CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 février 2005
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Pascal Langone
Recourants
Thomas SCHWIZER, à Sullens,
Danielle SIMONS, à Sullens,
Raymond MOTTIER, à Sullens,
Thérèse MOTTIER, à Sullens,
Christian MOTTIER, à Sullens,
François MAYER, à Sullens,
Sonja MAYER, à Sullens,
Roland KRÜSI, à Sullens,
Anita KRÜSI, à Sullens, tous représentés par l'avocat Marc-Olivier BUFFAT, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Sullens, représentée par l'avocat Luc RECORDON, à Lausanne,
Autorités concernées
Service de l'environnement et de l'énergie,
Service de l'aménagement du territoire, représenté par l'avocat Edmond de BRAUN, à Lausanne,
Constructrice
SWISSCOM MOBILE AG, Legal Department, à Berne, représentée par l'avocat Jean de GAUTARD, à Vevey,
Propriétaire
Jean-Daniel BADAN, à Sullens,
Objet
Recours SCHWIZER Thomas et consorts contre décision de la Municipalité de Sullens du 3 décembre 2002 (création d'une installation de communication sur la parcelle 199)
Vu les faits suivants
A. Le village de Sullens se trouve au sommet et sur le versant ouest d'une légère éminence du relief qui s'allonge dans l'axe nord-sud. Le village est prolongé en direction du sud par un vaste quartier de villas qui occupe la même position dans le relief. Au sud de cette zone de villas, entre les dernières villas et la forêt du Bois Bahud, s'étendent des champs au milieu desquels est construit, quasiment au sommet de l'éminence déjà décrite, un hangar agricole appartenant à Jean-Daniel Badan.
B. Du 22 février au 14 mars 2002, Swisscom Mobile SA a mis à l'enquête, sous la désignation "création d'une installations de communication", la construction d'une antenne d'une hauteur de 18 m, accolée à la façade pignon sud du hangar agricole de Jean-Daniel Badan. Le reste des installations nécessaires est prévu à l'intérieur même du hangar agricole. Le questionnaire 66 relatif aux projets de construction ou installation hors zone à bâtir est muni d'un préavis municipal positif du 14 février 2002.
Par lettre du 18 mars 2002, une opposition a été formulée par divers voisins parmis lesquels se trouvent plusieurs propriétaires de villas dont Thomas Schwizer, qui est propriétaire de la parcelle no 325 sur laquelle se trouve la villa la plus proche de l'antenne projetée. La municipalité a organisé une séance d'information avec l'opérateur Swisscom Mobile SA le 29 avril 2002. Dans un échange de courriers électroniques des 6 et 7 mai 2002 entre le Centre de conservation de la faune et de la nature (CFFN) et Swisscom Mobile SA, le CCFN jugeait "dommage" le projet sur le plan paysager et demandait si l'on ne pouvait trouver un emplacement à proximité de la route cantonale ou de la grande salle; le CFFN ajoutait qu'à priori, la nouvelle variante semblait encore moins judicieuse. Swisscom Mobile SA exposait en réponse que le village se trouvait à cheval sur une colline allongée et qu'il fallait placer l'antenne près de la crête de la colline pour desservir toutes les habitations. Swisscom Mobile SA proposait néanmoins de laisser le dossier en suspens dans l'attente de contacts avec les autorités locales. Après avoir convié la municipalité à une visite sur place du 17 juillet 2002 pour envisager un autre emplacement (lettre du 1er juillet 2002), l'opérateur a réclamé par téléphone du 23 juillet 2002 la délivrance du permis de construire nonobstant le fait qu'un autre site était projeté.
Par lettre du 22 août 2002, la municipalité a informé la Centrale des autorisations CAMAC que, revenant sur son préavis positif figurant au dossier, elle formulait un préavis négatif au vu du vice de forme de l'enquête, de l'opposition des voisins qui craignent les ondes néfastes et de l'intention de Swisscom de rechercher un autre site. Par lettre du 18 septembre 2002, la CAMAC a informé la municipalité de la position du Service de l'aménagement du territoire, qui suspendait la procédure d'examen pour le motif que si l'opérateur était à la recherche d'un autre site, il n'était pas certain que le site actuellement retenu soit le seul envisageable pour assurer les exigences techniques du réseau.
Par lettre du 7 octobre 2002, Swisscom Mobile SA a exposé que le seul emplacement répondant aux critères techniques se situerait à proximité du garage Beau Site mais que les valeurs d'immissions seraient plus élevées, que la nécessité de diriger l'antenne vers le sud poserait des problèmes de perturbation en direction de Lausanne, que le propriétaire refusait son accord et que la solution ne présentait aucun avantage du point de vue paysager.
C. La position des autorités cantonales a fait l'objet d'une synthèse élaborée par la Centrale des autorisations CAMAC en date du 24 octobre 2002. Le Centre de conservation de la faune et de la nature émet un préavis favorable au vu de la lettre de Swisscom Mobile SA du 7 octobre 2002. De même, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) préavise favorablement en exposant que les exigences de l'ORNI sont respectées. Le Service de l'aménagement du territoire délivre l'autorisation requise hors des zones à bâtir en exposant que l'implantation du mât et des antennes est considérée comme imposée par leur destination pour des motifs techniques impératifs lorsque les installations ne peuvent remplir les objectifs de couverture du réseau de téléphonie mobile qu'à l'endroit prévu. Selon le Service de l'aménagement du territoire, la lettre de l'opérateur du 7 octobre 2002 montre que le seul site envisageable serait situé dans le village de Sullens et qu'il ne remplirait pas totalement les conditions techniques nécessaires, raison pour laquelle la constructrice maintient sa demande.
D. Par lettre du 3 décembre 2002, la municipalité a informé Thomas Schwizer qu'elle avait décidé de lever l'opposition.
E. Par acte du 20 décembre 2002, les recourants ont contesté la décision de la Municipalité de Sullens en concluant à son annulation, le dossier devant être renvoyé à l'autorité communale pour nouvelle enquête publique. Subsidiairement, ils concluent au refus du permis de construire.
Le SEVEN a conclu au rejet du recours le 9 janvier 2003. Le SEVEN a été invité à verser au dossier une copie de la convention avec les trois opérateurs de téléphonie qu'il invoquait dans ses déterminations. La municipalité en a fait de même le 29 janvier 2003, ainsi que Jean-Daniel Badan le 13 février 2003 et le Service de l'aménagement du territoire par mémoire de son avocat du 18 février 2003.
Swisscom Mobile SA a également conclu au rejet du recours le 24 février 2003.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 3 septembre 2003 à Sullens en présence (outre d'un nombreux public) des recourants Schwizer, Simons et Mottier assistés de l'avocat Buffat et accompagnés de Philippe Hug, des représentants de la municipalité, le syndic Christian Séchaud et le conseiller municipal Christian Gozel, assistés de l'avocat Luc Recordon, ainsi que de Jean-Daniel Badan. La constructrice était représentée par Fabio Sardi, Eric Castellan et Jean-François Rolaz, assistés de l'avocat Jean de Gautard. Le SEVEN était représenté par Nathalie Negro et le SAT par l'avocat Edmond de Braun.
G. A la requête commune des parties, l'instruction a été suspendue. Le tribunal a annoncé qu'elle serait reprise à la requête de la partie la plus diligente et qu'il se réservait le cas échéant de statuer en l'état du dossier sans procéder à de nouvelles mesures d'instruction. La constructrice a requis la reprise de l'instruction. Le tribunal a communiqué aux parties les différents échanges de correspondances intervenus après l'audience.
Le conseil des recourants a formulé diverses réquisitions d'instruction auxquelles celui de la constructrice s'est opposé par lettre du 10 novembre 2003. L'une de ces réquisitions d'instruction concernait un projet d'antenne à Boussens mis à l'enquête dans la FAO du 5 septembre 2003 dont le SEVEN a précisé par lettre du 17 septembre 2003 qu'il se trouverait à bien plus d'un kilomètre du site litigieux de Sullens.
Le conseil de la constructrice s'est enquis de l'aboutissement de la procédure.
La section saisie de la présente cause a pris connaissance des écritures déposées après l'audience et délibéré par voie de circulation en approuvant le rédaction du présent arrêt.
Considérant en droit
Plusieurs des recourants sont propriétaires des villas situées à quelque 150 m de l'antenne projetée. Leur qualité pour recourir n'est pas contestée.
Les recourants invoquent diverses informalités qui affecteraient la procédure d'enquête. En particulier, l'un des avis d'enquête affiché au pilier public aurait été retiré le 14 mars 2002 (c'était le dernier jours de l'enquête) en milieu de journée. En outre, la désignation "création d'une installation de communication" serait insuffisamment précise.
Ces griefs doivent être écartés. Les recourants perdent de vue que l'enquête n'est pas une formalité sacramentelle qui constituerait une fin en soi. Selon la jurisprudence constante, une irrégularité de l'enquête ne peut entraîner l'annulation de la décision municipale que si le vice a pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (v. par exemple AC.1999.0164 du 27 mars 2000; AC.2004.0024 du 17 mai 2004). Les recourants ne prétendent pas que tel serait le cas. Il ne peuvent pas faire valoir que d'autres citoyens et propriétaires auraient été privés de leur droit (ch. 7 du recours) car ils ne peuvent invoquer qu'une atteinte qu'ils auraient subi personnellement. En effet, l'action populaire est prohibée.
Pour le surplus, les recourants font valoir que les effets nocifs du rayonnement des installations de radio diffusion et de télécommunication sont encore mal connus et que la constructrice n'aurait pas démontré que l'implantation projetée serait imposée par son système de télécommunication (ch. 26 et 39 du recours). Ces griefs là visent la décision de l'autorité cantonale. C'est en effet cette dernière qui est compétente pour appliquer la loi fédérale sur la protection de l'environnement lorsqu'une autorisation cantonale est nécessaire (art. 2 al. 2 du règlement cantonal d'application de LPE, du 8 novembre 1989). Or les recourants ne contestent que la décision de la municipalité. Cependant, la jurisprudence admet désormais que le recours formé contre la décision municipale relative à la délivrance ou au refus du permis de construire est censé être également dirigé contre la décision cantonale relative à l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision (AC.2002.0032 du 8 janvier 2004; AC.2002.0046 du 20 août 2004; en dernier lieu AC.2002.0023 du 21 janvier 2005).
Les recourants ne contestent pas le préavis du SEVEN qui constate que les dispositions de l'Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23 décembre 1999 sont respectées. Ils se contentent d'invoquer vaguement les effets nocifs du rayonnement sur la vie humaine et les conséquences de la présence d'une telle installation à proximité des habitations, qui seraient mal maîtrisés sur le plan de la santé (ch. 26 et 41 du recours). On peut donc se contenter de rappeler que le Tribunal fédéral a jugé que la réglementation de la limitation préventive des émissions par l'ORNI est exhaustive et que le concept de cette ordonnance ainsi que ses valeurs limites sont conformes à la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 126 II 399). Cette jurisprudence a été confirmée à de multiples reprises (v. en dernier lieu un arrêt qui résume la jurisprudence: ATF 1A.134/2003 du 5 avril 2004, DEP 2004 p. 228; sur la question - toujours résolue négativement - de savoir si des études nouvelles justifiaient une autre conclusion: 1A.62/2001 du 24 octobre 2001, RDAF 2003 I p. 527 et DEP 2002 p. 62; voir dans le même sens l'arrêt du Tribunal de céans AC.2003.0261 du 10 mai 2004).
Bien que cet aspect n'ait pratiquement pas été invoqué dans le recours, l'instruction à l'audience a porté sur la question de l'intégration paysagère de l'installation litigieuse. On constate à cet égard que le projet est prévu en plein champ dans une zone découverte et au sommet d'une légère éminence du relief. Toutefois, l'essentiel des installations nécessaires serait dissimulé à l'intérieur d'un hangar agricole existant et seul sera visible l'antenne accolée à la façade pignon du hangar.
Le contrôle de la légalité de la décision cantonale attaquée implique, puisque le projet se trouve hors de la zone à bâtir, que l'on examine le respect des conditions auxquelles l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) subordonne l'octroi d'une autorisation, ce qui suppose que :
a) l'implantation du projet hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination,
b) aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
En matière d'implantation d'antennes de téléphonie mobile, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère que l'on ne peut pas examiner séparément la question de l'implantation imposée par sa destination et celle de la pesée des autres intérêts qui entrent en considération (ATF 1A.186/2002 du 23 mai 2003, consid. 3.4 in fine; cet arrêt est disponible sur le site internet du Tribunal fédéral). Il faut examiner si le déficit de couverture ou de capacité ne peut pas être comblé par une implantation dans la zone à bâtir et examiner si ce déficit ne pourrait pas être éliminé par l'utilisation en commun d'une installation déjà existante d'un autre opérateur (ATF 1A.186/2002, consid. 3.1.et 3.2). La pesée des intérêts doit également inclure les éventuelles implantations alternatives (ATF 1A.186/2002, consid. 3.3. et 3.4).
Comme le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de le constater (AC.2003.0168 du 7 octobre 2004; AC.2003.0078 du 26 mai 2004; AC.2003.0124 du 21 janvier 2004; AC.2001.0219 du 16 août 2002; AC.2000.0194 du 12 mars 2002; AC.1999.0153 du 26 octobre 2000), le canton de Vaud a mis en place une forme de coordination des installations de téléphonie mobile qui repose sur une convention signée au mois d'août 1999 entre les différents opérateurs et deux département cantonaux, celui de la sécurité et de l'environnement et celui des infrastructures. En bref, cette convention prévoit que le Service de l'environnement et de l'énergie doit recevoir des renseignements sur les coordonnées et les spécifications techniques de toutes les installations, sur les secteurs où le réseau est en cours de planification avec l'indication des installations nouvelles, en service mais à étendre, ou à supprimer. Le SEVEN traite ces données de manière confidentielle et ne les transmet que s'il constate qu'une coordination est nécessaire pour un emplacement prévu, la coordination étant réputée nécessaire lorsque les emplacements sont situés à 100 m ou moins l'un de l'autre dans les zones à construire ou à 1 km l'un de l'autre dans l'aire rurale. A l'aide d'un catalogue de critères, les opérateurs "sont disposés à exploiter des emplacements communs" si la technique, les conditions économiques et juridiques le permettent et à tenir compte, dans le choix des emplacements communs, des intérêts cantonaux en matière de protection du paysage, de la nature, des sites et des monuments.
En l'espèce, il est vrai qu'on aurait pu attendre de la constructrice qu'elle fournisse spontanément une description exhaustive des divers sites qu'elle a envisagés et qui ont été évoqués en audience (l'un d'entre est apparemment évoqué par le CFFN dans son courrier électronique du 6 mai 2002 mais qualifié d'encore moins judicieux). Toutefois, l'audience a permis au tribunal et aux parties d'examiner une carte figurant les installations existantes. Cela a permis d'établir que l'autre site existant situé sur la Commune de Mex à proximité de l'autoroute sur le versant ouest qui surplombe ce dernier est distant de plus d'un kilomètre du projet litigieux. Il en va de même, d'après les indications non contestées du SEVEN dans sa lettre du 17 septembre 2003, pour ce qui concerne le nouveau projet situé à Boussens. Pour le surplus, on trouve au dossier un carte qui montre la desserte que l'antenne projetée assurera en direction du nord, sur la zone de villas et le village de Sullens. Au vu de ces éléments, il n'y a pas lieu de donner suite aux ultimes réquisitions des recourants tendant à la production de pièces supplémentaires. En définitive, c'est à juste titre que l'autorité cantonale intimée a admis dans la synthèse CAMAC du 24 octobre 2002 que l'autre site envisageable situé dans le village ne remplissait pas totalement les conditions techniques nécessaires, constatation qui n'est finalement pas contestée par les recourants. ll y a donc lieu de maintenir la décision attaquée.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais des recourants. Swisscom Mobile SA (art. 55 al. 1 JPA) et la Commune de Sullens (art. 55 al. 2 LJPA) ont droit à des dépens car elles ont consulté en procédure un mandataire rémunéré. L'Etat n'y a pas droit.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Sullens du 3 décembre 2002, de même que la décision du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, contenue dans la synthèse CAMAC du 24 octobre 2002, sont maintenues.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. La somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à Swisscom Mobile SA à titre de dépens à la charge des recourants, solidairement entre eux.
V. La somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune de Sullens SA à titre de dépens à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 7 février 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)