CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Projet d'Arrêt
du 24 février 200522 mars 2006
sur le recours interjeté par Orange Communications SA , représentée par Me Nguyen, avocat à Vevey,
contre
la décision prise le 9 mai 2002 par la Municipalité de Grandvaux (refus de l'autorisation de construire un équipement technique de téléphonie mobile sur la parcelle no 1148, propriété des CFF),
procédure dans laquelle sont intervenus en qualité d’opposants au projet, Jacques Roulin et Christine Benoît Roulin, Johan et Anne Sifonios-Vermeylen, Bernard Gauthey, Juliette Gauthey, Charles Egli, Eric et Madeleine Emery, Lilianne Jordan, Philippe et Elisabeth Jordan, Francis et Catherine Noverraz, Dolly Schneider, Jacky Grosjean , dont le conseil commun est Me Trivelli, avocat à Lausanne.
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; Mme Dina Charif Feller, et M. Bertrand Dutoit, assesseurs. Greffier: M. Nader Ghosn.
Vu les faits suivants:
A. Orange Communications SA (ci-après: Orange ou la constructrice) a soumis le 14 septembre 2001 à la Municipalité de Grandvaux une première demande de permis de construire hors zone à bâtir mis à l'enquête publique du 12 au 31 octobre 2001 une installation de téléphonie mobile (VD 4575 B), située hors des zones à bâtir, composée"greffées" sur un "mât sur voies CFF" de deux antennes de type Kathrein qui seraient fixées sur un caténaire CFF (poteau no 162), et de deux armoires techniques, sur la parcelle 1148 de la commune de Grandvaux., propriété des chemins de fer fédéraux Suisse CFF SA. La ligne de chemin de fer borde à cette endroit, en limite nordau sud, une zone viticole, et au nord la limite sud d’une zone de villas, zones régies par le règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions de la commune de Grandvaux, dont le dernier état a été approuvé le 28 novembre 1997 (ci-après : RPA); le territoire communal est par ailleurs compris dans le périmètre du plan de protection de Lavaux (ci-après : PPL, in RSV 6.6701.43, annexe à la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection Lavaux) C, ci-après : LPPL); les délimitations communales de la zone viticole et de la zone de villas se recoupent au demeurant avec les délimitations du territoire viticole et du territoire d’agglomération II du PPL. Le site est inscrit à l’inventaire cantonal, ainsi qu’à l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP). Au dossier d'enquête était notamment joint un rapport d'évaluation des immissions du rayonnement non inonisant (RNI , (selon formulaire de l’OFEFP) du 11 septembre 2001 et un plan indiquant l'endroit où les mesures avaient été effectuées.
Ce Le projet, soumis à l'enquête publique du 12 au 31 octobre 2001, a suscité 13 oppositions, formulées dans le cadre d'une lettre collective du 23 octobre 2001. Les opposants ont mis en avant qu'il serait "médicalement reconnu que les ondes émises sont nocives pour la santé, dans un certain rayon autour de l'antenne", que l'installation est prévue dans une zone protégée et qu'il y auraqu'elle aurait pour incidence une moins-value des propriétés voisines.
B. Il ressort de la décision de synthèse de la CAMAC, communiquée à la municipalité le 18 décembre 2001, que les services concernés de l'Etat ont délivré les autorisations spéciales requises, en particulier pour les motifs suivants :
"(…)
Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN ) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :
Rayonnement non ionisant
L'ordonnance fédérale sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23 décembre 1999 définit d'une part des valeurs limites d'immission (protégeant des dommages à la santé qui sont prouvés scientifiquement) et d'autre part des valeurs limites de l'installation (prenant en compte le principe de prévention).
Les valeurs limites d'immission doivent être respectées partout où des gens peuvent séjourner (article. 13, ORNI). Ces valeurs doivent non seulement être respectées dans les lieux à utilisation sensible, mais aussi partout où des personnes peuvent séjourner momentanément.
Les valeurs limites de l'installation (plus sévères que les valeurs limites d'immission) doivent être respectées dans les lieux dà 'utilisation sensible. Selon le chiffre 64 de l'annexe 1, la valeur limite de l'installation pour la valeur efficace de l'intensité du champ électrique est de :
a/ 4.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence de 900 MHz environ;
b/ 6.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence de 1800 MHz environ ou dans une gamme plus élevée;
c/ 5.0 V/m pour les installations qui émettent à la fois dans la gamme de fréquence selon la lettre a/ et dans la gamme de fréquence selon la lettre b/.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a mis au point une méthode d'évaluation des immissions de ces rayonnements.
Selon les informations contenues dans le document "Evaluation des immissions RNI provenant des nouvelles stations de base des réseaux de radiocommunication mobile - Procédure de calcul élaborée
L'estimation des immissions a été faite pour 2 antennes dont la fréquence d'émission est supérieure à 1805 MHz et la puissance équivalente émise est de 2160 W par antenne.
Ce site est une installation combinée GSM et UMTS.
En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation est de 6.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées pour les bâtiments les plus exposés sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes (immissions inférieures à 43% de la valeur limite de prévention, soit environ 2.5 V/m). Le projet respecte donc la valeur limite de l'installation.
Les calculs ont également été faits pour des expositions de courtes durées au pied du poteau (immissions inférieures à 89% de la valeur limite d'immission).
Ainsi les exigences de l'ORNI sont respectées.
De plus, avec la convention qui a été signée le 24 août 1999 entre les trois opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de Vaud, une coordination entre opérateurs est assurée lorsque la distance entre antennes est inférieure à 1 km hors zone à bâtir. En fonction des informations actuellement à disposition du SEVEN, il existe 4 sites situés à moins de 1 km du projet faisant l'objet de la présente mise à l'enquête. Dès lors, le SEVEN a demandé à Orange d'étudier la possibilité d'utiliser un des ces sites. Sur la base des informations contenues dans la lettre d'Orange du 23 octobre dernier, l'utilisation d'un des sites voisins ne permet pas d'assurer la couverture recherchée. En accord avec la Conservation de la nature, le SEVEN donne un préavis favorable à la réalisation de ce site.
Le Service de l’aménagement du territoire, Unité territoire agricole (SA-UTA3) délivre l’autorisation spéciale requise.
Compris à l’intérieur du domaine CFF du plan général d’affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du Département selon l’art. 120 lettre a LATC. En l’espèce, la destination de la construction envisagée ne correspond pas à l’affectation de la zone. Il convient donc d’examiner si les travaux prévus peuvent être admis en regard des exigences de l’article 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) et de l’art. 81 LATC. La construction projetée peut être admise comme imposée par sa destination pour des motifs techniques, en vertu de l’art. 24 al. 1 LAT et 81 al. 2 LATC. Les exigences formulées par les autres services de l’Etat devront être respectées. Une copie du bail passé entre le propriétaire du fonds et le bénéficiaire Orange Communications SA nous sera envoyée dès que celui-ci sera signé. Le dit bail fera l’objet d’une annotation au Registre foncier.
Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) délivre l'autorisation spéciale requise.
Le projet ne modifie pas le site compris dans l'IMNS et dans l'IFP.
L'autorisation spéciale selon l'art. 17 LPNMS est délivrée.
(…)"
C. Malgré une séance de conciliation, tenue le 4 février 2002 à la requête de la municipalité, les voisins ont maintenu leur opposition à l'implantation des antennes le 11 février 2003. Anne Sifonios-Vermeylen et Johan Vermeylen ont en outre produit à la commune des certificats médicaux du 13 février 2002 de la Dresse Anne Daouk attestant l'impossibilité pour eux, à vie, de supporter une antenne de télécommunication ; ils ont exposé, dans une lettre du 22 février 2002, qu’électrosensibles depuis toujours, ils doivent être très vigilants en ce qui concerne leur environnement quotidien, sous peine de subir des fatigues anormales, des insomnies ou des migraines, symptômes qui apparaissent même en présence des champs électriques et électromagnétiques usuels des ordinateurs ; l’implantation d’un mât émetteur à 32 mètres de leur propriété présente ainsi pour eux une acuité particulière et doit être refusée.
Faisant suite à la séance du 34 février, Orange a communiqué à la municipalité le 13 mars 2002 un nouveau dossier qui tient compte des modifications demandées pour son projet d'antennes (notamment puissance des antennes, taille de la parabole) et des nouveaux calculs (rapport du 13 mars 2002 sur les évaluations des RNI).
Orange a écrit aux opposants le 13 mars 2002 pour leur rendre compte notamment de ce qui suit :
"(…)
Les plans des réseaux des opérateurs sont des données sensibles. Une convention de coordination existe entre le canton de Vaud et les opérateurs de téléphonie mobile. C'est le SEVEN (Service de l'environnement et de l'énergie) qui gère cette coordination entre opérateurs. Pour ce dossier, une demande de coordination a été demandée mais les sites Swisscom et Sunrise étudiés ne correspondent pas à la couverture souhaitée pour notre site. Le projet a obtenu un préavis favorable du SEVEN.
Les projets des opérateurs sont des données confidentielles qui sont gérées dans le cadre de la coordination par le SEVEN. Il est possible aux opérateurs de prévoir les emplacements exacts des antennes à long terme car un réseau de téléphonie mobile doit s'adapter en permanence aux besoins et aux demandes de la clientèle, aux contraintes techniques et légales. Le développement du réseau fait partie de la stratégie commerciale de chaque opérateur, c'est un aspect de la libéralisation des télécommunications voulues par les autorités fédérales à travers la Lloi sur les télécommunications (LTC).
L'implantation des antennes sur les plans de mise à l'enquête ne correspondait pas au plan du géomètre. Ces plans ont été corrigés et soumis à l'autorité cantonale compétente (CAMAC) avec copie à la commune.
Dès lors que la position des antennes a changé par rapport aux habitations alentour, les calculs d'immission ont été refaits et sont également soumis à l'autorité cantonale compétente et à la commune pour contrôle.
Nous confirmons que le projet prévoit 2 antennes bi bandes GSM (Global System for Mobiles communication) 1800 MHz et UMTS (Universal Mobile Telecommunication System) orientées à 90° et 325°, ainsi qu'une parabole de transmission d'un diamètre de 30 cm. La parabole de transmission émet à faible puissance un faisceau très directif vers une autre parabole. Cet équipement, par sa faible puissance, n'est pas soumis à l'ORNI (art. 61 alinéa 2 Annexe 1 de l'Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant).
L'installation projetée prévoit l'utilisation des normes GSM (standard actuel) et UMTS (nouvelle technologie). Compte tenu de la spécificité du site, la puissance de 2160 W était largement surestimée. Nous abaissons la puissance du site, qui en incluant le GSM et l'UMTS ne dépassera pas 1000 W. L'évaluation des immissions a été recalculée avec ce nouveau paramètre.
Même si des installations GSM et UMTS Orange Communications SA ne fonctionnement pas encore à ce jour, la concession UMTS nous oblige à couvrir 20% de la population à fin
Des antennes fonctionnant avec des puissances de l'ordre de 2000 W seront donc rapidement en fonction.
Le facteur puissance n'est pas le seul paramètre déterminant le calcul des immissions pour des lieux autour d'une antenne. C'est l'environnement particulier autour d'une antenne, tel que la distance, la différence de hauteur, l'orientation du lieu par rapport à l'antenne qui sont pris en considération dans le calcul. Les raisons principales sont que les antennes émettent de manière directive, comme le faisceau lumineux d'une lampe torche par exemple et que les champs reçus diminuent très rapidement avec la distance.
Par ailleurs, l'expérience nous montre que les calculs théoriques appliquent des paramètres très conservateurs, dans la réalité les champs électromagnétiques mesurés sont inférieurs aux champs calculés.
(…)
Il semble évident qu'il n'est pas dans notre intérêt de construire des sites inutiles. L'implantation à cet endroit est justifiée par les tests réalisés par nos ingénieurs.
L'orientation des antennes est justifiée par la zone de couverture prévue et nécessaire. La proximité et la vue du lac créent des interférences dans le réseau si les antennes sont dirigées dans cette direction. Dans notre cas, l'orientation prévue des antennes évite ces interférences.
L'ORNI prévoit que les valeurs limites doivent être respectées pour chaque bande de fréquence. La valeur limite de l'installation prend en compte un principe de précaution qui inclut un éventuel cumul des immissions. La valeur limite pour un lieu de séjour prolongé est en Suisse, 10 fois plus restrictive que les recommandations internationales ou de l'Organisation Mondiale de la Santé.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a par ailleurs confirmé ce principe pour les catégories d'installation différentes "qui sont donc à évaluer indépendamment les unes des autres" (Circulaires du 15 février 2000).
(…)
(…)."
Ce nouveau projet n'a pas fait l'objet d'une enquête publique. Néanmoins, Lle 13 avril 2001 (recte : 2002), les intervenants ont maintenu leurs oppositions.
D. Dans sa En séance du 22 avril 2002, la municipalité, sans attendre les nouvelles les déterminations du SEVEN la municipalité , a décidé, "dans le but de défendre les intérêts de ses citoyens", de refuser la délivrance du permis de construire, au vu ldes oppositions recueillies et de et vu la polémique suscitée par actuelle sur ce type d'installation. Cette décision a été signifiée à la constructrice par lettre du de construction.
Par décision du 9 mai 20022, la Municipalité de Grandvaux a refusé de délivrer le permis de construire..
E. Dans une lettre adressée Lle 4 juin 2002, à le SEVEN a informé la municipalité, le SEVEN s'est déterminé de sa position sur les nouveaux calculs d'Orange en ces termes :
"(…)
Pour donner suite à la demande d'Orange Communications SA et à la transmission de la procédure de calcul corrigée datée du 13 mars 2002, le Service de l'environnement et de l'énergie peut se déterminer de la manière suivante.
Suite à une erreur de positionnement du projet d'antennes et à une réduction de la puissance équivalente des antennes de 2160 à 1000 W, les immissions de rayonnement non ionisant ont été recalculées. En fonction des calculs présentés par les emplacements situés sur les parcelles n° 666 et 1447, les valeurs limites de l'installation définies dans l'Ordonnance fédérale sur la protection contre le rayonnement non ionisant sont respectées. Selon les calculs, l'intensité du champ électrique pour ces deux sites est de respectivement d'environ 1,5 et 2.1 V/m (pour une telle installation, la valeur limite définie dans l'ORNI est fixée à 6 V/m).
Ainsi, dans le cadre du nouveau calcul, l'ensemble des sites documentés est soumis à un rayonnement non ionisant plus faible. Dans ces conditions, les conclusions du préavis du SEVEN sont inchangées.
(…)".
F. Agissant en temps utile par acte du 3 juin 2002, Orange a recouru contre la décision municipale du 9 mai 2002 et a conclu à sa réforme, en ce sens qu'elle est autorisée à construire l'installation de téléphonie mobile sur le poteau 162 des voies CFF.
G. Dans leurs déterminations du 12 août 2002, 16seize opposants ont conclu au rejet du recours. Ils ont requis la tenue d'une inspection locale (1), la production de plans et coupes illustrant horizontalement et verticalement les cônes de diffusion des antennes (2), la production d'un plan des antennes actuelles et futures avec leurs zones de diffusion pour la région sise entre, à l'est le Signal de Chexbres, à l'ouest La Conversion, au nord les crêtes de Lavaux et au sud le lac (3), la production des réseaux de Swisscom et de Diax avec l'emplacement des antennes actuelles et futures et leurs zones de diffusion pour la même région que précédemment décrite (4), une expertise qui se prononcerait sur le caractère suffisant de tendant à démontrer que la couverture actuelle actuelle, est suffisante, sur le non-respect de l'obligation conventionnelle de coordonnerination convenue entre l'Etat de Vaud et les concessionnaires de téléphonie, , et le non-respect de l'art. 13 ORNI (5). Les opposants ont par ailleurs produit un bordereau de pièces contenant notamment une coupure de presse parue dans le journal Le Temps du 27 novembre 2000 ("Les téléphones UMTS ont besoin de 12'000 antennes pour fonctionner. Où les mettre ?"); un communiqué de presse de diverses associations de protection de l’environnement, d’octobre 2000; un extrait de la revue Environnement de l’OFEFP, no 2/2000; un article publié par les Médecins en faveur de l’Environnement et de la Fondation suisse de l’énergie du 29 janvier 2002; un article de deux associations pour la protection de l’environnement concernant les dangers des antennes relais de la téléphonie mobile, non daté, mais dont la bibliographie cite - pour autant qu’une telle indication est donnée - des ouvrages et études parus entre 1995 et 1999.
Le SEVEN s'est déterminé le 21 juin 2002 en proposant l'admission du recours et en soulignant qu'en l'espèce les valeurs limites d'installation de l'annexe I, les plus sévères, étaient respectées, ce qui exclut les dangers et risques pour la santé. La municipalité a répondu au recours le 26 juin 2002 en exposant qu'elle avait cherché à aller dans le sens desu désirvoeux des habitants de la commune dès lors que les conséquences des rayonnements des ondes de téléphonie mobile sur la santé n'étaient pas connues, etni maîtrisées à satisfaction.
Le 4 septembre 2002 Orange s'est déterminée sur la requête d'expertise et a conclu à son rejet.
Invité à produire la liste des antennes existantes et futures prévues dans la région, le SEVEN a souligné le 27 septembre 2002 que le cadastre des antennes était confidentiel. Pour leAu surplus, pour ce service, l'expertise requise ne serait pas nécessaire pour s'assurer que vérifier le respect de l'ORNI est respectée..
H. Le Tribunal administratif a tenu une audience contradictoire le 16 juin 2003 et a procédé à une vision locale; les parties ont reçu un compte-rendu de l'audience.
La distance entre les deux points de situation de l'antenne selon les deux projets soumis à la municipalité, respectivement le 14 septembre 2001 et le 4 février 2002 (plans produits en annexe à la fiche de données spécifique au site) serait le poteau qui a servi de point de mesures erronées pour la mise à l’enquête, et le poteau qui sera porteur de l’antenne, est de l’ordre de 28 mètres (mesure approximative comptée en pas). Les opposants ont relevé que les propriétaires de deux parcelles, dont les maisons sont visibles, à l'ouest depuis le chemin bordant la voie CFF, n'ont pas fait opposition et, non parties à la procédure, ne s'ont pas eu connaissance informées du déplacement de l’installation.
Les opposants ont contesté, comme purement théoriques, les résultats des calculs de la fiche de données e au spécifique au site. Orange a rendu compte à cette occasion que les calculs effectués, préconisés par l’OFEFP, se révélaient sévères dans la pratique par rapport à la réalité des immissions. Le SEVEN a rappelé pour sa part que des calculs de contrôle sont obligatoires dès que la valeur d’immission atteint le 80 % de la valeur limite prévue par les recommandations OFEFP; dans le cas particulier, l’importante marge de sécurité (35 % en deçà de la limite des contrôles obligatoires) a conduit à renoncer à exiger des calculs de contrôle. Le SEVEN a confirmé par ailleurs que, lorsque des mesures de contrôle ont été faites, l’expérience a montré qu’il existait une "grande marge" entre les valeurs mises à l’enquête et les valeurs effectives.
Pour le surplus, Orange a expliqué chercher à utiliser les structures existantes des autres opérateurs partout où c'est possible. Par ailleurs, selon l'OFEFP, dans les sites portés à l'inventaire, l'intérêt public à l'existence de réseaux séparés ne l'emporte pas sur la protection du paysage, ce qui amène les opérateurs à se fixer sur des infrastructures existantes (caténaire,eun pylône, etcpar exemple.). En l'occurrence, l'antenne sera fixée sur un caténaire "poteau CFF". Pour Orange, ce point est important car elle n'aurait pas mis à l'enquête un projet supposant un nouveau mât.
L'objectif "très pointu" poursuivi par l'installation de l'antenne est la couverture d'un tronçon de la voie de chemin de fer (appels téléphoniques et transfert de données); il faut "absolument" voir le terrain à couvrir, en être le plus proche possible. Orange a déposé un plan figurant quatre antennes en fonction dans la région de Grandvaux avec la direction de rayonnement; la qualité du signal sur la voie de chemin de fer est représentée par des couleurs (de la meilleure à la moins bonne : rouge, orange, jaune, vert, bleu et noir). Le plan montre la couverture qu'assurerait l'antenne projetée (VD 4575 B) sur un tronçon ou la qualité de transmission est indiquée comme mauvaise (liséré vert, jaune puis noir, en direction de l’ouest; bleu et noir vers l’est, en direction du tunnel de Grandvaux). Orange a expliqué que, pour des raisons techniques, les antennes existantes (Aran, Villette, Cully, sitses au sud de l'autoroute) ne permettaient pas de réaliser cet objectif : en effet, le terrain étant étanten pentue, si l'antenne se trouveait en amont de la voie CFF (comme pour l'installation desur l'autoroute), elle serait dirigée vers le lac, qui propagerait le rayonnement et créerait une "pollution" des ondes. Placée sur la route au bord du lac (Aran, Villette, Cully), l'angle de l'antenne vers la voie CFF serait trop important; on ne bénéficierait que d'un résidu de rayonnement pour une "mauvaise qualité radio". Enfin, Orange a exposé qu'à un kilomètre de l'antenne, le signal ne passe plus à l'intérieur des maisons, ce qui explique la présence d'antennes dans les localités. Pour les trains, quand on vise de surcroît le transfert de données, il faut un signal fort, d'où l'importance de la proximité. Ainsi, dans un projet commun aux trois opérateurs et aux CFF pour les réseaux GPRS et Fastdata sur les Intercity, dont les vitres blindées forment un obstacle aux transmissions, des antennes ("répéteurs") doivent être placées à l'extérieur du wagon pour amplifier le signal et le réémettre à l'intérieur; pour cette opération, il faut d’abord un signal suffisant. Pour les opposants, l’emplacement de l’antenne ne permet de toute façon pas la réalisation de l’objectif de couverture recherché, à cause des nombreuses courbes de la voie; Orange a exposé que la solution idéale passerait certes par la fixation de 4quatre ou 5cinq antennes sur le tracé, mais que l’emplacement choisi constituait le meilleur compromis pour une seule antenne.
Le 25 août 2003, les opposants ont demandé que la constructrice qu'en plus de leurs réquisitions, Orange se détermine sur la nécessité d'implanter l'antenne querellée, compte tenu du fait qu'une nouvelle installation de téléphonie mobile avait été mise à l'enquête le 22 août 2003 à la gare de Grandvaux, soit à moins d'un kilomètre.
Le 16 septembre 2003, le juge instructeur a écarté les requêtes d'instruction formulées par les opposants dans leurs déterminations du 12 août 2002.
Le 16 septembre 2003, Orange a expliqué qu'elle avait créé avec Swisscom Mobile et Sunrise un consortium afin de couvrir les tunnels CFF sur tout le territoire suisse et que c'est elle qui assurait la réalisation du projet. C'est dans ce cadre que s'inscrit le projet publié le 22 août 2003. L'installation qui fait l'objet de la procédure en cours ne permet de couvrir que le virage de la ligne CFF à l'ouest du tunnel de Grandvaux, mais ne porte pas jusqu'au tunnel. Orange a produit un plan de la couverture prévisionnelle de la voie CFF à l'est et à l'ouest du tunnel de Grandvaux compte tenu des projets du consortium et de l'antenne VD 4575 B. Ce document montre une nette amélioration de la situation par rapport au plan produit à l'audience (zone rouge à l’ouest de l’antenne VD 4575 B, et zone rouge à l’ouest du tunnel de Grandvaux, grâce au nouveau projet d’antenne). L'antenne VD 4575 B n'aura cependant pas pour effet de supprimer toust risques d'interruption dans les communications (passage résiduel marqué jaune à l’est de l’antenne, qui empêche les zones de bonne couverture des deux antennes de se rejoindre).
Considérant en droit:
A qualité pour faire opposition ou pour recourir toute personne susceptible d’être exposée dans un lieu à d’utilisation sensible au rayonnement de l’installation dépassant 10 % de la valeur limite de l’installation de l’ORNI. La distance jusqu’à laquelle le droit d’opposition peut être excercéexercé est calculée selon une formule simplifiée - indiquée par l’OFEFP dans sa recommandation pour l’exécution et les mesures de l’ORNI, ch. 2.4.2 - qui ne tient compte que de la puissance émettrice maximale et des conditions dans la direction principale de propagation (cf. Gerber, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral : aspects de droit public, DEP 2004, p. 725 ; ATF 128 II 168 consid. 2.3, rés. in RDAF 2003 I 529). Cette calculation est faiteeffectué aujourd’hui par les opérateurs et inscrite dans la fiche de données spécifiques au site, de sorte que toute personne peut aisément vérifier sa légitimation (Gerber, op. cit., p. 746 ; exemple : AC 2003/0124 du 21 janvier 2004). Cette indication manque toutefois au dossier de sorte que le tribunal n’est pas en mesure de déterminer si des propriétaires concernés par la modification de l’implantation auraient eu ou non le droit de recourir contre la première implantation de l’antenne mise à l’enquête publique. Le dossier doit donc être retourné à l’autorité communale afin qu’elle demande à la constructrice de produire les éléments nécessaires au calcul de la distance d’opposition et statue sur la nécessité d’une éventuelle enquête complémentaire compte tenu de ces éléments nouveaux.
Alors même que la décision municipale doit être annulée, le Tribunal administratif examinera les différents autres griefs soulevés par les opposants, afin de se conformer au principe de l’économie du procès.
b) Pour satisfaire à la première de ces exigences, il faut que des raisons objectives – techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol – justifient la réalisation de l’ouvrage à l’emplacement prévu. Le lien entre l’implantation et la destination de la construction peut être positif (dicté par l’exigence d’une implantation déterminée) ou négatif (imposé par l’impossibilité d’implantation dans une zone à bâtir). Des motifs de convenance personnelle ou de commodité ne suffisent pas à justifier une implantation hors zone (cf. sur ces questions : Bonnard, Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 3ème éd., 2002, n. 4.1.1 ad art. 24 LAT, et la jurisprudence citée; en outre, notamment, AC.2004.0255 du 31 octobre 2005, consid. 3). Dans un "aide-mémoire concernant les relations entre les installations de téléphonie mobile et l’aménagement du territoire" de juin 1998/juillet 2000, l’office fédéral de l’aménagement du territoire a résumé de la manière suivante les conditions qui doivent être remplies :
"- il doit y avoir un intérêt prépondérant à ce que la région concernée soit raccordée au réseau de téléphonie mobile (ce qui devrait être le cas en règle générale) ;
si la région dispose déjà d’une desserte de téléphonie mobile,il doit y avoir un intérêt prépondérant à ce qu’elle soit raccordée à un nouveau réseau de téléphonie mobile et un intérêt prépondérant à réaliser ce raccordement au moyen d’un réseau physiquement indépendant, plutôt que, par exemple, par un raccordement au réseau existant (un tel intérêt prépondérant pourrait être mis en doute, par exemple, dans le cas d’un paysage protégé) ;
lorsque plusieurs réseaux indépendants sont édifiés, on doit s’être efforcé tout au moins de regrouper les antennes ;
la configuration des différents réseaux doit avoir été optimalisée de façon à ce que les conflits d’utilisation et les atteintes à l’environnement aient été réduits au minimum ;
les autorisations accordées doivent tenir compte de l’évolution possible des besoins (en réservant, par exemple, la possibilité d’une co-utilisation par un autre exploitant). "
Les concessions au sens de l’art. 22 LTC de la loi fédérale sur les télécommunications du 30 avril 1997 (LTC, RS 784.10) justifient un intérêt public à la réalisation des réseaux de téléphonie mobile par la construction de nouvelles infrastructures (cf. aide-mémoire OFAT précité); le principe même d’une installation n’est en soi pas contestable. Toutefois, pour les opposants, il existe d’autres emplacements où l’installation litigieuse pourrait être implantée sans perdre de son efficacité.
c) Il incombe en principe aux opérateurs privés et non pas à la collectivité publique de planifier leur réseau et de délimiter les emplacements des antennes; il n’est dès lors pas nécessaire de prévoir des plans sectoriels et des plans directeurs comprenant des dispositions concrètes dans ce domaine. L’aménagement de nouveaux réseaux de télécommunications est toutefois une tâche complexe, avec un impact important sur le territoire, qui implique de la part des autorités fédérales et cantonales un effort de coordination et d’optimalisation des réseaux (cf. ATF 128 II 378, DEP 2002, p. 769, résumé et traduit in RDAF 2003, I p. 532, avec une note critique d’Alain Griffel). Un groupe de travail formé de représentants de la Confédération, des cantons en collaboration avec les opérateurs de réseaux a élaboré, en janvier 2001 des "recommandations pour la coordination des procédures de planification et d’octroi des autorisations de construire pour les stations de base de téléphonie mobile et de raccordements sans fil d’abonnés (antennes)", dont il ressort qu’il importe en particulier, en dehors des zones à bâtir – en plus du respect de l’exigence d’obligation d’emplacement, selon l’aide-mémoire OFAT - de limiter autant que possible le nombre d’implantations d’antennes en coordonnant à temps les projets entre tous les intéressés (examen, dans un souci au premier chef d’esthétique, des possibilités d’utiliser les emplacements existants notamment ceux qui sont situés à 1 km ou moins).
Une convention a été passée le 24 août 1999 entre les opérateurs de téléphonie mobile, le Département de la sécurité et de l’environnement et le Département des infrastructures pour coordonner les emplacements d’antennes ainsi que pour concilier, dans toute la mesure du possible, les obligations des opérateurs (assurer la couverture du territoire et mettre en place une structure de réseau optimale) et les autres intérêts publics (protection du paysage et respect des normes en matière de rayonnement non ionisant) qui entrent en ligne de compte (cf. FAO Nos 75-76 des 17 et 21 septembre 1999, p. 2703; sur cette convention, cf. en outre AC.2002.0092, consid. 5, p. 8,, du 1er mars 2005, et les nombreuses références jurisprudentielles citées).3).
Le tribunal retient que les autres sites en fonction dans les environs, évoqués par les opposants, doivent être écartés pour des motifs objectifs (couverture insuffisante du secteur visé à cause de l’éloignement, risque d’interférence) qui ne permettent pas la coordination des installations. Par ailleurs, l’installation ne pourrait être implantée ailleurs sans perdre de son efficacité; le choix du site est déjà une solution de compromis pour une antenne, là où plusieurs seraient idéalement nécessaires. Cette circonstance, prouvée techniquement par les plans, revient à imposer positivement la localisation choisie des antennes. On observera que le plan produit en audience montre que le signal radio-électrique est actuellement insuffisant pour le tronçon de ligne à couvrir (liseré vert, jaune, puis noir, couleurs qui attestent de l’existence de lacunes de couverture); il ne faut en outre pas perdre de vue que l’antenne doit permettre de surcroît la transmission de données (amélioration de la capacité du réseau). Dans un tel contexte, où la preuve du besoin de l’installation est faite, une expertise pour déterminer si la couverture téléphonique de la ligne CFF impose, ou n’imposerait pas (selon quelques essais de conversation effectués par des opposants, qui disent ne pas avoir constaté de coupures), la création de l’installation querellée n’est pas nécessaire. Au demeurant, selon la jurisprudence, il suffit que des motifs particulièrement importants fassent apparaître l’implantation prévue comme objectivement conditionnée par la destination de l’ouvrage et sensiblement plus avantageuse que d’autres (cf. ATF 115 Ib 484, JT 1991 I 502 consid. 2 d). Il faut considérer que tel est le cas en l’espèce (meilleure option pour la création d’un seul site). L’argument des opposants selon lesquelsqui d’autres localisations seraient adéquates est en conséquence écarté.
L’autorisation ne pourrait dès lors être refusée que si des intéretsintérêts prépondérants s’y opposaient, au sens de l’art. 24 lettre b LAT. La pesée des différents intérêts doit se faire principalement en fonction des buts et des principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Lorsque le droit constitutionnel ou légal règle de façon concrète certains aspects de la pesée des intéreêts, c’estle butce sera avant tout selon ces règles spéciales qu’il faut examiner les projets de construction (ATF 115 Ib 486 consid. 2 e aa, JT 1991 I 502). C’est seulement lorsqu’il apparaît que ces dispositions particulières ne s’opposent pas au projet qu’il faut alors procéder à la pesée coordonnée de tous les intérêts privés et publics qui parlent en faveur ou en défaveur du projet (ATF 117 Ib 28, JT 1993 I 461). Dans le cas particulier, entrent en ligne de compte la protection des lieux d’habitation contre les atteintes nuisibles et incommodantes (art. 3 al. 2 lettre b LAT; art. 1 al. 1 LPE, art. 12 al. 2 LPE, art. 13 al. 1 et 2 LPE), parmi lesquelles figurent les radiations non ionisantes (régies par l’ORNI), et la protection de la nature et du paysage (art. 3 al. 1 lettre d LAT; art. 6 al. 1 LPN; art. 86 LATC; art. 1 LPPL et art. 28 LPPL; art. 32 RPA).
b) Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
Pour tenir compte des incertitudes scientifiques liées aux effets notamment à long terme des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement des forêts et du paysage (OFEFP) et le Conseil fédéral ont mis en place le concept suivant, décrit dans le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci après: le rapport explicatif), pour respecter les exigences de la LPE :
des valeurs limites d'immission, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP) ont été prévues et concernent les effets thermiques. La valeurs limites d’immission se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées; elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (rapport explicatif, p. 6 et 7);
pour réaliser une une limitation préventive des émissions, des valeurs limites des installations ont été prévues. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs, qui n'ont pas à être respectées partout, doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport explicatif p. 7 et 8).
c) Le Tribunal fédéral a jugé qu'avec l'instauration des valeurs limites de l'installation, l'ORNI concrétisait les mesures nécessaires au respect du principe de prévention. Le Tribunal fédéral a ainsi admis la légalité des valeurs de l'ORNI. Dès lors, en cas de respect des valeurs de l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation, l'autorité ne peut pas exiger une limitation supplémentaire des nuisances produites par une installation de téléphonie mobile (ATF 126 II 399 consid. 3 lettre c). En se référant aux explications figurant dans le rapport explicatif relatif à l'ORNI, le Tribunal fédéral a considéré que le Conseil fédéral avait suffisamment pris en considération les effets non thermiques du rayonnement non ionisant par la fixation de valeurs limites d'émission préventives destinées à maintenir les effets nuisibles au plus bas niveau possible, compte tenu des connaissances scientifiques actuelles (consid. 3 lettre b), l’acquisition de nouvelles connaissances fiables et adéquates permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement non ionisant, et de revoir les valeurs limites d'immission et de l'installation restant réservées (consid. 4 lettre c). Le Tribunal fédéral a encore précisé qu'il appartenait essentiellement à l'OFEFP et à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) de suivre l'évolution des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile, y compris les expériences faites à l'étranger, le Conseil fédéral disposant d'un large pouvoir d'appréciation pour modifier les valeurs limites de l'ORNI sur cette base. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il ne pourrait pour sa part intervenir que si les autorités compétentes négligeaient cette obligation ou abusaient de leur pouvoir d'appréciation, ce qui n'était pas le cas au moment où l'arrêt a été rendu (arrêt ATF 1A.251/2002 du 24 octobre 2003, publié in DEP 2003 p. 823; en outre ATF 1A.134/2003 du 5 avril 2004, in DEP 2004 p. 228; AC.2005.0021 du 31 octobre 2005 et les références citées). Pour le surplus, la déclaration d’intention de deux opérateurs de téléphonie mobile privés qui se sont engagés à adopter dans la ville de Salzbourg des limites basses dans les lieux sensibles n’oblige pas le Conseil fédéral à abaisser les valeurs limites de l’ORNI, car les mesures effectuées dans ce cadre ne prouvent pas qu’il est techniquement possible et économiquement supportable d’assurer une diffusion sur l’ensemble du territoire en respectant ces valeurs basses (cf. DEP 2002, 417, résumé et traduit in RDAF 2003 I p. 534 ; voir aussi Gerber, op. cit., p. 730 ss).
En applications des principes exposés ci-dessus, le Tribunal administratif est compétent, le cas échéant, pour constater que les valeurs limites de l'installation de l'ORNI ne sont plus conformes au principe de prévention résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans l'arrêt mentionné ci-dessus, ceci impliquerait de constater que les offices fédéraux compétents ne respectent manifestement pas leurs obligations pour ce qui est du suivi des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile. Comme cette question a été examinée de manière exhaustive par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 24 octobre 2003, ceci impliquerait au surplus de constater que, depuis cette date, les connaissances ont évolué de manière telle que l'analyse du Tribunal fédéral et les conclusions qu'il en a tirées s'avéreraient dépassées. Le Tribunal administratif a déjà jugé que tel n’était pas le cas (cf. AC.2005.0021 du 31 octobre 2005; AC.2003.0261 du 10 mai 2004; AC 2003/0078 du 26 mai 2004). Le tribunal constate que les éléments fournis par les opposants (études, articles de presse et compte-rendus scientifiques) sont tous antérieurs à l’arrêt fédéral du 24 octobre 2003; ils ne permettent donc manifestement pas de dire qu’en l'état des connaissances techniques et scientifiques, il soit nécessaire modifier les valeurs limites de l'ORNI, et notamment les valeurs limites de l'installation. Pour ce qui concerne les époux Sifonios-Vermeylen, le Tribunal ne retient pas que l’électrosensibilité invoquée puisse faire obstacle au projet de la constructrice. La preuve d’un rapport objectif de causalité entre les champs électriques et les symptômes décrits par les personnes "électrosensibles" (par exemple : perturbations du sommeil, maux de tête, problèmes dermatologiques) n’a pas encore été faite (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1A.86/2003 du 15 décembre 2003, qui a trait à une question de qualité pour agir, et 1A.146/2004 du 15 février 2005). Il n’est pas démontré que l’ORNI n’intégrerait pas dans ses prévisions, contrairement à l’art. 13 al. 2 LPE, l’effet des immissions sur des personnes particulièrement sensibles.
Cela étant, il ressort clairement du dossier et des déterminations du service cantonal spécialisé que le premier projet respectait la valeur limite de l’installation (immissions inférieures de 43 % aux exigences pour les bâtiments les plus exposés), soit la valeur la plus stricte destinée à garantir le respect du principe de prévention (Annexe 1, ch. 64 lettre b ORNI). Cela étant, bien que les opposants estiment pour leur part qu’une expertise des valeurs d’immission soiest nécessaire, le Tribunal constate que le SEVEN a confirmé ses conclusions le 4 juin 2002, après les nouveaux calculs d’Orange (positionnement corrigé de l’antenne; réduction sensible de la puissance de l’antenne de 2160 à 1000 W), si bien qu’un troisième avis n’est pasnullement indispensable pour direconstater que l’installation est conforme au droit. Il résulte de ce qui précède que l’argument selon lequel la question des nuisances liées aux rayons non ionisants, en particulier au niveau desur la santé, n’aurait pas fait l’objet d’un examen suffisant ou aurait été mal appréciée par les autorités doit être écarté.
Les opposants ont requis, pour le surplus, la production de plans et coupes illustrant horizontalement et verticalement les cônes de diffusion des antennes. Ils ne seront pas suivis sur ce point : le dossier de la constructrice est complet et permet le contrôle des exigences légales (utilisation du formulaire OFEFP, conformément à l’art. 14 al. 2 ORNI; indications nécessaires pour se rendre compte de l’importance et de la nature des travaux projetés, au sens de l’art. 69 al. 3 RATC). L’issue de la procédure ne dépend pas de la production par la constructrice de tels plans et dessins. Il ne serait dès lors pas justifié d’en ordonner l’élaboration.
Enfin, ni la municipalité, ni les opposants ne se sont attachés à critiquer le projet sous l’angle esthétique. Après vision locale, le Tribunal retient que les installations prévues, en raison de leur dimension relativement modeste et de leur localisation sur le domaine construit des CFF – sur lequel leur emprise au sol et leur impact visuel apparaîssentapparaissent très peu incisifs - n’affecteront pas la perception du paysage et des lieux. On ne saurait dire que la localisation de l’installation ne ménagerait pas l’aspect caractéristique du paysage au sens de l’art. 3 al. 1 LPN ; le SFFN-CCFN a d’ailleurs également considéré que le projet ne portait pas atteinte à la qualité du site, protégé, et a délivré l’autorisation spéciale de l’art. 17 LPNMS (autorisation d’exécuter les travaux annoncés). Le moyen, invoqué dans l’opposition collective du 23 octobre 2001 et apparemment encore évoqué dans les discussions entre parties (cf. lettre d’Orange du 13 mars 2002, chiffre 19), est donc écarté.
Les constructions et installations servant exclusivement ou principalement à la construcionconstruction et à l’exploitation d’un chemin de fer (installations ferroviaires) ne peuvent être établies ou modifiées que si les plans ont été approuvés par l’autorité compétente (art. 18 al. 1 LCdFde la loi fédérale sur les chemins de fer, du 19n décembre 1986, LCdF in RS 742.100)), soit l’office fédéral des transports (OFT, art. 18 al. 2 lettre a LCdF), ou pour des grands projets mentionnés en annexe, le département (art. 18 al. 2 lettre b LCdF). Dans ses recommandations de 2001, le groupe de travail a relevé que, dans la pratique de l’OFT, excepté le cas du GSM-R, les stations de base pour la téléphonie mobile et les raccordements sans fil sur des biens-fonds ferroviaires ou des installations ferroviaires ne constituaient pas des constructions et installations nécessitant, l’approbation de l’office. Toutefois, le tribunal n’est pas lié par une directive d’un groupe de travail et l’antenne litigieuse combine à la fois un système GSM et UMTS qui ne fait préciséementprécisément pas l’objet de la directive. Or, l’installation d’une double antenne GSM/UMTS a une emprise et un rayonnement plus important que la seule antenne de type GSM ; une telle antenne modifie dans cette mesure un élément faisant partie de l’installation ferroviaire et servant directement à l’exploitation au sens de l’art. 18 LCdF. Dans ces conditions le tribunal ne peut faire abstraction de la procédure d’approbation auprès de l’office fédéral concerné ; ce d’autant plus qu’en cas de refus d’approbation, la décision de l’autorité de surveillance aurait pour effet que le projet ne pourrait pas être exécuté, même si le permis de construire a déjà été délivré par l’autorité cantonale ou communale compétente (cf. Gauderon, L’approbation de plans en matière ferroviaire, RDAF 1986, p. 349). Le dossier doit donc être retourné à la municipalité afin qu’elle sollicite l’approbation de l’office fédéral sur le projet et qu’elle statue ensuite sur la demande de permis de construire.
En résumé, le projet se révèle conforme aux règles en vigueur régissant la protection de l’environnement (nécessité d’implantation; valeurs d’installation; contrôle du respect de la coordination et de l’optimalisation des réseaux existants, dans un site de surcroît sensible et bénéficiant d’une protection particulière) et les griefs des recourants concernant ces points doivent être rejetés. En revanche, le recours n’est que partiellement admis, car le dossier doit être retourné à la municipalité afin qu’elle complète l’instruction pour solliciter auprès de l’exploitant le calcul de la distance d’opposition et détermine si une enquête complémentaire est nécessaire, et aussi afin qu’elle soumettent le projet à l’approbation de l’office fédéral et qu’elle statue ensuite sur la demande de permis. Les considérants qui précèdent conduisent aà rejeter l’essentiel des moyens soulevés par les opposants, qui devront s’acquitter d’un émolument judiciaire de 2000 francs. La recourante, qui obtient pour l’essentiel gain de cause avec l’aide d’un homme de loi, a droit aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 2000 francs..
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision la décision de la Municipalité de Grandvaux est annulée, le dossier lui étant renvoyé afin qu’elle complète l’instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à nouveau.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des opposants Jacques Roulin et Christine Benoît Roulin, Johan et Anne Sifonios-Vermeylen, Bernard Gauthey, Juliette Gauthey, Charles Egli, Eric et Madeleine Emery, Lilianne Jordan, Philippe et Elisabeth Jordan, Francis et Catherine Noverraz, Dolly Schneider et Jacky Grosjean solidairement entre eux.
IV. Les opposants Jacques Roulin et Christine Benoît Roulin, Johan et Anne Sifonios-Vermeylen, Bernard Gauthey, Juliette Gauthey, Charles Egli, Eric et Madeleine Emery, Lilianne Jordan, Philippe et Elisabeth Jordan, Francis et Catherine Noverraz, Dolly Schneider, Jacky Grosjean, sont solidairement débiteurs de la société Orange Communications SA d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs. à titre de dépens.
Lausanne, le 22 mars 2006
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)