CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 décembre 2003
sur le recours formé par la Société d'art public , domiciliée à La Tour-de-Peilz, représentée par Me Thierry Thonney, avocat à Lausanne,
contre
la décision du 12 novembre 2002 de la Municipalité de La Tour-de-Peilz ,représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux, levant son opposition au projet de construction d'une villa individuelle au chemin de la Paisible 22 sur la parcelle 1371, propriété des hoirs de feu Wilfred Grand d'Hauteville, à savoir Philippe Grand d'Hauteville , à Founex, Jacques Grand d'Hauteville , à St-Légier et Elisabeth Grand d'Hauteville, à St-Légier, tous trois représentés par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne.
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Renato Morandi, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) Les hoirs de feu Wilfred Grand d'Hauteville à savoir Philippe, Jacques et Elisabeth Grand d'Hauteville (ci-après hoirie Grand d'Hauteville) sont notamment propriétaires de la parcelle 1371 sur le territoire de la Commune de La Tour-de-Peilz. Ce bien-fonds est délimité au nord-ouest par le chemin de la Paisible, au sud-est par le ruisseau de l'Oyonne et au nord par la frontière communale avec la Commune de St-Légier-La-Chiésaz. Une ancienne construction rurale comprenant une partie habitable est construite sur ce bien-fonds en limite du domaine public formé par le chemin de la Paisible. La construction est grevée sur une profondeur de l'ordre de deux mètres par une limite des constructions fixée par un plan datant du 26 avril 1936. Plusieurs dépendances rurales ont été édifiées à proximité du bâtiment ancien et délimitent avec lui l'espace d'une cour intérieure. La surface totale du terrain s'élève à 15'037 m² et la surface bâtie comprend 259 m² pour l'habitation et le rural (bâtiment ECA 1004), 37 m² pour une ancienne porcherie (ECA 1006a), 83 m² pour une dépendance (ECA 1006b) et 58 m² pour une remise (ECA 1006c). Le terrain compte encore 1'661 m² de place-jardin et 12'939 m² en nature de pré-champs.
b) L'hoirie Grand d'Hauteville a déposé le 3 avril 2000 une demande de permis de construire en vue de la démolition de l'ancien rural et des trois dépendances construits sur ce terrain. La demande a été mise à l'enquête publique du 23 mai au 12 juin 2000 et elle a soulevé notamment l'opposition de la Société d'art public (section vaudoise de la Ligue suisse du patrimoine national). L'opposante relevait que les bâtiments étaient dotés d'un certain caractère et ressemblaient à ceux de la bergerie, qui avaient été protégés et faisaient partie du même domaine, mais sur le territoire de la Commune de St‑Légier-La-Chiésaz.
c) Par décision du 5 juillet 2000, la Municipalité de La Tour-de-Peilz (la municipalité) a levé l'opposition en relevant que les immeubles en cause ne bénéficient d'aucune mention ni aucune protection architecturale. L'exploitation agricole avait cessé depuis quelques années et l'état de délabrement des structures des bâtiments concernés était avancé; de plus, le bâtiment principal était frappé par une limite des constructions, ce qui justifie l'octroi du permis de démolir.
B. a) La Société d'art public a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 26 juillet 2000 en concluant à l'admission du recours et à l'annulation de la décision municipale du 5 juillet 2000. La Société d'art public relevait que les quatre bâtiments en cause formaient un ensemble rural intégré au domaine du château de Hauteville, lequel s'étend sur le territoire des quatre Communes de Blonay, St‑Légier‑La‑Chiésaz, Vevey et La Tour-de-Peilz. Le château et son parc étaient classés monuments historiques et faisaient partie des dix-neuf objets d'importance nationale de l'est vaudois selon l'inventaire des biens culturels approuvés par le Conseil fédéral. La Société d'art public reprochait l'absence d'un examen complet par les services de l'Etat pour déterminer les qualités architecturales et historiques des objets qui sont soumis à la démolition ainsi que l'origine du bâtiment, en relevant qu'il s'agit de constructions probablement antérieures à la fin du XVIIe siècle qui présenteraient une valeur historique indéniable.
b) La Section des monuments historiques et archéologiques du Service des bâtiments s'est déterminée sur le recours le 28 août 2000 en estimant que le classement des bâtiments ne se justifiait pas du point de vue de la législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites. Une étude effectuée sur les bâtiments en cause avait toutefois permis d'attribuer la note 3 au recensement architectural du canton de Vaud.
c) Dans le cadre de l'instruction du recours, le Tribunal administratif a requis l'avis de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture qui s'est prononcée le 20 mars 2001 en estimant qu'il s'imposait de maintenir la structure bâtie formée par les bâtiments autour de la cour comme un élément constitutif du site. Il convenait en outre d'étudier la possibilité d'un développement préservant l'ensemble de ces éléments caractéristiques des lieux dans le cadre de l'étude d'un plan spécial. L'hoirie Grand d'Hauteville a toutefois estimé que le maintien du bâtiment existant entraînerait des coûts disproportionnés. Le tribunal a ensuite tenu une audience sur place le 6 novembre 2001 à la suite de laquelle les parties ont pu encore se déterminer. Le tribunal a gardé la cause à juger.
C. a) Dans l'intervalle, l'hoirie de feu Wilfred Grand d'Hauteville a déposé une demande de permis de construire en vue de l'édification d'une villa individuelle sur une fraction de la parcelle 1371 formant la pointe du bien-fonds à l'extrémité sud-ouest, sur une surface de 2562 m2 à détacher de la parcelle principale. Cette fraction du bien-fonds est limitée au nord-ouest par le chemin de la Paisible et au sud-est par le cours d'eau L'Ognonnaz. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 1er au 21 octobre 2002 et elle a soulevé l'opposition de la Société d'art public. L'opposante relevait que la Commission cantonale consultative d'urbanisme avait préconisé l'étude d'un plan de quartier qui devait permettre la préservation des bâtiments existant tout en offrant des possibilités de construire. La construction d'une première villa dans ce périmètre allait ainsi à l'encontre de l'avis de la commission. Lors de sa séance du 4 novembre 2002, la municipalité a décidé de délivrer le permis de construire et de lever l'opposition de la Société d'art public, qui a été avisée de la décision municipale par pli du 12 novembre 2002.
b) Par acte du 27 novembre 2002, la Société d'art public s'est adressée au Tribunal administratif pour demander d'ordonner à titre de mesure provisionnelle la suspension de toute procédure tendant à l'octroi d'un permis de construire sur la parcelle 1371 jusqu'à droit connu sur le recours principal instruit sous la référence AC 2000/0122. A toutes fins utiles, la Société d'art public considérait que si les mesures provisionnelles requises étaient rejetées, son intervention devait être considérée comme un recours contre l'octroi du permis de construire au motif que la construction envisagée portait atteinte à un site devant être protégé au sens de la LPNMS. Elle sollicitait d'ores et déjà la jonction du dossier avec la cause principale concernant la démolition des bâtiments de la Paisible.
c) La municipalité s'est déterminée sur le recours le 31 janvier 2003 en concluant à son rejet. Elle estime que les conditions permettant de s'opposer au projet de construction en raison de l'établissement d'une nouvelle planification n'étaient pas réunies.
e) La Société d'art public a déposé un mémoire ampliatif le 3 décembre 2002. Elle estime que la municipalité aurait dû surseoir à statuer sur la demande de permis de construire jusqu'à droit connu sur la cause principale. Elle relevait que la décision d'autoriser la construction de la villa était contraire aux règles concernant l'intégration des bâtiments et aux principes de protection générale résultant de la législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites. Elle estime que la municipalité aurait dû faire usage des dispositions concernant l'effet anticipé des plans d'affectation. La section monuments et sites du Service des bâtiments s'est déterminée sur le recours le 17 janvier 2003. Elle estime souhaitable d'attendre l'arrêt au fond sur la procédure principale AC 2000/0122 avant qu'il ne soit statué sur la demande de permis de construire. Le tribunal a tenu une audience à La Tour-de-Peilz le 19 juin 2003 au cours de laquelle il a procédé à une visite des lieux, toutes les parties ayant été invitées à participer à cette mesure d'instruction. Lors de l'inspection locale, il est constaté que l'infraction de terrain à détacher de la parcelle 1371 est située en contrebas du bien‑fonds dans un secteur qui est nettement distinct des constructions principales de la Paisible qui fait l'objet du recours principal de la Société d'art public (AC 2000/0122).
Considérant en droit:
La jurisprudence admet la qualité pour recourir de la Société d'art public sur la base de l'art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS), lorsque des intérêts protégés par cette législation sont en cause par les effets de la décision attaquée (v. arrêts AC 1994/0102 du 3 mai 1995, AC 1997/0208 du 8 octobre 1998 et AC 1997/0049 du 24 juillet 1998). La question de savoir si, dans le cas particulier, la décision en cause relève de l'application de la législation cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites ou n'applique pas à tort cette législation peut rester ouverte, compte tenu de l'issue du recours.
a) Selon l'art. 77 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et au plan et au règlement, compromet les développements futurs d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le Département des infrastructures peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. L'art. 77 LATC instaure en quelque sorte une mesure provisionnelle visant à protéger l'aboutissement du travail de révision d'une planification existante. Les restrictions résultant de l'application de l'art. 77 LATC doivent reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter le principe de proportionnalité pour être compatibles avec la garantie de la propriété (v. art. 26 et 36 Cst). En ce qui concerne la condition de l'intérêt public, la jurisprudence a précisé que l'intention de réviser le plan d'affectation en vigueur doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs. Il faut que l'autorité compétente ait procédé au moins à quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d'affectation et les solutions envisageables pour les résoudre. Sur le second point, la modification de la planification doit répondre à des besoins objectifs et se justifier par des circonstances nouvelles qui imposent la révision du plan d'affectation en application de l'art. 21 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT). Le pouvoir d'examen du tribunal pour examiner si les conditions d'application de l'art. 77 LATC sont réunies n'est pas limité à l'arbitraire. En revanche, le tribunal observe une certaine retenue s'agissant de circonstances locales qui dépendent de l'appréciation de l'autorité municipale (v. arrêt AC 1996/0128 du 9 octobre 1996).
b) En l'espèce, la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture, dans son avis du 20 mars 2001, estime que l'établissement d'un plan partiel d'affectation sur toute la parcelle 1371 permettrait de conserver les bâtiments de la Paisible tout en assurant les possibilités de construire en rapport avec la densité de la zone. Toutefois, la fraction de la parcelle 1371 concernée par la demande de permis de construire se situe à l'extrémité sud-ouest de la parcelle 1371 et en contrebas des bâtiments qui font l'objet de la procédure AC 2000/0122. Il ressort en effet de l'inspection locale que la construction de la villa dans ce secteur de la parcelle ne compromet pas les objectifs de sauvegarde des bâtiments de la Paisible ni l'établissement d'un plan partiel d'affectation destiné à sauvegarder les bâtiments existants et à mettre en valeur les possibilités de construire sur le solde du bien-fonds. En d'autres termes, le tribunal estime que le permis de construire délivré par la municipalité pour la villa individuelle n'est pas de nature à compromettre le développement de la zone, en particulier une éventuelle planification qui permettrait la sauvegarde des bâtiments existants de la Paisible. C'est donc à juste titre que la municipalité n'a pas fait application de l'art. 77 LATC pour s'opposer à la demande de permis de construire.
a) Selon la jurisprudence, un projet de construction peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC, même s'il est conforme aux autres règles cantonales et communales qui lui sont applicables en matière de police des constructions. Mais il faut que les possibilités de construire réglementaires apparaissent déraisonnables et irrationnelles; tel est par exemple le cas lorsque le projet de construction est de nature à porter atteinte à un site digne de protection ou que sa réalisation peut mettre en péril les qualités esthétiques remarquables d'un bâtiment ou d'un ensemble de bâtiments (ATF 114 Ia 346 consid. b; 101 Ia 223 consid. 6c). L'autorité communale dispose à cet effet d'un pouvoir d'appréciation relativement important (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d) et le pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la décision communale (art. 36 lit. a LJPA). Cependant, lorsque la clause générale d'esthétique n'a pas pour seul but d'assurer l'intégration de nouvelles constructions et donne un contenu concret à la réglementation de la zone, par exemple lorsque le règlement communal ne comporte pas de dispositions sur la longueur ou la hauteur des bâtiments, le pouvoir d'examen du tribunal s'étend à l'opportunité en application de l'art. 33 al. 3 let. b LAT (voir notamment les ATF 118 Ia 235 consid. 1b, 117 Ia 93 consid. 2a, 112 Ia 90, 415 consid. 1b 1 ainsi que l'ATF 118 Ib 31 consid. 4b et l'arrêt TA AC 1994/0062 du 9 janvier 1996 consid. 3 c aa/c bb p. 9 à 10). En l'espèce, ni l'art. 86 LATC, ni la disposition communale qui renvoie à l'application de cette règle (art. 32 RCATC) n'ont pour effet de compléter une réglementation lacunaire. Les règles concernant l'implantation, la volumétrie, les dimensions du bâtiment sont clairement définies par la réglementation communale tout comme le nombre de niveaux admissibles. C'est donc seul sous l'angle d'un examen en légalité que le tribunal peut apprécier si le projet respecte les exigences résultant de l'art. 86 LATC.
b) La jurisprudence fédérale a précisé qu'une intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de la clause d'esthétique ne pouvait s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux des plans d'affectation. Ce sont en effet ces textes qui définissent l'orientation que doit suivre le développement des localités. Il faut certes admettre que les plans des zones ont un caractère de généralité qui ne permet pas de prendre en considération les situations particulières de telle ou telle portion restreinte du territoire. Les buts qu'ils poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut être tenu compte de situations de fait particulières. Ainsi, lorsqu'un plan de zone prévoit que les constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel ou tel secteur du territoire, une interdiction de construire basée sur la clause d'esthétique en raison du contraste que formerait par son volume le bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse comme étant déraisonnable et irrationnelle. Tel serait par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril cette construction (ATF 101 Ia 213, consid. 6c et d, p. 222-223).
c) En l'espèce, la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture a relevé que l'ensemble des bâtiments existants de la Paisible présente des qualités esthétiques remarquables et constitue un site pouvant justifier le refus d'une autorisation de construire qui porterait atteinte à cet ensemble, ainsi que l'adoption des mesures de planification adaptées permettant sa conservation et sa mise en valeur. Toutefois, le projet de construction de la villa mis en cause par la société recourante se situe en dehors des dégagements nécessaires à la préservation et la mise en valeur de l'ensemble bâti. Dans ces conditions, le tribunal estime que la municipalité n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en refusant d'appliquer l'art. 86 LATC pour s'opposer au projet de construction. Le grief de la recourante doit donc être écarté à cet égard.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 4 novembre 2002 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Société d'art public.
IV. La Société d'art public est débitrice de la Commune de La Tour-de-Peilz d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V. La Société d'art public est débitrice de l'hoirie de Wilfred Grand d'Hauteville d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
ip/np/Lausanne, le 12 décembre 2003.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)