CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 novembre 2002
sur le recours formé par Jean-Luc GRUBER , représenté par la Société rurale de protection juridique FRV, à Lausanne,
contre
la décision du 5 février 2002 du Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) lui refusant l'autorisation spéciale de construire trois logements sur le territoire de la Commune de Pailly.
Composition de la section: M. François Kart, président; M. Pascal Langone et M. Jean‑Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Jean-Luc Gruber est copropriétaire avec son épouse Elisabeth Gruber de la parcelle 410 du cadastre de la Commune de Pailly. Ce bien-fonds, qui comprend une surface totale de 4'480 m2, est colloqué en zone agricole selon le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire (RC). Il supporte un bâtiment, comprenant une habitation ainsi qu'un rural, occupant au total une surface de 269 m2; ce bâtiment est une "construction foraine" au sens de l'art. 2.9 RC. Le solde de la parcelle est en nature de pré-champs.
Jean-Luc Gruber exploite une entreprise maraîchère de vingt-trois hectares qui emploie une vingtaine de personnes.
B. Le 10 décembre 2001, Jean-Luc et Elisabeth Gruber ont déposé une demande de permis pour l'aménagement de trois logements supplémentaires dans le volume bâti existant, représentant une surface brute utile de plancher de 345 m2. La demande de permis de construire portait également sur huit places de parc et une installation individuelle d'épuration des eaux biologique.
Par courrier du 5 février 2002, la CAMAC a transmis à la municipalité la synthèse du dossier comprenant le refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir prévue par l'art. 120 litt. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). La Municipalité de Pailly a transmis cette décision à Jean-Luc et Elisabeth Gruber en date du 12 février 2002 .
C. Jean-Luc Gruber s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 5 mars 2002. La municipalité a déposé des observations le 19 mars 2002 en concluant implicitement à l'admission du recours. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a déposé des observations le 27 mars 2002 en s'en remettant à justice. Le SAT a déposé sa réponse le 23 avril 2002 en concluant au rejet du recours.
Le tribunal a tenu audience à Pailly le 20 juin 2002 au cours de laquelle il a procédé à une vision locale et entendu les parties. La vision locale ayant montré que le bâtiment litigieux servait exclusivement au logement et n'était pas utilisé en relation avec l'exploitation agricole du recourant, les parties ont encore été interpellées sur l'applicabilité de l'art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) ainsi que sur l'application de l'art. 2.9 RC.
Considérant en droit:
Il est constant que la parcelle litigieuse est colloquée en zone agricole. Lorsqu'une construction ou des travaux de transformation sont projetés en dehors de la zone à bâtir, il faut d'abord examiner s'ils sont conformes aux prescriptions de la zone et peuvent dès lors bénéficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT; en cas de réponse négative, il convient encore d'examiner si les travaux projetés peuvent, le cas échéant, être autorisés sur la base des dispositions dérogatoires des art. 24 et ss LAT.
a) L'art. 16 a LAT régit les constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole. Cette disposition est complétée par l'art. 34 de l'Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT). Selon l'al. 3 de cette disposition, sont en particulier conformes à l'affectation de cette zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite. Selon un récent arrêt du Tribunal fédéral (du 19 septembre 2001, 1A 19/2001, commune de Rich), cette disposition n'apporte pas véritablement d'éléments nouveaux par rapport à la jurisprudence qui prévalait sous l'ancien droit (v. à cet égard notamment ATF 121 II 307; ZBL 1995, 376; ATF non publié du 28 avril 1998, cité dans le bulletin d'information OFAT 3/98 p. 14; v. également ATF non publié du 22 octobre 1990, commune d'Ecoteaux 1A 23/1990; v. au surplus "nouveau droit de l'aménagement du territoire, explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre" édité par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, Office fédéral du développement territorial, p. 30 s.).
En substance, la jurisprudence antérieure, désormais confirmée, pose l'exigence d'un lien fonctionnel direct entre le logement et l'exploitation. Un logement n'est censé réputé conforme à la zone agricole que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable; ce point doit être examiné au regard des tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation et en fonction de la distance à la zone à bâtir la plus proche. Au cas où ces conditions seraient remplies, cela peut conduire à l'admission d'un logement pour le chef de l'exploitation agricole et, cas échéant, pour ses employés. Comme par le passé, on peut recourir à la notion d'"entreprise agricole" définie à l'art. 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (ci-après : LDFR) pour appliquer l'art. 34 al. 3 OAT. De manière générale, la jurisprudence distingue deux types d'hypothèses : dans une première catégorie, elle traite de la situation de l'exploitant lui-même et de sa famille, au sens large; il a ainsi été admis, pour des motifs d'ordre social, que la génération qui prend sa retraite peut conserver son habitation sur le domaine où elle a toujours vécu (ATF commune de Rich précité; arrêt TA AC 01/0117 du 12 juillet 2002). S'agissant de l'hypothèse du logement en zone agricole des employés, la jurisprudence paraît beaucoup plus rigoureuse et ferme sur l'exigence d'un lien fonctionnel entre l'habitation et l'exploitation. Cette solution se justifie dans le cadre de l'art. 34 al. 3 OAT, puisque cette disposition exige que le logement soit indispensable à l'entreprise agricole (arrêt AC 01/0117 précité).
b) Dans le cas d'espèce, pour justifier l'aménagement de trois logements supplémentaires dans un bâtiment sis en zone agricole, le recourant invoque exclusivement la nécessité de loger ses employés à proximité de son exploitation maraîchère et le fait que toutes les possibilités d'hébergement dans la région auraient été épuisées. Même si les arguments du recourant sont dignes de considération, ce dernier ne démontre pas l'existence d'un lien fonctionnel entre les logements qu'il entend créer et son exploitation. Il ne démontre ainsi pas - et ne prétend d'ailleurs pas - que des tâches de surveillance nécessiteraient la présence d'employés supplémentaires dans le bâtiment litigieux. En toute hypothèse, un tel argument devrait être écarté puisque l'on est en présence d'une entreprise maraîchère et que la jurisprudence n'admet l'existence d'un besoin de surveillance qu'en relation avec la détention du bétail (arrêt TA AC 01/0117 précité).
"1. Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
a) Le champ d'application de cette disposition est définie à l'art. 41 OAT à teneur duquel :
"L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraire à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement."
L'art. 24c LAT vise les bâtiments qui ont été construits légalement avant le premier juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a introduit pour la première fois une séparation stricte des territoires constructibles de ceux qui ne le sont pas. L'art. 24c LAT s'applique ainsi aux bâtiments d'habitation édifiés avant le 1er juillet 1972, aux bâtiments anciennement agricoles dont l'affectation a été changée avant cette date (il en ira de même des constructions, initialement conformes à la zone, mais devenues par la suite non réglementaires en raison d'un déclassement – postérieur au 1er juillet 1972 – hors des zones à bâtir); mais non aux constructions et installations qui avaient un usage agricole au moment de la modification du droit, car on ne saurait considérer qu'elles soient devenues contraires à l'affectation de la zone au sens de la loi et de l'ordonnance (arrêt TA AC 01/0075 du 23 août 2001; F. Meyer Stauffer, La zone agricole, in : Journée Suisse du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 53).
b) En l'espèce, il ressort de la fiche établie à l'occasion du recensement architectural du canton de Vaud que le rural a été construit en 1845 et qu'un corps de bâtiment pour le logement a été ajouté en 1852. Les premiers propriétaires, qui ont détenu le bâtiment jusqu'en 1946, n'étaient apparemment pas des agriculteurs. Le bâtiment a été ensuite vendu à un agriculteur, qui l'a utilisé comme remise jusqu'en 1973. De 1973 à 1986, le bâtiment a été occupé par la fille du précédent propriétaire, qui était secrétaire de profession. Depuis lors, le bâtiment a perdu toute vocation agricole. En 1973, une cuisine et une salle de bains ont été réalisées sous la forme d'une emprise dans la partie rurale.
Le bâtiment litigieux avait ainsi une affectation agricole au moment de la modification du droit (soit le 1er juillet 1972) et il a perdu cette affectation postérieurement à cette date; il apparaît dès lors douteux que l'art. 24c LAT soit applicable. Ce point peut toutefois rester indécis dès lors que l'application de cette disposition ne permettrait de toute manière pas l'extension projetée. A teneur de l'art. 42 al. 1 OAT, toute modification effectuée en application de l'art. 24c LAT postule en effet que l'identité de la construction soit respectée pour l'essentiel. L'art 42 al. 3 précise à cet égard que :
"La question de savoir si l'identité de la construction et de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Elle n'est en tout cas plus respectée :
a) lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est agrandie de plus de 30 %, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié;
b) lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone à l'intérieur ou à l'extérieur du volume bâti existant est agrandi de plus de 100 m2 au total."
Dans le cas d'espèce, si l'on tient compte d'une surface brute de plancher vouée actuellement à l'habitation d'environ 150 m2, à laquelle il convient d'ajouter environ 33 m2 pour les locaux annexes existants (locaux techniques et de service), l'extension permise par les art. 24c LAT et 42 OAT est, en toute hypothèse, très largement inférieure au projet d'extension litigieux qui prévoit des logement supplémentaires sur une surface de 345 m2. Partant, ce projet ne saurait être autorisé sur la base de l'art. 24c LAT.
a) A teneur de l'al. 1 de cette disposition, le droit cantonal peut autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. Cette disposition est désormais mise en œuvre par le nouvel art. 81 al. 4 LATC modifié par la loi du 28 mai 2002, entré en vigueur le 16 août 2002, dont la teneur est la suivante : "le département peut autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. Un agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions fixées par le droit fédéral". Selon l'art 24d al. 3 LAT, une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation n'est plus nécessaire à son usage intérieur, qu'elle se prête à l'utilisation envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune nécessité (litt. a); en outre l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment doivent demeurer pour l'essentiel inchangés (litt. b).
Le changement d'affectation ne peut en principe concerner que la partie du bâtiment qui abritait les logements auparavant destinés à l'exploitation agricole (Florence Meyer Stauffer, op. cit. p. 56). La question de savoir si une extension de la partie réservée à l'exploitation est envisageable (indépendamment du fait que le rural soit accolé ou séparé du bâtiment d'habitation) est controversée, le Conseil fédéral semblant finalement interpréter cette disposition en ce sens qu'une légère extension de la partie jouxtant immédiatement l'habitat n'est pas totalement exclue (ibidem avec référence à la lettre du 28.6.2002 du Conseil fédéral au Gouvernement bernois).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, une extension de l'habitation réalisée dans le cadre de l'art. 24d LAT ne saurait en aucun cas dépasser l'importance des travaux susceptibles d'être autorisés dans le cadre de l'art. 24c LAT (arrêt TA AC 00/0191 du 26 juin 2001). Or, on a vu que l'extension projetée dans le cas d'espèce n'est pas conforme aux exigences de l'art. 24c LATC. A fortiori, elle ne saurait ainsi être autorisée sur la base de l'art. 24d LAT. On relève au surplus que la transformation prévue dans le rural, qui implique un agrandissement de plus du double de la surface habitable, ne peut manifestement pas être qualifiée de "légère extension" .
b) On relèvera par surabondance que le projet ne saurait être autorisé sur la base de l'art. 24d al. 2 LAT, à teneur duquel le droit cantonal peut autoriser le changement complet d'affectation de constructions ou d'installations jugées dignes d'être protégées. Selon le nouvel art. 81a LATC, qui met en oeuvre cette disposition, la construction doit soit figurer à l'inventaire prévu par la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), soit avoir été préalablement placée sous protection par l'autorité compétente en vertu soit d'un plan d'affectation soit d'une décision du département. Or, la construction litigieuse ne remplit aucune de ces conditions.
Le recourant soutient que la distinction faite dans cette dispositions entre les constructions liées à une exploitation agricole et les autres crée une inégalité de traitement inadmissible et demande par conséquent à pouvoir bénéficier des possibilités d'agrandissement prévues en zone village, ceci quand bien même il est exploitant agricole.
Il est douteux que le bâtiment litigieux soit lié à une exploitation agricole au sens de l'art. 2.9 RC dès lors qu'il est affecté exclusivement au logement et n'a aucune vocation agricole. Quoi qu'il en soit, s'agissant d'un bâtiment sis en zone agricole, les possibilités d'agrandissement et de transformation sont régies exclusivement par le droit fédéral et plus particulièrement par les art. 24 et suivants LAT: or, on a vu que l'extension projetée n'est pas conforme à ces dispositions. Le recourant ne saurait ainsi tirer aucun droit de l'art. 2.9 RC qui, s'agissant des constructions foraines qui ne sont pas en relation avec une construction agricole, introduit un régime manifestement contraire au droit fédéral.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 5 février 2002 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Jean-Luc Gruber.
vz/Lausanne, le 15 novembre 2002.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)