CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 11 octobre 2004
sur le recours interjeté par COOP MINERALOEL SA, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne,
contre
la décision du 6 septembre 2002 de la Municipalité de Gland , dont le conseil est l'avocat Philippe-Edouard Journot, à Lausanne, refusant le permis de construire une station-service avec shop et six places de ravitaillement sur les parcelles nos 1588 et 1589, propriété de Christiane Huning , avenue de Mont-Blanc 4, suite à l’opposition formée par André Tissot, Michel et Evelyne Affolter, dont le conseil est l’avocat Albert J. Graf, à Nyon.
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. Thierry de Mestral.
Vu les faits suivants:
A. Coop Mineraloel SA (ci-après: la constructrice), dont le siège est à Allschwil (BL), active dans le secteur des produits pétroliers, a formé le projet d'implanter une station-service avec un magasin sur le territoire de la Commune de Gland. A cette fin, elle a passé une promesse de vente avec Christine Huning, propriétaire des parcelles nos 1588 (de 1'257 m2) et 1589 (de 666 m2) du cadastre.
La station-service s'implanterait au croisement - marqué par un giratoire - donnant sur l'avenue du Mont-Blanc (la route cantonale RC 31 reliant la sortie autoroutière de Gland à la route du Lac) et les routes communales du Borgeaud et de l'Etraz. La nouvelle construction prendrait place dans la zone d'extension du Bourg A, réservée à l'habitation, aux activités de service, commerciales et d'intérêt général, ainsi qu'à l'artisanat (art. 5 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après : RPE), adopté dans sa dernière version par le Conseil communal les 9 novembre et 14 décembre 1995, approuvé par le Conseil d'Etat le 13 mars 1996).
La constructrice a soumis son projet à l'enquête publique, du 11 juin au 1er juillet 2002. Le projet prévoit la démolition des immeubles existants (nos ECA 481a et 481b), la construction d'une station-service avec un bâtiment comportant un magasin ("shop") de 100 m2 (8,26 m. x 12,12 m.), un dépôt, ainsi que divers locaux accessoires, et la mise en terre d'une citerne de 120 m3. Six places de ravitaillement pour les automobilistes (trois colonnes, essence ou diesel) et onze places de stationnement seraient aménagées. La toiture du bâtiment serait plate, étanche et couverte de gravier. Les postes de ravitaillement seraient également couverts d'une "toiture" plate du même type (ou d'une marquise).
Le projet mis à l'enquête publique a soulevé onze oppositions, dont une collective, évoquant notamment des problèmes de circulation et de sécurité (une école se trouve à proximité et les élèves passent par ce carrefour pour s'y rendre). Les opposants André Tissot, Michel et Evelyne Affolter ont fait valoir en outre que le projet ne respectait pas la réglementation communale applicable, faute de prévoir une toiture en pente couverte de tuiles.
Dans la synthèse du 5 août 2002 de la Centrale des autorisations CAMAC, les différentes services de l'Etat - Service des eaux, sols et assainissement, division assainissement, section assainissement industriel, spécialiste garages (SESA-AIGA), division eaux souterraines, section citernes (SESA-CIT), l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), le Service de l'emploi, Inspection cantonale du travail (SE-ICT), le Service de l'environnement et de l'énergie, division environnement (SEVEN), le Service de la sécurité civile et militaire, protection civile (SSCM-PCI) - ont délivré, sous certaines conditions, l'autorisation spéciale requise ou un préavis positif; le Voyer du Ier arrondissement de Nyon n'a pas formulé de remarque particulière.
En matière de protection contre le bruit, le SEVEN, a soumis l'exploitation de la station-service à certaines restrictions (synthèse CAMAC, p. 6) :
"(…)
L'étude acoustique du bureau CSD du 24 juillet 2002 montre que les valeurs de planification sont respectées pour les voisins les plus exposés aux conditions suivantes :
ouverture du shop : 06h00-22h00,
pas de station de lavage, pas d'aspirateurs,
création d'un écran antibruit (ou dispositif équivalent) en toiture permettant de réduire les nuisances sonores des installations techniques (deux groupes de froid et deux climatiseurs) d'environ 10 db(A).
Sous ces conditions, le SEVEN estime que le projet respecte les exigences légales en matière de protection contre le bruit.
Le SEVEN demande que le dispositif de réduction des nuisances sonores qui doit être placé en toiture (écran antibruit ou équivalent) lui soit soumis pour approbation avant le début d'exploitation de la station service.
Une mesure de contrôle pourra être effectuée après la mise en service de l'installation (art. 12 OPB)".
B. Par décision du 6 septembre 2002, la municipalité a néanmoins refusé l'autorisation de construire au motif que la toiture prévue était plate, dépourvue de tuiles; et partant contraire à l'art. 10 RPE, et que le projet ne s'intégrait pas dans le secteur concerné. La constructrice a recouru contre cette décision le 27 septembre 2002, concluant en réforme, sous suite de dépens, à l'octroi de l'autorisation de construire une station-service avec divers aménagements extérieurs après démolition des bâtiments existants. André Tissot, Michel et Evelyne Affolter ont adressé leurs observations le 27 novembre 2002 au Tribunal administratif. Ils ont conclu, avec suite de frais et dépens au rejet du recours et, subsidiairement, à ce que soit ordonnée une expertise du trafic et des nuisances générés par le projet. La municipalité a répondu le 29 novembre 2002, concluant, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Le tribunal a tenu audience sur place le 27 août 2003. A cette occasion, la constructrice, par la voix de son conseil, a pris l'engagement suivant par dictée au procès verbal:
"La recourante produit ce jour un plan modifié des façades (no 205) présentant une toiture à pans avec tuiles sur la partie magasin du projet. Au cas où le tribunal considérerait que la réglementation communale imposerait un toit à pans sur ce type de construction, la constructrice s'engage à réaliser cette toiture.
La recourante confirme ici qu'elle réunira les parcelles nos 1'588 et 1'589 de la commune de Gland et s'engage à ne pas commencer les travaux avant d'avoir réuni les deux terrains.
La recourante est disposée à aménager à ses frais tous les aménagements de circulation nécessaires pour garantir la sécurité des piétons que la municipalité jugerait utiles et proportionnés."
La question des onze places de parc prévues a également été abordée. La constructrice a relevé que les prescriptions visant à prévenir les dommages qui pourraient résulter de fuites d'huile des véhicules ont été respectées; au demeurant, les clients ne stationneraient que le temps de faire des achats dans le magasin de la station service, soit dix minutes au maximum; aucun véhicule ne serait parqué à cet endroit pour une plus longue période.
Sur place, il a été constaté que quelques bâtiments aux alentours étaient pourvus d'un toit plat : en particulier, la superstructure protégeant les pompes de la station service de l'opposant Tissot, le local abritant l'installation téléphonique (lequel ne se situe cependant pas en zone d'extension du bourg) et enfin les couverts à vélos se trouvant devant l'école, construits en 1977, soit avant l'entrée en vigueur de l'actuel RPE. Le représentant de l'intimée a expliqué que les serres Badan, non réglementaires, constituaient une exception antérieure au RPE et qu'une fois détruites, elles ne pourraient être reconstruites. Près du projet litigieux se situent plusieurs maisons d'habitation, également classées en zone d'extension du bourg, toutes pourvues de toits à pans.
C. Trois expertises en rapport avec le projet de la constructrice ont été versées a dossier. La première, datée du 24 mai 2002, est une étude de trafic réalisée par "team
Sur la base des informations fournies par la constructrice, la génération de trafic engendrée par la station-service (compte tenu d'une vente annuelle de 3'000'000 de litres d'essence) a été estimée à 275 véhicules par jour, à 100 véhicules par jour pour le shop et à 5 véhicules par jour pour le trafic engendré par les employés et les livraisons, soit dans l'ensemble à 400 véhicules par jour.
Quant à la sécurité du trafic "notamment pour la vérification de la capacité du giratoire, il est admis que la totalité du trafic généré par la station-service et le shop (400 véhicules par jour) correspond à une charge supplémentaire répartie proportionnellement sur les quatre branches du carrefour. Sur cette base et en considérant que le trafic à l'heure de pointe du soir (17h30-18h30) représente environ le 10% du trafic journalier, on évalue le nombre de mouvements à 40 véhicules/heure entrant et à 40 véhicules/heure sortant de l'exploitation".
" Aucun comptage directionnel de la circulation routière n'étant disponible pour le carrefour-giratoire, il a été organisé un comptage de ce type le mardi 14 mai 2002 de 17h00 à 19h00. (…)
Une deuxième vérification de la capacité du giratoire a été faite en tenant compte du trafic actuel additionné de celui généré par la nouvelle construction (…). Il en ressort qu'à l'heure de pointe du soir (17h30-18h30) :
le taux maximal de capacité utilisé se trouve toujours sur l'avenue du Mont-Blanc en provenance du lac avec près de 80%;
les temps d'attente moyens augmentent sensiblement mais demeurent néanmoins acceptables;
la longueur maximale des files d'attente reste estimée à deux véhicules, soit 11 m environ, pour l'avenue du Mont-Blanc en provenance du lac.
Compte tenu des faibles charges de trafic générées par la nouvelle construction et du principe retenu pour l'accessibilité (accès existant), la nouvelle construction modifiera très légèrement la distribution du trafic au carrefour-giratoire et la capacité utilisée du carrefour ne sera pratiquement pas influencée par le projet et restera suffisantes ".
En deuxième lieu, une étude acoustique, datée du 24 juillet 2002, réalisée par ''CSD, Environnement, Sciences de la terre, Génie civil, Déchets et dépollution, Installations de traitement'', traite de l'impact sonore du projet. L'expert a observé que les émissions sonores seraient faibles, compte tenu de la disposition de la station-service envisagée, de la durée réduite de l'ouverture nocturne (quatre heures) et du fait que les récepteurs sensibles au bruit les plus exposés seraient relativement éloignés. Il a conclu que, dans la mesure où un écran antibruit (ou un dispositif d'amortissement équivalent) était disposé en toiture, les exigences légales en matière de protection contre le bruit seraient respectées, en particulier les valeurs de planification au sens de l'OPB applicables au cas d'espèce.
La troisième expertise, datée du 3 décembre 2002, a été réalisée par ''Transitec ingénieurs-conseils SA''. Cette étude de trafic devait déterminer si le réseau routier actuel disposait encore de capacités d'écoulement du trafic suffisantes au vu de divers projets en cours ou prévus à court terme, notamment le projet querellé. L'expert a compté que le trafic total généré par la station-service équivaudrait à 400 véhicules par jour (275 et 100 véhicules par jour générés respectivement par la station-service et par le shop, 5 véhicules par jour générés par les employés et le trafic de livraison ; voir p. 7 et 10). Toutefois, la station-service devant attirer essentiellement le trafic de passage sur les axes routiers proches, il était possible d'admettre que le projet de la constructrice n'amènerait que 200 mouvements de véhicules par jour.
En conclusion, relèvent les experts, ces précisions - et celles qui concernent les projets "Les Tuillières" et l'extension du "parking Au Grand Atrium" (appelés à générer respectivement 1'200 et 900 véhicules supplémentaires) - montrent qu'il convient de manière urgente de limiter les générations de trafic de la commune et/ou de prendre des mesures d'aménagement du réseau routier local (p. 10).
D. Le Tribunal s'estimant suffisamment renseigné a statué à huis clos. Les arguments des parties seront repris autant que de besoin.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) La municipalité intimée a refusé l'autorisation de construire notamment à cause de la forme de la toiture projetée qui serait contraire à la réglementation communale. Le RPE dispose à ce sujet:
Chap. IV: Zone d'extension du bourg
Art. 10: Toitures
La pente des toitures doit être comprise entre 65% et 90%.
La couverture est obligatoirement réalisée en tuiles plates du pays ou au moyen d'un autre modèle de tuile plate d'apparence semblable.
Pour des raisons d'unité, d'esthétique ou d'intégration, la municipalité peut imposer l'orientation des faîtes, le type de toiture (nombre de pans) et la dimension des avants-toits.
Chap. VII: Zone artisanale
Art. 33: Hauteur et toitures
(…)
Les toits sont à pans inclinés; leur pente est comprise entre 30% et 80%. De cas en cas, la municipalité peut autoriser un toit plat pour les constructions n'ayant qu'un niveau.
Chap. XXVI: Police des constructions
Art. 117: Dérogation
La municipalité peut exceptionnellement accorder des dérogations aux prescriptions réglementaires concernant l'ordre, les dimensions, la destination, la surface et les distances des constructions s'il s'agit d'édifices publics.
(…)
b) Le projet litigieux prévu en zone d'extension du bourg tombe sous le coup de l'art. 10 RPE qui impose une toiture à pans. En l'espèce, la recourante projette de construire une station-service à toit plat, étanche et couvert de gravier: il est donc contraire à l'art. 10 RPE. Cette disposition n'autorise aucune dérogation; son alinéa 3, qui confère à la municipalité la faculté d'imposer un type de toiture (nombre de pans) prohibe, a contrario, toute autre forme de toiture. L'art. 33 RPE qui autorise un toit plat est inapplicable au cas d'espèce, puisqu'il s'applique à la zone artisanale et non à la zone d'extension du bourg où serait implanté le projet de la recourante.
Il reste à examiner si l'art. 117 RPE, qui permet à la municipalité d'admettre une toiture plate sur un édifice public, est applicable au cas d'espèce. Le RPE ne définit pas la notion de "l'édifice public" de sorte qu'il faut se demander si une station-service pourrait en être un. La recourante le soutient: une station-service est accessible au public; de plus, elle est nécessaire à la population puisqu'elle permet d'assurer le ravitaillement en essence des automobiles et autres véhicules.
Le Tribunal ne saurait faire sienne cette argumentation. Un édifice public appartient au patrimoine immobilier de la collectivité. Il entre dans la catégorie du patrimoine administratif (hôpitaux, écoles, gares, notamment), c'est-à-dire "les biens immobiliers des collectivités publiques qui sont affectés à la réalisation d'un intérêt public spécial, mais qui ne peuvent être utilisés par les administrés que moyennant une activité administrative" (Moor, Droit administratif, vol. I, Les fondements généraux, deuxième éd., Berne 1994, no 1.3.3.4, p. 12). Une station-service n'est pas un édifice public dans le sens ci-dessus. Dès lors, l'argument soulevé par la recourante ne peut qu’être écarté. La municipalité ne saurait accorder de dérogation concernant la toiture du projet de la recourante en application de l'art. 117 RPE.
Au vu de ces considérations, force est de constater que le projet litigieux est contraire à l'art. 10 RPE et ne peut être mis au bénéfice d'aucune dérogation. La municipalité intimée ne pouvait donc pas l'autoriser.
c) A l'audience, la recourante a proposé une variante du projet mis à l'enquête publique présentant une toiture à pans avec tuiles sur la partie magasin du projet. La recourante s'est engagée à réaliser cette toiture au cas où le Tribunal de céans considérerait que la réglementation communale imposerait un toit à pans sur ce type de construction.
La construction abritant les pompes de la station-service est de grande taille: elle couvre six places de ravitaillement. Elle apparaît comme un élément important du projet. Elle a pour fonction de protéger tant les automobilistes se ravitaillant en carburant que les voisins des nuisances émanant de la station-service. Cette construction n'est pas un accessoire du magasin; elle est au contraire un bâtiment à part entière, soumis à l'art. 10 RPE. La variante proposée par la recourante prévoit que cette construction conserverait un toit plat. Elle est donc contraire à l'art. 10 RPE qui impose une toiture à pans. Les arguments développés ci-dessus (consid. 2 b) demeurent valables : le projet de la recourante, même ainsi modifié, se révèle ainsi contraire à la réglementation communale et ne peut être autorisé.
d) La recourante observe que des bâtiments à toit plat se trouvent aux alentours de l'endroit où le projet litigieux pourrait prendre place. Il n'y aurait en conséquence, selon elle, aucun motif de refuser son projet.
On rappelle que ces constructions sont contraires à l'art. 10 RPE qui impose une toiture à pans. Leur existence n'autorise toutefois pas la recourante à construire une station-service non réglementaire. En effet, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité (ATF 90 I 159; Moor, op. cit., no 4.1.1.4, p. 314).
On précisera à cet égard que la "marquise" abritant les pompes de la station-service de l'opposant Tissot est la seule construction du quartier à présenter un type de toiture comparable au projet de la recourante. Le local abritant l'installation téléphonique est à toit plat, mais ne se trouve pas en zone d'extension du bourg. Les couverts à vélo à toits plats devant l'école ne peuvent pas être assimilés au projet de station service: ils sont par leur nature et leur taille trop différents. Les serres Badan constituent par ailleurs une exception antérieure à l'entrée en vigueur de l'actuelle réglementation communale: une fois détruites, elles ne pourront être reconstruites. Enfin, le tribunal a constaté sur place que les maisons d'habitation aux alentours, également classées en zone d'extension du bourg, étaient pourvues de toit à pans. Au vu de ce qui précède, il n'y a pas de raison d'autoriser, même à titre exceptionnel, le projet de la recourante.
L'art. 63 RPE stipule ce qui suit:
"La municipalité veille à ce que les constructions, reconstructions, transformations et agrandissements présentent le meilleur aspect architectural et la meilleure intégration au site et au quartier, quelle que soit leur destination.
(…)"
Cette disposition du règlement communal, à l'instar de l'art. 86 LATC, pose une règle générale en matière d'esthétique et d'intégration des constructions: un rapprochement peut être fait entre ces deux dispositions. Une abondante jurisprudence a été rendue au sujet de l'art. 86 LATC: l'architecture de tout ouvrage doit, d'une part, présenter une harmonie intrinsèque, indépendamment de l'environnement, et, d'autre part, s'harmoniser avec le paysage et avec les caractéristiques des ouvrages existants (RDAF 1973, 72, 142 et 356; 1977, 44). Il appartient en premier lieu aux autorités locales de veiller à l'aspect architectural des constructions, ces autorités disposant dès lors à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF du 16 avril 1986, RDAF 1987, 155).
b) Dans le cas d'espèce, le projet de la recourante est de grande taille; il prend place à un carrefour qui marque en quelque sorte l'entrée de la ville; en conséquence, son impact sur le site et sur le quartier est particulièrement important. L'autorité intimée (qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation sur cette question, comme le souligne la jurisprudence citée) devait donc examiner l'aspect esthétique du projet avec une certaine rigueur. On ne saurait dès lors considérer que la municipalité a excédé sur ce point son pouvoir d'appréciation en considérant que le projet ne s'intégrait pas dans l'environnement bâti.
a) Les opposants, qui sont intervenus dans la procédure de recours, font valoir que l'accès par l'avenue du Mont-Blanc engendrerait une surcharge disproportionnée du trafic. La sécurité des écoliers se rendant au collège, en empruntant le chemin d'accès de la station-service projetée, serait mise en péril par l'augmentation du trafic. Les opposants contestent ainsi les conclusions des expertises versées au dossier. En particulier, en procédure et lors de l'audience, ils ont relevé le caractère incomplet de l'étude réalisée par Team +, qui se fonde sur un seul comptage réalisé durant deux heures le mardi 14 mai 2002 et sur des chiffres de vente annuels fournis par la constructrice (qui apparaîtraient tronqués).
Ce dernier argument, nullement étayé, ne peut être suivi : le choix de l'heure de comptage - en semaine, à l'heure de la plus grande influence - se révèle judicieux (contrairement à ce que disent les opposants). Au surplus, rien n'indique que le chiffre des ventes annuelles - certes fourni par la constructrice, sur la base des expériences réalisées dans ses stations-service en activité - soient irréalistes. Ces données ont été d'ailleurs reprises sans être contestées par les seconds experts. En somme, les deux études de trafic qui figurent au dossier montrent de manière concordante, donc convaincante aux yeux du tribunal, que le projet n'engendrerait qu'une très faible augmentation de trafic. Tout au plus, ce projet provoquerait à l'heure de pointe du soir une file à l'entrée du giratoire de deux véhicules et par la même un temps d'attente sensiblement augmenté, mais acceptable. Il peut donc être effectivement tenu pour adapté au réseau routier de la commune. Par ailleurs, sur les questions de sécurité, on rappellera que les communes ont le devoir de veiller au respect des principes ancrés dans la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR), alors même que les cantons n’ont pas encore adopté de législation d’application, ni établi les plans des réseaux prescrits par le droit fédéral ; v. A. Jomini, Commentaire de la LAT, ad art. 19, n. 25 s.). En l’occurrence, dans la mesure où le trafic resterait stable, il convient d'admettre que le danger lié à la circulation routière ne serait pas non plus sensiblement aggravé. Les arguments soulevés par les opposants ne peuvent en conséquence être accueillis.
b) Les opposants s'inquiètent du bruit qu'engendrerait le projet présenté et requièrent un programme d'assainissement. Ici encore leurs critiques, à peine étayées, ne résistent pas à l'examen. L'étude acoustique réalisée le 24 juillet 2002, montre que les exigences légales en matière de protection contre le bruit seront respectées, moyennant certaines conditions (écran anti-bruit ou dispositif équivalent), précisément reprises par le SEVEN dans le rapport de synthèse de la CAMAC du 5 août 2002 et qui devraient donc figurer dans le permis de construire.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Gland du 6 septembre 2002 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Coop Mineraloel SA.
IV. Coop Mineraloel SA versera, à titre de dépens, 1'800 (mille huit cents) francs à la Commune de Gland.
V. Coop Mineraloel SA versera, à titre de dépens, 1'800 (mille huit cents) francs à Michel et Evelyne Affolter, ainsi qu’à André Tissot, solidairement entre eux.
mad/gz/np/Lausanne, le 11 octobre 2004
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint