CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, Assesseurs
recourante
X.________ SA, à Y.________, représentée par Christophe PIGUET, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Service des eaux, sols et assainissement, représentée par Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne,
I
Objet
Avance de frais; restitution de délai; marchepieds.
Recours Société X.________ SA contre décision du 13 février 2002 du Service des eaux, sols et assainissement (servitude de passage public liée à l'octroi d'une concession de port à Y.________)
Vu les faits suivants
A. Par décision du 23 novembre 1943, le Conseil d’Etat a accordé à la société X.________ SA à Y.________ (la société) une concession pour usage d’eau (concession Y.________ no 117) destinée au maintien d’un port de plaisance, construit à la suite de l’octroi d’une concession de grève à bien plaire en 1871 en vue de la création d’une terrasse et d’un port. La concession de 1943 a été accordée pour un délai de près de trente ans, soit jusqu’au 31 décembre 1973, et elle prévoyait à son article 8 la disposition suivante :
« Il est ici consigné que le passage public dû en vertu de l’article 16 de la Loi du 10 mai 1926 sur le marche-pied le long du lac et sur les plans riverains existe déjà en arrière du port et s’exerce en partie sur la banquette existante et partie selon acte constitutif de servitudes déposé au registre foncier sous numéro de présentation 69738. »
En 1971, le Département des travaux publics (actuellement Département de la sécurité et de l'environnement : ci après le département) a autorisé différents travaux liés à la concession, notamment l’aménagement d’une estacade et l'installation d’un pompage. Dans une correspondance adressée le 16 juillet 1971 à la Municipalité de Y.________ (ci après : la municipalité), l’autorité cantonale précisait encore ce qui suit :
« D’autre part, nous vous signalons qu’il ne nous est pas possible de requérir l’inscription de la servitude de passage public sur le tronçon manquant au centre de la propriété. En effet, seuls les ouvrages mentionnés à l’article 10 du Règlement d’application de la Loi du 10 mai 1926 sur le marche-pied le long des lacs et sur les plans riverains peuvent entrer en ligne de compte pour l’inscription de ladite servitude, les pompages ne faisant pas partie de cette liste. Quant à l’estacade, elle ne peut non plus être prise en considération puisque étant comprise dans la concession de port mentionnée plus haut.
Comme il n’est pas possible d’inscrire une telle servitude sur le domaine public, le passage pourrait tout de même s’effectuer sur ce dernier, pour autant que la servitude s’exerce normalement de part et d’autre de la parcelle en question »
Au mois d’août 1978, le Service des eaux (actuellement Service des eaux sol et assainissement, ci-après : le service) a demandé à la société si elle entendait requérir le renouvellement de la concession, arrivée à échéance le 31 décembre 1973 . La société répondait le 6 septembre 1978 pour demander le renouvellement de la concession pour une durée de 30 ans.
B. a) Par la suite, le service signalait aux nouveaux propriétaires de la société le 5 avril 2001, que la concession était bien arrivée à échéance le 31 décembre 1973 et demandait la production de trois exemplaires d’un plan de situation des installations existantes pour l’enquête publique en vue du renouvellement de la concession. La demande de renouvellement a été mise à l’enquête publique au greffe municipal de Y.________ du 2 octobre au 2 novembre 2001 sans soulever d'opposition. A la suite de l’enquête publique, le Service de l’aménagement du territoire a formulé le 22 novembre 2001 un préavis positif quant au maintien du port. Le Service de conservation de la faune a en outre délivré le 5 octobre 2001 l’autorisation spéciale requise en matière de pêche. La municipalité s’est en outre adressée au service le 7 novembre 2001 pour signaler que l’enquête publique n’avait pas soulevé d’opposition et pour demander que le renouvellement de la concession puisse permettre de compléter la servitude de passage en faveur du public le long de la totalité de la parcelle.
b) Le service informait la société le 12 décembre 2001 qu’il entendait proposer au Conseil d’Etat d’approuver le renouvellement de la concession mais demandait, préalablement à cette procédure, que la servitude partielle pour le passage public riverain soit complétée par un tracé de servitude inscrit sur la totalité du tronçon riverain. La société répondait le 17 décembre 2001 qu’elle s’opposait à cette exigence et elle demandait que le service rende une décision formelle sujette à recours sur ce point. Par décision du 13 février 2002, le service a précisé que la société était tenue d’accepter sur son fond une servitude légale de passage public comme une des conditions préalables sine qua non d’octroi de la concession. La décision précisait que l’étendue et l’assiette exactes de la servitude seraient définies dans la nouvelle concession et qu’elles s’étendraient en principe à toute la longueur du rivage de la propriété, qu’elles seront continues et attenantes aux ouvrages concédés avec une largeur de 2 m. Il était encore précisé que la servitude existait indépendamment de la date d’acquisition de la parcelle. Dans la pratique, l’octroi de la concession était lié à la création simultanée d’une servitude personnelle de passage public au sens de l’article 781 CC, inscrite au registre foncier.
c) La société a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 5 mars 2002; elle conclut à l’annulation de la décision attaquée en tant qu’elle exige la constitution d’une servitude de passage public comme condition préalable d’octroi à la concession de port et au renvoi du dossier au département pour suivre la procédure de délivrance de la concession du port. Le tribunal administratif a enregistré le recours le 6 mars 2002 et il a imparti à la société un délai au 26 mars 2002 pour effectuer un dépôt de 2500.- fr. estimé à garantir le paiement de tout ou partie de l’émolument et des frais qui pourront être prélevés en cas de rejet du recours. L’avis précise encore que « à défaut de paiement dans le délai fixé, le recours sera déclaré irrecevable (article 39 LJPA) ». Le Service s’est déterminé sur le recours le 11 avril 2002 en concluant à son rejet et la société recourante a eu la possibilité de déposer un mémoire complémentaire.
C. Le paiement de l’avance de frais est intervenu le 6 juin 2002. Le conseil de la société a précisé qu’il avait adressé à sa cliente la demande d’avance de frais en lui demandant de procéder au paiement requis. Toutefois, l’administrateur unique de la recourante et propriétaire de celle-ci était en voyage à l’étranger jusqu’au 20 avril et il avait prié sa compagne, ********, de prendre soin de son courrier. Toutefois, cette dernière, parlant mal le français, n’avait pas bien compris le contenu du courrier qu’elle avait reçu sous pli simple; elle avait alors pensé qu'elle pouvait attendre le retour de l’administrateur pour y donner suite. C’est seulement à la fin du mois d’avril 2002 que l'administrateur a constaté que le délai de paiement avait été dépassé et il a alors réparé cet oubli. La société a demandé la restitution du délai fixé pour le dépôt de l’avance de frais.
Considérant en droit
a) L'art. 39 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA) prévoit que le recourant peut être invité à déposer préalablement un montant destiné à garantir le paiement de l'émolument des frais, avec avis que, faute par lui d'effectuer le versement demandé, il ne sera pas entré en matière sur le recours, l'affaire étant rayée du rôle. La jurisprudence a précisé que le délai imparti pour le paiement de l'avance de frais est péremptoire et ne peut être restitué qu'en l'absence de faute du recourant. Cette solution rigoureuse a pour conséquence que le recours doit être déclaré irrecevable même si l'avance de frais parvient au tribunal avant que le juge instructeur n'ait rayé la cause du rôle. Cela se justifie pour des motifs d'égalité de traitement. En effet, dans les cas où l'avance de frais est payée avec retard, on ne saurait considérer comme recevable les seuls recours qui, à la faveur d'un traitement plus ou moins rapide des dossiers, n'ont pas encore été rayés du rôle par une décision du juge instructeur (RDAF 1992 p. 368, précité, consid. 4).
b) La société recourante demande implicitement la restitution du délai qui lui a été fixé pour le dépôt de l’avance de frais.
aa) La loi sur la juridiction et la procédure administratives ne comporte toutefois pas de prescriptions générales sur la restitution des délais (le seul cas prévu est celui du délai du recours lui-même, art. 31 et 32 LJPA); mais un délai doit pouvoir être restitué à celui qui ne l'a pas observé sans sa faute même sans base légale (ATF 108 V 109). On doit dès lors admettre que la procédure vaudoise permet d'obtenir une telle restitution, même en l'absence d'une disposition légale expresse, en appliquant par analogie les principes de l'art. 32, al. 2, 2ème phrase, LJPA, qui correspondent du reste à ceux du droit fédéral (arrêts du Tribunal administratif RE 1993/0035 du 25 août 1993, RE 1993/0032 du 13 août 1993, RE 1993/0026 du 26 mai 1993, RE 1993/0021 du 15 juin 1993, RE 1993/0008 du 18 février 1993, RE 1992/0050 du 18 décembre 1992, RE 1992/0033 du 23 octobre 1992, RE 1992/0041 du 19 novembre 1992, v. également implicitement l'arrêt RE 1992/0044 du 30 novembre 1992).
bb) Un délai ne peut être restitué que si celui qui ne l'a pas observé a été sans sa faute empêché d'agir. A cet égard, il ne suffit pas que celui qui demande la restitution du délai ait été momentanément entravé dans ses activités habituelles ou accaparé par d'autres occupations. Il faut au contraire qu'il ait été véritablement hors d'état de sauvegarder ses propres intérêts en agissant lui-même ou en chargeant un tiers de le faire à sa place (arrêt TA RE 1992/0050 du 18 décembre 1992, consid. 3). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l’impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l’impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (ATF 96 II 262 consid. 1a ; cf. aussi Jean-François Poudret/Suzette Sandoz-Monod, Commentaire de la Loi fédérale d’organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, no 1.2 et no 2.7 ad article 35).
cc) Lorsque le soin d’effectuer l’avance de frais est confié à un auxiliaire, le comportement de celui-ci doit être imputé au requérant lui-même, ou à son mandataire, si l’auxiliaire agit à la demande de ce dernier. Celui qui a l’avantage de pouvoir se décharger sur un auxiliaire pour l’exécution de ses obligations doit aussi en supporter les inconvénients. La notion d’auxiliaire doit être interprétée de manière large et s’appliquer non seulement à celui qui est soumis à l’autorité de la partie ou de son mandataire, mais encore à toute personne qui, même sans être dans une relation juridique permanente avec la partie ou son mandataire, lui prête son concours. En d’autres termes, une restitution de délai n’entre pas en considération quand le retard dans le versement de l’avance de frais est l’effet d’un auxiliaire qui ne peut pas se prévaloir lui-même d’un empêchement fautif, quand bien même cet auxiliaire aurait reçu des instructions claires et que la partie ou le mandataire aurait satisfait à son devoir de diligence. Une pratique plus souple de la jurisprudence pourrait amener les parties à multiplier les auxiliaires afin de s’exonérer de leurs responsabilités quant à l’observation des délais judiciaires (ATF 114 I b 67 consid. 2 c ; 107 I a 168 consid. 2 a ; cf. aussi SJ 1991 p. 567.
c) En l’espèce, la compagne de l’administrateur de la société recourante doit être assimilée à une auxiliaire au sens de la jurisprudence. L’administrateur de la recourante savait qu’il avait engagé une procédure judiciaire par le dépôt du recours le 5 mars 2002 et il devait donc prendre les dispositions nécessaires pour assurer le suivi des mesures d’instruction qui pouvaient être ordonnées par l’autorité judiciaire. Il lui appartenait d’instruire clairement sa compagne sur les dispositions à prendre pour la gestion du courrier. Au demeurant, cette dernière, même si elle ne maîtrise pas le français de manière suffisante pour comprendre la portée de la demande de dépôt de l’avance de frais, pouvait se renseigner auprès du conseil de la société recourante, qui lui aurait donné toutes les explications utiles. Dans ces circonstances, le tribunal constate que les conditions d’une restitution du délai de l’avance de frais ne sont pas remplies et que le recours doit être déclaré irrecevable.
Au demeurant, le Tribunal fédéral a précisé dans sa jurisprudence que seul le Conseil d’Etat a la compétence de fixer l’octroi de la concession l’étendue et les modalités de la servitude publique (ATF non publié rendu le 29 décembre 1994 en la cause 1P.799/1993).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la société recourante.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2004/sb
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint