CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 août 2006
Composition
MM. Pascal Langone, président, Jean Nicole et Antoine Thélin, assesseurs.
Recourante
ABITTAN Daniel et Charline, à Gland, représentés par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Gland, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service de l'aménagement du territoire, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,
Objet
Constructions hors zone à batir
Recours ABITTAN Daniel et Charline contre décisions de la Municipalité de Gland du 2 février 2001 et du SAT du 19 octobre 2000 (refus d'autoriser la création de bassins décoratifs extérieurs en zone à occuper par plan de quartier)
Vu les faits suivants
A. Les époux Daniel et Charline Abittan sont propriétaires de la parcelle no 936 du cadastre de la commune de Gland d’une surface totale de 20'972 m², qui supporte notamment une habitation de 467 m² (no ECA 708) et un pavillon (no ECA 424). Le bien-fonds en question est situé entre le chemin de la Falaise (à l’ouest) et le bord du Lac Léman (à l’est) . La parcelle no 936 est colloquée en « zone à occuper par plan de quartier » selon le plan des zones de la commune de Gland ; cette zone est régie par l’art. 42 du Règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions (ci-après : RC), approuvé en dernier lieu le 13 mars 1996 par le Conseil d’Etat vaudois.
Une procédure relative à l’établissement du plan de quartier intitulé « La Falaise », dans le périmètre duquel se trouve la parcelle no 936, a été engagée par la commune de Gland.
B. Daniel et Charline Abittan ont sollicité un permis de construire portant sur la création de trois bassins décoratifs en extérieur et d’une porte d’accès sur le chemin de la Falaise. Ce projet a été soumis à l’enquête publique du 4 août au 24 août 2000.
Le 19 octobre 2000, la Centrale des autorisations CAMAC a transmis à la Municipalité de Gland la décision du Service de l’aménagement du territoire (SAT) refusant de délivrer l’autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir. Il a été constaté que les bassins décoratifs projetés étaient des constructions nouvelles qui ne pouvaient être admises à l’intérieur de la zone à traiter par plan de quartier, dans la mesure où cette zone - qui devait être assimilée à une zone intermédiaire - était inconstructible et ce, tant qu’un plan de quartier n’aurait pas été approuvé par le Département des infrastructures. Ce projet préjugeait en effet des possibilités constructives qui découleraient, le cas échéant, du futur plan de quartier à légaliser.
Par décision du 2 février 2001, la Municipalité de Gland a en conséquence refusé de délivrer le permis de construire sollicité.
Le 30 janvier 2001, la Municipalité de Gland a informé les constructeurs qu’un contrôle effectué sur place lui avait permis de constater notamment que les bassins étaient en cours de réalisation, que le pavillon no ECA 424 avait été démoli sans autorisation et qu’un terrain de tennis était en préparation. Tous les travaux en cause avaient été entrepris sans enquête publique et sans autorisation, tant communale que cantonale, si bien que la municipalité les a sommé de suspendre immédiatement tous les travaux incriminés. Daniel Abittan a été dénoncé au préfet le 2 février 2001 en raison de ces faits.
Le 16 février 2001, la Municipalité de Gland a transmis le dossier au SAT afin qu’il puisse se prononcer quant à l’obtention d’une autorisation spéciale pour la démolition et reconstruction d’une piscine et d’un tennis et la construction de bassins d’agrément hors des zones à bâtir. A ce jour, le SAT ne s’est pas prononcé sur ces objets, qui n’ont pas été soumis à l’enquête publique.
C. Le 21 février 2001, Daniel et Charline Abittan ont interjeté un recours auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud à l’encontre de la décision de la Municipalité de Gland du 2 février 2001 leur refusant le permis de construire portant sur trois bassins décoratifs extérieurs et sur la création d’une porte d’accès d’une part et à l’encontre de la décision du Département des infrastructures, Service de l’aménagement du territoire, du 19 octobre 2000 leur refusant l’autorisation spéciale requise. Ils concluent à l’annulation de ces décisions et à la constatation que les trois bassins incriminés, exécutés dans l’intervalle, pouvaient être maintenus, ne nécessitant ni une autorisation cantonale, ni un permis de construire.
Le 1er mai 2001, la procédure de recours a été suspendue pour le motif que la Municipalité de Gland avait établi et avait soumis aux recourants un dernier état du projet de plan quartier de « La Falaise », projet qui serait susceptible de régulariser les aménagements déjà exécutés. Ce projet pourrait être prochainement soumis à l’examen préalable du SAT, puis à l’enquête publique. Le 11 juin 2003, le SAT a indiqué au Tribunal administratif qu’un projet de plan de quartier « La Falaise » avait été soumis à l’examen préalable des services de l’Etat ; le rapport d’examen ayant été transmis le 12 juillet 2002, il partait de l’idée que le dossier serait prochainement soumis à l’enquête publique après exécution des corrections demandées eurent été effectuées. Le SAT s’est donc prononcé en faveur du maintien de la suspension de l’instruction de la cause, en précisant que si la commune décidait de ne pas poursuivre ce plan, eu égard aux réticences des propriétaires, il paraîtrait plus expédient de rependre l’instruction de la cause et de liquider cette affaire. Le 31 juillet 2003, la Municipalité de Gland a informé qu’elle entendait poursuivre la procédure de légalisation du plan de quartier « La Falaise » et que ce dossier serait déposé à l’enquête publique en septembre prochain. Le 4 août 2003, la suspension de la procédure d’instruction a donc été maintenue. Le 31 août 2004, le SAT a informé le Tribunal administratif que le plan d’affectation projeté n’avait pas évolué depuis le dernier échange de courriers et n’avait en particulier pas fait l’objet d’une enquête publique, apparemment en raison de l’opposition des recourants. Par avis du 3 septembre 2004, l’instruction de la cause a été reprise.
Dans sa réponse du 30 septembre 2004, la Municipalité de Gland a conclu au rejet du recours. Dans son mémoire-réponse du 21 octobre 2004, le SAT a également conclu au rejet du recours.
Le 12 mai 2006, le dossier de la cause a été repris en l’état par le juge soussigné à la suite du départ à la retraite de M. le Juge de Haller. Le 6 juin 2006, la Municipalité de Gland a informé le Tribunal administratif que le plan partiel d’affectation « La Falaise II » n’avait toujours pas été soumis à l’enquête publique, tout en précisant qu’il n’était pas exclu que les travaux litigieux puissent être régularisés, en tout ou partie, à la suite de la légalisation du PPA, si bien que la présente procédure de recours avait toujours un objet.
Considérant en droit
L’objet du litige porte uniquement sur la création de trois bassins décoratifs en extérieur et d’une porte d’accès sur la rue. Le Tribunal administratif n’a pas à examiner les autres travaux entrepris par les recourants, soit notamment la démolition et la reconstruction d’une piscine et d’un tennis, car ils n’ont pas (encore) fait l’objet d’une décision formelle du SAT ni d’une décision de la Municipalité de Gland.
En l’occurrence, la parcelle no 936, propriété des recourants, est située dans le périmètre de la « zone à occuper par plan de quartier ». D’après l’art. 42 RC, « cette zone ne peut être occupée que sur la base d’un plan de quartier ou d’un plan d’extension partiel. Elle demeure provisoirement inconstructible jusqu’à l’adoption de celui-ci ». La zone à occuper par plan de quartier peut être assimilée à la « zone intermédiaire » régie par l’art. 62 RC prévoyant que celle-ci est destinée à être affectée ultérieurement sur la base de plans d’extension partiels ou de plans de quartier (al. 1) ; la zone intermédiaire est caractérisée par l’interdiction de bâtir, la municipalité pouvant toutefois y autoriser des constructions liées à l’exploitation d’un domaine agricole, dans la mesure où l’aménagement futur du secteur considéré ne s’en trouve pas compromis (al. 2) ; les constructions existantes, non frappées par une limite des constructions, édifiées avant l’adoption du présent plan des zones et du règlement peuvent être transformées et agrandies à l’exclusion de toute reconstruction, lorsqu’un intérêt prépondérant ne s’y oppose pas (al. 3) ; l’agrandissement doit être de minime importance, mais au maximum de 25 % de la surface de plancher habitable ; il peut être autorisé pour autant qu’il en résulte une amélioration de l’aspect ou de l’intégration du bâtiment existant (al. 4). Ce règlement communal renvoie à l’art. 51 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC), selon lequel les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d’affectation ou de quartier (al. 1) ; elles sont inconstructibles, sous réserve du règlement communal qui peut, exceptionnellement, y autoriser de nouvelles constructions agricoles ou viticoles (al. 2).
L’art. 18 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) permet en effet aux cantons de réglementer le territoire sans affectation spéciale, aussi appelé zone de réserve ou zone intermédiaire, ou encore zone de deuxième étape ; il concerne le territoire qui n’appartient ni à l’une des trois zones primaires (à bâtir, agricole et à protéger au sens de l’art. 14 LAT), ni à une autre zone, sa surface n’étant pas constructible, toute construction ou installation nécessite une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT (ATF 123 I 183 consid. 3 b/aa ; 115 Ia 341 consid. 6 ; 119 I b 486 consid. 5d ; cf. aussi Brandt/Moor, Commentaire LAT, nos 55 ss ad art. 18 ; Christophe A. Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzone, thèse Berne 1989, p. 68).
Il ne faut pas confondre la zone de réserve (qui constitue une zone non constructible pour une durée illimitée) avec la zone réservée (Planungszonen) au sens de l’art. 27 LAT. La zone réservée constitue une mesure provisionnelle, limitée à cinq ans au plus, permettant d’éviter que la modification des plans d’affectation ne soit compromise par des autorisations de construire délivrées peu avant l’entrée en vigueur du nouveau droit ( cf Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, constructions, expropriation, Berne 2001, p. 174 ss et 199 ss).
a) En l’occurrence, les recourants ne contestent pas, à juste titre, que leur parcelle, sur laquelle ont été réalisés les trois bassins décoratifs, se trouve dans une zone inconstructible. Ils ne prétendent pas que les bassins décoratifs seraient liés à une exploitation agricole et pourraient de ce fait être exceptionnellement autorisés sur la base de l’art. 62 al. 2 RC. En revanche, les recourants affirment que les bassins décoratifs sont des ouvrages non soumis à un permis de construire ; par conséquent, ils ne seraient pas non plus soumis au régime de l’autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir au sens de l’art. 120 lettre a LATC.
b) Selon l’art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L’art. 103 LATC précise qu’aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. C’est manifestement à tort que les recourants prétendent que les trois bassins décoratifs qu’ils ont réalisés ne constituent pas des ouvrages assujettis aux règles de la police des constructions. Il résulte très clairement du dossier d’enquête et du lot de photographies prises de la propriété des recourants par la commune de Gland les 2 février et 2 mars 2001 que les travaux extérieurs apportaient un changement notable de l’aspect du sol. Cela est confirmé par les photographies des bassins produites le 3 décembre 2004 par les recourants. Ceux-ci ne s’y sont d’ailleurs pas trompés puisqu’ils ont déposé une demande de permis de construire en bonne et due forme et ont requis la mise à l’enquête publique pour trois bassins décoratifs de grande dimension (l’un d’entre eux mesure 26.99 mètres de long sur 6 mètres de large), dont le coût total était estimé à 100'000 fr.
Le Tribunal de céans a déjà eu l’occasion de juger que les travaux et ouvrages - tels qu’un bassin et chenal (bateaux) (RDAF 1978 p. 126), une piscine (RDAF 1975 p. 214, 280), voire une piscine gonflable (type Zodiac) (RDAF 1989 p. 82 ; 1990 p. 240), un étang (RDAF 1992 p. 223), des terrassements importants (ATF 114 Ib 312) - étaient assujettis à un permis de construire.
Vu l’importance du projet en cause, il ne fait pas de doute que les travaux et ouvrages litigieux devaient être soumis à la procédure de permis de construire, y compris à l’autorisation spéciale pour constructions hors des zones à bâtir au sens de l’art. 120 lettre a LATC (cf. aussi art. 25 LAT).
Force est donc de constater que l’implantation des bassins décoratifs n’était pas conforme à l’affectation de la zone et qu’aucune dérogation ne pouvait être accordée sur la base des art. 24 ss LAT. D’ailleurs, les recourants ne s’en prévalent pas. La zone demeure donc inconstructible aussi longtemps qu’un plan de quartier ou un plan partiel d’affectation (entré en force) n’en aura pas modifié la destination et défini une affectation.
En définitive, c’est à juste titre que le permis de construire les bassins décoratifs en extérieur et la porte d’accès a été refusé, de même que l’autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir.
Reste à examiner le sort qu’il y a lieu de réserver à ces constructions qui ont été entre-temps réalisées de manière illicite.
Selon l’art. 105 LATC, la municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (al. 1). L’art. 130 al. 3 LATC précise que la municipalité ou l’autorité de recours peuvent signifier l’ordre de démolir ou de modifier les travaux sous la menace de peines d’arrêts ou d’amende prévues à l’art. 292 du Code pénal suisse.
Selon la jurisprudence, l’ordre de démolir (ou de remise en état des lieux) une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n’est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L’autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s’il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place l’autorité devant un fait accompli doit cependant s’attendre à ce qu’elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d’éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4 p. 254 ss ; 111 I b 213 consid. 6).
En l’espèce, les décisions attaquées n’ont pas pour objet un éventuel ordre de remise en état des lieux. Il appartient donc en premier lieu à la municipalité et, le cas échéant, au département cantonal compétent d’examiner l’opportunité d’ordonner ou non une remise en état des lieux au vu des principes dégagés par la jurisprudence précitée. Les autorités compétentes devront en particulier tenir compte du fait qu’il n’est pas exclu qu’un plan du quartier ou un plan partiel d’affectation « La Falaise », secteur dans lequel est située la parcelle des recourants, puisse être légalisé prochainement et que le plan soit de nature à permettre la régularisation, en tout ou partie, des objets construits sans autorisation.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui devront verser à la commune de Gland une indemnité à titre de dépens. Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif (voir notamment arrêt AC.2001.0192 du 23 avril 2002), le SAT n’a pas droit à des dépens quand bien même il obtient gain de cause avec l’assistance d’un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l’aménagement du territoire du 19 octobre 2000 et la décision de la Municipalité de Gland du 2 février 2001 sont maintenues.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants verseront à la Municipalité de Gland une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 août 2006
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
En tant que le droit fédéral est applicable, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).