CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 mars 2002
sur le recours interjeté par Marianne et César CAMPANA-SAVOY , à Bex
contre
la décision de la Municipalité de Bex du 12 décembre 2001 autorisant la construction d'un garage d'un box sur la parcelle 1177 propriété de
Willy et Janine Lauber , à Bex.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Renato Morandi et M. Alain Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les époux Lauber (ci-dessous: les constructeurs) et les époux Campana (ci-dessous: les recourants) sont propriétaires à Bex de parcelles numérotées respectivement 1177 et 1153 situées dans la zone d'habitat à faible densité du plan des zones de Bex approuvé par le Conseil d'Etat en dernier lieu le 18 mai 1990 (il n'y a pas de plan partiel d'affectation à cet endroit, contrairement à ce qu'indique le plan de situation mis à l'enquête).
Les deux parcelles ont la forme de rectangles allongés dans l'axe nord-nord-ouest sud-sud-est. Leur extrémité sud est bordée par le chemin de Belmont. Elles sont contiguës, celle des constructeurs étant à l'ouest de celle des recourants. Chacune des parcelles porte une villa familiale construite dans la partie sud de la parcelle, à proximité du chemin de Belmont. La façade ouest de la maison des recourants est à un peu moins de 6 mètres de la limite commune de propriété tandis que la façade est de la maison des constructeurs est à un peu plus de 7 mètres de cette limite. Ces deux façades sensiblement parallèles se font face sur l'essentiel de leur longueur, la villa des recourants étant toutefois implantée environ deux mètres plus au sud. La parcelle des constructeurs est aménagée à l'opposé du chemin de Belmont, notamment par un pavillon polygonal ouvert, soit dans sa partie nord, soit (il faut préciser que le terrain présente une très légère pente descendant en direction du nord). La parcelle des recourants, dont la partie nord-ouest est occupée par un jardin potager, est surtout aménagée par une terrasse en dallage de plain-pied, avec barbecue, située le long de la moitié sud de la façade ouest de la maison, au droit du séjour principal de la maison; cette terrasse occupe l'essentiel de l'espace compris entre cette façade et la limite de propriété, sous réserve d'une plate-bande bordée en limite de propriété par une haie de thuyas récemment plantés.
Après divers épisodes (notamment une lettre des recourants du 24 août 2001 demandant que le projet soit mis à l'enquête publique et une tentative de conciliation hors compétence le 10 septembre 2001 devant le Juge de paix), les constructeurs ont mis à l'enquête un projet de garage occupant une surface au sol de 3 mètres sur 7 mètres, implanté à un mètre de la limite de propriété commune déjà décrite. La façade sud du garage, qui en serait l'entrée du côté du chemin de Belmont, serait alignée avec la façade sud de la villa des constructeurs. Prolongée en direction de la parcelle des recourants, cette ligne de façade coupe sensiblement en son milieu la terrasse des recourants.
La surface précédemment herbée située entre le projet de garage et le chemin de Belmont serait goudronnée et une borne hydrante le long du chemin devrait être déplacée. La construction projetée, couverte d'un toit à deux pans présentant une pente de 30°, aurait une hauteur au faîte de 3,52 mètres. L'avant-toit, coté sur les plans à l'extrémité du revêtement de tuile, atteindrait une hauteur de 2,34 mètres.
B. L'enquête ouverte du 9 au 29 novembre 2001 a suscité l'opposition des voisins recourants. Ceux-ci exposaient qu'ils comprenaient les besoins en places de parc de leurs voisins mais que pour se protéger des nuisances du parking asphalté prévu en limite de parcelle par les constructeurs, qui n'avaient pas voulu accorder un mètre de tampon le long de la limite de propriété, ils avaient planté à leurs frais une haie de thuyas sur leur terrain. En revanche, ils s'opposaient à ce que le garage soit implanté devant leur terrasse. Ils invoquaient les nuisances dues au parking pour six ou sept voitures en limite de propriété ainsi que la dévaluation de leur propriété du fait qu'un mur obstruerait leur terrasse, qu'ils ne peuvent pas déplacer, la disposition des maisons ne permettant pas d'installer ailleurs une terrasse ensoleillée. Les recourants demandaient que le projet soit modifié en déplaçant l'implantation du garage en-dehors du dégagement de leur terrasse et en respectant la situation actuelle en matière de bruit, de gaz d'échappement et d'odeurs.
La municipalité a versé au dossier une note interne de son service technique exposant que le projet était conforme au règlement, que la zone d'accès ne permettrait pas le stationnement de six à sept véhicules comme l'indiquaient les opposants, mais que le projet portait certainement atteinte à la parcelle voisine. Il résulte également de cette note que le service technique a demandé l'arrêt immédiat des travaux par téléphone du 19 novembre 2001. Prenant connaissance de cette note, la municipalité a décidé d'organiser une séance de conciliation en considérant qu'il suffirait que le propriétaire concerné recule son projet de construction d'environ 3 mètres au nord-ouest pour que les opposants renoncent à leurs démarches. Cette séance a eu lieu le 6 décembre 2001.
C. Par décision du 12 décembre 2001, la municipalité a informé les recourants du rejet de leur opposition et de sa décision de délivrer le permis de construire sollicité. Considérant que les motifs des opposants ne relevaient pas du droit administratif applicable, cette décision expose que le projet est conforme à la LATC, que la municipalité est compétente pour autoriser de telles dépendances selon l'art. 225 du règlement communal et que les dimensions de la place de parc ne permettent pas d'y stationner six à sept véhicules.
Dans une lettre séparée adressée aux constructeurs, la municipalité informait ces derniers que le permis de construire ne serait délivré qu'après l'échéance du délai de recours et à condition que les opposants n'en fassent pas usage.
D. Les opposants se sont pourvus contre cette décision en déposant une déclaration brièvement motivée (ils invoquent l'art. 39 RATC) et en annonçant qu'ils confirmeraient leur recours par l'envoi d'un mémoire dans les vingt jours (il faut préciser que la municipalité avait indiqué la voie du recours selon les modalités de l'ancienne teneur de l'art. 31 LJPA qui prévoyait le dépôt d'une déclaration non motivée dans les dix jours et sa confirmation par mémoire motivé dans les vingt jours dès la communication de la décision attaquée).
Les recourants demandent l'annulation de la décision attaquée, tout en précisant qu'ils accepteraient l'implantation du garage hors du dégagement de leur terrasse. Ils demandent également des mesures de parcage nécessaires afin que les nuisances à leur terrasse ne soient pas augmentées. Ils reprennent les motifs formulés dans leur opposition en précisant que lors de la tentative de conciliation de la municipalité, ils avaient offert de prendre en charge la moitié des frais qu'occasionnerait le déplacement de l'implantation du garage.
Les constructeurs se sont déterminés en concluant implicitement au rejet du recours. Ils font valoir que le règlement autorise une telle construction en limite de propriété mais qu'ils se sont tenus à un mètre de la limite et ne peuvent pas augmenter cette distance. Ils exposent aussi que la hauteur du garage est dictée par l'esthétique pour la construction d'un toit à deux pans. Ils contestent enfin que l'agrandissement de la place goudronnée devant la maison jusqu'en limite de propriété, qui est nécessaire pour l'accès au garage projeté, soit destiné à créer une zone de stationnement pour six à sept voitures.
La municipalité s'est déterminée le 18 janvier 2002 en rappelant les étapes de la procédure et en concluant de la manière suivante :
"7. si nous comprenons fort bien les motivations du couple Campana-Savoy et souscrivons notamment à leur suggestion de déplacer la construction de quelques mètres afin de leur garantir un dégagement convenable, nous ne disposons, à notre connaissance, d'aucun moyen légal de contraindre le constructeur à se plier à cette exigence."
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 6 mars 2002 en présence des époux recourants, des époux constructeurs ainsi que des représentants de la municipalité, MM. François Cadosh, municipal, et Eric Maendly, ingénieur communal. Les recourants ont versé au dossier un rapport d'expertise de Géco SA du 28 février 2002 estimant la valeur de leur propriété et contenant la remarque suivante :
"A la demande de M. Campana, l'expert a évalué la dépréciation que pourrait engendrer la construction d'un garage sur la parcelle voisine. Ce garage devrait être construit aux abords directs de la terrasse et obstruerait de façon non négligeable la vue depuis la terrasse. Sur la base de sa visite sur place, ainsi que du plan de mise à l'enquête qui lui a été remis, l'expert relève qu'une d¿réciation d'environ 5 à 7 % de la valeur de la villa pourrait être calculée, soit un montant d'environ Fr. 20'000.--."
Les parties ont été entendues dans leurs moyens.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection locale en présence des parties. Deux photographies ont été prises à cette occasion.
Considérant en droit:
a) En l'espèce, il n'est pas contesté que cette condition est remplie et que les recourants disposent d'un intérêt digne de protection à empêcher la construction projetée ou du moins, comme la municipalité l'expose elle-même dans ses déterminations du 18 janvier 2002, à ce que la construction soit déplacée de quelques mètres pour ménager le dégagement des recourants. Leur recours est donc recevable. On relèvera d'ailleurs que le Tribunal fédéral a parfois considéré de manière toute générale que la qualité pour recourir doit être reconnue au voisin occupant une maison en raison de son intérêt pratique à ce que le voisinage immédiat de sa maison reste libre de construction (ATF 104 Ib 245 consid. 7d s'agissant d'une habitation; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c, s'agissant d'un projet de parking).
b) On signalera encore que le critère déterminant pour la qualité pour recourir (l'intérêt digne de protection) est désormais également utilisé par le nouvel art. 72d RATC relatif à la dispense d'enquête public. Il y a lieu de faire ici cette remarque car les parties ont évoqué durant l'audience la possibilité d'une dispense d'enquête publique; la commune considère apparemment qu'une dispense aurait été possible en l'espèce; quant aux recourants, ils ont versé au dossier une lettre du 24 août 2001 dans laquelle ils exigeaient qu'elle ait lieu.
L'art. 72d prévoit ce qui suit:
"La municipalité peut dispenser de l’enquête publique notamment les objets mentionnés ci-dessous pour autant qu’aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu’ils ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins :
..."
Il ressort du texte même de cette disposition qu'elle ne permet la dispense d'enquête que si le projet n'est pas susceptible de porter atteinte à quiconque posséderait un intérêt digne de protection à empêcher la construction. En d'autres termes, il faut qu'aucune personne pouvant posséder la qualité pour recourir au Tribunal administratif (notamment les voisins) ne soit touchée par la décision attaquée. Or en l'espèce, la commune a d'emblée admis que les recourants possédaient un intérêt de fait, digne de protection, à ce que le garage ne soit pas construit (ou qu'il soit construit plus loin). C'est dire qu'il n'aurait pas été possible à la commune de dispenser les constructeurs d'une enquête publique et que la solution consistant à prévenir les voisins par lettre recommandée, comme la commune envisage apparemment de le faire désormais pour sauvegarder leurs intérêts, d'après ses déclarations à l'audience, ne serait pas conforme au droit cantonal, du moins dans tous les cas où, au sens de l'art. 72d RATC, un intéressé quelconque peut posséder un intérêt digne de protection à contester le projet.
a) Dans sa teneur initiale, cette disposition prévoyait ce qui suit:
"A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
Par dépendances de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites : murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Sont réservées les dispositions du Code rural et de la loi vaudoise d'introduction du Code civil, ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et caravanings."
On précisera que l'alinéa 2 de cette disposition a été modifié le 14 mai 2001 et que dans sa nouvelle teneur applicable en l'espèce, il prévoit ce qui suit:
"Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle."
En l'espèce, le règlement communal régit les dépendances à son art. 225, qui prévoit ce qui suit :
"La Municipalité est compétente pour autoriser, dans les espaces réglementaires entre bâtiments, ou entre bâtiments et limites de propriétés voisines, la construction de dépendances peu importantes n'ayant qu'un rez-de-chaussée d'une hauteur maximum de 4.50 m. au faîte. Par dépendances, on entend des buanderies, garages particuliers pour une ou deux voitures, etc. Ces petites constructions ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle.
Si la surface bâtie de ces dépendances ne dépasse pas le tiers de la surface bâtie au sol des bâtiments principaux, il n'en est pas tenu compte dans le calcul des indices d'occupation et d'utilisation."
b) Comme le Tribunal administratif l'a déjà rappelé (AC 01/040 du 25 octobre 2001), l'alinéa 4 de l'art. 39 RATC, cité ci-dessus, n'a pas été affecté par la modification du 14 mai 2001, si bien que l'exigence demeure selon laquelle la construction de dépendances de peu d'importance dans les espaces dits réglementaires est tolérée pour autant qu'elle ne crée pas des inconvénients appréciables pour les voisins ou qu'elle soit supportable sans sacrifice excessif de ceux-ci (Droit vaudois de la construction, 2e éd. Lausanne 1994, p. 269, ch. 6 ad. art. 39 RATC; arrêts AC 96/0125 du 16 avril 1997 et 96/0258 du 21 janvier 1998).
c) Il faut d'ailleurs rappeler que l'art. 39 al. 4 RATC signifie selon une jurisprudence bien établie de longue date que l'ouvrage projeté ne doit pas entraîner d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifice excessif par le voisin (v. les références citées par Bovay, RDAF 1990 p. 255 in fine ainsi que, plus récemment, AC 96/142 du 4 juillet 1997 déjà cité; AC 96/247 du 4 avril 1997; AC 96/125 du 16 avril 1997; AC 99/024 du 27 avril 1999). Sans doute cette jurisprudence atténue-t-elle la portée de l'art. 39 al. 3 RATC mais cette interprétation a été admise par le Tribunal fédéral qui s'est référé notamment à la jurisprudence (l'art. 39 RATC est d'origine jurisprudentielle) antérieure à l'adoption de cette disposition. Le Tribunal fédéral a considéré ce qui suit à cet égard (ATF 1P.411/1999 du 10 novembre 1999 concernant la cause cantonale AC 99/040, Rougemont, du 27 septembre 1999):
"aa) Le libellé de l'art. 39 al. 4 RATC est clair, mais au regard de la finalité de la norme à laquelle il se rattache, consistant à corriger les effets rigoureux de la législation ordinaire relative aux distances aux limites, il ne peut être interprété littéralement. En effet, une telle compréhension de son énoncé reviendrait à supprimer toute possibilité d'admettre une dépendance dans les espaces dits réglementaires, car il est manifeste que toute construction ne respectant pas le principe de distances aux limites de propriété entraîne nécessairement pour les voisins un préjudice, si minime soit-il. Il convient donc de recourir aux autres méthodes d'interprétation, l'utilisation des travaux préparatoires n'étant guère possible dans le cas particulier, s'agissant d'une norme réglementaire et non pas d'une loi formelle adoptée à la suite de débats parlementaires accessibles au public.
Les recourants ont rappelé que, sous l'empire de l'ancien droit (règlement d'application de la loi vaudoise du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire, du 10 mars 1944), la Commission cantonale de recours en matière de constructions avait dégagé la notion "d'inconvénients appréciables pour les voisins", qui permettait de s'opposer avec succès à l'octroi d'une autorisation de construire dérogatoire. Ils relèvent que le texte actuel de l'art. 39 al. 4 RATC est plus restrictif et subordonne expressément la construction de dépendances à la condition "qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins". Pour les raisons évoquées ci-dessus, la finalité de la norme contraint de considérer la notion "d'aucun préjudice pour les voisins" dans le cadre d'une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l'intérêt public et privé des voisins au respect de la norme de base et l'intérêt privé du constructeur à pouvoir réaliser dans les espaces dits réglementaires une dépendance qui répond au surplus aux exigences légales et réglementaires. Dans ces conditions, il est légitime de s'écarter du texte de l'art. 39 al. 4 RATC, pour suivre le sens élaboré par la jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours, qui considère comme admissible une gêne supportable sans sacrifice excessif de la part des voisins (cf. Matile et autres, op. cit., n. 4 et 6 ad art. 39 RATC, p. 269). A ce sujet, lorsque le Tribunal administratif parle d'inconvénients "appréciables", c'est-à-dire "supportables sans sacrifice excessif", il ne confère pas à ces expressions une portée générale et absolue, ce qui ne permettrait plus d'opérer la pesée des intérêts contradictoires, mais il se rallie simplement à la jurisprudence antérieure, qu'il entend maintenir".
d) Comme la jurisprudence a déjà eu l'occasion de le constater, les restrictions auxquelles l'art. 39 al. 1 RATC soumet les dépendances sont applicables en l'absence de dispositions communales contraires, à titre de droit cantonal supplétif (AC 96/0045 du 16 octobre 1996, in RDAF 1997 I 232 ss; AC 91/198 du 7 septembre 1992). Lorsque les règlements communaux prévoient des dispositions définissant la dépendance de manière différente, celles-ci prennent le pas sur les dispositions de l'art. 39 RATC, qu'elles soient plus restrictives ou moins restrictives que la réglementation cantonale. Cette dernière reste toutefois applicable à titre de droit cantonal supplétif pour toutes les hypothèses qui ne sont pas prévues par le règlement communal (AC 99/0099 du 18 novembre 1999; AC 91/198 du 7 septembre 1992).
e) En l'espèce, il n'est pas contesté que le projet litigieux est une dépendance tombant sous le coup de l'art. 39 RATC et de l'art. 225 du règlement communal. Les recourants admettent d'eux-mêmes - c'est un élément à prendre en considération dans la pesée des intérêts - l'existence d'un besoin de leurs voisins en matière de places de stationnement. En revanche, les recourants contestent qu'on puisse leur imposer l'implantation prévue pour le garage pour le motif que le mur de celui-ci ainsi que sa toiture (3,52 mètres au faîte) obstruerait le dégagement de leur terrasse.
De son côté, la municipalité déclare, dans ses déterminations du 18 janvier 2002, qu'elle souscrit à la demande des recourants de déplacer la construction projetée de quelques mètres afin de leur garantir un dégagement convenable, mais elle considère qu'elle ne dispose d'aucun moyen légal de contraindre le constructeur à se plier à cette exigence. La municipalité perd de vue sur ce point que lorsqu'elle est amenée à statuer sur un projet de construction d'une dépendance, elle doit procéder à la pesée des intérêts en présence et en particulier mettre en balance l'intérêt du constructeur à disposer de l'installation prévue à l'endroit projeté, et l'intérêt éventuellement contradictoire des voisins à se prémunir contre les inconvénients de l'installation litigieuse. En effet, même si l'art. 225 que le règlement communal consacre à la réglementation des dépendances ne contient pas de disposition analogue à l'art. 39 al. 4 RATC, cette dernière disposition s'applique à titre de droit cantonal supplétif, conformément à la jurisprudence citée ci-dessus. Par conséquent, il appartenait à la municipalité d'analyser les intérêts respectifs des parties et de se prononcer au terme de cette pesée d'intérêts. L'absence de cette pesée d'intérêt justifierait l'annulation de la décision municipale et le renvoi du dossier à la commune pour nouvelle décision. On y renoncera toutefois pour les motifs qui suivent.
En l'espèce, les plans figurant au dossier, et surtout l'inspection locale, ont permis de constater que dans l'implantation projetée, le garage litigieux dresserait sa façade et son toit au droit de la moitié nord de la terrasse des recourants. On ne peut pas faire grief à ces derniers d'avoir aménagé leur terrasse à cet endroit car il s'agit du point le mieux ensoleillé de leur parcelle puisqu'il est exactement au sud du bâtiment. Cela correspond d'ailleurs - ce n'est pas contesté - à la disposition intérieure de la maison, dont le séjour principal est située à cet endroit pour les mêmes motifs. De leur côté, les constructeurs ont exposé que l'implantation prévue pour leur garage s'imposait, plutôt qu'une autre située plus au nord, pour des motifs esthétiques tenant à la nécessité d'aligner la façade sud du garage avec la façade sud de la villa elle-même. Cet argument n'a guère de poids dans une zone de villas sans caractéristiques particulières et l'on pourrait même soutenir au contraire qu'une position décalée procurerait une meilleure animation de la configuration des lieux. Le constructeur a encore invoqué l'inconvénient que provoquerait, pour le raccordement au collecteur des eaux claires, un déplacement du garage vers le nord qui impliquerait, en raison de la pente, un abaissement de son niveau. Toutefois, la pente du terrain est trop faible pour qu'un tel décalage entraîne de réelles difficultés de raccordement sur un collecteur situé à une profondeur normale. Pour le reste, l'inspection locale a montré que le terrain situé dans les quelques mètres au nord du garage projeté, entre la façade est de la villa des constructeurs et la limite de propriété, ne constitue pas une partie sensible de la parcelle des constructeur et qu'on pourrait sans inconvénient décaler l'implantation prévue dans cette direction. C'est en effet plutôt dans la partie située au nord de la villa que se trouve la partie la plus agréable de la parcelle et d'ailleurs, c'est à ce endroit que les constructeur ont installé le pavillon ouvert qu'ils utilisent à la belle saison. En revanche, on a bien affaire, avec la terrasse des recourants, à un endroit particulièrement sensible du point de vue de la vue, de l'ensoleillement et du dégagement. Le tribunal parvient donc à la conclusion, aux termes de la pesée des intérêts en présence, que l'intérêt des recourants à s'opposer à l'implantation prévue l'emporte nettement sur les motifs qu'invoquent les constructeurs pour persister dans l'implantation mise à l'enquête.
Il résulte de ce qui précède que la municipalité, qui a considéré à tort qu'elle n'avait pas les moyens de s'opposer au projet tout en déclarant qu'elle souscrivait à la suggestion des recourants de déplacer la construction de quelques mètres afin de leur garantir un dégagement convenable, aurait dû tirer de sa propre appréciation des intérêts en présence la conclusion qu'elle devait refuser le permis de construire. Sa décision doit être réformée dans ce sens. Il n'y a pas lieu de statuer sur la question de savoir si un autre projet ou un projet implanté différemment devrait être autorisé car le Tribunal ne peut pas se prononcer sur un projet qui n'a encore fait l'objet d'aucune décision communale.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 12 décembre 2001 par la Municipalité de Bex est réformée en ce sens que le permis de construire sollicité par les constructeurs est refusé.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Bex.
ft/Lausanne, le 21 mars 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint