CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 janvier 2007
Composition
Recourant
Pascal BEDOY, à Grandvaux, représenté par l'avocat Alain THEVENAZ, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Grandvaux, représentée par l'avocat Jacques BALLENEGGER, à Lausanne,
Opposants
Eva HECK, Ingrid et Jean-Claude BORRA, Marcel RUTTIMANN, Lydia TSCHANZ et Dorina RICKLI, p. a. Eva Heck, Crêt-Mouton 7, 1091 Grandvaux
Objet
Décision de la Municipalité de Grandvaux du 9 mai 2001 (ordre de remise en état - pergola et jacuzzi)
Vu les faits suivants
A. Pascal Bedoy est propriétaire de la parcelle no 193 de Grandvaux. Cette parcelle, d'une surface de 289 m², se trouve dans le périmètre du plan de quartier "Crêt-Mouton-Les Côtes du Signal" et se trouve dans un lotissement qui compte douze parcelles, supportant chacune une villa; ces habitations sont réparties en trois groupes de villas contiguës. La villa dont Pascal Bedoy est propriétaire constitue l'extrémité nord du groupe de villas situé au centre du lotissement; elle est mitoyenne au sud avec la villa située sur la parcelle no 192, propriété d'Eva Heck. La façade nord de la villa de Pascal Bedoy se trouve à quelques mètres de la façade sud de la villa située sur la parcelle no 194, propriété d'Adrian Rickli, qui constitue l'extrémité sud du groupe de villas voisin
B. Le 8 décembre 1992, Pascal Bedoy a obtenu un permis de construire concernant l'agrandissement de la terrasse située devant la façade ouest de sa villa et la construction sur la terrasse d'une pergola (7 m. sur 3,70 mètres) fermée sur son côté nord pas une paroi coupe-vent ajourée et amovible, avec pose d'une tente solaire (4 m sur 3,50 mètres), en dérogation à l'art. 8 du règlement du plan de quartier relatif au périmètre d'implantation. La municipalité a relevé dans sa lettre accompagnant le document précité que "le présent permis de construire tend à légaliser la construction de la pergola qui a commencé sans autorisation".
Par lettre du 20 avril 1993, Eva Heck, dont l'intervention orale avait conduit à faire mettre les travaux commencés à l'enquête publique, est intervenue pour se plaindre de ne pas avoir été prévenue de cette dernière. La municipalité lui a répondu que la procédure ne prévoyait pas que tous les voisins soient avisés de l'enquête publique.
C. Par courrier du 15 juillet 1997, la municipalité, à la suite d'une visite de contrôle effectuée le 3 juillet 1997, a demandé à Pascal Bedoy de se conformer aux plans soumis à l'enquête en 1992 et d'enlever dans un délai de six mois les vitrages posés sur les éléments de la pergola et d'installer à la place la tente solaire indiquée sur le plan.
Par lettre du 8 décembre 1997, Pascal Bedoy a expliqué à la municipalité qu'il avait posé un vitrage sur la pergola afin de protéger son jacuzzi des intempéries et de pouvoir en profiter toute l'année; par ailleurs, il a demandé à la commune de lui indiquer comment régulariser la situation pour pouvoir maintenir son installation.
Invité par courrier de la municipalité du 23 décembre 1997 à soumettre à l'enquête l'installation du vitrage sur la pergola, ainsi que l'installation du jacuzzi sur sa terrasse, l'intéressé a, par l'intermédiaire de son architecte, transmis à la municipalité, en date du 30 janvier 1998, un premier plan des divers aménagements projetés et demandé à l'autorité de lui faire part de ses remarques éventuelles sur le projet. Par courrier du 12 février 1998, la municipalité a exigé que le constructeur indique dans sa demande de permis de construire si la paroi prévue était vitrée, amovible ou mobile, si la tente solaire subsistait et qu'il fasse apparaître sur le plan d'enquête le cabanon de jardin érigé sans autorisation.
Le 27 février 1998, Pascal Bedoy a, par la plume de son architecte, transmis son dossier concernant la régularisation de l'installation d'un jacuzzi, la pose d'une paroi vitrée fixe en limite de propriété sud, la fermeture frontale ouest de la pergola à l'aide d'une paroi vitrée amovible, la pose d'une couverture en verre sur la pergola, l'installation d'une tente de protection solaire sur la couverture en verre avec retombée verticale devant la paroi ouest et la régularisation du déplacement du cabanon de jardin. Il a précisé que les parois projetées seraient constituées de cadres de bois vernis entièrement vitrés (comme pour la paroi nord existante), que ces cadres seraient amovibles sur la façade ouest et fixes sur la façade sud et qu'ils pourront, selon les saisons, être entièrement démontés. Il a indiqué qu'il était désormais prévu d'installer une tente de protection solaire de 7,5 m de long au lieu de 4 m, recouvrant entièrement la pergola afin d'éviter tout échauffement, cette toile retombant devant la paroi ouest de la pergola. Enfin, il a ajouté que le cabanon de jardin figurait déjà, comme le barbecue, sur le plan de 1992 et qu'il a été nécessaire de le déplacer au nord de la villa, en raison de l'installation du jacuzzi.
La demande de permis de construire déposée par l'intéressé prévoit une dérogation à l'art. 8 du règlement quant au périmètre d'implantation. Le projet tel que décrit ci-dessus a été mis à l'enquête publique du 13 mars au 1er avril 1998. On constate sur le plan d'enquête que le jacuzzi (2,2 m sur 2,2 m) est installé directement le long de la paroi vitrée fermant le côté sud de la pergola, soit du côté de la propriété d'Eva Heck. Le cabanon de jardin (1,3 m sur 1 m) est installé le long de la façade nord de la villa, à environ 10 mètres de la pergola. La couverture en verre prévue sur la pergola a une longueur de 7,02 m sur 3,56 m, soit une surface de 25 m² environ.
Le projet mis à l'enquête a suscité six oppositions de la part des voisins de Pascal Bedoy, soit d'Eva Heck (Crêt-Mouton 7), d'Adrian Rickli (Crêt-Mouton 9), de Marc-Tell et Kerstin Schmid (Crêt-Mouton 10), de Lydia Tschanz et Marcel Rüttiman (Crêt- Mouton 11), de Jean-Claude et Ingrid Borra (Crêt-Mouton 6), et de Michel Cuany (Crêt-Mouton 2).
D. Par décision du 16 avril 1998, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire requis par Pascal Bedoy, considérant que le projet déroge aux art. 8, 9 et 11 du plan de quartier de Crêt-Mouton et qu'il va à l'encontre de la servitude de vue oblique inscrite au Registre foncier. Cette décision précise ce qui suit:
"Avant de statuer sur la question de la remise en état des lieux, la Municipalité convoquera prochainement le propriétaire et les opposants pour tenter de trouver une solution acceptable pour toutes les parties."
Contre cette décision, Pascal Bedoy a déposé un recours (AC.1998.0077) en date du 4 mai 1998. Il faisait valoir que la municipalité lui avait délivré un permis de construire en 1992 pour édifier une pergola et lui avait alors accordé la dérogation qu'elle lui refuse dans le cadre du projet litigieux. Il contestait par ailleurs la nécessité d'obtenir un permis de construire pour l'installation d'un jacuzzi, ainsi que pour la pose de quelques plaques de verres sur la pergola dûment autorisée. Il demandait dès lors que la mise en place du jacuzzi, ainsi que le déplacement du cabanon de jardin soient autorisés. Il demandait également à pouvoir maintenir et éventuellement compléter la couverture en verre projetée et déjà partiellement réalisée et il expliquait qu'il avait fait fermer les deux dernier côtés de la pergola afin de pouvoir profiter de cet espace les jours de mauvais temps et pour tenter de diminuer les désagréments sonores qu'il pourrait causer à ses voisins.
L'autorité intimée s'est déterminée sur le recours le 5 juin 1998 en concluant au rejet du recours. Elle soutenait que la pergola initiale est devenue une construction couverte habitable et qu'elle constituait désormais un avant-corps de la villa, dérogeant à plusieurs titres aux dispositions du Plan de quartier Crêt-Mouton.
Les opposants Schmid, Rickli, Tchanz et Rüttiman ont informé le tribunal qu'ils maintenaient leur opposition au projet. Par courrier du 19 juin 1998, les opposants précités, ainsi qu'Eva Heck et les époux Borra ont, par la plume de l'avocat Philippe Jaton, déposé des observations sur le recours, faisant leur la réponse de la municipalité et concluant au rejet du recours.
Par courrier du 6 août 1998, le conseil des opposants a informé la municipalité, avec copie au tribunal, que le recourant avait fait poser une paroi en verre séparant le jacuzzi du reste de la terrasse et lui a demandé de faire procéder à son enlèvement immédiat.
En date du 3 février 1999, le tribunal a tenu audience et procédé à une inspection locale. A la fin de cette audience, le recourant a retiré son recours. La cause a été rayée du rôle par décision du juge instructeur du 4 février 1999.
E. La municipalité est demeurée dans l'attente des discussions que le recourant déclarait vouloir engager avec ses voisins mais au terme du délai qu'elle avait imparti, le recourant a demandé la régularisation des aménagements réalisés, avec dispense d'enquête publique, ce que la municipalité a refusé. Le recourant n'a trouvé aucun accord et les opposants sont à nouveau intervenus pour demander l'enlèvement des installations non autorisées.
Par décision du 9 mai 2001, la municipalité a ordonné la suppression des travaux "réalisés de manière non conforme aux prescriptions légales et réglementaires" d'ici au 30 juin 2001, avec menace d'exécution forcée.
F. Par acte du 1er juin 2001, complété par un mémoire de son conseil du 20 juin 2001, Pascal Bedoy a recouru contre cette décision en demandant son annulation. Il expose que l'objet du litige est constitué du jacuzzi non fixé au sol de manière permanente et rempli à l'aide d'un tuyau d'arrosage, de sa couverture par deux plaques de verre, d'une plaque de plexiglas amovible côté jardin et d'une bâche amovible fermant l'espace de 60 cm entre la paroi lattée préexistante et l'angle de la pergola. Il fait valoir que ces aménagements n'ont pas à faire l'objet d'une autorisation et qu'à tout le moins, ils devraient être dispensés d'enquête publique.
La municipalité a conclu au rejet du recours par acte du 6 juillet 2001.
Interpellés selon la pratique habituelle du tribunal, les opposants ont manifesté leur incompréhension par lettre du 27 juin 2001 puis se sont déterminés le 4 juillet 2001 en annonçant qu'ils ne participeraient pas à l'audience. Celle-ci s'est déroulée en présence du recourant assisté de son conseil, du conseiller municipal Freymond assisté du conseil de la commune (ce dernier accompagné de son stagiaire), et de l'opposant Borra. Le Tribunal a procédé à une inspection locale au cours de laquelle des photographies ont été prises. Le jacuzzi comporte un entourage en bois verni et il est recouvert d'une bâche brune. La pergola n'est pas construite entièrement: les seules poutres transversales de la pergola qui ont été posées sont précisément celles qui soutiennent les plaques de verre disposées au-dessus du jacuzzi. L'opposant Borra a expliqué que le recourant, quand il rentre de son travail (il est restaurateur) se sert du jacuzzi la nuit (le recourant a contesté le faire entre 22 heures et 7 heures), que la pluie fait du bruit sur les plaques de verre horizontales et que la bâche claque au vent.
Le Tribunal a délibéré immédiatement et adopté le dispositif du présent arrêt.
Les opposants ont demandé la notification du dispositif. Le conseil de la commune s'est enquis de l'aboutissement de la procédure. Les parties ont été informées le 11 décembre 2006 que l'arrêt serait notifié à fin 2006 ou au début de 2007.
Considérant en droit
La décision attaquée ne désigne pas les aménagements dont elle exige la suppression mais il n'est pas contesté qu'il s'agit de ceux qui sont énumérés dans le mémoire déposé par le conseil du recourant le 20 juin 2001 (le jacuzzi, sa couverture par des plaques de verre, une plaque de plexiglas et une bâche). N'est pas litigieuse la pergola constituée de poutres en bois sur lesquelles reposent les deux plaques de verre qui sont, elles, parmi les objets litigieux.
La parcelle du recourant se trouve dans la zone d'habitation en ordre compact définie par le plan de quartier "Crêt-Mouton - Les Côtes du Signal", approuvé par le Conseil d'Etat le 5 octobre 1984. La zone d'habitation en ordre compact est régie notamment par les dispositions suivantes du règlement du plan de quartier:
Chapitre III - Zone d'habitation en ordre compact
Art. 7
Cette zone est destinée à l'habitation familiale par groupes de bâtiments en ordre compact.
Chaque bâtiment ne comprend qu'un logement.
Art. 8
Les groupes de bâtiments sont implantés à l'intérieur des périmètres de constructions a), b), c) et d) figurant au plan.
Chaque groupe compte de 2 à 4 bâtiments et la longueur cumulée des façades n'excède pas 30 m', dépendances non comprises.
(...)
Art. 11
Les bâtiments d'un même groupe doivent former une unité architecturale.
Le plan de situation mis à l'enquête en 1998 montre que la pergola (dans sa plus grande partie) et le jacuzzi (avec la couverture en verre qui le protège) se trouvent en dehors du périmètre d'implantation (ou " de construction") défini par le plan.
Le recourant conteste l'ordre de supprimer les aménagements litigieux en faisant valoir qu'ils ne seraient pas soumis à autorisation.
Selon l'art. 103 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après: LATC), aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Sont ainsi soumises à autorisation (voir le rappel qu'en fait l'arrêt AC.2000.0079 du 29 décembre 2000) toutes les opérations, même provisoires (RDAF 1990, p. 241) modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d'affectation, de volume ou d'aspect de celle-ci (RDAF 1988 p. 369). Sont notamment subordonnés à l'octroi d'une autorisation de bâtir: les auvents (abritant l'entrée d'une maison), les filets paragrêle, les pergolas (recouvrant un balcon), un avant-toit fermé et les places de stationnement pour véhicules (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 1988, p. 37 à 41 et les références citées), une véranda consistant en la fermeture d'un avant-toit par des vitres amovibles en vue d'obtenir une surface habitable de 31,5 m2 supplémentaires (AC.1997.0089 du 15 décembre 1997), ainsi qu'un couvert à vélos (arrêt AC.1996.0131 du 29 mai 1997).
A titre d'exemple encore, un arrêt AC.2002.00221 du 18 mai 2005 rappelle que la question de savoir si la construction d'un poulailler est soumise à autorisation en vertu de l'art. 103 LATC peut s'avérer délicate dans certains cas. Il est arrivé au Tribunal administratif de juger qu'un petit abri en bois de 2 m² dépourvu de toute fondation, même si l'espace réservé aux poules est clos par un grillage, ne constitue pas un ouvrage soumis à autorisation (AC.1999.0110 du 12 août 2002; voir aussi AC.1991.0079 du 12 mai 1992 selon lequel un enclos en treillis pour un chien n’est pas soumis à enquête publique). Le premier arrêt cité se réfère toutefois à divers précédents concernant des constructions plus étendues pour lesquelles les autorisations avaient été jugées nécessaires (RDAF 1990 p. 246 et 1972 p. 279).
La jurisprudence considère qu'à la rigueur de son texte, l'art. 103 LATC n'exige la délivrance d'un permis de construire que lorsque des travaux sont effectués sur un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas contesté qu'une autorisation soit également nécessaire en présence d'un simple changement d'affectation. Il faut cependant veiller, eu égard à la garantie constitutionnelle de la liberté individuelle, à ne pas étendre le champ d'application d'une telle autorisation au point d'en faire l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les constructions existantes: le permis de "construire" ne doit pas devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle (AC.1997.0044 du 23 novembre 1999, RDAF 2000 I 244; AC.2003.0178 du 27 avril 2004; voir par exemple AC.2005.0251 du 6 novembre 2006). Suivant en cela la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif considère qu'en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est à dire de l'affectation définie en l'espèce par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (ATF 113 Ib 219, consid. 4d p. 223; AC.1997.0044 déjà cité; AC.2001.0029 du 8 octobre 2001; AC.2000.0214 du 15 juin 2002; AC.2002.0127 du 23 avril 2003, AC.2003.0095 du 6 janvier 2004).
Pour juger la question de savoir si la présence du jacuzzi du recourant sur sa terrasse est assujettie à une autorisation au sens de l'art. 103 LATC, il faut tenir compte du fait que le sol où il est posé ne subit pas de changement et que l'apparence de la villa n'est pas sensiblement influencée par ce dispositif, qui n'est pas plus frappant pour la vue qu'une table ou des bancs. Il est d'ailleurs probable que si l'on se trouvait sur une parcelle plus vaste avec une villa bénéficiant d'un certain dégagement, la question d'une autorisation municipale pour un tel appareil ne se poserait même pas. En soi, le jacuzzi, pas plus que des hauts parleurs ou une radio allumée sur la terrasse, ne relève pas du droit de la police des constructions. C'est surtout en raison de l'exiguïté des lieux et de la promiscuité qui caractérise le lotissement (et peut-être en raison du comportement du recourant auquel les voisins semblent reprocher son manque d'égards) que la municipalité a été sollicitée d'intervenir par les opposants. Les inconvénients de cette nature ne sont pas cependant pas tous saisis par les règles du droit public. L'un des cas où les inconvénients pour les voisins sont saisis par le droit public est - mais seulement lorsqu'un permis de construire est exigé - celui des dépendances situées hors des espaces réglementaires, comme on le verra plus loin. Pour le reste, la présence d'un jacuzzi, d'un bassin gonflable ou de jouets pour enfants par exemple n'ont pas, même si leur utilisation est susceptible de provoquer des nuisances pour les voisins, à être traités sous l'angle du droit public des constructions: ils ne sont pas assujettis à une autorisation municipale sous la forme d'un permis de construire, qui ne doit pas devenir l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens de toute nature.
Il en va différemment pour les plaques de verre que le recourant a disposées entre les poutres de la pergola pour protéger l'endroit où est posé le jacuzzi. Certes, le recourant soutient qu'une autorisation ne serait nécessaire pour aucun des aménagements litigieux mais il est incontestable qu'une pergola, même si le droit communal ne la fait en général pas entrer dans le calcul d'un éventuel coefficient d'occupation du sol parce qu'elle n'est pas couverte (AC.1993.0329 du 13 juillet 1993; AC.2004.0253 du 2 mai 2005), est subordonnée à l'octroi d'un permis de construire (mêmes arrêts; hésitant pour un simple support pour plantes grimpantes: AC.1996.0228 du 18 août 1997). Il en va de même pour les couverts de toutes sortes si bien qu'en l'espèce, la transformation (partielle, par du verre) de la pergola en un couvert étanche est assujettie à autorisation.
En l'espèce, la pergola (dans sa plus grande partie) et l'emplacement du jacuzzi (avec la couverture en verre qui le protège) se trouvent en dehors du périmètre d'implantation (ou "de construction") défini par le plan. Il y donc lieu d'appliquer par analogie les règles sur la construction de dépendances situées dans les "espaces réglementaires" au sens de l'art. 39 RATC. Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins (art. 39 al. 4 RATC). Selon la jurisprudence bien établie, ce dernier alinéa doit être interprété en ce sens que l’ouvrage en question ne doit pas entraîner d’inconvénient appréciable ou être supportable sans sacrifice excessif (RDAF 1988 p. 425; 2000 I 257; voir par exemple en dernier lieu AC.2003.0115 du 27 octobre 2006).
Pour apprécier la question des inconvénients déterminants, il faut en l'espèce appliquer un critère rigoureux en raison de l'exiguïté des lieux et de la promiscuité qui caractérise le lotissement (il est révélateur que l'ordre des constructions soit dénommé "compact" par le règlement). A cet égard, il n'y a pas lieu de mettre en doute le fait que la pluie tombant sur les dalles de verres disposées sur la pergola est de nature à provoquer un bruit géant pour les voisins, dont les fenêtres du bâtiment contigu sont très proches et situées presque au-dessus de cette couverture. Pour ce motif, celle-ci ne peut pas être autorisée. Il y a donc lieu de confirmer l'ordre d'enlever les plaques de verre litigieuses.
Il en va enfin de même pour les éléments que le recourant a commencé de disposer en vue de fermer progressivement l'espace de sa terrasse, à savoir pour la bâche et la plaque translucide. Outre le fait que la bâche claque bruyamment au vent, ce qui n'est pas admissible pour les motifs évoqués plus haut, il n'est en effet pas douteux que la fermeture de cet espace serait contraire au règlement puisqu'on se trouve en dehors du périmètre d'implantation. Il y a lieu en l'espèce, compte tenu de ce que révèle le dossier quant à l'évolution de la situation, de veiller à mettre un terme à la propension du recourant à étendre progressivement son emprise sur l'espace inconstructible.
Il résulte des considérants qui précèdent que la décision municipale, après avoir été précisée quant à la définition de l'objet du litige, doit être confirmée sauf pour ce qui concerne la présence du jacuzzi. Le recours n'est ainsi que très partiellement admis. Il n'y a pas lieu d'accorder des dépens au recourant qui a provoqué la procédure en mettant l'autorité devant le fait accompli, ni à la commune dont la décision doit être modifiée. Un émolument, réduit toutefois, est mis à la charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Grandvaux du 9 mai 2001 est maintenue en tant qu'elle ordonne l'enlèvement de la couverture de la pergola par des plaques de verre et sa fermeture par une plaque de plexiglas et une bâche; elle est annulée pour le surplus.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 janvier 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.