nCANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 juin 2003
sur le recours interjeté par Kurt et Brigitte MEYER , à Essertines-sur-Yverdon, dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Henny, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité d'Essertines-sur-Yverdon du 2 juillet 2002 levant leur opposition à l'encontre du projet de construction de
Alexandre Rottet , à Essertines-sur-Yverdon (nouvelle implantation de la piscine et adjonction d'un appartement à l'étage du bâtiment ECA no 374, avec dérogation au coefficient d'occupation du sol pour la cage d'escalier).
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Bertrand Dutoit et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les recourants Meyer et l'intimé Alexandre Rottet (ci-dessous: le constructeur) sont propriétaires, à la sortie du village d'Essertines-sur-Yverdon, de deux parcelles contiguës sises au bord de la route cantonale. La parcelle 390 des recourants comporte une villa qu'une haie implantée en limite est sépare de la parcelle 91 de l'intimé Rottet, qui exploite sur cette parcelle un atelier de menuiserie et de charpente occupant le bâtiment ECA no 374. La parcelle 91 de l'intimé Rottet est située en bordure de la zone village du règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire de la Commune d'Essertines-sur-Yverdon, approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 1992. Il en va de même de la partie construite de la parcelle des recourants.
D'après les explications fournies en audience (le Service de l'environnement et de l'énergie - SEVEN - n'avait pas fourni son dossier au tribunal), des mesures d'assainissement en matière de bruit avaient été ordonnées par ce service en 1992 à l'occasion de la mise à l'enquête d'un projet d'agrandissement de la menuiserie que le constructeur avait finalement abandonné. Il s'avère toutefois, à la lecture du dossier du SEVEN dont le tribunal a pris possession durant l'audience, que l'intervention du SEVEN était due à des plaintes des recourants Meyer formulées en 1991 déjà. Après avoir effectué des mesures sur place et procédé à des calculs tenant compte du temps de fonctionnement des diverses machines (raboteuse, toupie, scie circulaire, mortaiseuse, tronçonneuse, etc.), ce service constatait, selon sa lettre du 3 juin 1992, un dépassement des valeurs limites d'immissions (s'agissant d'une installation existante) de 2,8 dB(A) (67,8 dB(A) au lieu de 65 dB(A)). Le 28 août 1992, le SEVEN avait précisé que "tout dépassement des valeurs limites entraîne un assainissement, indépendamment d'un permis de construire". Les mesures alors exigées (isolation de la grande porte ouest de l'atelier et déclenchement manuel ou par horloge du compresseur à air durant la nuit) auraient été exécutées par la suite; c'est du moins ce que déclare constater une lettre du SEVEN du 26 août 1993 qui précise qu'en cas d'augmentation du travail à l'extérieur, une porte devrait être créée sur la façade est (pour permettre que le travail exécuté à l'extérieur du côté ouest de la menuiserie puisse se dérouler désormais à l'est, c'est-à-dire à l'opposé de la villa des recourants).
Les recourants sont cependant intervenus le 2 juillet 1997 pour se plaindre, entre autres, du fait que le travail à l'extérieur se passait toujours devant leurs fenêtres, qu'on travaillait également le soir et les jours fériés et que le compresseur tournait souvent la nuit et le week-end.
B. Une nouvelle enquête publique a eu lieu du 25 août au 14 septembre 2000. Elle portait sur la construction, dans la partie nord de la même parcelle, d'un bâtiment de trois logements (en fait trois villas contiguës), de trois couverts à voiture, d'une piscine, de places de parc et d'un accès. Cette enquête publique a suscité notamment l'opposition des époux Meyer qui se plaignaient des nuisances sonores.
Reprenant des propositions formulées par le constructeur Rottet dans une lettre du 6 octobre 2000, le SEVEN a formulé les exigences suivantes, reproduites dans la synthèse de la centrale des autorisations cantonales (CAMAC) du 1er novembre 2000:
"Le projet de construction se trouve à côté de la menuiserie qui ne respecte pas les exigences de la LPE. Cette menuiserie doit être assainie par :
réalisation d'un accès sur la façade Est,
place de travail devant la façade Est (goudronnage),
pose d'un interrupteur horaire sur l'alimentation du compresseur à air.
Les travaux bruyants devront se faire sur cette nouvelle place de travail.
Le local Nord de la menuiserie n'est pas du tout insonorisé. Si d'importants travaux bruyants devaient être exécutés dans ce local, et pour répondre au principe de limitation des nuisances à titre préventif (art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement), il faudrait alors le doubler d'une couche lourde du côté intérieur (parois et plafond).
(...)."
La municipalité a délivré le permis de construire le 12 décembre 2000 en précisant que les exigences formulées dans la synthèse CAMAC du 1er novembre 2000 devaient être respectées.
Cette autorisation de construire est entrée en force sans recours.
Après leur réalisation, les constructions projetées ont fait l'objet d'un plan dressé pour cadastration le 12 décembre 2002, assorti d'un tableau de mutation dont on retiendra que les surfaces construites sont de 312 m² pour le bâtiment industriel no 374, de 68 m² pour chacune des trois habitations, et de 5 m² pour chacun des trois réduits qui se trouvent à l'extrémité de chacune des trois places de parc couvertes, ce qui représente au total une surface bâtie cadastrée de 531 m².
On précisera en outre que la parcelle 91 a une surface totale de 2576 m² et que la configuration des places de parc couvertes est, d'après le croquis figurant sur les plans d'enquête et ce que le tribunal a pu constater sur place, la suivante: chacune de ces places est protégée par un toit à deux pans constitué d'une charpente revêtue de tuiles (la charpente est en partie fermée par un plancher créant un espace de rangement ouvert dans une partie du volume de la toiture). Cette toiture repose à l'une de ses extrémités sur deux piliers en bois tandis qu'à l'autre extrémité, elle repose sur un réduit en bois muni d'une porte (c'est ce dernier réduit qui a été cadastré avec une surface de 5 m²). Le rectangle délimité par les piliers et le réduit mesure 3 m sur 6,60 m, soit une surface de 19,8 m².
Suite à l'intervention des voisins recourants, qui signalaient que le trou creusé pour la piscine ne respectait pas la distance prévue sur les plans, la municipalité, par lettre du 25 mars 2000, a enjoint le constructeur de construire la piscine à l'endroit prévus par les plans ou de procéder à une mise à l'enquête publique complémentaire s'il souhaitait la déplacer.
C. Le constructeur a alors mis à l'enquête, du 24 mai au 13 juin 2002, une nouvelle implantation de la piscine et l'adjonction d'un appartement à l'étage du bâtiment ECA no 374, avec demande de dérogation à l'art. 22 du règlement communal (COS de 0,20) pour la cage d'escalier de 4 m².
Le nouvel appartement prendrait place dans une surélévation de la partie centrale de la toiture du bâtiment ECA no 374 qui abrite l'atelier. Cette surélévation, dont le faîte de la nouvelle toiture serait perpendiculaire à celui du bâtiment principal, impliquerait la création de deux façades pignons, à l'est et à l'ouest, ainsi qu'en façade ouest, soit du côté des recourants, d'une cage d'escalier de forme polygonale abritant un escalier hélicoïdal. D'après les explications fournies à l'audience (les plans ne sont pas très clairs à cet égard), cette cage d'escalier serait fermée par des vitres et comporterait au niveau du sol une porte s'ouvrant sur l'extérieur.
Le constructeur a également précisé en audience que l'appartement à créer serait destiné à son usage personnel.
Cette enquête a suscité l'opposition des recourants Meyer qui, en bref, déclaraient douter que le coefficient d'occupation du sol soit respecté, et qui se plaignaient des nouvelles fenêtres de l'appartement, ouvrant jusqu'au sol, menaçant leur intimité. Ils déclaraient s'opposer à toute construction supplémentaire.
D. Par décision du 2 juillet 2002, la municipalité a décidé de lever l'opposition (sans préciser si le permis de construire avait été délivré au constructeur). Cette décision contient notamment le passage suivant :
"Le coefficient d'occupation du sol atteint exactement 0,20 (valeur maximale donnée par notre RPE) si l'on tient compte de l'atelier et des trois villas contiguës. Si on tient compte des trois abris à voitures (type de construction que certaines communes ne prennent pas en compte pour le calcul du COS) et de la cage d'escalier extérieur du futur appartement, le COS est augmenté de 10 % et s'élève à environ 0.22.
La Municipalité accepte ce dépassement, comme elle l'a déjà fait à certaines occasions. (N'oublions pas que le COS dépasse largement 0,20 dans maintes propriétés en zone village, avec d'anciennes constructions). Cependant nous avons déjà averti M. Rottet que plus aucune construction hors sol comptabilisable pour le COS ne serait acceptée par la commune."
E. Par acte du 24 juillet 2002, les recourants ont contesté cette décision en demandant son annulation.
La municipalité s'est déterminée le 22 août 2002 en concluant en substance au rejet du recours. Le constructeur en a fait de même par lettre du 24 août 2002, tout en précisant qu'il ne s'opposait pas à l'effet suspensif mais qu'il était impératif de reboucher le trou de la piscine.
Le dossier transmis par la commune n'étant ni complet ni produit en original, la commune a été invitée par le juge instructeur à compléter son envoi en y joignant les pièces relatives à l'enquête précédente. La commune ayant déclaré dans ses déterminations du 22 août 2002 que la synthèse CAMAC n'était pas une pièce publique, le juge a attiré son attention sur le fait qu'elle avait au contraire l'obligation de la notifier aux opposants (art. 123 al. 3 LATC).
Suite à son intervention téléphonique auprès du juge, le constructeur a été invité par lettre du juge du 30 août 2002 à préciser par pièce ce qu'il demandait s'agissant de l'effet suspensif et du trou de la piscine. Il n'a pas répondu à cette invitation mais les recourants ont précisé par lettre du 4 septembre 2002 de leur avocat, transmise aux autres parties par le tribunal, qu'ils ne s'opposaient pas à ce que le trou de la piscine soit rebouché.
La commune a déposé le 5 septembre de nouvelles écritures ainsi qu'une nouvelle version de ses déterminations. Le SEVEN, à qui le dossier a été transmis en consultation (la synthèse CAMAC du 31 mai 2002 ne contenait de sa part qu'un préavis relatif à la vidange et au filtre de la piscine), a déposé des déterminations du 4 octobre 2002. Selon ces déterminations du SEVEN, établies après visite sur place, l'assainissement prévu en octobre 2000 a été réalisé mais le SEVEN confirme que si des opérations bruyantes devaient encore être régulièrement effectuées dans le hangar nord, ses parois et son plafond devraient être isolés phoniquement. S'agissant de l'appartement à créer, le SEVEN précise que selon confirmation écrite, il servira uniquement à l'usage de l'exploitant et n'est donc pas régi par l'OPB (art. 1 al. 3 OPB).
Des déterminations complémentaires ont encore été déposées par les recourants, le 2 décembre 2002, et par la municipalité, le 13 janvier 2003, avec en annexe les documents relatifs à la cadastration évoqués au début du présent état de faits.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 2 juin 2003 à Essertines-sur-Yverdon. Ont participé à cette audience Kurt Meyer assisté de l'avocat Henny, les représentants de la municipalité, à savoir le syndic Benjamin Henchoz et le municipal de l'urbanisme Philippe Dind, ainsi que le constructeur Alexandre Rottet accompagné de son père Jean Rottet et de Valérie Crot. Les représentants du SEVEN étaient Nathalie Negro et l'ingénieur Michel Groux.
Des explications des parties, il résulte que certains travaux de charpente ne peuvent pas s'exécuter à l'intérieur de l'atelier en raison du volume de l'ouvrage, raison pour laquelle on travaille effectivement à l'extérieur. L'ingénieur du SESA a indiqué que l'isolation préconisée est nécessaire si l'on effectue des opérations bruyantes, de tronçonnage par exemple, à l'intérieur. Le tribunal a procédé à une inspection locale au cours de laquelle il a constaté notamment que le doublage intérieur de la partie nord de l'atelier est désormais exécuté, seul subsistant dans la partie supérieur de la porte l'ouverture qui permet le passage du rail du palan, que l'intimé Rottet prévoit d'obturer encore.
Considérant en droit:
De son côté, la municipalité expose que le COS de 1/5 est respecté si l'on ne tient pas compte des trois couverts à voitures autorisés dans le cadre de l'enquête précédente et que son règlement communal, comme d'autres, ne précise pas si les constructions hors sol du type couvert à voitures doivent être pris en compte dans le calcul du COS. Elle ajoute que renseignements pris, la pratique varie d'une commune à l'autre. Elle rappelle aussi que les cas où le COS n'est pas respecté sont nombreux dans les zones villages où d'anciennes constructions, suit à des partages d'héritage, se trouvent sur des petites parcelles.
"Art. 22 bis - Surface bâtie
Pour les nouvelles constructions, la proportion maximum entre la surface bâtie et la surface de la parcelle (coefficient d'occupation du sol) ne doit pas excéder le COS 1/5."
Art. 22 ter - Changement de limites, morcellements
Une parcelle bâtie ne peut être morcelée qu'à la condition que les bâtiments existants et/ou nouveaux respectent les COS de 1/5.
Article 23 - Implantation
La Municipalité dispose d'un large pouvoir d'appréciation :
pour imposer pour des raisons d'unité ou d'esthétique, la surface, l'implantation et l'orientation d'un bâtiment,
pour subordonner l'octroi d'un permis de construire à l'adoption préalable d'un plan spécial, lorsqu'il s'agit de traiter de cas particuliers ou de régler des problèmes d'intégration.
La Municipalité peut en particulier :
augmenter les distances minima prévues à l'article 18
fixer une proportion maximum entre la surface bâtie et la surface de la parcelle (coefficient d'occupation du sol) et interdire toute construction si cette proportion n'est pas respectée."
a) On relèvera en passant que la municipalité paraît considérer que le COS fixé par l'art. 22 bis ne se rapporte qu'à la zone village alors que rien dans la structure du règlement ne permet de tirer cette conclusion. En effet, le règlement contient notamment un chapitre 2 consacré à la définition des zones (village, lotissement, à plan spécial, intermédiaire, de verdure, d'utilité publique, agricole A, B et protégée, etc.), un chapitre 3 sur les bâtiments existants, un chapitre 4 intitulé "Implantation, ordre des constructions", un chapitre 5 "Hauteurs", un chapitre 6 "Toitures", etc. Les art. 22 bis à 23 cités ci-dessus se trouvent dans le chapitre 4 intitulé "implantation, ordre des constructions" si bien qu'on ne voit apparemment pas pourquoi ils ne vaudraient que dans la zone village. Peu importe cependant car les parcelles litigieuses en l'espèce se trouvent toutes deux en zone village (ou du moins la partie construite pour ce qui concerne la parcelle des recourants). Il n'est d'ailleurs pas contesté que les art. 22 bis à 23 cités ci-dessus sont applicables à la parcelle litigieuse.
b) D'après ses écritures et ses explications en audience, la municipalité admet que le COS de 1/5 est applicable en vertu de l'art. 22. Elle ne paraît pas s'arrêter à la locution "pour les constructions nouvelles" figurant au début de cette disposition. A la lettre, on pourrait déduire de cette locution que le COS de 1/5 n'est pas applicable aux constructions existantes. Toutefois, l'art. 22 ter paraît manifester la volonté du législateur de faire respecter le COS par "les bâtiments existants et/ou nouveaux", sans distinction entre les constructions nouvelles et les constructions existantes. Le règlement communal n'est donc pas très clair sur ce point. On observera aussi qu'il pourrait être source d'abus dans des cas comme la présente espèce: le propriétaire dont la parcelle déjà bâtie comporte encore une réserve de constructibilité du point de vue du COS pourrait comme ici commencer par utiliser cette réserve en érigeant des constructions nouvelles puis, le COS épuisé, se prévaloir de l'exonération des constructions existantes pour agrandir les constructions plus anciennes.
c) Il faut aussi examiner la portée de l'art. 23 du règlement communal, que la municipalité n'a pas invoqué à l'appui de sa décision ni dans sa réponse au recours (cette disposition n'est mentionnée que dans la note du Service technique intercommunal figurant au dossier). En tant qu'elle prévoit que "la Municipalité peut (...) fixer une proportion maximum entre la surface bâtie et la surface de la parcelle (coefficient d'occupation du sol) et interdire toute construction si cette proportion n'est pas respectée", cet disposition a ceci d'insolite qu'au lieu de fixer le coefficient d'occupation du sol (c'est-à-dire la mesure de l'utilisation du sol qui fait désormais partie des prescriptions impératives que doivent contenir les plans d'affectation en vertu de l'art. 47 al. 1 LATC), elle délègue à la municipalité la compétence d'arrêter le coefficient d'occupation du sol de cas en cas. On peut se demander si un tel dispositif réglementaire, quand bien même il a été approuvé en son temps par le Conseil d'Etat, est conforme au droit cantonal ou au droit fédéral que constitue l'art. 14 LAT selon lequel les plans d'affectation doivent régler le mode d'utilisation du sol. On se trouve sensiblement dans la même situation que celle qui prévaut dans les plans d'affectation qui réglementent de manière lacunaire la zone d'utilité publique, avec cette conséquence que l'autorisation de construire délivrée par la municipalité contient alors des éléments relevant de la planification, qui complète ou modifie le plan, ce qui ne garantit pas la participation des citoyens ni la protection juridique exigée par le droit fédéral (v. à ce sujet l'arrêt AC 2001/0215 du 31 janvier 2003 ainsi que l'arrêt du Tribunal fédéral 1P.372/1992 du 15 octobre 1992).
Quoi qu'il en soit de la validité de l'art. 23, dernier paragraphe, du règlement communal, force est de constater que la portée de cette disposition n'est pas très claire:
s'il devait s'agir de fixer un COS inférieur à 1/5, on pourrait se demander si la décision municipale instaurant cette restriction supplémentaire du droit de propriété dispose d'une base légale suffisante puisque le législateur communal n'a fixé aucune limite;
s'il devait s'agit de fixer un COS (plus favorable) de cas en cas pour les constructions existantes (l'art. 22 bis n'étant alors censé viser que les constructions nouvelles), on peut se demander si la réglementation communale ne viole pas le régime auquel le droit cantonal soumet les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir (en bref, selon l'art. 80 LATC, ces bâtiments ne peuvent être transformés ou agrandis que s'il n'en résulte pas d'aggravation de l'atteinte à la réglementation; on rappellera que l'art. 80 LATC l'emporte sur les dispositions communales plus restrictives: RDAF 1989 p. 314; AC 1999/0128 du 18 janvier 2000, mais il ne permet probablement pas non plus l'instauration d'un régime plus permissif);
si l'art. 22 bis fixe un COS de 1/5 applicable à toutes les constructions (anciennes ou nouvelles), mais que l'art. 23 in fine habilite la municipalité à fixer de son propre chef un COS différent, cela peut signifier qu'elle dispose du pouvoir d'accorder une dérogation au règlement. Telle paraît bien être l'interprétation de la municipalité. En effet, la décision municipale attaquée du 2 juillet 2002 expose que "nous avons déjà averti M. Rottet que plus aucune construction hors sol comptabilisable pour le COS ne serait acceptée par la commune", ce qui laisse entendre que la dérogation accordée est la dernière. En outre, dans sa réponse au recours, la municipalité expose que même si l'on compte les couverts à voiture dans le COS, on se trouve en présence d'une dérogation acceptable.
d) Au vu des difficultés que présente l'interprétation du règlement communal, le tribunal considère qu'il ne lui appartient pas d'en faire l'exégèse complète, mais qu'il convient simplement de rechercher si le règlement communal peut être interprété comme la municipalité l'a fait dans la décision attaquée. Il y a donc lieu de déterminer si le COS est respecté ou, s'il ne l'est pas, de déterminer si une dérogation peut être accordée.
a) Le Tribunal administratif a eu l'occasion de rappeler la jurisprudence en matière de coefficient d'occupation du sol dans un arrêt AC 1999/0213 du 27 avril 2001. Il l'a fait dans ces termes:
"a) L'art. 47 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) prévoyait que les plans et règlements d'affectation peuvent fixer les prescriptions relatives aux zones (lit. a) ainsi qu'aux conditions de construction tels que coefficient d'occupation et d'utilisation du sol, distances aux limites ou entre bâtiments, implantation, contiguïté, dimensions, forme et structure des bâtiments et des toitures (lit. i). Cette disposition a été modifiée le 4 février 1998 pour préciser que les plans et règlements d'affectation fixent les prescriptions relatives à l'affectation des zones ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol s'exprimant par un coefficient d'utilisation du sol ou par le coefficient de masse ou par la référence au volume construit ou à la génération du trafic ou par toute autre disposition permettant de la déterminer. Cette nouvelle version de l'art. 47 LATC ne mentionne plus expressément le coefficient d'occupation du sol, mais vraisemblablement par inadvertance. Il ne ressort en effet pas de l'exposé des motifs du Conseil d'Etat (BGC janvier 1998 p. 7216) que la modification légale visait à supprimer la possibilité de réglementer l'urbanisation des zones à bâtir par un indice de coefficient d'occupation du sol. Le coefficient d'occupation du sol qui détermine la proportion de la surface bâtie par rapport à la surface du bien-fonds joue un rôle important en matière d'urbanisme, car il a pour effet de maintenir une proportion d'espaces verts dans le milieu bâti (arrêt TA AC 1999/071 du 6 septembre 2000, voir aussi Jean-Luc Marti, Distance, coefficient et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 151).
b) La proportion à respecter entre la surface de la parcelle et la surface bâtie est définie par les règlements communaux qui peuvent aussi préciser quels sont les éléments à prendre en considération dans le calcul de la surface bâtie (voir arrêt AC 1999/0071 du 6 septembre 2000 consid. 4a). A défaut de dispositions communales réglant cet aspect, la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction (commission de recours) a précisé qu'un élément de construction profond de 4 m accolé en porte-à-faux aux façades d'un bâtiment constitue un avant-corps comptant dans la surface bâtie (RDAF 1986, p. 51; RDAF 1967 p. 337). Il en allait de même pour le prolongement artificiel d'une toiture destiné à couvrir un espace au sol (RDAF 1986 p. 50), pour la surface d'un couvert de 18 m2 adossé d'un côté à un garage et soutenu de l'autre par trois piliers (RDAF 1975 p. 214) ainsi que pour une surface recouverte par un balcon d'une profondeur de 2.10 m sur une longueur de 9.50 m. (RDAF 1988 p. 428) et pour un auvent dépassant les dimensions usuelles (voir Jean-Luc Marti, op. cit. p. 155 et 156 ). Doivent également être pris en considération dans le calcul de la surface bâtie à défaut de règles communales contraires, les courts de tennis et les piscines (RDAF 1980 p. 61), les dépendances (RDAF 1969 p. 288), notamment les garages pour deux voitures ou les garages enterrés attenants au bâtiment d'habitation principal (RDAF 1983 p. 167). Le Tribunal administratif a repris la jurisprudence de la commission de recours en matière de construction et il a confirmé le principe selon lequel, à défaut de règles communales contraires, une prolongation purement artificielle de la toiture, destinée à couvrir des espaces au sol, de même que la création de terrasses couvertes, constituait une augmentation de la surface construite qui entre en ligne de compte dans le calcul de la surface bâtie (voir notamment les arrêts AC 1996/0131 du 29 mai 1997, AC 1996/0072 du 26 mai 1998 et AC 00/7476 du 30 novembre 1993;)."
b) On ajoutera encore, comme le rappelle un arrêt AC 1999/0071 du 6 septembre 2000, que même si les places de stationnement à l'air libre sont assimilées aux dépendances en vertu de l'art. 39 al. 3 LATC, la jurisprudence a précisé qu'il serait abusif de les prendre en considération dans le calcul de la surface bâtie lorsque l'aménagement ne nécessite aucun ouvrage particulier (voir arrêt AC 1992/0189 du 3 février 1993). L'arrêt AC 1999/0071 déjà cité rappelle en revanche que si l'aménagement de places de stationnement nécessite des travaux de terrassement non négligeables ainsi que l'édification d'un mur de soutènement long de 10,50 m et haut de 1,10 m, la surface de ces places entre en considération dans le calcul de la surface bâtie à défaut de disposition réglementaire communale contraire (RDAF 1988 p. 425). On signalera pour terminer que le Tribunal administratif a jugé qu'une pergola, couverte par des poutres horizontales servant de support à des plantes grimpantes, devait être assimilée à une terrasse non couverte (le règlement communal de Corseaux alors litigieux prévoit expressément que les terrasses et terre-pleins non couverts, les seuils, les perrons ne sont pas comptés dans la surface bâtie, ce qui correspond aux règles subsidiaires fixées par la jurisprudence; v. encore AC 1999/0143 du 18 octobre 2000).
c) On retiendra de ce qui précède que les communes peuvent préciser dans leur règlement communal quels sont les éléments à prendre en considération dans la surface bâtie pour le calcul du coefficient d'occupation du sol. Cela leur laisse la possibilité d'exclure du calcul certains éléments de construction tels que par exemple les perrons, seuils et balcons, ou les terrasses non couvertes, les piscines non couvertes et les garages enterrés (v. par exemple l'art. 72 du règlement communal de Coppet). Il est aussi possible que le règlement communal exclue du calcul de la surface bâtie les dépendances, avec ou sans limitation de leur surface, cette limitation pouvant être fixée par un chiffre absolu ou par leur importance relative par rapport à la construction principale (v. par exemple l'art. 74 al. 2 du RPA de Montreux cité dans l'arrêt AC 2002/0229 du 12 mai 2003; cette disposition exclut du calcul de la surface bâtie les dépendances hors terre dont la surface totale ne dépasse pas 1/5 de celle du bâtiment principal). Il est également possible qu'un règlement communal procède inversement en définissant spécialement ce qui doit être inclus dans la surface bâtie (v. par exemple l'art. 53 du règlement communal de Lausanne qui prévoit que la surface bâtie doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés, ce qui exclut la prise en compte des éléments qui sont simplement couverts sans être clos, comme par exemple les escaliers extérieurs non fermés, v. AC 98/0043 du 30 septembre 1998).
En revanche, lorsque le règlement communal ne contient aucune règle précisant ce qui doit être inclus dans la surface bâtie pour l'application du coefficient d'occupation du sol, ce sont les règles subsidiaires développées par la jurisprudence cantonale qui doivent s'appliquer. Bien qu'une telle définition n'ait apparemment pas encore été formulée de manière aussi brève, on peut probablement résumer cette jurisprudence, au vu des arrêts cités plus haut, en concluant qu'il faut compter dans la surface bâtie celles des constructions qui sont munies d'une couverture étanche.
On insistera pour terminer sur le fait que les principes que la jurisprudence cantonale peut avoir dû développer pour dégager le sens des règlements communaux dont les dispositions nécessitent une interprétation ne doivent pas avoir pour effet de supplanter les règles claires édictées par le législateur communal (AC 98/0043 du 30 septembre 1998): en l'espèce en particulier, ce n'est qu'en raison de l'absence de règles communales qu'il y a lieu de se référer à la jurisprudence cantonale pour déterminer la manière de calculer la surface bâtie.
d) On précisera au passage que la manière dont les constructions sont cadastrées (ou non) au Registre foncier n'est pas déterminante pour le calcul de la surface bâtie déterminante du point du vue du COS. En effet, les règles sur le calcul du COS figurent comme on l'a vu dans les règlements communaux, qui disposent d'une certain pouvoir normatif, ou à défaut dans la jurisprudence cantonale résumée ci-dessus. En revanche, l'état descriptif des immeubles au registre foncier (art. 942 du Code civil) est en principe dressé, dans la règle, sur la base de la mensuration officielle, dont les principes sont arrêtés par le Conseil fédéral (art. 950 CC) qui a adopté à cet effet diverses ordonnances (Ordonnance du 18 novembre 1992 sur la mensuration officielle (OMO, RS 211.432.2), Ordonnance technique du DDPS du 10 juin 1994 sur la mensuration officielle (OTEMO), RS 211.432.21). Certes, à lire l'art. 1 al. 2 OMO, les données de la mensuration officielle sont censées servir à la constitution et à l’exploitation de systèmes d’information du territoire et devraient pouvoir être utilisées à des fins tant publiques que privées. Cependant, puisqu'il existe des règles communales et cantonales sur le calcul de la surface bâtie, on ne voit pas comment on pourrait en faire abstraction et se référer exclusivement, par exemple, à la définition des "bâtiments" figurant à l'art. 14 OTEMO (toujours à titre d'exemple, on peut relever que les balcons sont traités non pas comme "bâtiments" mais comme "objets divers" selon l'art. 21 OTEMO alors que la jurisprudence à élaboré des règles subtiles sur la question de savoir s'ils font ou non partie de la surface bâtie, voir par exemple en dernier lieu AC 2001/0058 du 23 mai 2003).
e) Pour en revenir au coefficient d'occupation du sol, on constate qu'en l'espèce, le règlement communal d'Essertines-sur-Yverdon ne contient aucune règle répondant à la question de savoir ce qui doit être compté dans la surface bâtie. Il en résulte que pour déterminer la surface bâtie de la parcelle litigieuse, il faut prendre en considération non seulement la construction industrielle ECA no 374 (312 m²), les trois habitations de 68 m² chacune (soit au total 204 m²), mais encore, en vertu des règles jurisprudentielles subsidiaires rappelées ci-dessus, l'entier de la surface au sol des places de parc couvertes totalisant chacune 19,8 m² (soit au total 59,4 m²), ce qui aboutit finalement à une surface bâtie de 575,4 m² à laquelle il conviendrait encore d'ajouter, selon la jurisprudence citée ci-dessus, la surface de la piscine si celle-ci devait être construite au bénéfice de l'autorisation précédemment délivrée et aujourd'hui en force.
Appliquée à la parcelle 91 litigieuse en l'espèce, dont la surface est de 2576 m², le COS de 1/5 fixé par l'art. 22 bis du règlement communal permet la construction sur une surface de 515,2 m². Le coefficient d'occupation du sol de 1/5 est donc d'ores et déjà dépassé compte tenu des constructions déjà érigées (mais celles-ci sont au bénéfice d'une autorisation entrée en force qui ne peut donc plus être remise en question). L'autorisation de construire une surface supplémentaire, correspondant en l'espèce à la cage d'escalier extérieure vitrée qui prendrait place sur la façade ouest du bâtiment existant ECA no 374, constituerait donc une dérogation au règlement communal.
Il y a donc lieu d'examiner si une dérogation au COS peut être accordée.
a) L'art. 85 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) prévoit, dans la nouvelle teneur introduite par loi du 14 novembre 1995, ce qui suit sous le titre "Dérogations dans la zone à bâtir":
"Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers."
b) L'octroi de dérogations est actuellement aussi prévu par la nouvelle teneur conférée à l'art. 47 al. 3 LATC par la loi du 4 février 1998, qui permet au règlement communal d'admettre qu'un projet s'écarte de certaines dispositions exhaustivement énumérées dans le règlement ou le plan lui-même à condition de respecter le plan directeur localisé approuvé par le Conseil d'Etat. Cependant, l'art. 47 al. 3 LATC n'entre de toute manière pas en considération ici car, entre autres conditions, il ne permet de dérogations qu'aux règles énumérées à l'art. 47 al. 2 LATC (implantation, distance, hauteur, accès, espaces verts, stationnement, etc.). L'art. 47 al. 3 exige en revanche que le projet reste conforme aux prescriptions de l'art. 47 al. 1 LATC parmi lesquelles figurent précisément les règles sur la mesure de l'utilisation du sol (qui s'exprime par le coefficient d'utilisation du sol, ou par le coefficient de masse, ou par la référence aux volumes construits ou à la génération de trafic, ou par toute autre disposition permettant de la déterminer, comme par exemple le coefficient d'occupation du sol). L'art. 47 al. 3 ne saurait donc fonder en l'espèce une dérogation au coefficient d'occupation du sol.
c) Seul reste donc envisageable en l'espèce, s'agissant du COS, une dérogation au sens de l'art. 85 LATC cité ci-dessus.
Il est vrai que dans un arrêt AC 2001/0263 du 9 juillet 2002, le Tribunal administratif s'est demandé si l'art. 47 al. 3 LATC, en tant qu'il exclut l'octroi de dérogations aux règles visées à l'art. 47 al. 1 LATC (dont le CUS et le COS), a pour effet de priver l'art. 85 LATC de l'essentiel de sa portée ou si au contraire l'art. 47 al. 3 LATC ne s'applique que dans le cadre des nouveaux instruments d'aménagement introduit pour la loi du 4 février 1998. Dans cette dernière interprétation, l'art. 47 al. 3 LATC laisserait subsister les possibilités de dérogation prévues à l'art. 85 LATC.
Il faut souligner à cet égard que dans l'Exposé des motifs relatif à la novelle de 1998, le Conseil d'Etat rappelait que la modification de la LATC tirait sa source du débat sur la déréglementation induit par l'évolution de la situation économique: cette modification légale faisait suite à diverses motions revendiquant un assouplissement des règles et s'inscrivait dans un processus où figurait précisément, entre autres, l'adoption de la nouvelle teneur de l'art. 85 LATC en 1995 (BGC janvier 1998 p. 7179 s.). Ainsi, il est douteux qu'on puisse tirer de l'adoption du nouvel art. 47 al. 3 LATC dans la loi du 4 février 1998 la conclusion que cette disposition viderait de l'essentiel de sa portée l'art. 85 LATC introduit en 1995 pour élargir les possibilités de dérogation en général. En effet, même si le législateur a apparemment négligé d'affiner la cohérence du texte légal aux art. 47 et 85 LATC, ce serait donner à la loi du 4 février 1998 une portée en contradiction assez claire avec l'objectif poursuivi par le Grand Conseil. On peut aussi rappeler que l'art. 47 al. 2 ch. 10 LATC prévoit précisément un "bonus d'occupation ou d'utilisation du sol" accordé à certaines conditions.
Mais finalement, la question peut rester ouverte pour les motifs qui suivent.
d) Sous l'angle de l'art. 85 LATC cité ci-dessus, supposé applicable, le règlement communal d'Essertines-sur-Yverdon ne confère à la municipalité la compétence d'accorder des dérogations qu'à son art. 48, qui vise seulement les édifices et constructions d'utilité publique dont la destination ou l'architecture réclame des dispositions particulières. Il n'est pas contesté que cet article 48 du règlement communal n'est pas applicable au projet litigieux en l'espèce.
e) La seule autre disposition entrant en considération pour l'octroi d'une dérogation est l'art. 23 du règlement communal. A supposer que cette disposition soit considérée comme conforme au droit supérieur (voir le considérant 2c ci-dessus), elle permettrait apparemment à la municipalité de déterminer elle-même le coefficient d'occupation du sol lorsque ce coefficient n'est pas fixé, c'est-à-dire lorsqu'on ne se trouve pas en présence d'une nouvelle construction au sens de l'art. 22 bis du règlement communal.
On peut s'abstenir de rappeler ici les développements infiniment subtils que l'arrêt AC 2002/0229 du 12 mai 2003 a consacrés à la question de savoir si une disposition dérogatoire (l'art. 64 du RPA de Montreux) relevait de l'art. 6 LATC (il régirait les dérogations dont les conditions sont expressément prévues par les règlements communaux) ou de l'art. 85 LATC (fixant les conditions générales des dérogations prévues sans que leurs conditions soient énoncées dans le règlement communal). En effet, l'art. 23 du règlement communal d'Essertines-sur-Yverdon est loin de constituer clairement une disposition dérogatoire précise qui imposerait à la Municipalité la délivrance de la dérogation dès que les conditions règlementaires sont remplies. Au contraire, ce n'est que parce que la municipalité, tout en admettant que le COS est de 1/5, déclare qu'une dérogation est admissible (considérant 2d ci-dessus) que le tribunal, qui doit déterminer si cette dérogation est au bénéfice d'une base légale communale, doit examiner l'éventuelle application dudit art. 23 du règlement communal comme règle dérogatoire au sens de la règle générale l'art. 85 LATC qui entre seul ici en considération.
On relèvera tout d'abord que le dossier ne permet pas de distinguer en quoi consisteraient les motifs d'intérêt public ou les circonstances objectives qui, au sens de l'art. 85 LATC, justifieraient l'octroi d'une dérogation. Comme le rappelait l'arrêt AC 2002/0229 déjà cité, l'ancienne teneur de l'art. 85 al. 1 LATC retenait, parmi les circonstances de nature à justifier l'octroi d'une dérogation, la topographie, la forme des parcelles et l'intégration des constructions, mais aucun élément de cette nature n'est invoqué en l'espèce. Certes, on peut aussi considérer que l'art. 85 LATC doit permettre notamment de déroger aux règles dont l'observation paraît vide de sens et la violation sans portée pratique, comme c'est le cas de nombreuses règles de construction dont on ne parvient souvent pas à discerner à quel intérêt public ou privé elles correspondent. C'est dans ce sens que l'art. 85 LATC prévoit, sous la forme d'une condition négative, que la dérogation ne doit pas porter atteinte à un intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers. En l'espèce cependant, la dérogation litigieuse porterait précisément sur la construction d'une cage d'escalier entièrement vitrée qui permettrait une vue plongeante sur la parcelle et la villa des recourants. Bien que le respect du COS ne soit pas directement en cause, l'octroi de la dérogation, sous la forme d'un nouvel accroissement de la surface construite, entraînerait un inconvénient non négligeable pour les voisins. Dans ces conditions, compte tenu du fait que la parcelle litigieuse est déjà bâtie dans une mesure qui dépasse nettement le COS de 1/5, il y a lieu d'accorder la prépondérance à l'intérêt des voisins à ne pas être exposés aux regards plongeants provenant de la construction litigieuse. L'octroi d'une dérogation portant un préjudice sensible aux voisins ne se justifie donc pas.
Cette issue du recours dispense le tribunal d'examiner le litige sous l'angle des nuisances sonores ainsi que la question, évoquée en audience, de savoir si les exigences formulées par le SEVEN en la matière doivent être considérées comme liées au projet litigieux ou comme constitutives d'une décision d'assainissement indépendante.
Se pose en revanche la question de savoir si l'annulation de la décision municipale doit s'étendre à l'ensemble des éléments mis à l'enquête en mai-juin 2002, y compris la nouvelle implantation de la piscine. Comme la question de la piscine n'a pas été évoquée en procédure par les parties, le tribunal considère qu'il n'est pas en mesure de se prononcer à ce sujet. Par conséquent, au lieu de prononcer l'annulation de la décision municipale, il y a lieu de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu'elle puisse le cas échéant statuer à nouveau sur la seule question de la nouvelle implantation de la piscine.
"L'arrêt règle le sort des frais et dépens, qui sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent.
Le tribunal peut mettre un émolument à la charge des commune et leur allouer des dépens.
Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat."
On rappellera tout d'abord que par "frais" au sens de l'art. 55 LJPA, il faut entendre l'émolument judiciaire prélevé par l'Etat pour l'activité du tribunal. Quant aux dépens, il s'agit de l'indemnité accordée à un plaideur pour compenser (partiellement en général) le préjudice économique correspondant aux frais engendrés par la procédure.
En l'espèce, l'objet du litige est la décision municipale du 2 juillet 2002, qui est annulée par le présent arrêt. C'est ainsi la commune qui "succombe" au sens de l'art. 55 al. 1 LJPA. Il y a donc lieu de mettre un émolument à la charge de la commune, comme le prévoit expressément l'art. 55 al. 2 LJPA dans sa teneur introduite par la loi du 26 février 1996, qui a mis fin sur ce point à la jurisprudence antérieure - c'est du moins ce qu'expose l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif à cette modification - selon laquelle les communes n'avaient pas à supporter les frais de procédure lorsqu'un recours contre une de leurs décisions était admis (BGC février 1996 p. 4491).
Il doit en aller de même pour ce qui concerne les dépens qui, doivent être mis à la charge de la commune également, en faveur des recourants qui ont consulté un mandataire professionnel (et donc rémunéré) pour contester avec succès la décision municipale.
Il est vrai que selon une jurisprudence du Tribunal administratif publiée en 1994 (arrêt RE 1993/0030 du 11 novembre 1993, RDAF 1994 p. 323), lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens. Cet arrêt ne fournit aucune justification de la solution adoptée pour ce qui concerne les frais et il y a lieu de s'en tenir à la solution qui résulte de la modification ultérieure de l'art. 55 al. 2 LJPA, comme indiqué ci-dessus. Pour ce qui concerne les dépens, l'arrêt RE 1993/0030 n'est pas motivé non plus, si ce n'est par la référence à un représentant de la doctrine qui expose que cette solution se justifie parce que dans les procédures à plusieurs parties, ce sont en règle générale deux particuliers qui se font face, dans la même situation et configuration d'intérêts que dans un procès civil, si bien que la solution consistant à mettre le risque du procès à la charge d'un particulier répond, comme en procédure civile, à la nécessité de protéger la partie qui obtient gain de cause contre des procès injustifiés (Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, n. 229 ss p. 131 s.; comme son titre l'indique, cet ouvrage ne concerne que la question des dépens).
La motivation adoptée par l'auteur précité est curieuse car la nécessité de protéger la partie qui obtient gain de cause contre des procès injustifiés impose que cette partie-là soit indemnisée mais on en peut encore rien en tirer sur la question de savoir qui doit payer l'indemnité en question. En outre, on peut se demander si cette solution est réellement fondée en regard des obligations qui incombent à la corporation publique. En effet, l'autorité doit appliquer d'office les règles du droit public qu'elle la charge de mettre en oeuvre, si bien que l'analogie avec le procès civil qui oppose deux particuliers placés sur pied d'égalité semble peu justifiée. Il semble au contraire que sauf circonstances exceptionnelles, le justiciable que la loi astreint à solliciter une autorisation peut compter de bonne foi que l'autorité lui signalera - et décidera en conséquence - les obstacles juridiques auxquels s'expose sa demande. En d'autres termes, il doit pouvoir présenter sa demande à l'autorité sans avoir à craindre de l'obtenir à tort et de se le voir reprocher ensuite en procédure.
Il n'y a cependant pas lieu de remettre en cause définitivement la jurisprudence rappelée ci-dessus car en l'espèce en tous les cas, force est de constater que s'il y a lieu d'indemniser (partiellement) les recourants Meyer pour les frais d'avocat engendrés par la présente procédure, c'est parce que la commune, en tant que détentrice de l'autorité (au demeurant assistée d'un service technique), a méconnu les règles applicables au calcul de la surface bâtie et a délivré l'autorisation en se référant à la pratique d'autres communes alors qu'elle ne dispose pas, elle, de dispositions communales spéciales qui auraient permis de ne pas compter certaines constructions. On ne saurait en revanche guère reprocher comme une faute au constructeur, qui est un menuisier sans formation juridique, d'avoir sollicité l'autorisation litigieuse, ceci d'autant moins qu'il pouvait, vu la délivrance du précédent permis de construire, compter de bonne foi sur une grande souplesse de la municipalité dans l'interprétation des règles sur le coefficient d'occupation du sol. Pour le même motif, le fait qu'il ait persisté en procédure de recours dans sa demande d'autorisation ne saurait engager sa responsabilité, du moins tant que la commune a elle-même conclu au maintien de sa décision. Il y a donc lieu de mettre les dépens également à la charge de la commune.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par la Municipalité d'Essertines-sur-Yverdon le 2 juillet 2002 est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour qu'elle puisse le cas échéant rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Essertines-sur-Yverdon.
IV. La somme de 1'500 francs (mille cinq cents) est allouée à Brigitte et Kurt Meyer, solidairement entre eux, à titre de dépens à la charge de la Commune d'Essertines-sur-Yverdon.
ft/Lausanne, le 26 juin 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint