcelles et mentionnant le nom des propriétaires intéressés à l'échelle du plan cadastral (BGC 1989 p. 305). Le plan des zones de protection comporte également la liste des restrictions d'utilisation des biens-fonds situés en zones SI, SII et SIII avec une réglementation sur les installations existantes (mise en état ou mise hors service) dans le respect des buts fixés par la loi fédérale et du principe de proportionnalité (al. 5). Le plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII est soumis à l'enquête publique; les art. 73 et 74 de la loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (LATC) sont applicables à la procédure d'adoption des plans des zones de protection des eaux souterraines (al. 6). Ainsi, les plans des zones de protection des eaux sont assimilés aux plans d'affectation et ils sont soumis à la même procédure d'approbation que les plans d'affectation cantonaux.

c) La procédure d'adoption et d'approbation des plans d'affectation cantonaux a connu de nombreux développements. A l'origine, l'art. 73 LATC dans sa version adoptée en 1985 prévoyait que le projet de plan d'affectation cantonal faisait l'objet d'une enquête publique de 30 jours dans les communes dont le territoire est concerné (al. 2). A l'issue de l'enquête, la ou les municipalités transmettaient leurs observations et oppositions au Département en charge de l'aménagement du territoire (à l'époque Département des travaux publics de l'aménagement et des transports) qui statuait sur les oppositions et notifiait sa décision à chaque opposant en lui impartissant un délai de 10 jours pour déposer, le cas échéant, un recours motivé auprès du département en charge du Service juridique (à l'époque Département de la justice, de la police et des affaires militaires) tendant au réexamen de son opposition (al. 3) ; ce département statuait sur les oppositions tant en légalité qu'en opportunité en jouissant du libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT). L'art. 73 LATC a été modifié par un arrêt du Conseil d'Etat du 9 février 1994 puis par la loi du 20 février 1996. Il s'agissait d'adapter la procédure aux exigences de l'art. 6 CEDH garantissant l'accès à un tribunal indépendant pour les litiges en matière civile, auxquels étaient assimilées les contestations sur les restrictions au droit de propriété résultant d'un acte étatique, telles qu'un plan d'affectation, notamment les plans des zones de protection des eaux souterraines (voir BGC novembre 1995 p. 2542 ss notamment 2551). L'art. 73 al. 3 LATC a ainsi été modifié pour permettre à l'opposant de recourir auprès du Tribunal administratif contre la décision du Département des institutions et des relations extérieures procédant au réexamen de l'opposition (anciennement le Département de la justice et des affaires militaires).

d) La procédure d'approbation des plans d'affectation cantonaux a encore été modifiée le 4 mars 2003. La modification consistait à supprimer l'instance intermédiaire auprès du Département des institutions et de relations extérieures et de considérer que l'opposition formulée directement auprès du département soit traitée comme un recours et le département assimilé à l'autorité de recours bénéficiant du libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. a LAT (BGC janvier-février 2003 p. 6570). Ainsi l'art. 73 al. 3 LATC a été modifié pour préciser que le département en charge de l'aménagement du territoire statue directement avec plein pouvoir d'examen par une décision motivée sur les oppositions en supprimant la voie de recours auprès du Département des institutions et des relations extérieures. Selon l'art. 73 al. 4 LATC, les décisions du département sont susceptibles d'un recours auprès du Tribunal administratif statuant avec un pouvoir d'examen limité en légalité. L'art. 63 al. 4 et 5 LvPEP a également été modifié pour transférer du Département de la sécurité et de l'environnement au Service des eaux, sols et assainissement la compétence d'établir le projet plan des zones de protection des eaux souterraines. Cette nouvelle procédure n'est toutefois pas applicable aux plans d'affectation cantonaux qui ont déjà été approuvés par le département avant son entrée en vigueur (voir les dispositions transitoires de la loi du 4 mars 2003). En l'espèce, le Département de la sécurité et de l'environnement a statué sur l'approbation du plan et sur les oppositions le 28 mars 2000 de sorte que la procédure prévue par la révision de 1996 est encore applicable. Le pouvoir d'examen du tribunal reste de toute manière limité à un contrôle en légalité de la décision attaquée.

a) En résumé, les mesures "d'organisation du territoire" nécessaires à la protection des eaux souterraines ou à la sauvegarde de la qualité des eaux ont été placées par le législateur fédéral dans la compétence des cantons; ces mesures sont régies par les art. 19 ss LEaux. Auparavant, des dispositions analogues figuraient aux art. 29 ss LPEP; la révision de la législation fédérale n'a entraîné, à ce propos, aucune modification de la réglementation sur le fond (cf. Message du Conseil fédéral concernant l'initiative populaire "pour la sauvegarde de nos eaux" et la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux, FF 1987 II p. 1143). Le droit fédéral prévoit en particulier la création de zones de protection des eaux souterraines autour des captages; les cantons doivent délimiter ces zones et fixer les restrictions nécessaires du droit de propriété (art. 20 al. 1 LEaux). Les zones de protection ont été définies plus précisément par les art. 13 ss de l'ancienne ordonnance du 28 septembre 1981 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les altérer (OPEL). La zone S était alors définie à l'art. 14 OPEL de la manière suivante:

"La zone S comprend:

a. Les zones de protection établies autour de captages d'eaux souterraines et de captages de sources (art. 30 de la loi [actuellement: art. 20 LEaux]), soit la zone de captage (zone S 1), la zone de protection rapprochée (zone S 2) et la zone de protection éloignée (zone S 3);

b. Les périmètres de protection des eaux souterraines (art. 31 de la loi [actuellement: art. 21 LEaux])."

b) En l'espèce, le plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII pour la source du Montant a été établi en application des art. 20 LEaux et 14 let. a OPEL (les zones SI, SII et SIII de l'art. 63 LVPEP correspondent aux zones S1, S2 et S3 du droit fédéral; cf. ATF 120 Ib 224 consid. 3). Il est rappelé que le droit cantonal vaudois prévoit que ces zones, qui entraînent des restrictions pour les propriétaires des biens-fonds inclus dans leurs périmètres (interdictions de construire, prescriptions relatives aux cultures, etc.; cf. ATF 120 Ib 224 consid. 4), sont adoptées sous la forme de plans d'affectation cantonaux, selon les art. 73 ss LATC (cf. aussi art. 47 let. n LATC). Ces zones de protection ne sont toutefois pas, en soi ou matériellement, des mesures de planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; elles sont fondées directement sur la législation fédérale de la protection des eaux ainsi que sur les dispositions cantonales d'exécution (cf. JAAC 49 n. 34 consid. 1). Il s'agit néanmoins, du point de vue formel, d'éléments particuliers du plan d'affectation réglant de façon générale, pour le territoire concerné, le mode d'utilisation du sol (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/cc).

c) Les instructions pratiques pour la détermination des secteurs de protection des eaux, des zones et des périmètres de protection des eaux souterraines d'octobre 1977, révisées en 1982, précisent que les zones de protection des eaux souterraines se subdivisent en zone I (zone de captage), en zone II (zone de protection rapprochée) et en zone III (zone de protection éloignée). Les instructions définissent les principales restrictions dans l'utilisation des biens-fonds et les mesures de protection requises. Dans la zone I aucune espèce de substance polluante ne doit pouvoir parvenir dans le captage. La zone I comprend les environs immédiats du captage ; elle doit protéger le captage lui-même et les terrains voisins. Les instructions pratiques recommandent à l'autorité de réviser le plan des zones de protection et le règlement y relatif à peu près tous les dix ans. Il est précisé qu'il est possible de tenir compte des nouvelles connaissances scientifiques acquises entre-temps et de procéder aux adaptations nécessaires. En l'espèce, les experts ont relevé que l'étude du laboratoire GEOLEP se base sur les résultats d'un grand nombre d'études existantes complétées par de nouvelles investigations (essais d'infiltration et de coloration). Les études et publications scientifiques existantes à l'époque (1994) ont également été correctement prises en considération. C'est ainsi que les experts arrivent à la conclusion que les zones de protection ont été délimitées conformément aux directives techniques en vigueur au moment de l'établissement du plan c'est-à-dire aux instructions pratiques d'octobre 1977 révisées partiellement en 1982. Les zones ont également été délimitées en tenant compte des résultats des travaux de recherches scientifiques récents en la matière car les auteurs du rapport GEOLEP de 1994 ont pris en compte également les travaux du groupe d'hydrogéologues effectués dans le cadre de l'élaboration de la nouvelle ordonnance sur la protection des eaux (voir la réponse des experts à la question 1, p. 5 et 6 de l'expertise).

a) La nouvelle ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux) a toutefois apporté d'importants changements dans la délimitation des zones de protection des eaux. La nouvelle ordonnance a introduit "le concept de vulnérabilité pour la protection des aquifères karstiques" (voir annexe 4 chiffre 121 de l'OEaux). La vulnérabilité est une propriété naturelle des aquifères qui permet de mesurer la sensibilité des eaux souterraines karstiques à la pollution. Ce concept a été précisé dans une publication récente de l'OFEFP : cartographie de la vulnérabilité en régions karstiques - méthode EPIK, de 1998. En outre la nouvelle ordonnance a introduit les nouvelles notions de secteurs de protection Au et Ao ainsi que le concept des aires d'alimentation Zu et Zo. Aussi de nouvelles instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines ont été publiées en 2004 par l'OFEFP et elles ont remplacé les instructions pratiques de 1977, révisées en 1982. Enfin une nouvelle carte géologique à l'échelle 1:25'000 (Feuille de Nyon) couvrant notamment une grande partie du bassin d'alimentation de la source du Montant a été publiée récemment.

b) Les experts relèvent que l'entrée en vigueur de la nouvelle ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 et les nouvelles instructions pratiques nécessitent une adaptation et un réexamen du plan des zones S de protection des eaux. Une telle adaptation concerne non seulement le territoire de la Commune de St-Cergue mais l'ensemble du bassin d'alimentation de la source du Montant. L'adaptation du plan implique la cartographie de la vulnérabilité selon la nouvelle méthode "EPIK" et une nouvelle délimitation des zones S1, S2 et S3 selon ces nouveaux critères. Ainsi, le mode de délimitation utilisé en 1994 par le laboratoire GEOLEP ne correspond pas dans la méthode au mode de délimitation actuellement fixé par la nouvelle ordonnance sur la protection des eaux. Si l'étude du laboratoire GEOLEP reprend en grande partie certains concepts de vulnérabilité, la différence essentielle consiste en l'absence de la prise en compte de l'Epikarst et d'une évaluation chiffrée des critères définis par la méthode "EPIK". Les experts relèvent que la nouvelle carte géologique publiée en 2004 qui servirait de base à une nouvelle délimitation ne comporte pas de différences marquantes par rapport à celle utilisée par le laboratoire GEOLEP, ce qui laisserait penser que le nouveau plan serait, dans sa majeure partie, peu différent de la délimitation des zones contestées. Toutefois, des adaptations localisées seront certainement nécessaires. Le nouveau plan serait vraisemblablement plus détaillé que l'actuel. Le réexamen des zones de protection selon la méthode EPIK pourrait aussi conduire à des restrictions plus sévères pour certaines des parcelles actuellement colloquées en zone S3. Les experts estiment aussi que des investigations complémentaires sont nécessaires pour délimiter de manière plus précise la zone SII grevant le secteur de la zone artisanale de "Créva Tsevau". En effet, la présence d'un remblai important peut modifier les conditions d'infiltration ou la vulnérabilité de l'aquifère. Ce complément d'étude est nécessaire car l'attribution de la zone artisanale à la zone SIII permettrait la poursuite des activités dans le respect des conditions du règlement des zones de protection. En revanche, dans le cas où la zone artisanale en cause reste grevée par la zone SII, il conviendra d'examiner soigneusement les conditions du maintien des activités existantes. En tout état de cause, des investigations complémentaires sont nécessaires pour la délimitation précise de la zone SII sur les parcelles des recourants. Elles sont également nécessaires pour le reste du bassin d'alimentation, notamment toute la zone SIII grevant les zones à bâtir de la Commune de St-Cergue. En définitive, il apparaît que les investigations sont à entreprendre à la fois pour la délimitation précise de la zone SII du secteur "Créva Tsevau" et pour l'ensemble du bassin d'alimentation notamment afin que la méthode EPIK puisse être appliquée pour l'adaptation des limites de zones.

c) En définitive, il apparaît que des investigations complémentaires sont nécessaires pour délimiter plus précisément la zone SII dans le secteur de la Commune de St-Cergue et aussi pour redéfinir les limites de la zone SIII sur l'ensemble du bassin d'alimentation en tenant compte des critères de méthode EPIK tels qu'ils résultent des nouvelles instructions pratiques pour la délimitation des zones de protection. Le temps nécessaire à la réalisation de ces investigations et la nouvelle délimitation plus précise des zones SII et SIII du bassin d'alimentation, ainsi que les éventuelles enquêtes publiques nécessaires pour adapter les limites des zones de protection des eaux ne permettent pas d'engager cette procédure parallèlement à la procédure de recours actuellement pendante devant le Tribunal administratif. Il convient de renvoyer le dossier au Département de la sécurité et de l'environnement pour mettre en œuvre en collaboration avec les communes qui exploitent le captage du Montant les investigations et compléments nécessaires à la délimitation plus précise des zones SII et SIII de protection des eaux.

Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est retourné au Département de la sécurité et de l'environnement pour reprendre l'étude de la délimitation des zones de protection des eaux souterraines de la source du Montant conformément aux considérants du présent arrêt. En ce qui concerne la répartition des frais de justice et des dépens, le tribunal constate que la décision attaquée se fonde sur le rapport GEOLEP de 1994 qui était conforme aux exigences requises à l'époque et que seules les modifications légales intervenues depuis 1998 et spécialement les nouvelles instructions fédérales de 2004 nécessitent un complément d'étude et une éventuelle adaptation des zones de protection des eaux souterraines. Le tribunal estime qu'il peut ainsi être fait application de l'art. 55 al. 3 LJPA en laissant les frais de justice à la charge de l'Etat et en compensant les dépens.

En ce qui concerne les frais d'expertise, ils sont à la charge des détenteurs du captage d'eaux souterraines, en application de l'art. 20 al. 2 let. a LEaux. Mais une partie de ces frais d'expertise doit également être mise à la charge du Département de la sécurité et de l'environnement, qui a la responsabilité d'établir le plan des zones de protection dans le cadre de la procédure prévue par l'art. 63 LvPEP.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I. Les recours formés par l'Hoirie Natalini et consorts (AC.2003.0058), par Rose-Marie Bosson et consorts (AC.2003.0061) et par la Commune de St-Cergue (AC.2003.0062) sont partiellement admis.

II. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 mars 2003 et celle du Département de la sécurité et de l'environnement du 28 mars 2000 sont annulées. Le dossier est retourné au Département de la sécurité et de l'environnement pour reprendre l'étude de la délimitation des zones de protection des eaux souterraines de la source du Montant conformément aux considérants du présent arrêt.

III. Les frais d'expertise sont mis à la charge du Département de la sécurité et de l'environnement pour 5'000 (cinq mille) francs, et à la charge des communes exploitant le captage, soit les Communes d'Arzier-Le Muids, de Gland et de Genolier, solidairement entre elles, pour un montant de 7'500 (sept mille cinq cents) francs.

IV. Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.

Lausanne, le 29 juin 2007

Le président : La greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.