CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 février 2003
sur le recours formé par Mats-Ola et Karine NILSSON , Antonio et Rosaria FRUSCIANTE , ainsi que par Erika MAHLTIG , dont le conseil commun est l'avocat Jean-Claude Perroud, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Nyon du 25 mars 2002 écartant leur opposition et accordant un permis de construire à Irma Dartez, Evelyne Schmid et Eliane Kirchner , représentées Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains, pour la transformation de l'immeuble sis ruelle du Forum no 2 / rue Maupertuis 5;
la décision du Service du logement (SLOG), contenue dans la synthèse CAMAC du 1er mars 2002, relative au même projet.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Rolf Ernst et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Eliane Kirchner, Irma Dartez et Evelyne Schmid, sont propriétaires en main commune de l'immeuble dont elles ont hérité de leur père Anton Schmid, à savoir la parcelle 161 du cadastre communal de Nyon, sise dans la vieille ville, angle ruelle du Forum 2/ rue Maupertuis 5. Sur cette parcelle est érigé un bâtiment d'habitation ECA no 658 de deux étages sur rez plus sous-sol et combles, dont la construction remonte au XVIIIème siècle et qui comprend actuellement huit logements, à savoir : deux logements de six pièces, quatre appartements de deux pièces et deux appartements de trois pièces. Début 2000, l'un des logements de six pièces était apparemment occupé quelques jours par an par les propriétaires, tandis que les autres logements étaient tous habités, à l'exception d'un deux pièces au rez-de-chaussée.
On relève que cet immeuble est inclus dans le périmètre du plan d'extension partiel "Le Forum" adopté par le Conseil communal de Nyon dans sa séance du 19 décembre 1977 et entré en vigueur par son approbation par le Conseil d'Etat le 15 février 1978. Ce plan prévoit diverses affectations, le bâtiment précité étant colloqué en zone de l'ancienne ville. La légende du plan précise en outre ce qui suit pour cette zone :
"Constructions en principe maintenues. Le gabarit actuel des bâtiments doit être respecté à l'intérieur des limites de constructions. Tous travaux de démolition, fouilles et reconstruction sont subordonnés à l'approbation préalable du Service Cantonal des Monuments Historiques."
B. Les propriétaires précitées ont présenté un premier projet de transformation de ce bâtiment, lequel a été mis à l'enquête publique du 22 février au 13 mars 2000. A l'issue de celle-ci, le SLOG a délivré l'autorisation requise à teneur des art. 3 ss de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après : LDTR); la municipalité, pour sa part, a également autorisé ce projet, qui impliquait la création dans ce bâtiment de trois logements de sept pièces, en lieu et place des appartements existants. Mats-Ola et Karine Nilsson, ainsi que divers consorts ont recouru au Tribunal administratif contre ces décisions; ce dernier, dans un arrêt du 13 décembre 2000 a admis le pourvoi et annulé la décision du SLOG du 26 avril précédent.
Un recours des propriétaires de l'immeuble contre ce jugement a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral (décision du 22 novembre 2001).
C. a) Eliane Kirchner et consorts ont déposé un nouveau projet auprès du SLOG courant avril 2001. Cependant, ce service, considérant que le projet en question était par trop similaire à celui condamné par le Tribunal administratif, n'est pas entré en matière.
b) Les propriétaires précitées ont alors modifié à nouveau leur projet, avant de le présenter à la municipalité, puis au SLOG.
aa) On retire tout d'abord du questionnaire 53 produit à cette occasion que l'immeuble à transformer comprendrait après travaux un logement de 7 pièces, un logement de 5 ½ pièces, deux logements de 3 pièces et trois logements de 2 pièces; le projet entraîne donc, par rapport à la situation avant travaux, la suppression d'un logement de 2 pièces (au troisième niveau; les logements existants de 2 et 6 pièces, seraient désormais remplacés par un seul logement de 7 pièces). Au chiffre 53.2.4 de ce document, les propriétaires indiquent que les logements occupés par elles pourraient éventuellement faire l'objet d'une vente. Certaines surfaces, dans le nouveau projet, seraient affectées à un usage de bureau; à cet égard, le questionnaire indique que le bénéficiaire de ces locaux devrait être déterminé ultérieurement. Ce document indique enfin que, à la date en question, quatre appartements n'étaient plus occupés; plus précisément, trois logements étaient encore loués, un quatrième étant occupé occasionnellement par l'une des propriétaires (soit celui du troisième niveau), les quatre autres étant vides.
bb) Dans le cadre de la procédure précédente, les locataires-recourants avaient mandaté un expert, l'architecte Dieter Hüni; celui-ci avait déposé le 18 octobre 2000 une analyse MERIP de cet immeuble, cela dans l'optique que les travaux d'assainissement à entreprendre puissent permettre de maintenir des loyers abordables dans ces logements. Sur la base de l'indice zurichois des coûts de construction s'élevant à cette date à 172.20, il a défini des coûts de remise en état de l'immeuble, cela sans changement de celui-ci, ascendant à 1'376'270 francs (v. également la lettre explicative de ce dernier, du 28 novembre 2000, produite par les recourants sous pièce 7).
S'agissant du programme des travaux, les constructrices indiquent (dans le questionnaire 53) s'être référées au rapport de l'expert Hüni; cette option de base est d'ailleurs rappelée en tête du document intitulé "Devis détaillé du coût des travaux" du 5 septembre 2001. S'agissant de la transformation du bâtiment, ce devis parvient ainsi à un montant total de 1'376'270 fr.; la réalisation dans cet immeuble d'un ascenseur est indiquée au surplus hors devis, à hauteur de 100'000 fr., et une nouvelle construction (garage pour six voitures) est prévue pour un montant de 300'000 francs. Il faut toutefois préciser qu'un autre document ajoute au coût de transformation de l'immeuble existant des montants d'honoraires estimés à près de 400'000 francs.
cc) Le programme des travaux porte sur de nombreux éléments. On mentionnera tout d'abord la réfection des façades et celle des dalles, avec isolation thermique et phonique; au niveau des structures, le projet comporte également la réfection, mais aussi l'adjonction de balcons (selon les indications des documents établis par le mandataire des constructrices). Les circulations à l'intérieur de l'immeuble, sont profondément transformées, avec l'aménagement du hall d'entrée, la création d'un ascenseur et d'un nouvel escalier. Au sous-sol, il est prévu de procéder à la réfection de la chaufferie et de la chaudière, ainsi que du système de distribution d'eau chaude de chauffage et d'eau chaude sanitaire; s'y ajoutent la réfection complète du chauffage, des installations électriques et des colonnes de chute. Dans les différents logements, on procéderait également à la réfection des cuisines et des salles de bains; au surplus, la structure des différents logements serait modifiée, de manière plus ou moins profonde selon les niveaux, notamment compte tenu de l'installation d'un ascenseur; cette modification de structure est plus marquée encore au niveau des combles, celui-ci étant transformé en un seul logement, comme on l'a vu plus haut. Ce dernier niveau est d'ailleurs marqué également par une modification de la toiture en divers points (surélévation de la toiture en façade sud, création d'une verrière; création de lucarnes sur le pan de toiture nord).
dd) Le 13 septembre 2001, le chef du Service de la sécurité sociale de la Ville de Nyon indiquait ce qui suit au sujet du projet précité :
"...Nous relevons d'une part que dans un marché du logement "sinistré", cette opération contribuerait encore à diminuer le nombre d'appartements à loyer abordable, et d'autre part, qu'après réalisation des travaux de transformation, les conséquences sur le prix sortiraient ces appartements de la catégorie où sévit la pénurie."
Ce préavis se réfère apparemment à un document établi par les constructrices le 12 septembre 2001, contenant une estimation de l'état locatif après les travaux, lequel conclut à une augmentation de 367 fr. par pièce et par mois, cela pour les trois logements encore loués; le même document laisse entendre que les autres logements resteraient à disposition des propriétaires.
Quoi qu'il en soit, la municipalité, tout en tenant compte de la note précitée du 13 septembre 2001, a émis le 8 octobre suivant un préavis favorable à cette transformation.
ee) Ce projet a fait l'objet d'une enquête publique du 19 octobre au 7 novembre 2001; il a suscité diverses oppositions, dont celles des locataires du bâtiment à transformer.
ff) Après l'issue de l'enquête, le SLOG a encore recueilli diverses informations, notamment auprès de la Ville de Nyon, ce au sujet des logements pouvant être considérés comme entrant dans la catégorie à pénurie. A ce propos, le chef du Service de l'urbanisme de la Ville de Nyon a indiqué ce qui suit, dans une lettre au SLOG du 25 février 2002 :
"Comme vous le savez certainement, la situation du logement en Ville de Nyon se caractérise par une pénurie totale quel que soit le prix de location.
Dans ces conditions, il ne nous est pas possible de déterminer à partir de quel prix il n'y a plus pénurie sur le marché du logement de notre ville.
En revanche, nous pouvons indiquer, par rapport aux loyers pratiqués en Ville de Nyon, le niveau qui est d'une manière générale estimé acceptable et qui se situe, à notre avis, entre 500,--/600.-- Fr. par pièce.
Cela signifie que le loyer pour un 2 pièces se situe entre 1'000,--/1'200,-- Fr., pour un 2½ pièces entre 1'300,--/1'500,-- Fr., pour un 3 pièces entre 1'500,--/1'800,-- Fr. et ainsi de suite."
Avant de statuer, le SLOG a repris l'expertise MERIP établie par l'expert Dieter Hüni, en l'adaptant pour tenir compte essentiellement de l'évolution de l'indice zurichois des coûts de construction (lequel s'élevait désormais à 180.40); le coût de remise en état était ainsi arrêté à 1'457'782 francs.
D. a) La synthèse CAMAC du 1er mars 2002 comporte notamment une décision du SLOG favorable au projet, cela, aux conditions suivantes :
"1.
A l'exception du logement de 7 pièces à aménager dans les combles à partir d'un logement de 2 pièces vacant et d'un logement de 6 pièces occupé jusqu'alors durablement par son propriétaire, 3 logements de 2 pièces, 2 logements de 3 pièces et un logement de 5,5 pièces sont soumis au contrôle des loyers lors de leur première mise en location après travaux, le revenu locatif annuel net desdits logements ne pouvant excéder la somme de fr. 100'284.- ou le prix moyen de fr. 194.-/m2/an, sous réserve des modifications légales.
Ce contrôle consistera en la production des baux ou notification de hausse de loyer, qui devra intervenir aussitôt que les loyers auront été adaptés. Ces documents devront informer les locataires en terme non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile.
Ce contrôle fera l'objet d'une mention de restrictions de droit public à la propriété au registre foncier, qui sera inscrite une fois le délai de recours échu; cette mention ne sera radiée qu'une fois que le contrôle dont il est fait mention sous chiffres 1 et 2 aura été effectué.
En cas de constitution de cet immeuble en propriété par étages, cette mention devra être intégralement reportée sur les feuillets concernés, qui, à l'exception des logements des combles, devront impérativement être mis en location.
Le décompte final du coût des travaux devra être produit en même temps que les baux ou notifications de hausse de loyer.
Il est spécifié toutefois que la présente autorisation se rapporte exclusivement au projet qui a été soumis à l'examen du Service du logement. Toute modification de celui-ci devra être approuvée par dit service. De même, tout imprévu rencontré en cours de réalisation devra lui être annoncé avant exécution.
Enfin, conformément à l'art. 4 al. 5 de la loi, la vente de l'immeuble est soumise à autorisation, pour autant qu'une transaction intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à autorisation fera l'objet d'une inscription au registre foncier, qui sera radiée dès que les travaux auront été exécutés.
La présente autorisation réserve expressément l'application d'autres dispositions légales ou réglementaires (police des constructions, code des obligations, etc....). Elle tient lieu d'autorisation spéciale au sens de l'art. 120 litt. c LATC.
Enfin l'application subséquente de la loi vaudoise concernant l'aliénation d'appartements loués est en outre expressément réservée en cas de vente des appartements concernés."
b) Quant à la municipalité, dans sa décision du 25 mars 2002, elle a levé l'opposition formée par Mats-Ola Nilsson et consorts, et accordé le permis de construire demandé. Cette décision a été communiquée aux intéressés par lettre-signature confiée à la poste le 27 mars 2002.
E. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Claude Perroud le 17 avril 2002, soit en temps utile, Mats-Ola Nilsson et consorts ont recouru au Tribunal administratif contre l'une et l'autre de ces décisions; ils concluent en substance avec dépens principalement à leur annulation; subsidiairement, ils demandent la modification de l'autorisation délivrée par le SLOG, en ce sens que celle-ci est subordonnée à un contrôle des loyers durant dix ans, les loyers des appartements de 2 pièces ne devant pas dépasser 700 fr. et ceux des logements de 3 pièces 800 francs.
Tant la municipalité que le SLOG concluent au rejet du recours (v. réponse de la municipalité du 14 mai et ses déterminations complémentaires du 9 juillet 2002; réponse du SLOG du 17 mai et écriture complémentaire du 5 juillet 2002). Ils sont rejoints en cela par les propriétaires, lesquelles ont déposé des observations le 3 juin 2002 et une écriture complémentaires le 30 juillet suivant, par l'intermédiaire de l'avocat Liron; elles concluent avec dépens au rejet du recours.
Les parties ont encore complété leurs moyens les 29 août (soit les recourants et le SLOG), 11 et 12 septembre 2002 (les constructrices et enfin la municipalité).
F. Le Tribunal administratif a tenu audience à Lausanne le 30 septembre 2002, en présence des parties et de leurs conseils ou représentants.
a) Les constructrices ont alors indiqué qu'elles réduisaient le programme des travaux; elles ont ainsi renoncé à la réfection des façades, ainsi qu'au remplacement des fenêtres et de la chaufferie. Il leur est en effet apparu que seules des mesures de ce type étaient susceptibles de leur permettre de respecter le plan financier imposé par le SLOG. Pour étayer leurs chiffres, elles ont produit un classeur de pièces comportant un nouveau devis détaillé accompagné de soumissions.
L'ingénieur Frank Meylan, mandaté par les constructrices, a relevé pour sa part que l'expertise MERIP, établie par l'architecte mandaté par les recourants, Dieter Hüni, retenait une solution s'agissant de la remise en état des planchers; il en a suggéré d'autres (impliquant le remplacement d'éléments existants par des éléments en béton, ainsi que la réalisation d'une isolation phonique plus performante) nécessitant des coûts similaires. Face à une alternative de ce type, il était logique de retenir une solution plus performante que celle, plus classique, découlant de la méthode MERIP.
Le SLOG, sur cet aspect-là, a répété qu'il a visé ici au premier chef une cible financière permettant d'assurer le maintien de l'état locatif de l'immeuble dans la catégorie à pénurie; il n'a donc pas tenu compte directement de l'ascenseur prévu par le projet. Il a d'ailleurs indiqué brièvement sa pratique en la matière; selon celle-ci, il entre en matière sur des demandes d'ascenseur pour les immeubles comportant quatre niveaux et plus, cela pour autant que la réalisation d'une telle installation n'entraîne pas des changements de structure importants dans les différents logements existants.
Au surplus, l'audience a été l'occasion pour le tribunal de passer en revue les différents moyens soulevés, qui seront repris ci-après dans la mesure utile.
b) Le devis détaillé produit par les constructrices a été remis aux recourants pour déterminations.
G. a) Le 2 octobre 2002, la municipalité, par son Service de l'urbanisme, a produit divers documents; elle a également complété l'argumentation qu'elle avait développée en audience, au sujet de la réglementation applicable au périmètre en cause.
b) Le SLOG, dans un envoi du 15 octobre suivant, a produit un rapport relatif aux surfaces des logements à compenser dans le nouveau projet, soit une surface nette, comptée "intra muros" de 703,44 m².
c) Les recourants ont produit un mémoire le 31 octobre 2002, lequel porte aussi bien sur les questions relevant de la LDTR que de la police des constructions; en outre, par envoi du 8 novembre suivant, ils ont produit une expertise complémentaire émanant de Dieter Hüni, accompagnée d'annexes. L'expert privé précité a tout d'abord confirmé son expertise antérieure d'octobre 2000, tout en relevant que le montant obtenu alors devait faire l'objet d'une indexation en fonction de l'indice zurichois de la construction, ce qui aboutissait à un coût total de 1'440'208 francs. Il a ensuite procédé à une comparaison entre le programme contenu dans le descriptif des travaux de 2001 joint au dossier d'enquête, avec le devis détaillé produit lors de l'audience précitée, aboutissant à un montant final de 1'371'792 francs. Il constate que les constructrices, dans le cadre de ce dernier document, ont renoncé à une partie des travaux initialement projetés, notamment en relation avec la réfection des façades ou celle des cuisines. Ce point n'est d'ailleurs pas contesté par les constructrices elles-mêmes. Pour Dieter Hüni, de nombreux autres éléments envisagés auparavant ont été abandonnés dans la dernière version du projet; à lire cependant la lettre du 6 décembre 2002 de Me Liron, cette conclusion supplémentaire serait pour une large part erronée.
d) Il reste que le programme des travaux, au regard de ce qui était projeté en 2001, a bien été revu à la baisse; dans sa lettre du 20 décembre 2002, le SLOG se détermine à ce propos et retient ce qui suit :
"Dans la mesure où la suppression de ces travaux entre le devis initialement soumis en septembre 2001 et le devis actuel n'a pas été annoncée au Service du logement, ce dernier n'en tiendra pas compte dans la détermination des loyers admissibles après travaux.
Cela ressort d'ailleurs de la décision initiale du Service du logement qui spécifie expressément que l'examen du décompte final est réservé (voir chiffre 4 de son dispositif), d'une part, et que «la présente autorisation se rapporte exclusivement au projet soumis à l'examen du Service du logement, toute modification de celui-ci devant lui être annoncée», d'autre part."
Considérant en droit:
b) On peut tout au plus réserver le problème des conclusions des recourants tendant globalement à l'annulation "des autorisations spéciales" délivrées par les services cantonaux; sous réserve des nombreux moyens soulevés à l'encontre de la décision émanant du SLOG, le recours n'apparaît en effet en rien motivé en tant qu'il concernerait les autres autorisations cantonales. Le magistrat instructeur a d'ailleurs interpellé expressément les recourants à ce sujet dans l'accusé de réception du 18 avril 2002; ces derniers ont d'ailleurs admis qu'ils ne s'en prenaient pas à la décision de l'architecte cantonal ni à la décision du Service de la protection civile ou encore à l'avis du voyer; en revanche, ils réservaient leur position s'agissant de l'autorisation spéciale de la Section monuments historiques et archéologie, dont l'autorisation n'était pas motivée (lettre du 23 avril 2002); toutefois, les recourants dans leurs écritures ultérieures n'ont pas présenté de motif à l'encontre de cette décision.
Cela étant, le recours apparaît comme irrecevable en tant qu'il concerne la décision de la section précitée.
I. Le recours contre la décision du Service du logement
L'art. 4 LDTR ne doit pas nécessairement être appliqué au pied de la lettre lorsqu'il exige que la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent "indispensables". Que le refus de l'autorisation soit la règle lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR), et son octroi l'exception, n'imposent pas une interprétation restrictive de ce terme. Les dispositions exceptionnelles ne doivent être interprétées ni restrictivement, ni extensivement, mais selon leur sens et leur but dans le cadre de la réglementation générale (ATF 114 V 302 c. 3e; 118 Ia 179 c. 2d). Une dérogation importante peut se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (ATF 120 II 114 consid. 3d Ia; 118 Ia 178/179 consid. 2d; 114 V 302/303 consid. 3e; 108 Ia 79 consid. 4a et les références citées). Mais dans tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. S'agissant du but de la LDTR, il est de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées (v. BGC, automne 1985, v. 1423 à 1427). Le moyen d'y parvenir est l'interdiction de principe de démolir, de transformer ou de changer d'affectation (art. 3 LDTR). Les travaux préparatoires fournissent peu d'indications sur les motifs d'intérêt général dont on envisageait qu'ils puissent justifier une exception. L'exposé des motifs accompagnant le projet de décret du 5 décembre 1962 mentionne l'hypothèse de l'immeuble détruit pour céder la place à une construction permettant de loger un plus grand nombre de personnes, si le caractère social de l'opération est déterminant (BGC automne 1962, p. 718); il indique également qu'une exception ne devrait pas être consentie "en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif ou effectuées pour échapper au contrôle ou à la surveillance des prix" (ibid.). Bien que des propositions formelles d'amendement dans ce sens aient été rejetées, la nécessité du caractère social d'une construction nouvelle pour justifier une démolition a été confirmée lors des débats parlementaires (BGC automne 1962, p. 738 à 741). En pratique, l'autorisation de démolir ou de transformer a généralement été accordée lorsque le projet permettait de maintenir ou d'augmenter le nombre de logements loués à des prix raisonnables dans une catégorie où sévit la pénurie (v. BGC aut. 1973 p. 228/229). On voit ainsi que dans la seule hypothèse de dérogation qui ait été expressément envisagée, l'intérêt général justifiant la démolition coïncide exactement avec celui poursuivi par la loi (sur ces points, v. arrêt du 13 juin 2000, AC 99/0023 précité).
b) On remarque ici que la LDTR a été complétée par un règlement d'application adopté par le Conseil d'Etat le 6 mai 1988 (ci-après : RDTR; l'adoption de ce règlement était annoncée dans un rapport du Conseil d'Etat sur la politique du logement, BGC février 1987, p. 1633 ss), dont on a déjà cité les art. 3 et 4. Par ailleurs, le département procède fréquemment à une expertise technique avant de statuer sur la demande d'autorisation (art. 10 al. 1 RDTR); dans ce cas, l'expertise est conduite en suivant la méthode MERIP ("Méthode de diagnostic sommaire d'évaluation des dégradations et estimation du coût de remise en état des immeubles") ou ses extensions, complétées par des directives du département définissant un standard de référence et tenant compte de l'évolution de l'habitat. La méthode précitée a été élaborée dans le cadre d'un programme d'impulsion PI-BAT Entretien et Rénovation des constructions, sous l'égide de l'Office fédéral des questions conjoncturelles. Le programme répond à la nécessité qu'il y a d'entretenir correctement les constructions de tous types; il vise à combattre les défauts techniques et fonctionnels dont souffrent les bâtiments et les équipements en raison de leur vieillissement, ainsi que de l'évolution des besoins et des sollicitations (MERIP, Manuel d'utilisation, éd. 1993, p. 3, avant-propos). Cet instrument n'a donc pas été mis sur pied avec la seule préoccupation de la préservation du parc de logements à loyer modéré. Les directives du département complétant la méthode MERIP vont dans le même sens, en soulignant (au ch. 1.1 du chapitre 1) l'objectif "de préservation du parc locatif existant", cela sans rappeler que la LDTR vise surtout le maintien de logements à loyers abordables; néanmoins, cette méthode doit être "appliquée dans une perspective d'intervention simple mais conforme aux règles de l'art et aux exigences légales. Elle tient compte d'une intervention visant à la remise en état des éléments existants, en principe sans changement qualitatif du standard du bâtiment" (ibidem). Ces directives admettent cependant des travaux supplémentaires par référence aux éléments MERIP; elles consentent ainsi notamment la création de balcons ou d'ascenseurs dans les bâtiments qui n'en sont pas dotés, respectivement le remplacement ou la création d'agencements de cuisine, ou encore d'éléments sanitaires (chapitre 3, ch. 05, 24, 46 et 47). En d'autres termes, ces directives autorisent des modifications non négligeables des standards existants.
L'art. 12 RDTR indique enfin que l'autorisation prévue à l'art. 4 de la loi "est notamment accordée lorsque l'opération envisagée apparaît indispensable ou opportune sur le plan technique". On relève cependant ici que le Tribunal administratif (dans une jurisprudence publiée à la RDAF 1993, 217; confirmée au consid. 4 de l'arrêt du 13 décembre 2000) a considéré que cette dernière disposition outrepassait le cadre légal tracé à l'art. 4 LDTR, lorsqu'elle envisageait l'octroi de l'autorisation en présence de travaux opportuns sur le plan technique.
c) Il résulte de l'arrêt du 13 décembre 2000, rendu sur le précédent projet (consid. 3), que l'immeuble à transformer comporte actuellement des logements entrant dans la catégorie à pénurie; dès lors, la rénovation de celui-ci est soumise à la LDTR. Cependant, dans la mesure où le but de cette législation consiste notamment à assurer le maintien du parc de logements à loyer abordable, il convient de se demander si cet objectif doit être assuré pour l'ensemble des surfaces de plancher de l'immeuble en question ou seulement pour certaines d'entre elles.
Assez logiquement, on peut en effet admettre qu'un immeuble à affectation mixte, comprenant des locaux commerciaux et des logements, peut, en cas de transformation, conserver ses surfaces commerciales, pour autant que celles qui sont affectées à la location aux fins de logement soient elles-mêmes maintenues. De même, si un immeuble comporte des appartements, dont l'un sert d'habitation à son propriétaire, ce dernier n'a pas à être pris en considération dans la compensation des logements qui doit être exigée dans la situation après travaux; il en va ainsi également en présence d'un logement qui doit être qualifié de luxueux. Peu importe que les dispositions légales ne soient à cet égard pas très claires (on se réfère ici à l'art. 1er al. 3, 2ème et 3ème phrases LDTR; v. également art. 2 RDTR).
Dans le cas présent, cela implique que le SLOG a renoncé à juste titre à une compensation de l'appartement de 6 pièces du troisième niveau, occupé en dernier lieu par son propriétaire. En revanche, les constructrices, dans un document du 12 septembre 2001, soutiennent à tort que les logements, antérieurement occupés par des locataires et quittés par ces derniers, peuvent être considérés dans le cadre du projet comme "occupés par les propriétaires"; cette qualification est en effet contraire à celle que retient l'art. 2 RDTR, puisque cette disposition ne l'admet que pour les logements vacants occupés en dernier lieu par leur propriétaire. Là encore, c'est donc à juste titre, que le SLOG a inclus, en principe, l'ensemble des logements précédemment loués à l'exigence de compensation découlant de la LDTR; ce constat vaut en particulier pour l'appartement de deux pièces sis au troisième niveau.
d) Le SLOG a cependant apporté une entorse à ce principe, s'agissant de ce logement; en effet, il a considéré que ce dernier niveau, déjà occupé de manière prépondérante par l'une des propriétaires, pouvait être revendiqué par celles-ci dans son entier pour leur propre usage. A vrai dire, cette formule n'est pas tout-à-fait appropriée; le projet des constructrices consiste en effet à réaliser une transformation complète du troisième niveau, non pas tant pour pouvoir l'occuper elles-mêmes que pour pouvoir vendre ce logement en la forme d'une propriété par étages; il ne s'agit donc pas d'un usage propre, mais d'un objectif de valorisation de ce bien immobilier. Marcela Martin, architecte des constructrices, a précisé que, dans le cadre du premier projet, une famille, avec enfants, souhaitant héberger en outre leurs parents, était intéressée à l'acquisition de ce logement; dans ce contexte, la réalisation d'un ascenseur (accès pour des personnes âgées, limitées dans leurs mouvements) apparaissait nécessaire.
Dans un premier temps, le SLOG a fait valoir ici la jurisprudence de la Commission cantonale de recours auparavant compétente en cette matière (v. arrêt du 4 décembre 1987, en la cause Banque de Dépôts et de Gestion SA; le SLOG semble d'ailleurs s'être forgé une pratique allant dans ce sens: v. l'état de faits de l'arrêt du TA concernant la même banque, du 26 juin 1997, AC 94/0250 lit. B). On rappellera ici que l'affaire jugée en 1987 avait trait à deux logements de 6 pièces, sis dans un immeuble propriété de la banque précitée; après le départ des locataires, celle-ci souhaitait en effet affecter ces logements à son propre usage, afin d'y créer des bureaux; l'arrêt, sans justifier longuement cette solution, avait retenu que l'on se trouvait en présence de circonstances exceptionnelles au sens de l'art. 4 LDTR qui permettaient l'octroi de l'autorisation de changement d'affectation. En d'autres termes, cet arrêt estimait que le besoin propre de la banque propriétaire primait l'intérêt public au maintien des logements existants. En se référant à la notion de besoin du propriétaire, cette jurisprudence peut être rapprochée des règles du droit du bail, qui utilisent également ce critère; plus exactement, on se réfère ici au "besoin que le bailleur ou ses proches parents ou alliés peuvent avoir d'utiliser eux-mêmes les locaux ainsi que l'urgence de ce besoin" (art. 272 al. 2 lit. d CO; v. également 271a al. 3 lit. a; v. au surplus, sur les relations entre LDTR et droit privé, notamment le droit du bail, Dominique Favre, Droit de la rénovation et force dérogatoire du droit fédéral, RDAF 2002 I 1ss). On sera en présence d'une telle situation lorsque le propriétaire a besoin du logement en question pour se loger lui-même; mais telle n'est pas la seule hypothèse visée par cette disposition du droit privé (v. à ce sujet ATF 118 II 50, dans lequel le propriétaire disposait certes d'un autre logement, mais faisait valoir un intérêt économique important à ne pas devoir assumer un loyer très élevé pour un autre appartement, alors qu'il souhaitait pouvoir disposer de l'appartement qu'il avait acquis; sur ces questions, v. en outre David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 1997, p. 502 ss et les références citées). Il doit s'agir d'un besoin sérieux, concret et actuel; ce besoin doit en outre être urgent (v. sur tous ces points ATF 118 II 54), étant entendu que, lorsque ces conditions sont réunies, l'intérêt du propriétaire à pouvoir disposer de son bien prime en principe l'intérêt du locataire (selon la jurisprudence, cependant, le besoin ne devrait pouvoir être considéré comme urgent qu'une fois les autorisations administratives accordées : ATF 99 II 164). La jurisprudence précitée de la commission de recours pourrait être comprise comme une transposition de ces considérations du droit privé dans le domaine de la LDTR; l'on devrait ainsi retenir, dans le cadre d'un projet de transformation, que le propriétaire peut revendiquer pour lui-même des surfaces précédemment louées dans les circonstances décrites par l'art. 272 al. 2 lit. d CO; dans ce cas, on pourrait retenir l'existence de circonstances exceptionnelles au sens de l'art. 4 al. 1 LDTR.
Dans le cas d'espèce, le SLOG a indiqué en audience qu'il avait suivi une approche différente, distincte de celle de la Commission de recours. Il a estimé en effet qu'il convenait de considérer le troisième niveau comme un tout; or, par rapport à cet ensemble, la suppression du logement de deux pièces qui s'y trouve actuellement apparaît comme peu significative, de sorte qu'il serait disproportionné de la refuser. En d'autres termes, il n'est pas question du besoin des constructrices d'un usage propre s'étendant à l'ensemble de ce troisième niveau. Il convient donc d'examiner si l'on se trouve bien en présence, dans le cas d'espèce, de circonstances commandant impérativement l'octroi de l'autorisation. Ainsi posée, la question appelle d'emblée une réponse négative, le souci des constructrices d'obtenir une meilleure valorisation de leur immeuble (soit par le jeu d'une vente, envisagée, portant sur l'ensemble du troisième niveau) ne pouvant en effet remplir une telle condition. Par ailleurs, la jurisprudence du Tribunal fédéral retient dans la règle qu'il n'y a pas violation du principe de la proportionnalité lorsque, à l'intérêt public visé par la mesure, s'oppose exclusivement un intérêt financier de l'administré (v. dans ce sens Pierre Moor, Droit administratif I, 2ème éd.; p. 421 et 400, avec les références).
Les considérations qui précèdent conduisent ainsi à retenir que l'autorisation requise pour la suppression du logement de deux pièces au troisième niveau a été délivrée à tort par le SLOG. Le recours doit donc être admis sur ce premier point.
Dans le même sens, les recourants se plaignaient de la réduction de la surface du logement du rez-de-chaussée, celle-ci étant affectée désormais à l'usage de bureau. La surface touchée étant minime, ces derniers ont toutefois renoncé en audience à maintenir ce moyen.
Sur ce terrain, le SLOG a repris l'expertise établie par Dieter Hüni, l'expert mandaté par les recourants dans la précédente procédure, tout en l'adaptant sur un point (à savoir l'évolution de l'indice zurichois des coûts de construction); il a donc considéré que le programme de travaux usuellement admis dans le cadre de la méthode MERIP, cela sans aucun changement de standard, pouvait être qualifié d'indispensable; il a retenu surtout que ce programme induisait des coûts chiffrés par lui à 1'457'782 francs. Après avoir constaté que le devis présenté par les constructrices respectait la limite de coût découlant de la méthode MERIP, le SLOG a considéré que le projet pouvait être autorisé. Les recourants critiquent cette démarche en relevant que le service intimé n'a ainsi pas vérifié si les travaux, concrètement inclus dans le programme retenu par le projet, étaient bien indispensables; ils incriminent à cet égard notamment la construction de nouveaux balcons, ainsi que celle d'un ascenseur. Ils vont même jusqu'à soutenir que le SLOG s'est prononcé sur un projet théorique (celui correspondant à la réalisation de travaux correspondant à ceux de l'expertise MERIP), qui diffère de ceux projetés dans la réalité et aujourd'hui litigieux.
a) L'art. 260 CO autorise le bailleur à rénover ou modifier la chose louée, cela pour autant que les travaux puissent raisonnablement être imposés aux locataires et que le bail n'ait pas été résilié. Cette règle touche au demeurant directement les relations entre bailleur et locataire. Les législations cantonales sur la démolition, la transformation et la rénovation d'immeubles comportant des logements à louer ont une approche plus large, s'agissant notamment des travaux de rénovation; elles partent du constat que de telles opérations (plus importantes que celles que vise l'art. 260 CO) sont susceptibles d'entraîner de fortes majorations des loyers et, par voie de conséquence, la raréfaction du nombre de logements (souvent anciens) à loyer abordable. Ces législations tendent donc à préconiser des rénovations "douces" n'entraînant une augmentation des loyers que dans des proportions raisonnables. De par sa nature même, un tel dispositif de droit public, qui intervient en complément des règles du droit du bail, porte sur le programme des travaux de rénovation qu'il s'agit donc de contenir, dans un souci de prévention des majorations de loyer (dans ce sens, v. Lachat, op. cit., p. 190 s.). En d'autres termes, le centre de gravité de l'examen de l'autorité compétente doit bien porter sur la nécessité de la rénovation, respectivement celle des travaux envisagés dans l'opération en question. Par effet-réflexe, elle peut également examiner le coût de l'opération, mais elle ne doit bien évidemment pas se contenter d'analyser une enveloppe de coût, sans procéder à une vérification du programme des travaux. C'est ainsi qu'il faut comprendre l'art. 4 al. 1 LDTR lorsqu'il exige que la transformation ou la rénovation apparaisse comme indispensable; l'arrêt du 13 décembre 2000 allait d'ailleurs déjà dans ce sens et il doit être confirmé sur ce point (v. notamment consid. 4).
b) Cela étant, le SLOG n'avait sans doute pas à procéder à un examen fouillé, allant jusque dans les moindres détails du projet présenté. La méthode MERIP, dont l'utilisation doit être admise pour autant qu'elle n'implique pas une modification des standards existants, présente en effet un certain schématisme. En conséquence, un programme des travaux adapté à l'immeuble en cause et respectant ces standards doit pouvoir être approuvé. Le plafond des coûts définis selon la méthode MERIP offre en effet également certaines garanties, empêchant le propriétaire de se lancer dans des investissements inconsidérés.
On relève ici que les constructrices ont déposé, lors de l'audience, un devis détaillé (accompagné de soumissions) distinct du devis initial; elles ont expliqué à ce propos que la cible financière fixée par le SLOG les obligeaient à restreindre leur programme de travaux. Il en découle que le premier devis présenté était par trop optimiste dans ses estimations; en d'autres termes, le SLOG a délivré une autorisation pour un ensemble de travaux dont le coût n'a pas été apprécié de manière réaliste. Lors de l'audience, les constructrices ont fait valoir que cela n'était pas décisif, dans la mesure où elles n'étaient pas tenues d'épuiser l'ensemble des droits que leur conférait l'autorisation de construire (on reviendra sur ce point ci-après, lit. c).
Quoiqu'il en soit, l'application de la méthode MERIP ne doit pas déboucher sur un pur blanc-seing au constructeur moyennant le respect d'une enveloppe financière déterminée. En d'autres mots, l'autorité compétente ne saurait donner son aval à des travaux qui ont clairement pour but une augmentation du standard de l'immeuble, cela quand bien même le constructeur annoncerait qu'il est en mesure de les réaliser tout en respectant le coût maximum prescrit. On pourrait tout d'abord craindre que le propriétaire ne réalise pas l'ensemble des travaux indispensables au sens de la méthode MERIP; dans ce cas, il ne serait pas exclu qu'il revienne à la charge après coup avec un deuxième projet comportant ces travaux et demande à cette occasion une nouvelle augmentation des loyers. Par ailleurs, le SLOG indique certes que le plafond de coûts retenu est déterminant pour la définition de l'état locatif admissible, puis pour le montant des loyers contrôlés lors de la première mise en location après travaux; cependant, l'autorité intimée perd de vue le fait que la fixation des loyers - à teneur de la décision attaquée - ne serait plus contrôlée lors des mises en location ultérieures. A cette occasion, soit lors de la fixation du loyer initial du second locataire ou des occupants ultérieurs, le montant de celui-ci sera fixé en application de la méthode dite absolue (v. à ce propos Lachat, op. cit., p. 357 ss). Le bailleur pourra alors motiver la fixation du nouveau loyer par référence au rendement net des fonds propres (art. 269 CO); il pourrait aussi le faire en s'appuyant sur le critère du rendement brut couvrant les frais (art. 269a lit. c CO, mais seulement s'agissant de constructions récentes; cette disposition est dès lors sans pertinence ici); dans ce cadre, il pourra faire valoir, sans que la décision du SLOG n'y fasse aucun obstacle, l'ensemble des frais consentis dans l'opération, qu'il s'agisse de coûts dépassant le plafond autorisé par le SLOG ou des investissements non indispensables qu'il aurait renoncé à reporter sur les loyers, dans le cadre de la première mise en location (dans ce sens, arrêt de la Chambre d'appel en matière de Baux et loyers du canton de Genève, du 21 décembre 2000, in Cahiers du droit du bail 2001, 49). Tel est en particulier le cas du coût de l'ascenseur, mentionné "hors devis" par les constructrices; il en va de même de la verrière, dont le coût, à lire l'écriture du conseil des constructrices du 6 décembre 2002 (p. 2 lit. B/b) sera assumé exclusivement par les propriétaires des combles.
De manière plus générale enfin, l'autorité compétente n'a pas à autoriser un projet au seul motif que les loyers après travaux resteraient encore dans la catégorie des logements à pénurie, c'est-à-dire atteindraient un niveau proche de la limite qui les ferait sortir de cette catégorie; compte tenu des objectifs du dispositif législatif, il convient en effet de s'en tenir aux travaux essentiels, de les réaliser cas échéant par étape, et non pas de réaliser d'emblée et nécessairement un programme maximum (comprenant même les éléments superflus) au risque, sinon d'atteindre un niveau de loyer hors pénurie, du moins de s'en approcher fortement. A cet égard, le Tribunal administratif a retenu par trop hâtivement et à tort que le requérant à l'autorisation devait pouvoir effectuer l'ensemble des travaux pour lesquels il sollicitait l'autorisation à la seule condition que ce programme ne débouche pas sur un dépassement du plafond du niveau des loyers de la catégorie à pénurie (v. à ce propos TA, arrêt du 9 juillet 2002, AC 01/0263, consid. 4 lit. e/bb/aaa).
c) Les recourants, à ce titre, critiquent de nombreux aspects du projet, que l'on va maintenant passer brièvement en revue.
aa) Ils formulent notamment de nombreux griefs au regard de l'évolution récente du projet; on se réfère ici surtout au fait que les constructrices, lors de l'audience précitée, ont annoncé une réduction du programme des travaux, tout au moins s'agissant de la réfection des façades (qui devrait se limiter désormais à une peinture sur une face côté ruelle du Forum, écriture de Me Liron du 6 décembre 2002, lit. B/a in fine), alors que les agencements de cuisines devraient quant à eux subsister tels quels (ibidem. lit. c). En revanche, l'enveloppe de coûts telle que décrite dans le cadre de la demande d'autorisation présentée en 2001 serait maintenue sans changement.
Dans le domaine du droit des constructions, on retient en règle générale que le constructeur, qui bénéficie d'une autorisation de construire, conserve la faculté de renoncer à certains éléments de son projet, pour autant qu'il n'en modifie pas l'économie. Par exemple, il pourra renoncer à construire les balcons faisant l'objet de l'autorisation, mais non pas une paroi antibruit (si elle est nécessaire au regard des exigences de lutte contre le bruit). La même solution peut prévaloir également dans le cadre de l'application de la LDTR, le propriétaire devant avoir la faculté de réaliser les travaux indispensables (désignés à l'aide de la méthode MERIP) en plusieurs étapes successives. Dans une telle hypothèse (pour autant que les travaux autorisés soient tous indispensables; en conséquence, cela doit être le cas aussi de ceux auxquels le propriétaire renonce dans l'immédiat), l'on pourrait admettre que l'autorisation délivrée soit maintenue en tant qu'elle concerne les travaux que le constructeur s'apprête à réaliser.
En revanche, pour ce qui a trait à l'aspect financier de l'autorisation, cette dernière apparaît caduque ou doit à tout le moins faire l'objet d'un réexamen, en fonction notamment de la nature des travaux maintenus (on se souvient en particulier que le SLOG doit déterminer la part des coûts susceptibles, à titre de travaux à plus-value, d'être reportée sur l'état locatif et celle qui ne peut pas l'être; or, cette détermination doit notamment être appréciée en fonction de la nature des travaux entrepris). Le SLOG, dans son écriture du 20 décembre 2002, ne dit d'ailleurs pas autre chose, à juste titre. Un tel procédé s'impose d'autant plus en l'espèce que, dans le cadre du devis de 2001, l'enveloppe de coût était fixée pour l'intégralité des travaux, alors que, désormais, la même enveloppe ne permettra de couvrir qu'une partie de ceux-ci. Cela revient à dire que, s'agissant des travaux maintenus, leur coût a augmenté par rapport au devis initial. Il s'agit-là à l'évidence d'éléments nouveaux devant conduire le SLOG à réexaminer sa décision en ce qui concerne l'état locatif après travaux.
On peut, il est vrai, se demander si l'autorisation du SLOG doit être comprise comme un tout, portant à la fois sur le programme des travaux et l'état locatif après travaux; dans cette approche, il ne serait alors pas possible de dissocier ces deux aspects, soit par exemple de confirmer l'autorisation relative aux travaux ou une partie de ceux-ci, tout en annulant la fixation de l'état locatif après travaux. Cette solution pourrait apparaître nécessaire dans certains cas, mais excessivement rigoureuse dans d'autres, notamment dans l'hypothèse d'une modification modeste des travaux projetés, voire d'une correction de l'enveloppe des coûts entre le devis et le décompte final. On note d'ailleurs qu'il est en règle générale dans l'intérêt du constructeur de connaître le sort de sa demande sur les deux aspects simultanément; avant d'engager les travaux autorisés par le SLOG, il souhaitera en effet savoir dans quelle mesure il sera admis à en répercuter le coût sur les loyers. Quoi qu'il en soit, cette question peut ici demeurer ouverte dans la mesure où le programme des travaux, ainsi qu'on va le voir, ne peut pas être confirmé.
bb) Un autre grief concerne la création simultanée d'un ascenseur et d'un nouvel escalier. Il s'agit-là d'un élément nouveau important, qui implique de nombreuses conséquences à tous les étages de l'immeuble, notamment des modifications de structure des logements existants. L'ascenseur lui-même est devisé à quelque 100'000 francs; il emporte cependant avec lui de nombreux coûts induits, liés au changement de structure précité et à la nécessité de créer une nouvelle cage d'escalier. Il s'agit-là incontestablement d'un changement de standard par rapport à la situation existante. Les constructrices elles-mêmes paraissent d'ailleurs en convenir et le SLOG a exclu ici la possibilité d'inclure la création de cet ascenseur dans les travaux indispensables au sens de l'art. 4 LDTR. Cette appréciation n'apparaît guère contestable, notamment au regard de la pratique de ce service, telle qu'il l'a décrite en audience (v. également art. 96 LATC, selon lequel la suppression des barrières architecturales dans des bâtiments existants lors de transformations ne doivent pas entraîner de frais disproportionnés).
Dans le cas d'espèce cependant, le SLOG a retenu une solution de compromis. En effet, s'il a exclu la prise en compte de l'investissement correspondant à la réalisation de l'ascenseur au titre des frais à prendre en compte pour le nouvel état locatif, il a admis en revanche de le faire s'agissant des coûts liés aux modifications de structures des appartements existants (nouvelle cage d'escalier, nouvelle distribution des appartements liée à l'emprise de l'ascenseur). En d'autres termes, une partie des coûts induits par cet investissement sera prise en compte dans le nouvel état locatif, cela impliquant dès lors une pression à la hausse des loyers. A cela s'ajoute le fait que le coût de l'ascenseur lui-même pourrait devoir être pris en considération lors d'une deuxième mise en location (seule la première étant soumise à un contrôle par le SLOG; v. ci-dessus lit. b).
Il apparaît ainsi que l'ascenseur querellé, même si son coût figure hors devis dans la documentation présentée par les constructrices, doit faire l'objet de l'examen du SLOG et, partant, être refusé en l'occurrence, dans la mesure où il ne s'agit pas là de travaux indispensables au sens de l'art. 4 LDTR.
cc) Le même constat vaut peut-être s'agissant de la réalisation de nouveaux balcons (à cet égard, v. cependant l'arrêt du 9 juillet 2002 précité qui a certes admis la réalisation de balcons; on relèvera, il est vrai, que ceux-ci devaient prendre place dans un immeuble reconstruit et non, comme en l'espèce, dans un bâtiment à transformer). On laissera toutefois cette question ouverte ici.
dd) D'autres éléments, également critiqués par les recourants, appellent des questions similaires.
Ainsi, la verrière en toiture a-t-elle un statut proche de celui de l'ascenseur, puisque, selon le conseil des constructrices, celle-ci doit être financée exclusivement par le futur propriétaire des combles. Le projet prévoit également une entrée à colonne, ainsi que des percements de forme circulaire. Ces éléments du programme entraînent une amélioration du standard actuel de l'immeuble et ne présentent dès lors pas un caractère indispensable dans l'optique d'un maintien de la substance du bâti existant.
ee) On notera par ailleurs que la volonté, exprimée notamment par l'ingénieur Frank Meylan, d'adapter le bâtiment litigieux aux normes techniques les plus récentes (en matière de protection contre les incendies ou le bruit, en matière statique, notamment) ne se matérialise pas non plus par des travaux à caractère indispensable. En effet, la règle de l'art. 80 LATC, relative à la garantie des situations acquises, permet, même en cas de transformation, le maintien de l'état existant à cet égard; il faut bien évidemment réserver d'éventuelles règles divergentes, fondées par exemple sur des motifs de police (tel n'est toutefois pas le cas en matière de protection contre le bruit, notamment; v. au surplus RDAF 1993, 219, spéc. consid. 4c, p. 221).
ff) De manière beaucoup plus générale, l'on doit s'interroger sur la nature du projet, autrement dit s'il répond à la notion de "rénovation douce" visée par le législateur. C'est ce que contestent les recourants; au demeurant, les constructrices plaident au contraire pour des investissements plus importants, affectant en profondeur le bâtiment existant, mais, en cela, elles s'écartent - même si leur position à cet égard est compréhensible - de l'objectif poursuivi par la LDTR.
Pour tenter de cerner les travaux susceptibles d'être qualifiés d'indispensables au sens de l'art. 4 LDTR (entrant dès lors dans la notion de "rénovation douce"), trois types de critères paraissent pouvoir être retenus. Tel doit être le cas tout d'abord de travaux qui visent à maintenir la valeur du patrimoine bâti existant (travaux de rénovation des façades ou de la toiture, par exemple). Dans le même esprit, doivent également pouvoir être admis les travaux relevant de considérations de sécurité (par exemple le remplacement des installations électriques). On pourrait aller encore un peu plus loin, en admettant certaines opérations tendant à adapter les installations intérieures (cuisines, salles de bains) à des standards actualisés (en restant dans le cadre tracé par la méthode MERIP); on pourrait y ajouter, cas échéant, des travaux favorables aux économies d'énergie.
Confronté à ces différents critères, le projet apparaît en définitive aux yeux du tribunal - qui s'appuie ici sur l'avis de ses assesseurs spécialisés - comme dépassant le cadre d'une "rénovation douce". Il va en effet beaucoup plus loin, en ce sens qu'il comporte de nombreuses modifications de structures, d'ailleurs liées pour partie à la création d'un ascenseur et d'une nouvelle cage d'escalier. Dans la mesure où les constructrices entendent en outre remplacer les planchers existants par un dallage, cela devrait impliquer aussi, semble-t-il, la suppression et le remplacement des cloisons actuelles. On se référera également aux plans lesquels figurent en effet de très nombreux éléments supprimés (en jaune), ainsi que beaucoup d'éléments nouveaux (figurés en rouge). L'ambition même du projet paraît aussi expliquer le fait que l'enveloppe financière retenue par l'expert privé Hüni ne puisse pas être respectée par les constructrices.
gg) Il résulte des considérations qui précèdent (lit. bb, ss) que le projet comporte des éléments d'importance (ascenseur, verrière, notamment) qui ne revêtent pas le caractère indispensable prescrit par l'art. 4 LDTR; par son ampleur également, il déborde de la notion de "rénovation douce" qu'entendait autoriser le législateur. Il en découle que l'autorisation du SLOG, en tant qu'elle porte sur le programme des travaux lui-même, ne peut pas être confirmée. Le recours doit donc également être accueilli sur ce second point.
On rappelle aussi les considérations évoquées ci-dessus au sujet de la réduction du programme des travaux, annoncée par les constructrices lors de l'audience (v. ci-dessus consid. 3 lit. c/aa). A cette occasion, ces dernières avaient indiqué avoir renoncé dans une large mesure à la réfection des façades et à celle des cuisines, tout en évoquant une enveloppe de coût identique. Or, en l'état de la procédure, le SLOG n'a pas été mis en mesure d'approuver cette nouvelle enveloppe de coût, correspondant à une augmentation des frais relatifs aux seuls travaux maintenus. Là encore, une telle opération ne peut que précéder la détermination de l'état locatif après travaux.
Le tribunal de céans estime dès lors prématuré d'examiner ici ces questions.
On a vu que cette mesure est insuffisante à maintenir les loyers après travaux à un niveau modéré, à tout le moins dès l'instant où le loyer autorisé lors de la première mise en location ne permet pas de renter la totalité de l'investissement consenti par les constructrices dans le cadre du présent projet; tel est précisément le cas des coûts relatifs à la création d'un ascenseur, à hauteur de 100'000 fr., dont les intéressées ont indiqué (et la décision attaquée est fondée sur cet engagement) qu'ils ne seraient pas reportés sur les locataires.
Il n'y a cependant pas lieu de se déterminer définitivement sur ce point, qui résulte de l'application du principe posé par l'art. 15 RDTR. En effet, ce n'est que sur la base d'un nouveau projet et d'un nouveau plan financier, que l'on pourrait déterminer s'il est judicieux ou non de s'en tenir à la solution usuelle prévue par cette disposition, à savoir un contrôle limité à la première mise en location (dans la pratique, le contrôle est étendu à une durée de dix ans au maximum en présence de projets d'une ampleur plus importante, à savoir ceux comportant la démolition et la reconstruction des immeubles en cause, voire des projets de rénovation-transformation de grande ampleur; ce n'est pas le lieu pour l'autorité de céans d'examiner le bien-fondé de cette pratique).
Selon l'art. 2 de cette loi, l'ali¿ation à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, d'un appartement à usage d'habitation jusqu'alors loué est soumise à autorisation (al. 1); l'al. 2 énumère un certain nombre d'exceptions. Or, dans le cas d'espèce, les constructrices n'excluent sans doute pas un transfert immobilier, qui porte sur l'immeuble en bloc ou encore sur des appartements individuels; ces dernières ont en effet indiqué dans le questionnaire 53, qu'elles avaient en vue une telle éventualité pour les appartements occupés par elles (dans un autre document du 12 septembre 2001, elles décrivent l'ensemble des logements vacants comme étant occupés par les propriétaires). Il reste que tel n'est pas l'objet de la présente procédure; au surplus, la décision attaquée elle-même réserve aussi bien l'art. 4 al. 5 LDTR, qui soumet à autorisation la vente de l'immeuble, si celui-ci intervient avant la fin des travaux, que l'application de la LAAL aux opérations éventuelles ultérieures (ventes par appartement ou en bloc; v., sur cette dernière hypothèse, TA arrêt du 29 janvier 2002, FO 01/0005).
Ces cautèles apparaissent en l'état suffisantes; on pourrait tout au plus se demander, dans l'hypothèse où les opérations de transfert seraient d'emblée prévues de manière suffisamment concrètes, si les autorisations LDTR et LAAL ne devraient pas être coordonnées. Compte tenu de l'issue du recours, il n'y a pas lieu d'envisager ici un tel traitement simultané des autorisations relevant de ces deux dispositifs législatifs.
II. Le recours contre la décision de la Municipalité de Nyon
a) Deux thèses s'affrontent sur l'interprétation à donner de cette réglementation.
Selon la municipalité tout d'abord, cette disposition se borne à répéter, pour la zone en question la règle de l'art. 88 al. 1 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après : RC); la seconde phrase de cette disposition se lit comme suit :
"En aucun cas, la limite des constructions ne peut être dépassée."
A vrai dire, cette disposition générale rappelle la portée des limites de construction (anciennement "alignements"); on la trouvait généralement, formulée de manière expresse, sur les plans fixant de telles limites. Cela étant, il apparaît curieux que le législateur communal ait pu souhaiter répéter une telle règle, en la reformulant d'une autre manière, cela non plus dans un plan fixant des limites de construction, mais cette fois dans un plan d'extension partiel.
Une autre interprétation apparaît ainsi pouvoir être retenue; cette règle viserait au maintien du gabarit des bâtiments existants, cela pour autant que ceux-ci n'empiètent pas sur les limites de construction. Dans une telle approche, cette règle aurait ainsi pour objectif la protection du bâti existant (à l'instar de réglementations communales délimitant des zones de bâtiments à protéger).
b) A ce stade, on relèvera que le tribunal se doit de respecter la liberté dont les autorités communales doivent disposer dans l'interprétation des normes qu'elles ont adoptées. Il reste que, en l'espèce, l'interprétation suggérée par le représentant de la municipalité n'est aucunement convaincante; elle tend à donner à la règle ici en cause une portée exclusivement redondante et celle-ci serait au surplus déplacée dans le cadre, non pas de la légende relative aux limites de construction, mais dans celle commentant les différentes zones du plan d'extension partiel.
On notera encore que les travaux préparatoires de la réglementation en question ne confirment pas la thèse de la municipalité. Le plan, on le rappelle, figure un certain nombre de bâtiments avec une teinte rose (alors que d'autres sont teintés en blanc; il s'agit de constructions basses, comme l'indique les photographies produites par la municipalité). Le projet de règlement relatif au plan d'extension partiel indiquait à ce propos en son art. 2 ce qui suit :
"En zone de l'ancienne ville, les constructions sont en principe maintenues. Le gabarit actuel des bâtiments doit être respecté à l'intérieur des limites de construction. Tous travaux de démolition, fouilles et reconstruction sont subordonnés à l'approbation préalable du Service cantonal des bâtiments, Section des monuments historiques."
Bien que les pièces au dossier ne fournissent pas d'indication selon lesquelles ce projet aurait été amendé, cette règle a été déplacée, avec une formulation légèrement différente, dans la légende du plan en regard de la teinte rose en question, cela sans que cette modification de forme s'accompagne d'une modification d'ordre matériel. Il en résulte plus clairement encore que la volonté du législatif communal était, dans ce contexte, un maintien du bâti existant dans son gabarit actuel, cela dans le but de préserver le site correspondant au périmètre du plan. Cette règle paraît d'ailleurs converger dans une large mesure avec celles du RC relatives à la zone de l'ancienne ville (art. 8 ss); la municipalité elle-même se réfère expressément aux dispositions du RC qui régissent cette zone.
c) aa) Divers éléments du projet ont été évoqués à propos de la conformité de ce dernier avec la règle précitée du plan spécial.
On admettra tout d'abord avec la municipalité que le gabarit de l'immeuble est défini par l'enveloppe formée par les façades et la toiture; l'art. 14 RC, qui a trait précisément aux toitures, interdit les saillies hors toiture, tout en prévoyant une exception en faveur des lucarnes, des cheminées et sorties de ventilation. Cette solution montre que les nouvelles lucarnes projetées ne sauraient être considérées comme entraînant une violation de la règle relative au maintien du gabarit existant.
Selon la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC), à laquelle le tribunal s'est rallié, on ne saurait qualifier de balcons les éléments se recouvrant les uns les autres reliés entre eux verticalement pour former une saillie usuellement limitée à partir de la façade (v. à ce sujet, par ex. TA, arrêt du 8 juillet 1994, AC 93/0097). En l'occurrence, les balcons projetés sont précisément reliés par des piliers de soutien s'implantant sur le sol; selon l'arrêt précité, l'ensemble formé par ces "balcons" doit ainsi être qualifié d'avant-corps; on pourrait dès lors se demander si cette partie du projet violerait la règle relative au respect du gabarit existant. Cette question peut toutefois demeurer indécise en l'espèce, dans la mesure où le tribunal doit de toute façon condamner le projet sur d'autres points.
bb) Le projet prévoit enfin un rehaussement de la toiture de la partie du bâtiment donnant sur la rue Maupertuis. L'examen des divers plans de façade suffit à démontrer que l'on a ici affaire à une modification du gabarit actuel de l'immeuble, ce qui conduit à conclure que la règle prescrite pour la zone de l'ancienne ville - dans l'interprétation retenue par le tribunal - n'est ici pas respectée.
Au surplus, la légende du plan réserve l'approbation de la Section monuments historiques, laquelle a été délivrée en l'espèce par l'archéologue cantonal (dans le cadre de la synthèse CAMAC); ce dernier s'est assuré que les travaux envisagés n'étaient pas susceptibles de porter atteinte aux vestiges d'époque romaine (v. synthèse précitée; dans ce cadre, le maître de l'ouvrage est invité à avertir la Section monuments historiques avant la réalisation des travaux, de manière qu'une surveillance archéologique puisse être assurée). Pour le surplus, on ne voit pas que l'intervention de cette autorité cantonale soit décisive pour l'application de la règle prévue par le plan d'extension partiel, laquelle relève de l'autorité communale. Par ailleurs, on ne trouve pas trace au dossier de l'exigence de la Section monuments historiques, alléguée par la municipalité, selon laquelle ce dernier aurait exigé des tuiles plates, impliquant dès lors un rehaussement de toiture pour permettre une pente accrue par rapport à la situation actuelle. Les recourants font d'ailleurs valoir sur ce point qu'une telle solution est d'autant plus curieuse que la toiture existante - et sa pente - résulte déjà d'un rehaussement antérieur, peu heureux (on en voit la trace sur la photographie produite par la municipalité).
cc) Les recourants critiquent également les garages projetés dans une construction basse, réalisée en partie à l'emplacement actuel de la dépendance ECA 657, laquelle sera démolie. Quoi qu'il en soit, ce garage donnera sur la rue Maupertuis au sud-est et s'implantera en limite de la parcelle 160 au sud-ouest, en se rapprochant enfin de la limite de cette même parcelle en façade nord-ouest. Les recourants estiment que cette construction ne respecte pas les règles relatives aux distances aux limites.
On relèvera tout d'abord que la dépendance ECA 657 est teintée en rose sur le plan, de sorte qu'il s'agit d'une construction qui devrait en principe être maintenue. Au surplus, selon l'art. 10 al. 1 RC, à l'arrière des bâtiments principaux, des constructions basses, d'une hauteur hors-tout maximum de 3 m 50, à toiture horizontale, sont autorisées jusqu'en limite de propriété; elles peuvent être notamment à usage de garage (al. 2). Selon l'art. 11 al. 1 RC, dans le secteur de l'ordre contigu, la distance minimum entre les façades ajourées et la limite des propriétés voisines est de 3 mètres, alors que cette distance est portée à 6 mètres dans le secteur de l'ordre non contigu (al. 2); pour les constructions basses, cette distance est de 3 mètres.
aaa) Une analyse serrée du plan conduit tout d'abord à quelques constatations. Le bâtiment ECA 657, déjà cité, figure en rose sur le plan; cela résulte d'une volonté expresse du législateur communal qui a modifié simultanément pour cela la limite de construction qui prévalait auparavant et qui coupait cette ancienne dépendance. On observe au surplus que, s'agissant des constructions existantes figurant en blanc sur le plan (que l'on distingue d'ailleurs bien sur les photographies produites par la municipalité), ce sont des constructions basses, qui correspondent - dans les grandes lignes en tout cas - au statut prévu à l'art. 10 RC, même si cette disposition prévoit pour celles-ci une implantation à l'arrière des bâtiments principaux (on pourrait d'ailleurs soutenir qu'elles se trouvent à l'arrière des bâtiments formant un front sur la rue du Vieux-Marché); quoiqu'il en soit, le plan prévoit au droit de ces constructions "une limite des constructions nouvelle au rez-de-chaussée", limite qui ne se prolonge pas devant le bâtiment ECA 657.
En résumé, et il résulte de ce plan que le bâtiment ECA 657 doit en principe être maintenu; en revanche, rien ne paraît s'opposer à la réalisation de constructions basses, conformes à l'art. 10 RC à l'arrière de celui-ci. On ajoutera que, dans l'hypothèse où le bâtiment ECA 657 devrait être démoli (en application de l'art. 17, notamment al. 1 lit. b RC), une reconstruction devrait en principe maintenir le gabarit ancien (art. 18 al. 1 RC); un accès devrait sans doute pouvoir être autorisé, de manière à pouvoir rejoindre cas échéant une construction basse prenant place à l'arrière.
Quoiqu'il en soit, le projet n'est donc pas réglementaire non plus sur ce point.
La municipalité fait valoir à cet égard que l'inversion suggérée par les recourants à ce propos entre la cuisine et la salle de bains entraînerait une augmentation des coûts, de sorte que l'octroi d'une dérogation se justifierait sur ce point.
L'art. 31 al. 4 RATC exige effectivement que la cuisine ait une ouverture directe sur l'extérieur, des exceptions pouvant cependant être admises lorsque les contraintes de l'état existant l'imposent ou pour des logements inférieurs à 50 m². La première hypothèse permettant une exception n'est pas réalisée, puisque la cuisine est dotée actuellement d'une ouverture sur l'extérieur; la seconde ne l'est pas non plus. L'art. 123 RC (pour autant qu'il puisse être appliqué à une règle cantonale, ce qui est douteux) ne prévoit d'ailleurs d'autres dérogations que pour les édifices publics ou d'utilité publique, ce qui n'est pas le cas du bâtiment litigieux.
En définitive, le rappel de ces textes, certes rigoureux, ne laisse pas la place à l'octroi d'une dérogation, de sorte que celle-ci, quoiqu'en dise la municipalité, doit être refusée.
Il en découle que les frais de la cause devront être supportés par les constructrices, qui succombent; celles-ci verseront également aux recourants une indemnité à titre de dépens, dès lors que ces derniers sont intervenus à la procédure par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. a) La décision du Service du logement, contenue dans la synthèse CAMAC du 1er mars 2002, est annulée.
b) La décision de la Municipalité de Nyon du 25 mars 2002 est annulée également.
III. L'émolument d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des constructrices Eliane Kirchner, Irma Dartez et Evelyne Schmid, solidairement entre elles.
IV. Les constructrices précitées, solidairement entre elles, doivent également un montant de 4'000 (quatre mille) francs à titre de dépens aux recourants Mats-Ola et Karine Nilsson, Antonio et Rosaria Frusciante et Erika Mahltig, solidairement entre eux.
ft/Lausanne, le 11 février 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.