décision du 16 juillet 2004

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 20 décembre 2004

Composition

13. Eric Brandt, président;
14. Antoine Thélin et M. Olivier Renaud, assesseurs.

recourantes

Commune d'Aigle, à Aigle représentée par Me Jean ANEX, avocat, à Lausanne,

CARBURA Tanklager AG, à Zürich, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,

ESSO SUISSE GMBH, à Zürich, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,

autorités intimées

Municipalité d'Aigle, représentée par Me Jean ANEX, avocat, à Lausanne,

ECA, à Pully, représenté par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,

I

I

autorités concernées

Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges,

Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne,

Objet

Permis de construire; protection contre les accidents majeurs

Recours Commune d'Aigle contre décision de l'ECA du 12 septembre 2002 autorisant un changement d'affectation de réservoirs (dossier joint 02/0214)

Vu les faits suivants

A. La société Esso Suisse GmbH exploitait sur la parcelle 1278 du cadastre de la Commune d’Aigle un dépôt de carburant (dépôt des ìles). La parcelle, d’une superficie de 79'126 m2, est limitée au sud-ouest par une route communale longeant la rive boisée du Rhône d’Aigle à Ollon et au nord-est par la voie ferrée desservant la zone industrielle. La commune d'Aigle est propriétaire des parcelles voisines n° 1208 et 1279 contiguës à la limite est du dépôt. L'ensemble de ces terrains est classé en zone industrielle A par le plan d'affectation partiel "Modification des zones industrielles", approuvé par le Conseil d'Etat le 8 avril 1998 (ci-après : le plan partiel d'affectation). Les installations comprenaient trois bassins (bassin A, bassin B, bassin C) comportant au total dix réservoirs. Les quatre réservoirs du bassin A, d’une capacité de 16'700 m3 chacun, étaient affectés au stockage de l’essence. Les trois réservoirs du bassin B et les trois réservoirs du bassin C étaient utilisés pour le stockage du mazout (huile de chauffage) avec une capacité de 30'300 m3 pour chaque réservoir à l’exception d’un réservoir de 16'700 m3 dans le bassin C. Le dépôt est équipé d'une station de remplissage pour les camions, accessible depuis la route communale, et d’une station de remplissage raccordée à la voie ferrée.

Une petite surface forestière de forme triangulaire contiguë au dépôt de carburants grève les deux parcelles communales et le plan partiel d'affectation prévoit au nord de cette aire forestière, le long du dépôt, une bande de verdure destinée à la création d'allées et de rideaux d'arbres. Le plan partiel d'affectation montre également la présence d'une aire forestière au nord des bassins B et C du dépôt de carburants puis, plus au nord, une zone d'extraction de graviers.

B. La société Carbura Tanklager AG à Ürdorf, en qualité de promettant acquéreur du dépôt des îles, ainsi que la société Esso Suisse GmbH ont déposé le 1er novembre 2001 une demande de permis de construire en vue de transformer les installations. Les travaux suivants étaient envisagés :

· Remplacement de l’essence stockée dans les quatre citernes du bassin A par du « jet kérosène » ;

· Remplacement des huiles de chauffage stockées dans les trois citernes du bassin B par du « jet kérosène » ;

· Réfection d’un réservoir de 100 m3 pour le stockage d’additifs ;

· Equipement de tous les réservoirs des bassins A et B avec une membrane flottante à double joint ;

· Mise à jour des installations de lutte contre l’incendie, par l’augmentation du débit minimum, l'aménagement d’un bassin réservoir de 2'100 m3 d’eau et la construction d’une station de pompage.

C. La société Carbura Tanklager AG a fait établir ensuite au mois de février 2002 un rapport désigné « Enquête préliminaire d’impact sur l’environnement ». En ce qui concerne les accidents majeurs, le rapport comporte la précision suivante :

« Les restrictions constructives imposées aux parcelles sud par le risque de feu de bassin restent inchangées par rapport à la situation actuelle. Il en va de même du risque de pollution des eaux souterraines lié au scénario catastrophe du jet de carburant par-dessus les murs d’enceinte des bassins.

Le risque d’explosion du nuage de gaz à partir du bassin B qui contiendra du kérosène est supérieur à celui qui prévaut actuellement avec les huiles de chauffage. Mais la probabilité qu’un tel nuage se forme est infime compte tenu de la faible volatilité et du point éclair élevé (30 ° C au minimum) du kérosène ainsi que des caractéristiques météorologiques bien ventilées du Chablais. »

L’annexe 4 du rapport d’impact comporte un plan définissant à l’échelle 1 : 2000 les rayons de létalité de feux de bassin et de propagation de nuage de gaz. Le rayon de létalité de feux de bassin R1 empiète sur les terrains voisins de la commune (parcelles n° 1208 et 1279) sur une profondeur d’environ 70 m et le rayon de létalité de feux de bassin R50 sur une profondeur d’environ 30 m. En outre, le périmètre de propagation de nuage de gaz R0.21bar touche chacun des angles ouest des terrains communaux par un arc de cercle avec un rayon de l’ordre de 60 m.

D. L’Etablissement cantonal d’assurances (ECA) a rendu le 12 septembre 2002 une décision finale sur l’étude d’impact; la décision constate que le projet de transformation pouvait être considéré conforme aux dispositions fédérales et cantonales en matière de protection de l’environnement. Il appartenait encore à la Municipalité de la Commune d’Aigle (ci-après la municipalité) de se déterminer sur la demande de permis de construire conformément aux dispositions de la législation applicable en matière d’aménagement du territoire. La décision comprend en annexe les différentes autorisations spéciales requises par le projet. L'autorisation spéciale de l’Etablissement cantonal d’assurances, figurant à l'annexe 1 de la décision finale, comporte la précision suivante :

« 5. L’ECA réserve toutes mesures constructives sur les parcelles voisines au dépôt dans les périmètres R1 et R50 de l’OPAM selon l’affectation des futures constructions. »

Par ailleurs, le préavis du Service de l’environnement et de l'énergie (SEVEN) fixe différentes mesures de précaution en matière de protection contre les accidents majeurs :

« 8. Suivant la fréquentation et les distances des futures constructions dans le voisinage du dépôt, et avec les réserves pour les mesures constructives émises par l’ECA en matière de protection incendie, le détenteur des installations devra réévaluer son risque selon l’OPAM et prendre toutes les mesures complémentaires pour amener le risque à un niveau acceptable. Le cas échéant, ceci devra être déterminé sur la base d’une étude de risque (calcul des probabilités et des conséquences) que le détenteur devra établir. Des mesures complémentaires peuvent être envisagées en matière d’aménagement sur les parcelles voisines. Comme relevé dans l’enquête préliminaire d’impact sur l’environnement, le danger représenté par le scénario OPAM d’un incendie de bassin grève les possibilités d’occupation au sol et le détenteur du projet devra essayer de trouver un accord avec les propriétaires des parcelles voisines. En cas d’échec, la question de la prise en charge de la moins value consécutive aux restrictions de construction devra alors être déterminée sur la base notamment de l’historique du dépôt et de l’affectation des sols.

Au sujet de ce point, le SEVEN précise encore que :

- Les rayons de létalité de feux de bassin et de propagation de nuage de gaz figurent à l’annexe 4 du rapport succinct (R50 signifie « Zone de létalité à 50 % », R1 à « 1% »).

- Le risque actuel est manifestement acceptable vu le voisinage existant et les mesures de sécurité prévues.

- En cas de feu de bassin, le risque pour les personnes resterait manifestement acceptable, sans étude complémentaire (sans étude de risque) si leur nombre maximal augmente à 2 dans le R50 (25 m depuis le bord du bassin A et 3 5m depuis le bord du bassin C) et à 58 dans le R1 (55 m pour A et 75 m pour C), ce qui peut correspondre au cas d’un dépôt dans le R50. D’autres cas de figure ont aussi été évalués par le détenteur et ils figurent dans les compléments du 10.06.02.

- La distance de mise en danger des personnes en cas d’explosion d’un nuage de gaz (environ 90 m du bord des bassins A et B) est plus grande dans les directions NORD et EST qu’en cas de feux de bassin. La probabilité d’avoir les conditions climatiques permettant la formation d’un nuage de gaz est nettement plus basse avec le kérosène que avec l’essence. Le détenteur doit considérer ce point et ses conséquences en cas de vente d’une partie de son terrain dans ces directions.

- En cas de feu de bassin non maîtrisé, il y a le risque d’un Boil-over après quelques heures d’incendie. La prévision d’évacuation des personnes est de 800 m et ceci devra figurer dans le plan d’intervention des sapeurs- pompiers. La situation existante est manifestement acceptable car il n’y a pas de bâtiments à forte densité de personnes et difficiles à évacuer dans ce rayon (hôpital, prison, etc.). »

E. a) La Commune d’Aigle a recouru contre la décision finale de l’ECA et ses annexes auprès du Tribunal administratif le 3 octobre 2002 en concluant à son annulation. L’instruction de la cause a été suspendue jusqu’à droit connu sur la décision municipale sur la demande de permis de construire.

b) Lors de sa séance du 7 octobre 2002, la municipalité a décidé de refuser le permis de construire en raison des périmètres de danger touchant les parcelles voisines, notamment sur les parcelles communales n° 1208 et 1279. Les sociétés Esso Suisse GmbH et Carbura Tanklager AG ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 24 octobre 2002. Elles concluent à l’annulation de la décision municipale et à l’octroi du permis de construire.

c) L’instruction des deux recours a été jointe; le Service des eaux, sols et assainissement, l’Etablissement cantonal d’assurances et le Service de l’environnement et de l’énergie se sont déterminés sur les recours. La Commune d’Aigle ainsi que les sociétés Esso Suisse GmbH et Carbura Tanklager AG se sont également déterminées sur les recours. La parcelle 1278 a été vendue le 28 novembre 2002 par Esso GmbH à Carbura Tanklager SA.

F. Le tribunal a tenu une audience le 26 janvier 2004 à Aigle en présence des parties.

a) L'expert technique de Carbura ainsi que la chimiste OPAM du SEVEN expliquent la portée des rayons de létalité de feu de bassin et de propagation de nuages de gaz, tels qu'ils figurent sur l'annexe 4 du dossier de la demande de permis de construire. Le rayon de létalité R50 définit le périmètre dans lequel 50% des personnes peuvent décéder en cas de feu de bassins. Le rayon de létalité R1 définit le périmètre dans lequel seul 1% des personnes présentes peuvent décéder en cas de feu de bassins. Le rayon Rmax du nuage de gaz dessine le périmètre dans lequel un risque d'explosion peut se provoquer en cas de fuite de gaz; le gaz étant plus lord que l'air, il se propage le long de la citerne et des murs de bassins. La définition de ce rayon s'applique uniquement au bassin contenant des citernes avec kérosène et non pas aux citernes avec mazout. Le rayon R.0.21bar du nuage de gaz dessine le périmètre à l'intérieur duquel les vitres des bâtiments peuvent subir des dégâts en cas d'explosion, en particulier les vitrages. Les directives OPAM appliquent les mêmes critères pour la délimitation des périmètres du nuage de gaz pour l'essence que pour le kérosène alors que les dangers de ces deux produits sont différents. En effet, le point éclair de l'essence se situe à une température de - 20° alors que le point éclair du kérosène à une température + 30°. Cette situation s'explique par le fait que le kérosène est un combustible dont les caractéristiques se situent à mi-chemin entre l'essence et le mazout. Il est donc moins volatile que l'essence; le périmètre du nuage de gaz du kérosène serait moins important et devrait tenir compte de cette caractéristique. La définition de ces périmètres ne signifie pas que toute construction doit être interdite. Mais des mesures de précaution doivent être prises notamment quant à la conception des constructions, le choix des matériaux et l'implantation des bâtiments et en fonction de sa destination; par exemple, une installation de fabrication de béton, comme celle que la commune avait projetée, peut prendre place à l'intérieur de ces périmètres, ce que l'ECA avait confirmé à la commune.

b) Il existe encore un autre périmètre de 800 m autour du dépôt concernant le risque de "boilover". Le phénomène du boilover est expliqué de la manière suivante par la chimiste OPAM du SEVEN : en cas d'incendie, soit d'un feu de bassin ou d'un feu de citerne, l'eau déversée par les pompiers coule au fond de la citerne ou du bassin, étant plus lourde que le mazout ou le kérosène; l'eau s'accumule ainsi au fond. Pendant l'incendie, une onde de chaleur se propage progressivement vers le fond de la citerne ou du bassin; l'eau surchauffée se transforme alors en vapeur qui, par un effet de piston de grande ampleur propage l'hydrocarbure en flamme à l'extérieur. Le phénomène du boilover est prévisible en cas d'incendie, car il se produit seulement après plusieurs heures, lorsque le feu n'est pas maîtrisé par les pompiers; ce délai permet, lorsque le risque se concrétise, de procéder aux mesures de sécurité nécessaires, le cas échéant, les évacuations des populations menacées.

c) Le tribunal pose la question de savoir quelle est la procédure applicable lorsqu'un projet de construction se situe à l'intérieur de l'un des périmètres de danger définis par l'OPAM. Il ressort en substance des réponses données qu'il n'existe pas une procédure d'autorisation spéciale pour les demandes de permis de construire concernant des bâtiments touchés par ces périmètres. L'idée est ainsi émise qu'il appartiendrait à l'exploitant du dépôt de carburants de vérifier si les demandes de permis de construire publiées dans le secteur touchent les périmètres de sécurité et, le cas échéant, d'intervenir pour s'assurer que les mesures de précaution nécessaires soient prises, le cas échéant, en prenant à sa charge les frais de construction supplémentaires qui en résulteraient. S'il n'est pas possible de limiter ou réduire le danger par des dispositions constructives concernant à la fois les choix d'implantation sur le terrain concerné ou les matériaux de construction utilisés, l'exploitant du dépôt devrait alors restreindre son activité afin de réduire le risque. En dehors des mesures de prévention déjà prises pour lutter dans le périmètre du dépôt en cas d'incendie (stockage de mousse, réserve d'eau, etc.), il n'est pas envisageable de prévoir d'emblée des mesures constructives qui permettraient de réduire les périmètres de danger en dehors de l'examen d'un cas particulier. Le tribunal se déplace ensuite sur les lieux en présence des parties et effectue une visite des installations et du local de gardiennage.

G. Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la suite de l’audience. Par ailleurs, le tribunal a formulé une proposition transactionnelle visant à compléter le chiffre 8 du préavis du Service de l’environnement et de l’énergie. La municipalité s’est opposée à la proposition du tribunal et la société constructrice a sollicité la levée de l’effet suspensif en vue de l’aménagement des installations de sécurité. Par décision du 16 juillet 2004, le tribunal a levé l’effet suspensif en autorisant la société Carbura Tanklager AG à titre de mesures provisionnelles urgentes à réaliser les travaux de défense incendie du dépôt des îles.

Considérant en droit

a) L’art. 74 de la Constitution fédérale (Cst) attribue à la Confédération la compétence de légiférer sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1). Elle veille ainsi à prévenir ses atteintes, les frais de prévention et de réparation étant à la charge de ceux qui en sont la cause (al. 2). La Loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a ainsi pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leur biocénose et leur biotope contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Selon l’art. 2 LPE, celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la loi fédérale en supporte les frais.

b) L’art. 10 LPE réglemente la protection contre les catastrophes. Selon cette disposition, quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en cas d’événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l’homme ou à l’environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la population et de l’environnement. Il y a notamment lieu de choisir un emplacement adéquat, de respecter les distances de sécurité nécessaires, de prendre les mesures techniques de sécurité, d’assurer la surveillance de l’installation et l'organisation du système d’alerte. Selon le message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l’environnement du 31 octobre 1979, les mesures de prévention doivent être prises en priorité sur les lieux mêmes du danger et dans ses environs immédiats. Elles comprennent avant tout des dispositifs techniques de sécurité, des installations de surveillance, l’équipement et l’entraînement de groupes d’intervention spéciaux, formés du personnel d’exploitation. Comme elle ne supprime pas tous les risques, il est judicieux de prévoir des mesures contre les conséquences funestes que pourrait avoir une extension des dégâts à l’extérieur ; la loi prescrit le choix d’un emplacement adéquat et les distances de sécurité indispensables, « qui doivent être garantis par des achats de terrain ou des servitudes » (FF 1979 III p. 782).

c) L’ordonnance de la protection contre les accidents majeurs du 27 février 1991 (OPAM) fixe à son art. 3 les mesures de sécurité générales. Le détenteur de l’entreprise est ainsi tenu de prendre, pour diminuer les risques, toutes les mesures adéquates. Sont considérées comme telles, les mesures disponibles selon l’état de la technique, complétées par les mesures conformes à son expérience, pour autant qu’elles soient financièrement supportables. En font partie les mesures qui permettent de réduire le danger potentiel, d’empêcher les accidents majeurs et d’en limiter les conséquences (al. 1). Lors du choix des mesures, on tiendra compte des causes possibles d’accidents majeurs propres à l’entreprise ou à son voisinage (al. 2). Au moment d’engager les mesures, l’autorité appliquera tout spécialement les principes énoncés à l’annexe 2. A cet égard, l’annexe 2 à l’OPAM fixe les principes à respecter pour les mesures de sécurité générale en ce qui concerne les entreprises utilisant des substances, des produits ou des déchets spéciaux. Le détenteur de l’entreprise doit alors choisir un site approprié et respecter les distances de sécurité nécessaires (annexe 2.1., let. a). Selon l’art. 22 OPAM, l’Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (l'Office fédéral ou OFEFP) élabore au besoin des directives expliquant les principales dispositions de l’ordonnance concernant notamment les mesures de sécurité à prendre. A cet effet, l’Office fédéral, en collaboration avec la société Carbura Tanklager AG, a adopté des directives sur la prévention des accidents majeurs dans les installations de stockage d’hydrocarbure. La version révisée de 1999 fixe les différentes distances de protection à respecter selon les types d’événements dommageables. C’est ainsi que pour le scénario « incendie d’un bassin » les directives proposent de définir des rayons de létalité R1 et R50 sur le voisinage de chaque bassin considéré. Ces indications permettent de calculer l’ampleur des dommages pour l’incendie d’un bassin. La directive vise aussi à cerner les effets dommageables pour l’environnement dans le scénario « explosion » d’une citerne et dans le cas spécial de l’explosion d’un nuage de gaz. Dans ces catégories, trois types de rayon d’action sont examinés. Celui concernant les dommages matériels provoqués par les vitres qui volent en éclat a une pression de 0.003 bar. Le deuxième rayon est celui dans lequel l’explosion provoque 10 % de décès à cause de la surpression de 0.21 bar. Enfin, dans un rayon où la surpression s’élève à 0.48 bar, la proportion de décès est estimée à 70 %.

a) En l’espèce, l’instruction du recours a démontré que les périmètres de létalité ainsi que les rayons liés au risque d’explosion grèvent une partie importante des terrains communaux sis à l’est du dépôt ainsi que des terrains situés au nord du dépôt; ces terrains sont classés en zone à bâtir par le plan partiel d’affectation et ils sont actuellement libres de construction. Mais les mesures de précaution qu’impliquent les différents rayons et périmètres de protection varient en fonction des caractéristiques des constructions qui peuvent être édifiées sur ces parcelles compte tenu de la réglementation de la zone; sont en particulier déterminants pour fixer les mesures de sécurité nécessaires le nombre d'ouvriers travaillant dans les périmètres concernés, le type d’activités et les matériaux utilisés, ainsi que le type de production industrielle ou artisanale en cause avec les différents produits utilisés ou stockés dans les futurs bâtiments. Il n’est ainsi pas possible de déterminer d’emblée les mesures de précaution nécessitées par la définition des périmètres de létalité et rayons de protection sur les terrains voisins.

b) Par ailleurs, les projets de construction situés dans le voisinage du dépôt sont soumis à une autorisation spéciale en vertu de l'art. 120 let. b de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Cette disposition prévoit en effet que les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature sont soumis à une autorisation spéciale du département désignés dans la liste annexée au règlement d'application de la LATC (art. 121 let. c LATC). En tant qu'il vise les dangers d'incendie et d'explosion, l'art. 120 let. b LATC se prête à constituer une règle cantonale d'exécution de la législation fédérale concernant la prévention des accidents majeurs. L'autorité compétente pour l'autorisation est en principe le Département de la sécurité et de l'environnement (voir annexe II au RATC), mais les constructions qui sont soumises à une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 let. b LATC ne sont pas toutes désignées dans l'annexe II au RATC. Par ailleurs, le plan partiel d'affectation modifiant les zones industrielles ne comporte aucune indication sur l'existence des périmètres de protection autour du dépôt, de sorte que l'exigence de l'autorisation cantonale requise en pareil cas ne semble pas pouvoir être respectée de manière effective, à défaut d'une information publique sur la portée et les effets des périmètres de létalité et des rayons de protection des nuages de gaz; cette situation résulte de l'absence d'une coordination entre la délimitation des zones à bâtir par le plan partiel d'affectation et les mesures de protection de l'environnement qui ont une influence directe sur la constructibilité des zones voisines du dépôt.

c) Dans ces conditions, le tribunal estime qu'il est conforme au principe de causalité, tel qu'il est défini aux art. 74 al. 2 Cst et 2 LPE, de mettre à la charge de l'entreprise exploitante l'obligation de prendre les dispositions nécessaires pour assurer le respect des mesures de sécurité dans le voisinage du dépôt de carburant, notamment par l'inscription de servitudes. Mais il convient de relever à cet égard que la société Carbura Tanklager AG exécute une tâche étatique; l'art. 102 Cst. charge en effet la Confédération d'assurer l'approvisionnement du pays en biens et services de première nécessité afin de pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force ou à une grave pénurie à laquelle l'économie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. A cet effet, la loi fédérale sur l'approvisionnement économique du pays, du 8 octobre 1982 (LAP), précise que les installations d'entreposage et de stockage font partie des biens et services d'importance vitale (art. 2 LAP); or, la Confédération doit assurer l'approvisionnement du pays en collaboration avec les cantons et l'économie privée (art. 3 al. 1 LAP). Ainsi, les travaux de transformation du dépôt pour assurer les stockages nécessaires à l'économie répondent à un intérêt public important. Si les terrains nécessaires à la construction d'entrepôts et d'installations destinés à l'entreposage de réserves obligatoires ou les entrepôts et installations nécessaires au stockage de ces réserves ne peuvent être obtenus à des conditions raisonnables et de gré à gré, le Département fédéral de l'économie peut user du droit d'expropriation conformément à la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (art. 17 LAP).

a) Cela étant précisé, le tribunal constate que les travaux de transformation des dépôts en cause apportent une amélioration de la situation actuelle. En effet, les mesures de sécurité seront renforcées. Le remplacement des citernes d’essence par du "jet-kérosène" limite les risques d’explosion, même si le remplacement des citernes de mazout par du kérosène augmente légèrement le danger concernant la création de nuages de gaz. Toutefois, globalement, le danger sera atténué après la réalisation des travaux notamment le renforcement des mesures de sécurité. Par ailleurs, selon l'art. 8 al. 1 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (RAPE), il appartient au Service de l'environnement et de l'énergie d'évaluer les analyses de risques et de prescrire les mesures de diminution du potentiel du danger. Or, le maintien des distances de sécurité et les mesures de précaution à prendre à l’intérieur de ces périmètres existaient bien avant les travaux de transformations litigieux et de telles obligations entrent dans le cadre des mesures d’assainissement qui s’imposaient déjà à la société Esso Suisse GmbH puis à la société Carbura Tanklager AG en vertu de l’art. 16 LPE. Selon l'art. 18 LPE la transformation ou l'agrandissement d'une installation est subordonnée à l'exécution simultanée de l'assainissement. Selon l'art 16 let. b RAPE le Service de l'environnement et de l'énergie est l'autorité compétente pour ordonner l'assainissement des installations existantes. Ainsi, il apparaît que les travaux de transformation du dépôt doivent être subordonnés à l'exécution simultanée de l'assainissement des installations par la délimitation des périmètres de sécurité au moyen de servitudes appropriées.

b) Dans la décision finale sur l'étude d'impact, le Service de l'environnement et de l'énergie a bien émis certaines considérations concernant les distances des futures constructions dans le voisinage. Mais l'autorité chargée d'assurer l'assainissement de l'installation a simplement demandé au détenteur de l'installation de réévaluer son risque compte tenu des mesures de précaution qui seraient prescrites par l'Etablissement cantonal d'assurances par rapport à ces nouvelles constructions et de prendre toutes les mesures complémentaires pour réduire le risque à un niveau acceptable. La décision précise encore que le détenteur devra essayer de trouver un accord avec les propriétaires des parcelles voisines dans l'hypothèse où les mesures de sécurité grèveraient les possibilités d'utilisation; à défaut d'accord, la question de la prise en charge de la moins value devrait alors être déterminée "sur la base notamment de l'historique du dépôt et de l'affectation des sols". Une telle solution n'est pas satisfaisante.

aa) Tout d'abord, le système actuel ne garantit pas que les projets de constructions situés dans le voisinage du dépôt soient soumis à l'autorisation spéciale au sens de l'art. 120 let. b LATC. En effet, alors que l'ancien art. 121 let. b LATC, en vigueur jusqu'au 30 novembre 2004, précisait que le Département de la sécurité et de l’environnement (prévoyance sociale et des assurances) était compétent pour statuer sur les projets de construction nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion, cette règle a été supprimée sans pour autant avoir été remplacée par l'art. 120 let. c LATC. En effet, cette disposition-ci renvoie à l'autorité compétente désignée dans la liste annexe au RATC, qui ne comprend précisément pas les constructions situées dans le voisinage de dépôts de carburant. Il a échappé au législateur que cette modification supprimait la désignation de l'autorité compétente pour statuer sur les autorisations spéciales visée par l'art. 120 let. b LATC. Ainsi, aucun contrôle officiel n'est actuellement assuré pour définir les mesures de sécurité des installations et constructions situées dans les périmètres de protection du dépôt, et il est douteux que le détenteur du dépôt soit à même d'exercer ce contrôle.

bb) A supposer que le détenteur du dépôt ait connaissance d'un projet de construction situé dans le voisinage - ce qui n’est en l'état actuel du droit pas assuré - il devrait procéder à une étude de réévaluation du risque pour prendre éventuellement, de son propre chef, des mesures de précaution supplémentaires pour maintenir le risque à un niveau acceptable. Ce processus est aléatoire et laissé à la seule discrétion du détenteur, sans aucun contrôle de l'autorité compétente pour assurer la mise en oeuvre de toutes les mesures complémentaires effectivement nécessaires.

cc) En ce qui concerne les distances à respecter et la définition des restrictions d'utilisation des terrains voisins, le système actuel ne prévoit aucune procédure pour définir ces limites de manière contraignante à l'égard des particuliers, notamment des voisins qui n'ont pas connaissance de ces restrictions à défaut d'une coordination avec les mesures de planification prévues par le plan d'affectation. Aussi, la décision ne précise pas le cadre dans lequel un éventuel accord sur le versement d'une moins-value devrait intervenir, ni la procédure à suivre en vue d'obtenir le versement d'une indemnité compensant la moins-value liée aux restrictions apportées à l'utilisation du bien fonds.

c) Ainsi, dès lors que la planification communale en force à proximité du dépôt n'a pas pris en considération ces différentes contraintes, l'ensemble de ces questions doit être traité dans le cadre d'une servitude qui permet d'exiger le respect des distances de sécurité, d'interdire ou de limiter certains types d'activités particulièrement exposées aux risques, que ce soit en raison du nombre d'emploi et de personnes présentes dans l'entreprise ou des matériaux stockés ou encore des procédés de fabrication. La servitude doit aussi poser l'exigence selon laquelle les projets de constructions touchés doivent être soumis à une autorisation de l'Etablissement cantonal d'assurance qui fixera les mesures de sécurité requises en vertu de l'art. 120 let. b LATC. La servitude doit prévoir la procédure d'évaluation des conséquences financières des restrictions à imposer, le moment venu, au propriétaire du terrain. Le contrat de constitution de la servitude doit prévoir à la fois une servitude foncière (art. 730 al. 1 CC) concernant les restrictions d'utilisation et les distances à respecter ainsi qu'une servitude personnelle (art. 781 al. 1 CC) en faveur de l'Etat de Vaud concernant le respect de l'exigence de l'autorisation spéciale requise par l'art. 120 let. b LATC, indiquant que elle est l'autorité compétente pour statuer sur cette autorisation. Le ou les contrats de servitude doivent être élaborés d'entente entre le Service de l'environnement et de l'énergie, l'Etablissement cantonal d'assurance, la Municipalité et chacun des propriétaires concernés. Si la détentrice du dépôt, les autorités et les propriétaires concernés ne parviennent pas à la conclusion d'un contrat de servitude, il appartiendra au département fédéral compétent d'obtenir l'inscription de cette servitude par l'exercice du droit d'expropriation prévu par l'art. 17 LAP (cf. ATF 114 Ib 321 consid. 3 p. 323).

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours de la Commune d'Aigle doit être partiellement admis en ce sens que la décision attaquée doit être annulée et le dossier renvoyé à l'Etablissement cantonal d'assurance afin que celui-ci, d'entente avec le Service de l'environnement et de l'énergie, ordonne l'assainissement du dépôt par une condition imposant à la société Carbura Tanklager AG de constituer les servitudes nécessaires pour rendre effectives les mesures de précaution requises par l'ordonnance sur les accidents majeurs et ses annexes. De son côté, le recours des sociétés Carbura Tanklager AG et Esso Suisse GmbH doit également être partiellement admis en ce sens que la Municipalité d'Aigle doit délivrer le permis de construire requis en reprenant la charge relative à l'ordre d'assainissement. Il n'est pas nécessaire que l'inscription de la servitude intervienne préalablement à l'exécution des travaux, car l'art. 18 al. 1 LPE prévoit que les travaux de transformation sont subordonnés à l'exécution "simultanée" de l'assainissement. Il suffit que la mise en service des réservoirs rénovés à leur nouvelle affectation, qui nécessitera un permis d'utiliser selon l'art. 128 LATC, soit subordonnée à l'inscription de la servitude.

Au vu de ce résultat, il y a lieu de répartir les frais de justice, arrêtés à 2'500 fr., à parts égales entre la recourante Commune d'Aigle et les recourantes Carbura Tanklager AG et Esso Suisse GmgH. En outre, il convient de compenser les dépens.

**Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:**

I. Le recours de la Commune d'Aigle (AC 2002/0187) est partiellement admis et la décision de l'Etablissement cantonal d'assurances du 12 septembre 2002 est annulée et le dossier retourné à cette autorité afin de la compléter par un ordre d'assainissement conforme aux considérants du présent arrêt.

II. Les recours formés par la société Carbura Tanklager AG ainsi que la société Esso Suisse GmbH (AC 2002/0214) sont partiellement admis et la décision de la Municipalité d'Aigle du 8 octobre 2002 refusant le permis de construire est annulée et le dossier est retourné à cette autorité afin qu’elle statue conformément aux considérants du présent arrêt.

III. Un émolument de justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis d'une part mis à la charge des sociétés Esso Suisse GmbH et Carbura Tanklager AG, solidairement entre elles et d'autre part à la charge de la Commune d’Aigle.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 décembre 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)