CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 avril 2003
contre
la décision du 29 juillet 2002 de la Municipalité de Gland , représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne (refus de changement d'affectation, en relation avec l'aménagement d'un restaurant McDonald's, du rez-de-chaussée du bâtiment administratif et commercial sis sur la parcelle n° 1554 du cadastre communal, confirmant le préavis négatif du Service de l'environnement et de l'énergie ), ensuite de l'opposition d' André Würgler et consorts et de l' Association Transports et Environnement ,
ainsi que
contre
la décision du 4 octobre 2002 de la Municipalité de Gland (octroi de l'autorisation, assortie de conditions, d'aménager une boulangerie-tea room dans le bâtiment précité).
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pedro De Aragao et M. Renato Morandi, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Immo-Juillerat S.àr.l. est propriétaire de la parcelle n° 1554 du cadastre communal de Gland, d'une superficie de 7'644 m². De forme triangulaire, bordée au nord par la voie de sortie de l'A1, à l'ouest par la rue de la Cité-Ouest (DP n° 187), à l'est par l'avenue du Mont-Blanc (RC n° 31c) et au sud par la rue des Tuillières, cette parcelle comprend deux parties. Sa partie nord, de forme triangulaire, est colloquée en zone occupée par le plan de quartier "Cité Ouest-Aux Tuillières", approuvé par le Conseil d'Etat le 19 décembre 1969; sa partie sud, soit la base rectangulaire du triangle (environ 2'900 m²), constitue le périmètre du plan partiel d'affectation "Les Tuillières", lui-même approuvé par le Conseil d'Etat le 26 juin 1991.
Cette parcelle, qui se trouve à l'entrée nord du village de Gland, est relativement proche de bâtiments scolaires communaux. Côté est, par l'avenue du Mont-Blanc, elle est séparée de la zone d'équipements publics laquelle abrite notamment le collège primaire des Perrerets. De l'autre côté de la rue des Tuillières, au sud, s'étend le périmètre du secteur "A Grand Champ", à proximité duquel est érigé le collège secondaire abritant, entre autres services, le réfectoire scolaire. Or, ce secteur fait l'objet d'un plan partiel d'affectation, approuvé par le Département des infrastructures (ci-après: DINF) le 23 février 1999, dont la réglementation réserve à l'art. 5, à la suite d'un amendement adopté par le Conseil communal sans enquête, la conformité à la destination de la zone "(...)aux établissements médico-sociaux ou similaires aux activités hôtelières et de restauration à l'exclusion de fast-food, à l'habitation, aux activités tertiaires et commerciales".
En outre, l'extrémité sud de cette parcelle est traversée par la double voie piétonne et cyclable qui passe sous l'avenue du Mont-Blanc, emprunte l'assiette de la servitude n° 234'594 et débouche sur le giratoire des Tuillières. Cette voie est utilisée, notamment, par les écoliers se rendant d'un bâtiment scolaire à l'autre.
B. En date du 31 août 2001, Immo-Juillerat S.àr.l. a obtenu de la Municipalité de Gland, à l'issue de l'enquête publique et sur la base de préavis des services cantonaux spécialisés (dont celui du Service de l'environnement et de l'énergie, ci-après: SEVEN), l'autorisation de réaliser, dans la partie rectangulaire sud de sa parcelle, un bâtiment administratif et commercial, susceptible d'abriter un restaurant, de deux étages sur rez plus attique, d'une emprise au sol de 1'146 m², laquelle occupe la totalité du périmètre d'évolution du PPA "Les Tuillières". En outre, elle a été autorisée à aménager 133 places de parking réparties dans les trois sous-sol dudit bâtiment, dont l'accès en angle droit se fait depuis la rue de la Cité-Ouest. Elle a également été autorisée à créer, sur l'ensemble de sa parcelle, 149 places de parc extérieures au total, soit quinze dans le rectangle sud (huit à l'ouest, en bordure de la route Cité-Ouest et en limite de propriété - ce qui implique la suppression du trottoir prévu dans le PPA et son remplacement par un mur -, deux à l'angle sud-ouest, et cinq au sud du bâtiment) et 137 réparties dans le triangle nord (dont 44 directement sur la rue Cité-Ouest). Font de même partie du permis les voies d'accès internes aux places de parc et leur dévestiture débouchant sur la rue de la Cité-Ouest.
On note que cette autorisation a été délivrée après qu'une étude acoustique eut été confiée par la constructrice à l'ingénieur Gilbert Monay; dans son rapport du 15 août 2001, celui-ci a retenu pour hypothèse de trafic que chaque place de parc supplémentaire devait générer en moyenne 5 mouvements par jour, soit un trafic journalier moyen de 925 mouvements supplémentaires.
L'octroi du permis a notamment été assorti à la condition que chaque future affectation fasse l'objet d'une enquête publique complémentaire, avec décompte des places de stationnement attachées à cette affectation. Ce bâtiment, ainsi que la plupart des éléments faisant l'objet de cette autorisation ont, depuis lors, été réalisés; seul le trottoir prévu en bordure est de la route de la Cité-Ouest n'a finalement pas été construit.
C. Le 9 janvier 2002, Immo-Juillerat S.àr.l. a requis de la municipalité l'autorisation complémentaire de changement d'affectation d'une partie du rez-de-chaussée de son bâtiment (angle nord-est), afin que McDonald's Suisse Developement S.àr.l. puisse aménager une arcade de 285 m², dans le but d'y exploiter un établissement public de restauration comprenant 106 places, comprenant par surcroît un service au volant ("Drive-In"). A cet effet, elle a prévu de modifier l'accès initialement prévu au bâtiment par une voie à sens unique, le contournement du bâtiment par le sud étant prolongé à l'est, côté avenue du Mont-Blanc, sur une quarantaine de mètres, jusqu'au parking aménagé sur la partie nord de la parcelle, afin que les automobilistes, dont les clients du "drive-in", puissent emprunter la desserte du parking pour sortir.
La réalisation de ce projet n'implique en revanche pas l'aménagement de places de parc supplémentaires; 37 places ont été réservées à la clientèle du restaurant, la société propriétaire disposant même d'une réserve de 14 places pour les autres commerces. Enfin, il est prévu d'aménager au nord du bâtiment, toujours dans le périmètre du PQ, une terrasse adjacente au restaurant McDonald's de 30 m² environ comportant 32 places de restauration, ainsi qu'une aire de jeux de 14,50 m² environ.
L'enquête publique complémentaire, qui s'est déroulée du 26 février au 18 mars 2002, a suscité en tout l'opposition de 380 personnes, habitants de Gland pour la plupart.
Le dossier d'autorisation a été soumis aux services cantonaux concernés. Le SEVEN, section lutte contre le bruit, a exigé de la constructrice une étude acoustique complémentaire portant sur la génération du trafic avec répartition jour/nuit pour l'ensemble des activités du bâtiment, la vérification du respect de l'art. 9 OPB (utilisation accrue des voies de communication) pour l'ensemble du trafic généré par ces activités, ainsi que la vérification du respect de l'annexe 6 OPB concernant les bruits du parking extérieur et du trafic sur l'aire d'exploitation, en particulier en période nocturne. Cette étude, à nouveau confiée à l'ingénieur Gilbert Monay, à Lausanne, a été réalisée le 8 mai 2002. Pour ce dernier, l'exploitation du restaurant McDonald's projeté générerait un trafic journalier moyen estimé à 600 véhicules, dont 40% concerne le service "drive-in" (on note que les bureaux et les autres commerces devraient générer un trafic journalier moyen de 536, respectivement 112 véhicules). Cette étude arrive à la conclusion que le trafic induit par la construction du bâtiment, tenant compte de l'implantation d'un restaurant McDonald's et du service au volant, augmentera le niveau d'évaluation de bruit d'environ 0,5 dB de jour et 0,2 dB de nuit, soit un accroissement non perceptible. Quant à l'extension projetée du parking elle devrait conduire, selon l'ingénieur Monay, à des niveaux d'évaluation du bruit de 51 dB(A) de jour et 45 dB (A) de nuit; les valeurs de planification seraient ainsi respectées. Cette étude a débouché sur le préavis positif du SEVEN, à condition toutefois, d'une part, qu'un revêtement phonoabsorbant soit posé pour les zones de circulation et les places de parc et, d'autre part, qu'un matériau absorbant recouvre les faces latérales et arrières de la rampe d'accès au parking souterrain ainsi que, sur une distance de 2 mètres, le plafond.
Dans la synthèse CAMAC du 2 juillet 2002, le DINF a toutefois informé la municipalité de ce qu'il refusait de délivrer l'autorisation spéciale requise, en raison du préavis négatif du SEVEN, section protection de l'air; on cite ici l'extrait topique de la synthèse:
" B - PROTECTION DE L'AIR (négatif)
Pour ce qui concerne la protection de l'air, le problème principal lié à l'exploitation du restaurant McDonald's est l'émission d'odeurs. Ces dernières sont généralement considérées comme incommodantes, lorsqu'elles sont perçues par le voisinage. Afin d'éviter de manière préventive des immissions excessives, il faut nécessairement prévoir une diffusion et une dilution suffisante des effluents d'air chargé d'odeurs de fumée et de cuisine (huile de friteuse). Ceci est en général le cas lorsque la cheminée est dimensionnée en respectant les critères fixés par les "Recommandations fédérales du 15 déc. 1989 sur la hauteur minimale des cheminées sur toit."
Le dossier et les plans soumis à l'enquête publique ne décrivent pas le système d'extraction de l'air vicié des locaux fumeurs et de la cuisine et ne montrent aucune cheminée. En conséquence et jusqu'à complément d'information, le préavis du SEVEN est négatif" .
Par décision du 29 juillet 2002, la Municipalité de Gland a informé Immo-Juillerat S.àr.l. de ce qu'au vu de la position du SEVEN, elle était contrainte de refuser de délivrer l'autorisation requise, ajoutant en outre:
"Toutefois, pour éviter toute équivoque, la municipalité tient à vous informer d'ores et déjà, dans l'hypothèse où votre demande serait corrigée dans le sens des exigences du département des infrastructures et qu'une nouvelle mise à l'enquête publique serait demandée, qu'elle fera application de l'article 77 LATC qui l'autorise à refuser un projet de construction qui, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal envisagé mais non encore soumis à enquête publique.
Dans le cas d'espèce, l'autorité communale tiendra compte des remarques et des oppositions qui se sont manifestées à l'examen concret du projet qui est maintenant refusé. La municipalité fera également application de cette disposition (art. 77 LATC) dans le cadre d'un éventuel recours à l'encontre de la présente décision."
Le 12 août 2002, la Municipalité de Gland a soumis au DINF son projet de modification de l'art. 4 al. 1 du Règlement du PPA "Les Tuillières" (ci-après: RPPA), lequel aurait la teneur suivante:
"Cette zone est réservée aux activités de service, commerciales et d'intérêt général ceci à l'exclusion des activités de type fast-food, fast-food drive in (service au volant)."
Dans son rapport explicatif à l'appui de cette modification, dite municipalité indiquait:
(...)
"Le but de cet amendement est d'éviter qu'une telle surface de vente vienne s'implanter à proximité des écoles, ceci pour des raisons alimentaires, voire de circulation.
Le plan partiel des Tuillières est antérieur à celui du secteur mixte à Grand Champ et c'est là que la société McDonald's a soumis son projet à l'enquête publique.
La totalité des élèves répartis entre les collèges des Perrerets, de Grand Champ et des Tuillières s'élève à 1'500 enfants et tous ceux qui le souhaitent peuvent prendre le repas de midi au restaurant scolaire aménagé dans le collège de Grand Champ. Nous veillons à la qualité de la nourriture afin de leur apporter des repas équilibrés.
Etant donné la décision prise par le conseil communal d'interdire les fast-food dans le secteur mixte, nous estimons qu'il doit en être de même dans le plan partiel des Tuillières situé géographiquement entre les trois collèges."
D. En temps utile, Immo-Juillerat S.àr.l. et McDonald's Suisse Developement S.àr.l. se sont pourvus auprès du Tribunal administratif contre la décision municipale, par la plume de l'avocat François Dugast, en concluant à son annulation. Elles ont en revanche toutes deux indiqué qu'elles se soumettaient aux exigences du SEVEN, telles qu'énoncées dans la synthèse CAMAC du 2 juillet 2002.
La municipalité, par la plume de l'avocat Philippe-Edouard Journot, a confirmé que sa décision du 29 juillet 2002 constituait d'ores et déjà une décision d'application de l'art. 77 LATC. Elle a conclu à la confirmation de la décision attaquée, de même que l'Association Transports et Environnement (ci-après: ATE) et un groupe de seize opposants au projet, représenté par André Würgler, lesquels se sont exprimés en ce sens dans une écriture commune.
E. Le 10 avril 2002, Immo-Juillerat S.àr.l. a requis de la municipalité l'autorisation complémentaire de changer l'affectation d'une autre partie du rez-de-chaussée de son bâtiment, afin que, dans l'arcade de 158 m² à l'angle sud-est, Emilia et Reynald Joly puissent exploiter une "boulangerie-sandwicherie" avec tea-room contenant 28 places assises. Neuf places ont été réservées dans le parking pour ce commerce. A l'issue de l'enquête publique, laquelle s'est déroulée du 7 au 27 mai 2002 et n'a suscité, outre celle de l'AVACAH, que l'opposition d'André Würgler, le dossier a été transmis aux services cantonaux dont les décisions positives ont été délivrées par synthèse CAMAC du 2 juillet 2002. En date du 4 octobre 2002, la municipalité a délivré l'autorisation requise, en l'assortissant toutefois de conditions, parmi lesquelles la clause suivante: "Les activités de type fast-food, fast-food drive in (service au volant) sont interdites(...)."
En temps utile, Immo-Juillerat S.àr.l., toujours par la plume de l'avocat François Dugast, a déféré dite décision au Tribunal administratif, en concluant à sa réforme, en ce sens que l'autorisation lui soit délivrée sans la condition susindiquée. La municipalité a conclu, pour sa part, au rejet du recours.
F. Les deux causes ont été jointes sous n° AC 02/0152.
La municipalité a produit avant l'audience le rapport complémentaire technique du 5 décembre 2002, commandé à Transitec, ayant trait à l'étude du trafic sur l'avenue du Mont-Blanc. Il ressort en substance de ce document que le trafic journalier moyen en novembre 2002 sur cette artère atteignait 20'000 véhicules (soit une augmentation uniforme de 3 à 4% par an depuis 1987), depuis la sortie lac de l'A1 jusqu'au carrefour Route des Tuillières - Chemin de la Perroude; 4'000 véhicules empruntent quotidiennement la Route des Tuillières dont 1'000 environ se rendent ensuite en direction de la route de la Cité-Ouest, par le giratoire (cf. figure n° 3). Les auteurs du rapport observent en outre plus loin (cf., étude, p. 5 et ss):
2.4 CAPACITE UTILISEE ACTUELLE DES CARREFOURS (...)
• le carrefour RC 31b - Route des Tuillières - Chemin de la Perroude fonctionne globalement de manière satisfaisante (capacité utilisée du carrefour inférieure à 100%), mais l'écoulement des tourner-à-gauche est totalement saturé durant les périodes de pointe, engendrant des problèmes de sécurité importants (créneaux de temps d'insertion trop faibles). On observe déjà actuellement que certains véhicules, en sortie de la Route des Tuillières et désirant se rendre en direction de la jonction, s'engagent sur leur droite et rebroussent leur chemin à l'aide du giratoire de la Rue du Borgeaud.
• le giratoire de la Rue du Borgeaud atteint pour sa part une capacité utilisée de l'ordre de 90% et ne dispose donc que d'une faible réserve de capacité;
(...).
2.5 DIAGNOSTIC DE L'ETAT ACTUEL (...)
•avec quelque 20'000 véhicules/jour entre les giratoires de la Rue du Borgeaud et de la Bichette, ce tronçon de la RC 31b (réd.: l'avenue du Mont-Blanc) est le plus problématique au niveau des capacités des carrefours; ainsi:
le giratoire de la Bichette est à l'état de saturation;
le carrefour à feux de jonction dispose encore d'une légère réserve de capacité, mais celle-ci est limitée par les contraintes géométriques de longueurs de stockage et de coordination entre les deux carrefours;
•le tourner-à-gauche de sortie de la rue des Tuillières est déjà nettement saturé et ne peut plus être réalisé en périodes de pointe du trafic;
(...).
3.1. DONNEES DES PROJETS ET GENERATIONS DE TRAFIC PREVISIBLES
Centre administratif et commercial "Les Tuillières"
(...)
Le trafic total ainsi généré par le Centre "Les Tuillières" équivaut, selon les données du projet considérées dans l'étude acoustique (réd.: les deux rapports de l'ingénieur Gilbert Monay) à ~ 1200 mvts/jour ouvré.
Bien qu'il soit difficile, en l'absence de valeurs comparatives ou de données de clientèle plus précises, d'apprécier la part véritable de trafic supplémentaire généré par ce projet (notamment du McDrive), ces hypothèses paraissent, pour l'ensemble du projet, plutôt minimalistes.
Ces prévisions de trafic (1'200 véh./j. supplémentaires) ont toutefois été prises en compte telles quelles dans le cadre de la présente étude.
(...)."
Dès lors, les auteurs du rapport Transitec arrivent à la conclusion (p. 9) qu'avec la réalisation du centre administratif et commercial "Les Tuillières", couplé avec la réalisation projetée du parking Grand Atrium au chemin des Avouillons (soit au sud du territoire communal) et celle de la Station-service Coop à la hauteur du giratoire de la rue du Borgeaud, le mouvement d'insertion de tourner-à-gauche au débouché de la rue des Tuillières sur l'avenue du Mont-Blanc devient absolument irréalisable. En outre, le giratoire de la rue du Borgeaud en aval deviendra très proche de la saturation. Selon cette étude (p. 10), il importe en l'état aux autorités communales, soit de limiter les générations de trafic de la commune, soit de prendre des mesures d'aménagement du réseau routier actuel, les deux mesures ne s'excluant pas par ailleurs.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience à Gland le 17 décembre 2002, au cours de laquelle il a procédé, en présence des parties et de leurs représentants, à une vision locale.
A l'issue de cette audience, après que le juge instructeur eut informé les parties de ce que le tribunal entendait également examiner la question de la conformité du projet de restaurant McDonald's avec service au volant au regard de la planification en vigueur, celles-ci se sont exprimées par écrit et chacune a confirmé ses conclusions. L'occasion a par ailleurs été offerte aux recourantes de se déterminer sur cette question après avoir pris connaissance des déterminations de la municipalité.
Considérant en droit:
I. Recours d'Immo-Juillerat S.àr.l. et de McDonald's Suisse Development S.àr.l. (aménagement d'un restaurant Mc Donald's avec service au volant)
a) Au préalable, on peut admettre, pour répondre aux opposants Würgler et consorts et ATE sur ce point, que le contenu de l'art. 4 RPPA ne fait aucun obstacle à l'implantation d'un établissement de restauration rapide; en effet, à teneur de dite disposition, la zone est réservée "aux activités de service, commerciales et d'intérêt général." Le problème a plutôt trait ici au contenu du plan; celui-ci, comme on le verra ci-dessous, fait obstacle en l'espèce à la mise en place d'un service au volant pour la clientèle du restaurant McDonald's projeté.
b) On rappelle qu'à teneur de l'art. 104 al. 1 LATC, la municipalité, avant de délivrer le permis, "(...)s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration". Cette règle s'impose d'office à elle; du reste, la mise en oeuvre de l'art. 77 LATC, invoqué à l'appui du refus d'autorisation, présuppose que le projet soit conforme à la loi et à la planification en vigueur. Dès lors, le Tribunal administratif, en vertu du pouvoir de cognition qui lui est conféré, aurait de toute façon dû, si ce moyen n'avait pas été soulevé par les opposants, se saisir d'office de cette question (art. 53 LJPA).
Par ailleurs, la transformation et l'agrandissement d'un bâtiment non conforme aux règles de la zone à bâtir ne peuvent être autorisés que dans les limites de l'art. 80 al. 2 LATC; ils ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage. Cette disposition tend à garantir le maintien de la situation acquise aux propriétaires de bâtiments existants non conformes aux règles applicables. Si on prend son contenu à la lettre, les constructions non réglementaires dès leur édification ne sont pas visées au demeurant par l'art. 80 LATC (v. Commission cantonale de recours en matière de construction - ci-après: CCRC - prononcé A. c/Ecublens n° 6810 du 22 janvier 1991, in RDAF 1992, pp. 229-230). Cette disposition peut néanmoins leur être appliquée par analogie lorsqu'elles sont l'objet d'une tolérance de la part des autorités; il en va a fortiori de même lorsque ces constructions ont été érigées au bénéfice d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer (v. en ce sens Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, en particulier dans les zones à bâtir, in RDAF 1987 p. 390 et ss, not. 392; TA, v. arrêts AC 1999/128 du 18 janvier 2000; 1998/213 du 3 janvier 2000; 1996/206 du 15 mai 1998; 1992/270 du 7 avril 1993).
aa) La partie inférieure rectangulaire de la parcelle est colloquée dans la zone du PPA "Les Tuillières", approuvé le 26 juin 1991, dont elle constitue du reste le périmètre d'étude. Or, ce PPA prévoit plusieurs sous-périmètres parmi lesquels les aires de dévestiture réservées (v. art. 12 RPPA), soit à la circulation automobile (accès routiers et parking définis en plan), soit à la circulation des piétons. La première est limitée, d'une part, à la rampe d'accès au parking souterrain, d'autre part, aux dix places de parc perpendiculaires, aménageables à l'ouest, le long de la rue Cité-Ouest, et à leur accès. A l'inverse, les pourtours sud et est du bâtiment sont exclusivement dévolus à l'aire piétonne (sous réserve de l'assiette de la servitude n° 234'594). A teneur de l'art. 12 al. 2 RPPA, ces accès, figurés en plan, sont obligatoires, leur tracé figurant sur le plan pouvant toutefois subir de*"légères adaptations."*
On constate ainsi qu'en délivrant son autorisation au projet le 30 août 2001, la municipalité a clairement enfreint le contenu du PPA. Elle a ainsi entériné la création de sept places de parc supplémentaires qui ne figuraient pourtant pas sur le plan, au sud du bâtiment, et a autorisé l'aménagement de leur accès, ce dans un espace normalement réservé à l'aire de circulation piétonne. Or, il est douteux que l'on puisse qualifier de "légères adaptations" l'aménagement de ces sept places supplémentaires, y compris le secteur réservé à leur accès; il s'agit en effet d'un espace supplémentaire de près de 300 m² dévolu aux véhicules (sur une surface totale de périmètre de 2'900 m²), alors que celui-ci était pourtant, à teneur du PPA, exclusivement réservé à la circulation des piétons. Cela étant, l'autorisation, délivrée le 30 août 2001, est, depuis lors, non seulement entrée en force, faute de recours, mais a été utilisée par la constructrice; le tribunal ne peut donc plus aujourd'hui, même à la faveur de l'examen d'une enquête complémentaire, la remettre en cause.
bb) Le projet refusé, faisant l'objet du présent recours, tend, par rapport à ce qui a été autorisé le 31 août 2001, à prolonger à l'est l'accès aménagé au sud pour les véhicules, permettant ainsi le contournement du bâtiment côté avenue du Mont-Blanc, afin d'accéder au "drive-in" prévu et de desservir celui-ci. Dans son rapport complémentaire du 8 mai 2002, l'ingénieur Gilbert Monay part de l'hypothèse que l'implantation du restaurant incriminé devrait générer dans le secteur un trafic supplémentaire de 600 véhicules par jour, en moyenne. Toujours selon cette étude, 40% environ des mouvements a trait au "drive-in"; on peut dès lors partir du principe que 240 véhicules devraient en moyenne emprunter chaque jour cette voie de contournement, uniquement pour le service au volant du restaurant projeté.
aaa) Il appert cependant que ce prolongement, destiné aux véhicules, prend place sur un espace qui, à teneur du PPA "Les Tuillières", est pourtant réservé lui aussi aux piétons exclusivement. Les auteurs de ce plan, pour qui la circulation routière devait être limitée à l'accès aux neuf places de parc visiteurs côté ouest, n'avaient, a fortiori, guère envisagé le contournement du bâtiment par les véhicules; au contraire, l'aire de dégagement, de part et d'autre du bâtiment, est exclusivement dévolue à la circulation des piétons. Sans doute, la constructrice Immo-Jullierat S.àr.l. a pris l'engagement, en audience, de réaliser un trottoir sur le pourtour du bâtiment, donc également le long de la bande de roulement parallèle à l'avenue du Mont-Blanc. Il n'en demeure pas moins que les accès, tels que figurant sur le plan, sont réputés obligatoires et ne peuvent subir que de légères adaptations (cf. art. 12 RPPA), auxquelles le projet incriminé, qui a pour effet de transformer radicalement l'essence du PPA, ne saurait être assimilé. En outre, le PPA ne permet aucune liaison routière au nord, avec le périmètre du plan de quartier "Cité Ouest-Aux Tuillières" en amont, contrairement au projet querellé qui prévoit le contournement du bâtiment et sa prolongation par une bretelle, afin que les usagers puissent quitter la parcelle. Enfin, comme le fait observer à juste titre la municipalité dans ses explications finales, la mise en service du "drive-in" et l'accès au guichet pourraient à certaines heures générer une file d'attente de véhicules. Or, la configuration des lieux et l'étroitesse de la voie d'accès prévue ne permettraient dans ce cas pas aux usagers de rebrousser chemin, ce qui aura pour conséquence de bloquer l'accès au places de parc aménagées à l'ouest et au sud du bâtiment.
Force est ainsi de constater que le projet n'est, dans sa teneur actuelle, pas autorisable, dans la mesure où il contrevient au PPA régissant le périmètre dans lequel il prend place. Ces constatations, si elles ne condamnent pas l'aménagement du restaurant, sont en revanche rédhibitoires pour l'exploitation par McDonald's (Suisse) S.àr.l. d'un service au volant. Le projet, qui apparaît dès lors non conforme au PPA, ne peut, dans ces conditions, être autorisé par la municipalité.
bbb) On ne saurait suivre l'argumentation des recourantes, selon lesquelles le projet pourrait aisément être rendu réglementaire par une modification du PPA, de sorte que, suivant en cela la jurisprudence de la défunte CCRC, la municipalité aurait l'obligation de délivrer en pareil cas un permis conditionnel (v. not. prononcé P. c/Montreux n° 2464 du 2 décembre 1970, rés. in RDAF 1972, 418). Les recourantes perdent de vue que cette jurisprudence s'inscrit dans le cadre de l'art. 117 LATC, lequel permet à la municipalité d'octroyer une autorisation de construire assortie de conditions; or, cette disposition ne peut être appliquée que si les modifications que la municipalité impose au constructeur sont "de minime importance". Dans le cas qui lui avait été soumis, la CCRC avait estimé que la municipalité aurait dû, au lieu de refuser le permis, inviter le constructeur à modifier légèrement ses plans afin de rendre son projet conforme, ensuite de l'adoption d'une nouvelle disposition réglementaire. Or, le contexte en l'occurrence est différent puisque le projet n'est, en l'état actuel, pas conforme au PPA, de sorte que le permis de construire, vu l'art. 104 al 1 LATC, ne peut de toute façon être délivré. Supposé qu'une modification de la planification en vigueur soit envisageable, l'art. 117 LATC ne permettrait de toute façon pas d'accorder un permis de construire conditionné par cette modification; ce serait omettre qu'une disposition réglementaire projetée ne peut, dans le domaine de l'aménagement du territoire et des constructions, sortir d'effet anticipé positif (v. arrêt AC 1994/286 du 19 avril 1995). Il n'y a donc aucune place ici pour une autorisation, même assortie de conditions.
cc) En revanche, on peut laisser la question ouverte de la conformité du prolongement de la voie d'accès en direction du parking extérieur attenant au bâtiment par la bretelle de dégagement. Sans doute, ce prolongement parait conforme au plan de quartier "Cité Ouest-Aux Tuillières", lequel règle l'affectation du triangle nord de la parcelle, puisqu'il est implanté dans un emplacement réputé, certes, inconstructible mais susceptible, à teneur du règlement, d'accueillir des voies d'accès. Il est vrai en outre que l'autorisation du 30 août 2001 permet l'aménagement de places de parc dans cet espace. Dans la mesure où, toutefois, l'accès au "drive in" est en lui-même condamné, on ne voit guère l'intérêt de la constructrice à réaliser, ce nonobstant, cette dévestiture.
Quant à la terrasse attenante au restaurant, on peut également laisser ouverte la question de sa réglementarité. Certes, celle-ci paraît aussi, pour partie, prendre place dans l'espace de verdure du plan de quartier précité, non constructible; pour l'essentiel cependant, son emprise se situe dans la zone réservée à l'aménagement de places de parc.
Toujours dans le même chapitre, on partira du principe que l'aménagement du restaurant McDonald's dans l'immeuble (de même que celui de la boulangerie-tea room des époux Joly) ne nécessite pas la création de places de parc supplémentaires dans la partie triangulaire nord de la parcelle. En audience, les représentants de la municipalité ont confirmé du reste que toutes les places de parc prévues, parmi lesquelles 37 places sont réservées au restaurant et 14 aux autres commerces (dont la boulangerie Joly), faisaient l'objet de l'autorisation du 31 août 2001. Sur ce volet également, la conformité de cette extension du parking au regard du plan de quartier apparaît douteuse; il n'y a toutefois pas lieu d'y revenir, l'autorisation municipale étant, comme on l'a vu, entrée en force.
dd) Dans l'autorisation du 30 août 2001, on relève par ailleurs que la municipalité a donné son aval à la suppression du trottoir qui, à teneur du PPA, longe la rue Cité-Ouest côté est en montant; elle a autorisé son remplacement, en limite de propriété, par un mur. Or, un tel aménagement n'est pas conforme à la planification en vigueur et l'aménagement d'un restaurant McDonald's sur cette parcelle constitue à cet égard une aggravation d'une situation non réglementaire (art. 80 al. 2 LATC). Le secteur où la voie d'accès au service au volant devrait prendre place est en effet pour le moins sensible. Suivant en cela le rapport complémentaire du 8 mai 2002 de l'ingénieur Gilbert Monay, l'exploitation du restaurant projeté devrait générer un trafic supplémentaire d'au moins 600 véhicules par jour. Les automobilistes désireux de se rendre au restaurant ou au "drive-in" devront à cet effet obligatoirement emprunter le giratoire des Tuillières puis la route de la Cité-Ouest. Or, la réalisation du projet autorisé le 31 août 2001 a pour conséquence l'absence de trottoir le long de la bordure est de cette dernière artère, les piétons étant obligés de traverser pour cheminer sur le trottoir en bordure ouest. Par surcroît, il s'avère qu'en aval, la voie piétonne et cycliste, aménagée à l'intention des écoliers (servitude n° 234'594), qui, passant sous l'avenue du Mont-Blanc, relie un bâtiment scolaire à l'autre (à savoir le collège des Perrerets et le complexe scolaire de Grand-Champ, sans parler du futur collège des Tuillières) débouche précisément sur ce giratoire. Il en résultera inévitablement des conflits entre différents usagers et plusieurs questions liées à la sécurité peuvent dès lors se poser; or, en l'état actuel, elles ne sont guère résolues par le projet.
c) Si cette première constatation n'est pas susceptible de faire obstacle au projet de restaurant McDonald's dans son entier, elle condamne à tout le moins la mise en place d'un service "drive-in", dans la mesure où il apparaît clairement, au plan de la sécurité, comme un facteur aggravant. C'est donc à juste titre que la municipalité n'a pas délivré le permis de construire requis dans le cas d'espèce.
A vrai dire, la résolution de cette question n'aurait d'intérêt en l'occurrence que si elle se posait concrètement pour l'aménagement du restaurant McDonald's lui-même (sans service au volant), voire de tout établissement public sur la parcelle. Dans son étude du 15 août 2001, l'ingénieur Gilbert Monay relevait cependant, d'une part, que la réalisation du projet de centre administratif et commercial entraînerait l'aménagement de 185 places de parc supplémentaires sur la parcelle, dont 59 en surface, d'autre part, induirait un trafic journalier moyen supplémentaire de 925 véhicules. Or, la municipalité a nécessairement tenu compte, dans l'autorisation du 31 août 2001 qu'une partie de ces mouvements concernerait l'exploitation du restaurant que le rez-de-chaussée du bâtiment serait susceptible d'accueillir. Il ressort pourtant de la seconde étude Monay, du 8 mai 2002, qu'au total, l'ensemble des activités administratives et commerciales du centre génère un trafic journalier moyen de 1'248 véhicules (600 pour le restaurant - dont 40% pour le "drive-in"
Dès lors, on ne saurait dire que cette autorisation est, sur ce point également, entrée en force. Il serait toutefois hasardeux de soutenir que le giratoire des Tuillières, sur lequel transitent chaque jour 4'000 véhicules, dont 1'000 empruntent la route de la Cité-Ouest (on se référe à cet égard aux données fournies dans le rapport technique complémentaire Transitec du 5 décembre 2002), ne peut supporter 83 mouvements de véhicules supplémentaires et serait saturé. Quoi qu'il en soit, cette question, qui a trait à l'équipement de la parcelle n° 1554, peut, en l'état, demeurer ouverte, puisque les conditions permettant à la municipalité de délivrer l'autorisation requise ne sont de toute façon pas réunies.
II. Discussion commune aux deux recours
Ultérieurement, la municipalité a délivré à Immo-Juillerat S.àr.l. l'autorisation d'affecter une partie du rez-de-chaussée de son bâtiment à l'usage d'une boulangerie-sandwicherie-tea room; elle a toutefois assorti cette autorisation d'une condition, notamment, prohibant les activités de type "fast-food et fast-food drive-in". Or, la constructrice s'en prend également à cette condition.
a) Dans le cas d'espèce, la municipalité invoque, à l'appui de sa décision négative du 29 juillet 2002, un processus de révision de la planification existante; postérieurement à sa décision, elle a en effet soumis au DINF une modification de l'art. 4 al. 1 RPPA - soit une limitation du genre de celle figurant à l'art. 5 du règlement du PPA "A Grand Champ" - visant à empêcher l'exploitation, dans le périmètre, d'établissements de type fast-food, avec ou sans service au volant, soit du genre de celui que veut ouvrir McDonald's. La municipalité rappelle qu'elle n'a jamais eu l'intention d'interdire les établissements de restauration rapide avec service au volant sur le territoire communal, mais seulement dans certains secteurs à proximité des écoles et dans les autres zones dont la destination fait obstacle à l'implantation de tels établissements.
aa) Immo-Juillerat S.àr.l. et McDonald's Suisse Development S.àr.l. entendent que cette question soit tranchée dans son principe, dès lors que la mesure porte atteinte, selon elles, à leur liberté économique. Dans sa teneur actuelle toutefois, le projet n'est pas conforme à la planification en vigueur, de sorte que la problématique ayant trait à l'art. 77 LATC pourrait demeurer indécise, même s'il n'est pas exclu qu'ultérieurement, l'exploitation d'un restaurant McDonald's sans service au volant puisse, à teneur de la réglementation actuelle, faire l'objet d'une nouvelle demande d'autorisation.
bb) Pour l'essentiel cependant, la réponse à cette question déterminera l'issue du second pourvoi interjeté par Immo-Juillerat S.àr.l. Cette dernière critique en effet la décision du 4 octobre 2002 en ce qu'elle subordonne l'autorisation d'exploiter la boulangerie-sandwicherie-tea room des époux Joly de conditions, parmi lesquelles la clause suivante: "Les activités de type fast-food, fast-food drive in (service au volant) sont interdites(...)." Pour justifier l'introduction de cette clause, la municipalité reprend en substance l'argumentation développée à l'appui de l'art. 77 LATC; il s'agit pour elle de protéger les secteurs sensibles, concernés par la planification scolaire, contre les établissements de restauration rapide, étant admis préalablement que ces derniers constituent une attraction pour les écoliers. La boulangerie Joly pourrait effectivement être visée par cette interdiction, si elle proposait des plats chauds à ses clients. En revanche, la municipalité admet elle-même n'avoir aucune prévention particulière à l'encontre de ce commerce, dans la mesure où, comme actuellement, il continuait à exploiter une surface de vente conventionnelle avec un tea-room.
Le débat a trait ici à la validité de cette clause accessoire dont on sait qu'elle doit reposer sur une base légale (v. Pierre Moor, Droit administratif, II, 2ème éd., Berne 2002, n° 1.2.4.3, pp. 79-80; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 182 ss). En outre, les conditions auxquelles l'octroi d'une autorisation est soumis doivent tout d'abord être conformes au principe de proportionnalité (v. arrêts AC 1999/0196 du 7 février 2000 et 1997/0139 du 18 décembre 1998). Ce dernier principe se concrétise essentiellement de deux façons: l'autorité ne saurait couvrir par des clauses accessoires des vices trop graves dont est affecté le projet; de même, elle ne saurait assortir le permis de conditions manifestement irréalisables ou disproportionnées par rapport au projet initial (Bovay, ibid., références citées). Par ailleurs, conditions et charges doivent présenter un rapport de connexité relativement étroit avec le projet (ibid., références citées). Enfin, les motivations de politique économique sont exclues, lorsque l'objet de la décision principale bénéficie de la garantie de la liberté économique (Moor, ibid., réf. citée).
cc) Aussi, nonobstant les constatations faites au considérant premier ci-dessus s'agissant du projet de restaurant McDonald's, il y a lieu d'entrer en matière sur cette problématique.
b) De façon générale, les mesures d'aménagement du territoire, destinées à assurer une utilisation rationnelle du sol et à mettre de l'ordre dans le développement de la construction, visent un objectif de droit public expressément reconnu par la Constitution fédérale à l'art. 75 (anciennement 22quater).
aa) Comme toute restriction aux droits fondamentaux, la mesure adoptée doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité. Ont été admises par la jurisprudence des restrictions dites de police (ayant notamment pour but de protéger le public contre des atteintes à la vie, à la sécurité, la santé), des restrictions qualifiées de politique sociale (ayant pour but d'améliorer les conditions de vie de la population), ou des restrictions justifiées par d'autres intérêts publics (en particulier l'aménagement du territoire; cf. sur cette question Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 58, p. 31; Andreas Auer/ Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2001, vol. II p. 90 et 91; références citées).
bb) Les mesures d'aménagement du territoire réglementent l'utilisation de la propriété foncière; elles impliquent dès lors de façon régulière une limitation des possibilités d'activité commerciale et industrielle et peuvent entraîner des conséquences de politique économique. Ce nonobstant, ces mesures sont réputées conformes à l'art. 94 Cst. (anciennement 31 Cst.), tant qu'elles se justifient par l'aménagement du territoire; elles ne sauraient en revanche vider la liberté économique de toute sa substance (cf. Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n° 902, p. 396; v. ATF 110 Ia 167, cons. 7c; 109 Ia 264, cons. 4a; 102 Ia 104, cons. 5a). On rappelle que la liberté économique, garantie à l'art. 94 Cst., oblige notamment l'Etat à observer la neutralité en matière de concurrence (v. ATF 125 I 182, cons. 5b; 222, cons. 3a; 120 Ib 144, cons. 3b; 118 Ia 177, cons. 1). Sont dès lors incompatibles avec la Constitution fédérale les mesures de politique économique adoptées sous le couvert de l'aménagement du territoire, soit celles qui interviennent dans le jeu de la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un certain plan; il s'agit là de mesures de politique économique camouflées (v. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4ème éd., Berne 2002, pp. 45-46; cf. également, outre les arrêts déjà cités, ATF 120 Ia 67, cons. 2a; 111 Ia 23, cons. 4a; 103 Ia 586). Tel n'est en revanche pas le cas de mesures qui visent à garantir des sources d'approvisionnement suffisantes pour le pays (art. 1er al. 2 lit. d LAT), quand bien même elles ont un effet de politique économique indirect en préservant le maintien de petits commerces locaux (v. ATF 109 Ia 264, cons. 4b; 102 Ia 104, cons. 5b, déjà cités; v. en outre 110 Ia 167, cons. 7b). Toutefois, même lorsque les mesures adoptées poursuivent effectivement un objectif d'aménagement du territoire, que celui-ci n'est donc pas un simple prétexte, mais qu'elles ont indirectement un effet de politique économique, il y aura lieu d'effectuer une pesée des intérêts entre la préoccupation d'aménagement du territoire et la liberté garantie à l'art. 94 Cst. L'activité économique ne peut en effet pas être soumise, par des atteintes provenant de mesures de planification, à des limitations plus incisives qu'il n'est nécessaire pour la réalisation d'un aménagement rationnel (v. ATF 102 Ia, déjà cité, cons. 5a; v. en outre ZBl 1993, p. 425).
cc) Lorsqu'elles entreprennent de réviser la planification, les autorités communales peuvent adopter des mesures provisionnelles visant à assurer ce travail de révision. On reconnaît ainsi un effet anticipé négatif à des futures mesures de planification envisagées en autorisant uniquement des constructions qui ne compromettent pas la future planification projetée (v. ATF 118 Ia 510, cons. 4d). En droit vaudois, l'art. 77 LATC prévoit que le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Cette disposition vise à garantir la liberté d'action des autorités de planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, pp. 182-183).
aaa) Dans l'arrêt AC 1995/202 du 23 février 1996 (confirmé par ATF du 20 juin 1996), le Tribunal administratif, qui sur ce dernier point parle plutôt d'effet "paralysant", est revenu partiellement sur la jurisprudence de la CCRI; il a jugé que si l'autorité communale jouissait en la matière d'une certaine latitude de jugement, le contrôle judiciaire à l'occasion d'un recours contre le refus d'une autorisation conservait tout son sens. L'autorité de recours doit précisément être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents dans le cadre des concepts juridiques utilisés par la norme et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (publié in RDAF 1996, 476).
bbb) Le refus du permis de construire fondé sur l'art. 77 LATC, tout comme l'adoption d'une zone réservée, constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, il doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité (voir à ce propos Hänni, op. cit., p. 222 et les références citées, certes à propos de la zone réservée; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 449, p. 198; voir en outre Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6ème éd. Bâle 1986, § 17 B V, ainsi que Imboden/Rhinow/Krähenmann, Ergänzungsband, Bâle 1990, p. 51).
L'intérêt public à réviser la planification en vigueur doit impliquer une volonté sérieuse d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet futur (v. ATF 113 Ia 362, cons. 2a; 105 Ia 229, cons. 2d). Sans doute, la jurisprudence ne pose pas d'exigences très élevées à cet égard; cela étant, il appartient pour l'essentiel à l'autorité communale de manifester son intention en lui conférant un début de concrétisation et qu'elle se fonde sur des motifs objectifs en adoptant cette mesure de blocage (v. ATF 113 précité, cons. 2a/bb; v. en outre Bianchi, thèse, p. 185). A cet égard, la révision doit répondre à un réel besoin de planification, autrement dit elle est censée répondre à de nouveaux besoins d'utilisation, la satisfaction de ceux-ci apparaissant a priori comme légitime au regard des intérêts de l'aménagement du territoire et des particuliers (cf. arrêt AC 1995/202, déjà cité; v. au surplus, Alexander Ruch, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, ad art. 27, nos 25 et ss, not. 26, lequel rappelle à cet égard, dans un contexte similaire, que l'institution d'une zone réservée ne saurait constituer une simple mesure dont l'autorité peut se servir à discrétion, mais qu'elle doit répondre à des objectifs concrets de planification). En outre, un plan de zones ne peut atteindre son but que s'il se voit conférer une certaine stabilité; plus les modifications envisagées ont des effets incisifs, plus les motifs de la révision doivent avoir de poids (v. ATF 113 Ia 444, cons. 5b; 109 Ia 114, cons. 3). Comme les intérêts publics relevant de l'aménagement du territoire, les libertés individuelles s'imposent en outre à l'acteur de la révision (Bianchi, thèse, p. 77). La pesée des intérêts privés et publics qui doit précéder l'adoption de mesures de planification n'est complète que si l'exigence de stabilité du plan est suffisamment prise en considération (jurisprudence précitée; v. également ATF 118 Ia, précité, cons. 4c).
Les mesures provisionnelles doivent en outre respecter le principe de la proportionnalité; il importe d'apprécier à cet égard l'influence négative que pourraient avoir les futures constructions sur les dispositions d'aménagement projetées (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 449). Il en découle que ces mesures ne doivent pas s'étendre dans le temps au-delà de ce qui est nécessaire; de même, une interdiction de bâtir ne doit pas paralyser un projet qui ne compromet pas la planification envisagée (AC 1995/202, déjà cité; v. en outre Ruch, op. cit., nos 30 et ss, not. 31). On peut également analyser sous cet aspect la balance des intérêts qu'il convient d'opérer entre l'intérêt public, tel que mis en évidence ci-dessus, et les intérêts des particuliers à la sécurité du droit, c'est-à-dire au maintien de la planification existante (pour un exemple de ce type ATF 118 Ia précité; voir aussi Bianchi, thèse, p. 139 ss).
ccc) Dans l'arrêt AC 1995/202, le Tribunal administratif relevait:
"L'approche décrite ci-dessus n'est pas sans conséquence sur le plan procédural. Il en découle des exigences accrues s'agissant de la motivation des décisions appliquant l'art. 77 LATC; celles-ci, si elles traduisent une intention sérieuse de procéder à la révision du plan, devraient ainsi à tout le moins cerner à grands traits les problèmes d'affectation à résoudre et indiquer sommairement les solutions envisagées. Seule une motivation comprenant de tels éléments permet ensuite à l'autorité de recours de procéder au contrôle qu'elle est appelée à exercer."
c) aa) En premier lieu, on doit s'interroger sur la légalité de la modification que la municipalité veut introduire à l'art. 4 al. 1 RPPA. Sans doute, le droit vaudois laisse aux communes la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 1 LATC, deuxième phrase). Pour régler la destination, le mode d'utilisation du sol et les conditions de construction dans les diverses zones, elles disposent ainsi du plan général ou partiel d'affectation (art. 44 lit. a et b LATC), ainsi que du plan de quartier (lit. c). Les plans et la réglementation qui les accompagne doivent fixer les prescriptions relatives à l'affectation de la zone et au degré de sensibilité au bruit, ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol (art. 47 al. 1 LATC, prescriptions strictement impératives; v. BGC janvier 1998, p. 7177 et ss, not. 7215 à 7217); ils peuvent en outre contenir d'autres dispositions relativement impératives (dont l'art. 42 al. 2 LATC fournit une liste exemplative). Il appert ainsi que le législateur communal est sans doute libre d'adopter, dans la réglementation relative à un plan d'utilisation du sol, toute disposition limitant l'affectation d'un périmètre constructible donné du territoire communal à certaines catégories de commerces. L'exposé des motifs à l'appui de la modification de la LATC, adoptée le 4 février 1998, le rappelle cependant : les prescriptions portant atteinte à la garantie de la propriété - ainsi qu'à la liberté économique - exigent une base légale expresse. Or, il est douteux que l'on puisse rechercher à l'art. 47 LATC (ainsi, du reste, que dans toute la législation cantonale) la base légale permettant à la Commune de Gland d'exclure un type particulier d'établissement public, soit ceux proposant de la restauration rapide, du périmètre du PPA concerné en l'occurrence.
bb) Du rapport explicatif du 12 août 2002 visant à justifier la modification de l'art. 4 al. 1 RPPA, on retient que le but poursuivi en l'occurrence par la municipalité est essentiellement d'ordre alimentaire. La municipalité met ainsi en avant la planification scolaire voulue par les autorités et la population glandoises; la distribution de repas pour les enfants scolarisés ne pouvant pas regagner leur domicile à midi y est intégrée (selon les opposants, 160 enfants sur 800 fréquenteraient actuellement la cantine scolaire, chiffre en constante augmentation). La cantine scolaire aménagée dans l'enceinte du collège de Grand-Champ dispense une alimentation de qualité et des repas équilibrés, puisque l'exploitant de celle-ci doit respecter le label "Fourchette verte". Or, la municipalité a évoqué la situation de la parcelle n° 1'554, laquelle se trouve à proximité des écoles publiques, à savoir le collège primaire des Perrerets à l'est, le complexe scolaire secondaire de Grand-Champ au sud et le futur collège des Tuillières à l'ouest. Ainsi, lorsqu'ils emprunteront le passage sous l'avenue du Mont-Blanc pour se rendre d'un bâtiment à l'autre, les écoliers passeront inévitablement devant le centre administratif et commercial des Tuillières. Dès lors, dans ses écritures, la municipalité invoque la discipline scolaire que viendrait menacer, selon elle, l'aménagement à cet endroit d'un établissement de type fast-food.
aaa) Cette question a plus généralement trait à la relation entre l'établissement public et son usager. On rappelle en effet que l'établissement public se définit comme une unité administrative, le plus souvent autonome, fournissant de manière régulière des prestations aux administrés, dans l'intérêt général; l'école est un des exemples les plus notables (Moor, vol. III, n° 7.2.1.1, p. 337). Or, les charges et les obligations que la relation d'usage impose aux administrés n'ont pas besoin d'une base légale spécifique; les dispositions générales définissant les tâches et la vocation de l'établissement suffisent. Elles doivent cependant être en relation avec le but même de l'institution; de telles réglementations sont justifiées si elles servent à assurer la bonne marche de l'établissement, non seulement dans l'intérêt général de celui-ci, mais aussi dans l'intérêt des autres usagers (op. cit., n° 7.2.3.3, p. 358). Pour assurer le respect de ce régime particulier, que l'on désigne par droit disciplinaire, des sanctions peuvent être mises en place (ibid.).
On peut souligner à ce propos que le droit disciplinaire régit essentiellement une relation de nature subjective entre l'établissement et ses usagers; il n'a donc pas, a priori, de liens avec l'aménagement du territoire, faute d'incidence spatiale. En outre, le droit disciplinaire ne saurait en principe instituer, sans base légale, des charges ou des obligations sans rapport pertinent avec la mission de l'établissement; ainsi, il ne saurait imposer des obligations à des tiers, non usagers, en violation du principe de légalité (on fait exception bien évidemment du "tiers" qui entend faire usage de l'établissement en violation des règles qui lui en interdise l'accès; sur cette relation subjective, v. notamment Tobias Jaag, Das Mofaverbot auf dem Schulweg aus rechtlicher Sicht, in ZBl 1987, 480; Herbert Plotke, Schule und Elternhaus. Ergänzende Anmerkungen zum Mofa-Entscheid des thurgauischen Verwaltungsgerichts, in ZBl 1987, 448; Kurt Schwander, Die rechtliche Zulässigkeit des Mofa-Fahverbots für den Schulweg, in ZBl 1988, 114). Le cas évoqué par les auteurs précités est au demeurant assez parlant : il s'agissait en l'occurrence de déterminer si l'autorité scolaire était légitimée à interdire aux élèves de se rendre à l'école en vélomoteur (cas jugé par le Tribunal administratif du canton de Thurgovie, ZBl 1986, 460; Moor, op. cit., 358, considère d'ailleurs au contraire de l'arrêt, qu'un règlement scolaire interne ne peut pas prévoir une telle interdiction, sous prétexte d'imposer aux élèves un exercice physique, de leur éviter des risques inhérents à ce mode de locomotion et de lutter contre le bruit). Il va cependant de soi que la collectivité qui exploite cette école ne saurait renforcer la mesure précitée en prévoyant des mesures interdisant le commerce de tels véhicules à proximité des bâtiments scolaires.
bbb) Par ailleurs, il est exact que l'établissement scolaire s'inscrit dans un environnement bâti. Il va de soi que l'autorité de planification peut prévoir des mesures particulières de nature à protéger celui-ci de nuisances susceptibles de nuire, par hypothèse, à l'enseignement; on pense notamment aux nuisances sonores (les écoles peuvent donc, par exemple, être placées dans une zone affectée d'un degré de sensibilité II au sens de l'art. 43 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit). D'autres mesures pourraient, cas échéant, être prises pour prévenir des immissions de nature immatérielle, par exemple à l'encontre d'entreprises de loisirs qui exercent moralement des influences excessives sur le voisinage (cf. ATF 108 Ia 140; l'ATF 53 I 271 = JT 1928 I 633, cité par la municipalité, paraît du reste reposer sur un raisonnement similaire; il s'agissait pour la municipalité intimée, de protéger les élèves contre l'aménagement d'un cinéma à proximité d'une école; on notera avec intérêt que le raisonnement du Tribunal fédéral diffère au demeurant selon qu'il s'agit d'une ville - cf. ATF du 28 octobre 1927, in JT 1928 p. 59 - ou d'un village). Ces dernières doivent toutefois répondre à un intérêt public suffisant (ainsi dans l'ATF 108 précité, il a été reconnu que les entreprises participant au commerce du sexe pouvaient avoir des effets désagréables et incommodants sur la qualité de l'habitat environnant; cons. 5c/bb).
cc) En l'espèce, la municipalité justifie la restriction dont se plaignent les recourantes par une mesure de politique sociale. Elle insiste assez longuement sur l'équilibre de l'alimentation des écoliers, dont ceux fréquentant la cantine scolaire. Elle craint que ses efforts en la matière et la politique mise en place soient en quelque sorte mis à néant par la présence d'un établissement de type fast-food que les écoliers pourraient être amenés à fréquenter, délaissant à l'occasion la cantine scolaire.
aaa) On peut sans doute se demander si le problème de l'alimentation des élèves entre dans le champ du droit disciplinaire scolaire dont on sait qu'il assouplit les exigences tirées du principe de légalité. Si la réponse est vraisemblablement positive s'agissant des repas pris dans la cantine scolaire, la question est en revanche beaucoup moins évidente s'agissant de repas pris à l'extérieur de l'école, notamment dans des établissements publics. L'art. 51 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débit de boisson, en vigueur depuis le 1er janvier 2003 (ci-après: LADB) règle expressément la question et assouplit à cet égard les restrictions que prévoyait l'ancien régime (art. 65 LADB ancienne); cette disposition permet l'accès aux établissements publics aux jeunes gens, non accompagnés d'adultes responsables, dès l'âge de dix ans révolus, pour autant qu'ils soient porteurs d'une autorisation parentale. Dès lors, on peut sérieusement se demander si ce nouveau régime autorise l'adoption d'une règle disciplinaire plus restrictrive que celle de la loi cantonale, pour interdire aux élèves l'accès aux établissement publics. A tout le moins, une règle de ce genre ne pourrait guère se prévaloir d'un intérêt public suffisant. En l'espèce toutefois, force est de constater que la commune ne paraît pas envisager d'adopter une règle disciplinaire. Son action paraît plutôt s'inscrire dans un programme de mesures destinées à favoriser une alimentation saine et équilibrée, de sorte que le droit disciplinaire ne paraît en définitive pas en cause ici.
bbb) On constate, par surcroît, que la municipalité tend à favoriser cette politique en intervenant directement, non seulement dans l'enceinte des écoles, mais également à l'extérieur du périmètre scolaire. Or, à supposer même qu'un tel régime disciplinaire soit instauré en l'espèce, celui-ci ne peut pas prévoir d'obligations à la charge d'un tiers non usager, tel ici l'exploitant d'un établissement public; or, c'est ce que prévoirait l'art. 4 al. 1 RPPA projeté, lequel a pour effet d'empêcher ce dernier d'ouvrir à proximité des écoles un établissement de type "fast food". Certes, le droit public connaît la notion de "perturbateur" à l'encontre duquel peuvent être prises des mesures destinées à empêcher une atteinte à des intérêts publics de police (ordre, santé, tranquillité et morale publique). Il est en revanche des plus douteux que des tiers puissent se voir imposer des mesures de nature à renforcer le droit disciplinaire d'un établissement public.
Du reste, la municipalité paraît assimiler le restaurant projeté à un perturbateur, puisqu'elle justifie également cette mesure, que l'on qualifierait alors de restriction de police, par la protection de la santé publique. A moins toutefois de démontrer que l'exploitation d'un restaurant McDonald's est source de problèmes d'ordre sanitaire avérés, on ne saurait qualifier celui-ci de perturbateur. Ainsi, la mesure contestée n'est en tout cas pas justifiée par la sauvegarde de la santé publique, sans quoi tous les établissements de ce genre devraient être condamnés sans distinction. La municipalité et les opposants perdent de vue sur ce point qu'en obtenant l'autorisation d'exploiter leurs établissements dans les locaux incriminés, McDonald's Suisse Development S.àr.l. et les époux Joly ont fait l'objet d'un contrôle rigoureux, notamment en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire (v. art. 39 LADB; v. en outre art. 31 ancienne loi). Or, il appartient au Département de l'économie (plus précisément au Service de l'économie et du tourisme) de mener la procédure en la matière et d'octroyer ou non la licence d'établissement requise, sur préavis, le cas échéant, des services cantonaux spécialisés (v. art. 34 LADB et 1er al. 2 RADB). De même, l'exploitation par les époux Joly d'un tea-room nécessite l'octroi d'une patente au sens de l'art. 19 LADB (10 ancienne loi); ce n'est qu'à cette condition qu'il sont autorisés à servir des mets et des boissons sans alcool à consommer sur place ou à emporter. Cette exigence figure du reste dans le préavis positif du Service de l'économie, dans la synthèse CAMAC du 2 juillet 2002. Les municipalités ne disposent à cet égard que d'un pouvoir de surveillance sur les établissements bénéficiant d'une autorisation cantonale (art. 47 LADB); elles ne peuvent en revanche étendre leurs compétences à l'examen des conditions d'octroi de cette dernière.
Quoi qu'il en soit de cette problématique, l'absence de règles disciplinaires en l'occurrence est de nature à démontrer qu'il n'y a pas d'intérêt public. Dans ces conditions, une atteinte à la liberté économique du tiers - ici l'exploitant d'un établissement public de nature spécifique - n'est pas justifiée. Le seul fait de vouloir favoriser la cantine scolaire, soutenue par le biais d'un financement public, constitue exclusivement un intérêt fiscal (v. sur ce point, Moor, I, 409 et réf. citées), insuffisant pour fonder des restrictions à cette garantie constitutionnelle.
ccc) S'agissant de nuisances immatérielles, force est d'admettre que l'établissement de la recourante exercera une force d'attraction sur les élèves des écoles de Gland. Il est notoire en effet que de nombreux adolescents, et parmi ces derniers des élèves qui prennent leur repas à la cantine scolaire, seront attirés part l'ouverture d'un restaurant McDonald's dans le secteur; les opposants ajoutent à cet égard que ce dernier contrecarrerait d'autant plus les efforts déployés par les autorités communales qu'il "aimante" en quelque sorte les adolescents. Il reste toutefois difficile de considérer une telle attirance comme constituant une nuisance immatérielle justifiant l'interdiction de l'activité économique de McDonald's dans le secteur. Au demeurant, les "nuisances" visées par la municipalité coïncident en quelque sorte avec une mise en péril de la discipline scolaire (analyse fragile, on l'a vu, en l'absence de règles disciplinaires proprement dites) ou plus exactement une atteinte aux activités de promotion d'une alimentation de qualité en milieu scolaire. Cette situation ne saurait être assimilée en définitive à des "nuisances immatérielles" qu'un intérêt public suffisant commanderait de combattre par l'interdiction querellée.
ddd) On relève encore que la mesure attaquée intervient directement dans la concurrence, en ce sens qu'elle prohibe à tout le moins un type spécifique d'établissements publics (en particulier les restaurants de type McDonald's); en effet, l'aménagement de ce type de restaurant, désormais non réglementaire, serait rendu impossible dans le périmètre concerné, tandis que d'autres établissements, d'un genre proche, pourraient au demeurant y trouver place (on songe ici aux pizzerias, notamment). On remarque par ailleurs que le contenu de cette clause est large et peu précis; il pourrait même s'étendre à l'activité de base des époux Joly. Sans doute, les représentants de la municipalité ont expliqué que cette interdiction n'avait pas vocation à interdire le réchauffement sur place de produits de boulangerie (tels que pizzas, quiches, etc.); en revanche, les époux Joly ne pourraient pas servir des soupes ou d'autres plats chauds. En outre, ceux-ci proposent également de la restauration sans confection de mets, sous la forme de sandwiches et de soupes, à consommer sur place ou à emporter; on peut dans une certaine mesure se demander si cette activité-ci n'est pas également visée par la clause restrictive. On ne peut donc exclure que la règle elle-même reçoive une interprétation extrêmement large, de sorte qu'elle serait susceptible de s'appliquer à la plupart des établissements publics et analogues, ainsi qu'à certains commerces d'alimentation. Dans cette dernière hypothèse, la mesure querellée n'échapperait pas pour autant à la critique; elle serait tout au contraire beaucoup plus incisive encore dans la mesure où seuls certains types d'établissements proposant de la restauration traditionnelle ou des produits cuisinés de qualité trouveraient alors grâce aux yeux de la nouvelle norme et pourraient être implantés dans le périmètre du PPA. Or, aucun intérêt public suffisant ne justifie une intervention directe aussi profonde dans la libre concurrence entre commerçants.
dd) Il convient, par surabondance de moyens, de procéder à une balance des intérêts, comparant l'intérêt public à la révision envisagée à l'intérêt privé des recourantes à la stabilité du régime résultant du plan actuellement en vigueur. Celles-ci critiquent en effet la mesure prise sous l'angle de la proportionnalité également; pour elles, l'intérêt public dont la municipalité se prévaut en l'occurrence ne pèserait pas d'un poids suffisant sur les plateaux de la balance pour faire obstacle à leurs intérêts privés à l'octroi de l'autorisation. On doit d'ailleurs attacher d'autant plus d'importance à cet aspect que l'on se trouve en présence, non pas d'un plan des zones, mais d'un plan de détail, auquel les particuliers peuvent prêter une confiance accrue (v. arrêt AC 1995/0202, déjà cité, plus références).
En l'occurrence, l'intérêt privé à la sécurité du droit des recourantes paraît important, même si l'on se trouve en présence d'un plan âgé de plus de dix ans, à teneur duquel, on l'a vu au considérant premier, un restaurant, y compris du type "fast-food" peut trouver place dans le périmètre d'extension. Immo-Juillerat S.àr.l., en sa qualité de bailleresse, doit pouvoir jouir des fruits de sa propriété sans être entravée plus qu'il n'est nécessaire dans sa liberté de contracter. Quant aux époux Joly, ils doivent pouvoir développer les différentes activités de leur commerce à l'intérieur des locaux qui, effectivement, se prêtent à une telle affectation (il en irait de même pour McDonald's Suisse Development S.àr.l., si le projet de celle-ci n'était pas condamné en amont). Or, l'intérêt public que la municipalité leur oppose dans le cas d'espèce ne pèse pas d'un poids suffisant; à tout le moins, cet intérêt peut être sauvegardé tout aussi efficacement par des mesures de politique et de prévention scolaires qui, surtout, ont l'avantage d'être beaucoup moins incisives à l'égard des libertés constitutionnelles des tiers.
d) De ce qui précède, on retire que la décision de la municipalité, en tant qu'elle oppose à l'octroi de l'autorisation requise par Immo-Juillerat S.àr.l. et McDonald's Suisse Development S.àr.l. l'art. 77 LATC, aurait dû être annulée, à supposer que le projet des recourants eût été conforme à la planification existante. Dès lors, et pour les mêmes raisons, la condition querellée, dont est assortie l'autorisation d'exploiter une boulangerie-sandwicherie-tea room délivrée à Immo-Juillerat S.àr.l. et aux époux Joly, ne peut être maintenue.
Un émolument d'arrêt sera mis à la charge des recourantes, qui succombent, solidairement entre elles; en outre, celles-ci verseront à la municipalité de Gland des dépens réduits.
b) En revanche, le tribunal admettra le recours interjeté par Immo-Juillerat S.àr.l. contre la décision du 4 octobre 2002; dite décision sera réformée en ce sens que la clause accessoire relative à l'interdiction des activités de type "fast-food, fast-food drive in (service au volant)" est supprimée.
Un émolument d'arrêt sera mis à la charge de la Commune de Gland; en outre, celle-ci versera des dépens à la recourante.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. a) Le recours interjeté par Immo-Juillerat S.àr.l. et McDonald's Suisse Developement S.àr.l. est rejeté.
b) La décision du 29 juillet 2002 de la Municipalité de Gland est confirmée.
c) Un émolument d'arrêt de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Immo-Juillerat S.àr.l. et de McDonald's Suisse Developement S.àr.l., solidairement entre elles..
d) Il est alloué à la Municipalité de Gland des dépens, réduits à 2'000 (deux mille) francs, mis à la charge d'Immo-Juillerat S.àr.l. et de McDonald's Suisse Developement S.àr.l., solidairement entre elles.
II. a) Le recours interjeté par Immo-Juillerat S.àr.l. est admis.
b) La décision du 4 octobre 2002 de la Municipalité de Gland est réformée, en ce sens que la clause accessoire relative à l'interdiction des activités de type "fast-food, fast-food drive in (service au volant)" est supprimée.
c) Un émolument d'arrêt de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Gland.
d) Il est alloué à Immo-Juillerat S.àr.l. des dépens, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, mis à la charge de la Commune de Gland.
Lausanne, le 2 avril 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint