CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 18 novembre 2003
sur le recours interjeté par Jeanette DE VIGIER , Rte de Suisse 86 à 1296 Coppet, représentée par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des infrastructures du 14 février 2003 déclarant irrecevable son recours formé le 14 juin 2002 contre la décision du Conseil Communal de la Commune de Tannay du 15 mai 2002, représentée par Me Laurent Moreillon, avocat à Lausanne, adoptant le projet de plan partiel d'affectation "Les Goutettes-Ouest".
Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le projet de plan partiel d'affectation "Les Goutettes-Ouest" (ci-après : le PPA) et son règlement ont été mis à l'enquête publique du 5 octobre au 5 novembre 2001. Ce projet, qui concerne les parcelles nos 237, 238, 239 et 240 du cadastre de la Commune de Tannay, prévoit le transfert de ces parcelles de la zone intermédiaire à la zone constructible.
B. Jeanette de Vigier est propriétaire de la parcelle no 253 du cadastre communal. Cette parcelle se situe en dehors du périmètre du PPA dont elle est séparée par la route cantonale.
C. L'enquête publique a suscité plusieurs oppositions ayant toutes un contenu identique, dont celle de Jeanette de Vigier. Ces oppositions étaient libellées comme suit :
"...
Nous vous prions de prendre note que nous formons une opposition formelle au plan d'affectation partiel des Goutettes-Ouest .
Notre opposition porte sur deux points
**PREMIER POINT
Activités autorisées** Il est indiqué qu'il est autorisé : "les activités socio-économiques relevant du secteur tertiaire (par exemple services, administrations)".
Dans la nomenclature internationale usuelle et particulièrement dans la "Nomenclature générale des activités économiques (NOGA)", appliquée par le Canton de Vaud et la Confédération, le secteur tertiaire recouvre :
Commerce, **réparations - entretien
Hôtellerie et restauration**
Transports et Communications
Banques, Assurances, services aux entreprises
Immobilier, Informatique, autres services aux entreprises
Administration publique
Enseignement, Santé et activités sociales
Autres services collectifs et personnels.
Si on descend dans la hiérarchie, la section "Commerce, réparation - entretien " comprend entre autres la division "Commerce et réparation véhicules automobiles; commerce de détail de carburants", soit garages, carrosseries, stations de lavage, stations-service.
De même restaurants, hôtels, drive-in, bars, discothèques, dancings, night-clubs, etc.. font partie du secteur tertiaire qui comprend également par exemple l'élimination de déchets par incinération ou autres moyens, le traitement de déchets toxiques, les zoos, les forains, les piscines, patinoires, courts de tennis, manèges, etc.
De l'avis du Service de l'aménagement du territoire du Canton de Vaud (partagé par l'administration communale) la définition du tertiaire pourrait être traduite par "produits de services, commerces de gros et détail, transports, services privés aux particuliers ne nécessitant pas de transformation", sans toutefois pouvoir en préciser les activités. Dans leur esprit des activité tel que garages, carrosseries etc. seraient exclues.
Pour nous il semble surprenant qu'il y ait une définition différente en termes urbanistiques et statistiques.
Il est donc important qu'il soit défini précisément ce que sous-entend le terme tertiaire dans le cas de ce plan d'affection.
Aussi nous demandons, afin que soit respectée, dans ce plan d'affectation, la volonté (que nous partageons) des autorités communales et cantonales de limiter les activités bruyantes et polluantes, de jour comme de nuit, et d'éviter tout litige futur, d'inclure dans le règlement les précisions suivantes :
seront interdis :
• les activités de réparations et d'entretien véhicules automobiles et motocycles tel que garage, carrosserie, etc.
• Le commerce de détail de carburants, tel que station-services, etc.
• Les activités de l'hôtellerie, tel que café, restaurant, hôtel, motel, bar, discothèque, dancing, night-club, etc.
• L'exploitation d' installations d'entreposage polluantes, dangereuses ou bruyantes .
• Les activités d'assainissement, voirie et gestion de déchets .
• Les installations sportives non couvertes tel que patinoire, piscine, court de tennis, etc.
• Les manèges, zoos et manèges forains..
DEUXIEME POINT Nous formons également opposition à la définition : "l'ensemble des surfaces destinées au commerce de détail n'excédera pas 300 m² pour l'ensemble de la surface" mais qu'il soit précisé que "l'ensemble des surfaces destinées au commerce de détail n'excédera pas 300 m² de surface de plancher pour l'ensemble de la surface".
..."
D. A l'issue de l'enquête publique, la municipalité a entendu oralement les opposants lors d'une séance qui s'est tenue le 26 février 2002. Jeanette de Vigier n'a pas participé à cette séance. Elle y était représentée par M. René Zingg, ce dernier ne disposant toutefois pas d'instruction ou de procuration lui permettant de maintenir ou retirer l'opposition qu'elle avait formulée.
E. A la suite de la séance du 26 février 2002, la municipalité a décidé d'introduire dans le règlement du PPA, pratiquement mot pour mot, les exigences formulées dans les oppositions. Elle a par conséquent modifié l'art. 2 du règlement, intitulé "aire de construction", dont la teneur est désormais la suivante :
"Surface constructible d'affectation mixte réservée à l'implantation de bâtiments destinés à :
des activités socio-économiques relevant du secteur tertiaire, par exemple : les services, l'administration et/ou
des équipements collectifs de type social ou culturel et/ou
l'habitations sous forme de bâtiment(s) comprenant plusieurs logements accolés, séparés ou non par une limite de propriété.
La compatibilité des affectations mentionnées ci-dessus doit être assurée même au prix de certaines concessions consenties par les propriétaires et les usagers.
La surface de vente des locaux destinés au commerce de détail est limitée à 300 m² de surface brute de plancher pour l'ensemble de la surface.
Les affectations dont il est fait mention ci-dessus sont admises sous réserve du respect des mesures qui découlent de l'application de l'Ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit.
Les activités ou réalisations susceptibles de présenter des inconvénients majeurs pour le voisinage ne peuvent pas être autorisées sur cette surface. Il s'agit notamment :
des activités de réparations et d'entretien de véhicules automobiles et de motocycles telles que par exemple : garage, atelier, carrosserie
du commerce de détail de carburants tel que par exemple : station-service- des activités de l'hôtellerie telles que par exemple : café, restaurant, hôtel, motel, bar, discothèque, dancing, night-club
de l'exploitation d'installations d'entreposage polluantes, dangereuses ou bruyantes
des activités d'assainissement, voirie et gestion de déchets
des installations sportives publiques à ciel ouvert telles que par exemple : patinoire, piscine, court de tennis
des manèges, zoos et manèges forains. "
Le 25 mars 2002, la municipalité a écrit aux opposants pour les informer que le règlement du PPA avait été modifié conformément à leurs exigences. A ce courrier était annexé une déclaration de retrait d'opposition, que les opposants étaient invités à signer et à retourner à l'administration communale. Jeanette de Vigier n'y a pas donné suite.
F. Dans sa séance du 15 mai 2002, le conseil communal de Tannay a adopté le PPA Les Goutettes-Ouest, y compris les modifications apportées au règlement pour donner suite aux oppositions. En date du 24 mai 2002, le conseil de l'époque de Jeanette de Vigier a écrit à l'administration communale de Tannay pour lui demander de bien vouloir lui notifier formellement la décision du conseil communal relative à l'adoption du PPA en y joignant la version définitive de ce plan.
Le 2 juin 2002, la municipalité a informé Jeanette de Vigier que le conseil communal de Tannay avait adopté le PPA dans sa séance du 15 mai 2002. Par la même occasion elle l'informait que son opposition avait été admise et que le règlement du PPA avait été modifié en conséquence. Ce courrier indiquait cependant le voie du recours auprès du Département des infrastructures, conformément à l'art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC).
G. En date du 14 juin 2002, par l'intermédiaire de son conseil, Jeanette de Vigier a déposé un recours auprès du Département des infrastructures (ci après: le département) contre la décision du conseil communal de Tannay du 15 mai 2002 "levant les oppositions et adoptant le plan partiel d'affection Les Goutettes-Ouest". Dans son recours, Jeanette de Vigier a formulé des griefs d'ordre général contre le PPA ainsi que des griefs relatifs à certains points particuliers.
Dans une décision du 14 février 2003, le département a déclaré le recours irrecevable. Il a considéré, en substance, que Jeanette de Vigier n'avait pas la qualité pour agir dès lors que, en modifiant le règlement du PPA, l'autorité inférieure avait donné suite à toutes les conclusions formulées dans son opposition.
H. Jeanette de Vigier s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif en date du 12 mars 2003 en concluant à son annulation et au renvoi de la cause au Département des infrastructures pour nouvelle décision sur le fond du recours. Le Département des infrastructures, représenté par le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, a renoncé à déposer des déterminations et à prendre des conclusions. Jean-Claude Gandur, propriétaire des parcelles comprises dans le PPA, a déposé des observations en date du 14 avril 2003 en concluant au rejet du recours. A la même date, la Municipalité de Tannay a déposé des observations en concluant également au rejet du recours. Par la suite, chaque partie a déposé des observations finales.
Le recours soulevant une question de principe, une séance de coordination au sens de l'art. 21 du règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997 (ROTA) a réuni les juges et les assesseurs de la chambre AC en date du 3 novembre 2003.
Considérant en droit:
La recourante conteste ce raisonnement en soutenant tout d'abord que, selon un principe fondamental la procédure administrative, consacré notamment à l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), toute personne a le droit de recourir contre une décision susceptible de porter préjudice à ses intérêts dignes de protection. Elle soutient que tel est le cas avec la décision par laquelle le conseil communal a adopté le PPA, cette dernière étant susceptible, de manière générale, de porter atteinte à ses intérêts de propriétaire voisin. La recourante fait également valoir que la procédure d'opposition prévue par la LATC est dénuée d'exigences formelles, l'opposant n'étant notamment pas tenu de prendre des conclusions et n'étant pas lié par les motifs invoqués à ce stade. Selon elle, la seule exigence formelle pour pouvoir former un recours auprès du département serait d'avoir déposé une opposition dans le délai imparti à cet effet, ce qui a été son cas. La recourante soutient en outre que, en ne retirant pas son opposition lorsqu'elle a été invitée à le faire à la suite de la séance du 26 février 2002 et de la modification annoncée du PPA, elle a démontré avoir une opposition de principe à l'encontre du PPA. La recourante soutient enfin que la décision attaquée a des conséquences absurdes et contradictoires dès lors que, sur le principe, il n'est pas contesté qu'un opposant peut mettre en cause devant le département tous les aspects d'un plan, y compris ceux qu'il n'a pas mentionné dans son opposition. Elle relève ainsi que celui qui soulève par hypothèse trois points dans son opposition, dont deux sont admis par le conseil communal, peut ensuite critiquer le plan sur d'autres points dans la procédure de recours alors que la qualité pour agir est déniée à celui dont toutes les demandes ont été admises par le conseil communal.
b) En application de l'art. 57 LATC, les plans d'affectation sont soumis à l'enquête publique pendant une durée de 30 jours. Les oppositions et les observations auxquelles ils donnent lieu doivent être déposées par écrit au greffe municipal ou postées à son adresse pendant le délai d'enquête. Selon l'art. 58 LATC, après la fin de l'enquête publique, la municipalité peut entendre les opposants. La municipalité établit ensuite à l'attention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des propositions de réponse à chacune d'elles. Les conclusions du préavis indiquent s'il y a lieu les modifications proposées au projet soumis à l'enquête. Le conseil de la commune se prononce ensuite sur l'adoption du plan, y compris les éventuelles modifications proposées par la municipalité. Le plan et le règlement définitivement adoptés par le conseil de la commune, accompagnés de toutes les pièces utiles, sont ensuite adressés au Service de l'aménagement du territoire, à l'attention du Département des infrastructures. L'art. 60 LATC prévoit que, en même temps qu'elle envoie le dossier au Service de l'aménagement du territoire, la municipalité notifie à chaque opposant, par lettre-signature, la décision communale sur son opposition en lui impartissant un délai de dix jours pour déposer, le cas échéant, au Département des infrastructures, un recours motivé tendant au réexamen de son opposition par le département. A teneur de l'art. 60 a LATC, le recours n'est recevable que si le recourant est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (al. 1). Le Département des infrastructures statue sur les recours tant en légalité qu'en opportunité dans un délai de six mois, sauf cas exceptionnel. Il jouit d'un libre pouvoir d'examen (al. 2).
c) S'agissant de la qualité pour recourir, l'art. 60 a LATC se réfère à la notion d'"intérêt digne de protection", qui correspond à celle figurant aux art. 37 LJPA pour le recours au Tribunal administratif et 103 OJF pour le recours de droit administratif au Tribunal fédéral. On peut par conséquent se référer à la jurisprudence rendue au sujet de ces deux dispositions et plus particulièrement à celle du Tribunal fédéral relative à la recevabilité du recours de droit administratif. Selon le Tribunal fédéral, seul peut former un recours de droit administratif celui qui apparaît formellement atteint, c'est-à-dire celui qui a participé à la procédure devant l'autorité inférieure et dont les conclusions ont été totalement ou partiellement écartées. Toutefois, si le recourant a été empêché sans faute de sa part de participer à cette procédure, sa qualité pour recourir doit aussi être admise (ATF 118 I b 359 consid. 1 a et les références citées; Rhinow/Koller/Kiss, öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes Bâle/Franfort sur le Main 1996, p. 243 no 1'272; Blaise knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, Bâle/Franfort sur le Main 1991, p. 412 no 1'286; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, Berne 1983 p. 155; Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1994, p. 900 et suivantes).
aa) Dans le cas d'espèce, on constate que la recourante a participé à la procédure devant l'autorité communale en déposant une opposition dans laquelle elle a formulé deux demandes précises au sujet du règlement du PPA. On l'a vu, l'opposition mentionnait en effet en préambule "notre opposition porte sur deux points". Suivaient des considérations portant sur deux questions distinctes traitées par le règlement du PPA, accompagnées d'une proposition de modification exhaustive et précise des dispositions réglementaires concernées. On peut déduire de la formulation de l'opposition, en tout les cas implicitement, que les autres points du PPA, ainsi que son principe, n'étaient pas mis en cause par la recourante. Même si, comme le relève cette dernière, la LATC ne prévoit aucune exigence formelle pour ce qui est du contenu des oppositions et n'exige notamment pas, contrairement à l'art. 31 al. 2 LJPA, que l'opposant prenne formellement des conclusions, on peut considérer que, dans le cas d'espèce, des conclusions ont été formulées et qu'il y a été donné une suite favorable.
Il résulte de ce qui précède que l'exigence selon laquelle les conclusions doivent avoir été totalement ou partiellement écartées par l'autorité inférieure n'est pas remplie en l'espèce. En d'autres termes, la recourante n'avait pas d'intérêt digne de protection à contester la décision sur opposition qui lui avait été notifiée le 2 juin 2002.
bb) Par surabondance, on relèvera que, selon une jurisprudence constante, la qualité pour recourir devant le département implique qu'une opposition valable ait été formée lors de la mise à l'enquête publique du plan. Le but de cette jurisprudence est d'éviter que des tiers, qui ne sont pas intervenus dans le délai d'enquête, puissent ensuite contester la décision d'adoption du conseil communal sans que cette autorité ait pu prendre connaissance des motifs ou des griefs qu'ils font valoir contre la planification (cf. arrêt TA AC 1999/0005 p. 24). Cette jurisprudence apparaît répondre à un souci légitime d'efficacité et d'économie de procédure. Il est en effet opportun que les opposants puissent faire valoir leurs griefs le plus tôt possible, soit avant que le plan soit soumis au délibérant communal, afin de permettre à la municipalité, ainsi qu'au propriétaire intéressé à l'adoption du plan, de connaître ces griefs et de décider s'ils entendent y donner suite, le cas échéant après avoir entendu les opposants. S'agissant par exemple d'un plan destiné à augmenter le potentiel constructible d'une ou de plusieurs parcelles, le propriétaire intéressé, confronté à des oppositions relatives à l'importance de ce potentiel constructible, peut ainsi décider, en fonction d'une pesée des intérêts en présence, s'il entend le réduire, ceci afin d'éviter des recours ultérieurs, ou s'il entend s'en tenir au plan mis à l'enquête, avec les risques que cela implique, plus particulièrement en ce qui concerne le délai dans lequel ce dernier pourra être mis en oeuvre. Dans le cas d'espèce, on constate que le propriétaire a choisi de renoncer à certaines potentialités du plan mis initialement à l'enquête publique, en donnant suite, dans leur totalité, aux demandes formulées par les opposants. On peut partir de l'idée qu'il a agi ainsi afin d'éviter des procédures ultérieures dans le but de faire légaliser le PPA dans les meilleurs délais. Or, si l'on suivait le raisonnement de la recourante, l'exigence d'une opposition préalable permettant de connaître rapidement les griefs des opposants, afin de modifier le cas échéant le projet, perdrait l'essentiel de sa raison d'être. Le promoteur d'un plan d'affectation ne serait ainsi plus incité à discuter avec les opposants et donner suite le cas échéant à leurs demandes, s'il sait que ces derniers pourraient ensuite malgré tout continuer la procédure.
d) aa) Il résulte du texte clair de l'art. 60 LATC que c'est la décision communale sur les oppositions et non le plan d'affectation en lui-même qui est susceptible de recours. Cette disposition prévoit ainsi que le recours au département a pour objet le "réexamen de l'opposition". L'opposant recourt parce qu'il n'a pas obtenu satisfaction de l'autorité qui tranche les oppositions ou, dit de façon plus précise, que les conditions qui auraient rendu son opposition sans objet sur les points où la conciliation n'a pas abouti n'ont pas été réalisées. Aucune autre hypothèse n'est envisageable (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communale, thèse Lausanne 1990 p. 279 et suivantes). Vu la procédure mise en place aux art. 60 et 60 a LATC, qui permet à toutes les personnes intéressées de formuler une opposition puis d'en demander le réexamen si le délibérant communal n'y a pas donné suite, il n'y a pas lieu d'ouvrir une voie de recours distincte contre la décision d'adoption du plan. Contrairement à ce que soutient la recourante, cette restriction ne constitue ni un déni de justice formel ni un formalisme excessif. On ajoutera que l'interprétation selon laquelle le recours ne peut être formé que contre la décision sur opposition et non pas contre la décision relative à l'adoption du plan ne soulève pas de problème particulier au regard des exigences du droit fédéral et plus particulièrement de l'art. 33 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). Selon cette disposition, les plans d'affectation doivent être mis à l'enquête publique et le droit cantonal doit prévoir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution. Le droit cantonal doit également prévoir que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral et une autorité de recours au moins doit avoir un libre pouvoir d'examen. Ces exigences sont respectées par la procédure mise en place aux art. 60 et suivants LATC dès lors que l'opposant, à qui la décision sur opposition ne donne pas satisfaction, même très partiellement, peut saisir le département qui examinera son recours avec un libre pouvoir d'examen. L'art. 33 LAT n'exige en revanche manifestement pas qu'un opposant à qui il a été donné entièrement satisfaction dans le cadre de la procédure communale puisse encore saisir une autorité de recours.
bb) En l'espèce, on l'a vu, l'autorité communale a donné suite à la totalité des revendications formulées dans l'opposition de la recourante du 3 novembre 2001, raison pour laquelle la décision sur opposition constate d'ailleurs que celle-ci a été admise. Dès lors que l'opposante a eu satisfaction sur tous les points soulevés, on ne voit pas quel pourrait être le sens d'une procédure tendant au "réexamen de cette opposition" en application des art. 60 et suivants LATC.
e) On relèvera enfin que subordonner la qualité pour recourir devant le département au fait qu'il n'ait pas été donné suite, au moins partiellement, aux revendications formulées dans l'opposition ne remet pas en cause le caractère très peu formaliste de la procédure d'opposition. Ceci ne remet notamment pas en question la faculté de faire valoir des griefs de manière très générale, sans qu'il soit nécessaire de prendre formellement des conclusions. De même, ceci n'empêche pas que l'opposant à qui il n'a pas été donné satisfaction, totalement ou partiellement, puisse saisir l'autorité de recours et faire valoir tous les points qu'il juge utile devant cette autorité, y compris ceux qu'il n'aurait pas invoqué au stade de l'opposition. Il s'agit là d'un risque que prennent les promoteurs du plan, dès le moment où il n'ont pas donné suite, même très partiellement, aux griefs formulés dans les oppositions.
Le recours doit par conséquent être rejeté. Vu le sort du recours, il convient de mettre les frais de la cause à la charge de la recourante. La Municipalité de Tannay et le propriétaire Jean-Claude Gandur, qui ont consulté avocat, ont droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue sur recours le 14 février 2003 par le département des infrastructures est confirmée.
III. L'émolument à la charge de la recourante est arrêté à 1'500 (mille cinq cents) francs.
IV. Jeanette de Vigier versera à la Municipalité de Tannay la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V. Jeanette de Vigier versera à Jean-Claude Gandur la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
jc/mad/sb/Lausanne, le 18 novembre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint