CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 8 mars 2002
sur le recours interjeté par Charles Henri GOLAZ , domicilié Grand-Rue 57 à 1110 Morges
contre
la décision de la Municipalité de Morges , représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, du 13 novembre 2000 refusant d'autoriser l'enlèvement des volets existants sur la façade principale de l'immeuble de la Grand-Rue 57.
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Charles Henri Golaz est propriétaire de la parcelle 57 du cadastre de la Commune de Morges, sise à la Grand Rue 57. Une ancienne construction contiguë a été édifiée sur ce bien-fonds. La façade du bâtiment donnant sur la Grand-Rue comprend au rez-de-chaussée les vitrines et l'entrée d'un commerce d'opticien, puis quatre fenêtres, regroupées par deux avec volets au premier et au deuxième étage et deux lucarnes en toiture.
B. Dans le cadre de travaux de réfection de son bâtiment, Charles Henri Golaz a enlevé les volets pour effectuer les travaux de rafraîchissement de la façade; il a demandé à cette occasion l'autorisation d'enlever définitivement ces volets, sans devoir les réinstaller.
C. Par décision du 13 novembre 2000, la Municipalité de Morges (ci-après la municipalité) a estimé que l'enlèvement des volets existants nécessitait une autorisation de construire et qu'elle ne pouvait délivrer une telle autorisation car la modification de l'aspect de la façade qui en résultait était de nature à nuire à l'ensemble avoisinant.
La Section des monuments historiques a adressé le 15 novembre 2000 la lettre suivante à la Direction des travaux de la Commune de Morges :
"L'histoire des volets est sans doute à peu près aussi ancienne que l'histoire de la construction elle-même. Se protéger des regards, des intempéries et du froid est en effet une préoccupation permanente des êtres humains. Sans remonter très loin dans le temps, on notera cependant que, chez nous, du Moyen-Age à la Renaissance et même durant une partie de la période classique, cette protection est souvent assurée par des écrans placés à l'intérieur des immeubles, en retrait des fenêtres. Ce n'est qu'à partir du XVIIe siècle que, progressivement, le volet quitte sa position intérieure pour venir se placer à l'extérieur de l'immeuble. Ce déplacement est alors lié à une transformation de l'architecture elle-même, les fenêtres (tant les nouvelles que les anciennes qu'on réadaptait) perdant du même coup leurs moulures pour une simple feuillure. Dans sa nouvelle position, il assure non seulement sa fonction de protection des habitants, mais il protège également les fenêtres elles-mêmes contre les dégradations dues à la pluie. Il faut encore ajouter une précision à ce descriptif extrêmement sommaire : les façades architecturées, souvent de pierre avec avant-corps ou autres éléments saillants en principe peu compatibles avec la présence de volets extérieurs, ne doivent pas être comparées avec les façades simples, de maçonnerie crépie.
C'est donc dire que le volet fait partie intégrante de l'image de l'architecture courante de ce pays, que ce soit celle des maisons paysannes ou celle des maisons urbaines. Le cas de Morges est à cet égard particulièrement révélateur, où quelques bâtiments atypiques, souvent médiévaux (comme l'Hôtel de Ville), sans volets, sont encadrés par des rangées entières de bâtiments d'habitations, dont les volets apportaient souvent les seules taches de couleur de l'ensemble.
Le bâtiment cité en titre appartient clairement aux constructions modestes formant l'image du site de Morges. L'enlèvement de ses volets n'aurait aucune justification historique. Il constituerait donc une modification sensible de son caractère architectural. Il serait susceptible, par son effet d'exemple, d'inciter d'autres propriétaires à agir de même. Il serait de ce fait à même d'entraîner une modification du caractère de l'ensemble, dont la valeur est bien supérieure à celle des éléments qui le constituent, et se situe sans doute à un niveau d'intérêt national."
D. Charles Henri Golaz a recouru le 30 novembre 2000 auprès du Tribunal administratif contre la décision de la municipalité du 13 novembre 2000. A l'appui de son recours, il invoque le principe de l'égalité de traitement par rapport aux bâtiments communaux du centre historique, dont les volets avaient été enlevés lors de travaux de transformation; il mentionne le bâtiment de l'Hôtel de Ville à la Grand-Rue 7, le musée Alexis Forel à la Grand-Rue 54, le collège à la rue de Couvaloup 10, l'ancienne prison à la rue Louis-de-Savoie 35 avec le bâtiment voisin, le bâtiment de l'ancienne poste, qui sert également à l'administration communale, sis à la place de l'Hôtel de Ville, ainsi qu'un bâtiment privé à la rue de Couvaloup 12 dont la transformation venait d'être terminée. Il souligne en outre qu'un peu moins d'une dizaine de bâtiments de propriétaires privés à la Grand-Rue ont également vu leurs volets disparaître ces dernières années. Charles Henri Golaz a produit à l'appui de son recours un dossier de photographies relativement anciennes des bâtiments communaux avec volets et des photographies plus récentes des mêmes bâtiments sans volets.
E. La section des monuments historiques et archéologie s'est déterminée sur le recours le 14 décembre 2000. En se référant à sa correspondance du 15 novembre 2000, elle relève que l'exemple de l'Hôtel de Ville n'est pas pertinent car il s'agissait d'un édifice médiéval dont l'architecture ne comportait pas de volets à l'origine; la municipalité était ainsi fondée à les supprimer; il en allait de même du bâtiment du musée Alexis Forel. S'agissant des travaux de transformation en cours de l'ancienne prison et du bâtiment contigu, les conditions de l'autorisation de construire imposaient le maintien des volets. En ce qui concerne l'ancienne poste et le collège de Couvaloup, il s'agissait de bâtiments publics qui pouvaient se distinguer des bâtiments privés par l'absence de volets. Enfin, pour la plupart des immeubles privés mentionnés dans le recours, il s'agissait de bâtiments qui avaient été privés à tort de leurs volets sous réserve du bâtiment de la Grand-Rue 52 qui aurait pu être muni de volets intérieurs à l'origine, l'immeuble de la Grand-Rue 75 était quant à lui une reconstruction moderne remplaçant deux anciens bâtiments médiévaux qui ne comportaient certainement pas de volets à l'origine. Il n'en restait pas moins que, d'une manière générale, les immeubles d'habitations construits en maçonnerie dans le centre historique étaient pourvus de volets, caractéristiques de l'image de la vieille ville de Morges.
F. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 31 janvier 2002 en concluant à son rejet. Elle relève aussi que les bâtiments de l'Hôtel de Ville ainsi que le musée Alexis Forel étaient antérieurs au XVIIe siècle et qu'ils ne comportaient pas de volets à l'origine. Il était ainsi justifié de les supprimer à l'occasion de leur rénovation dans le courant du siècle dernier. Cette situation se justifiait aussi en raison du fait que les bâtiments n'étaient plus affectés à l'habitation; le collège de Couvaloup 10 était également un bâtiment public. En ce qui concerne l'ancienne prison à la rue Louis-de-Savoie, la municipalité a confirmé que les travaux de réfection en cours prévoyaient le maintien des volets. En outre, le bâtiment de l'ancienne poste, contigu à l'Hôtel de Ville, avait perdu son caractère de bâtiment d'habitation; de plus, la suppression des volets se justifiait en raison de l'architecture particulière de ses façades. S'agissant des autres bâtiments dépourvus de volets, la municipalité ne pouvait que regretter cette situation tout en relevant que l'ancien règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions ne prévoyait pas de dispositions aussi précises que la nouvelle réglementation concernant le maintien de l'aspect caractéristique des bâtiments.
G. Le tribunal a tenu une audience à Morges le 14 mars 2001. A cette occasion, Charles Henri Golaz a précisé qu'il souhaitait enlever les volets de sa façade car les locataires ne les fermeraient jamais; de plus les volets servaient de perchoirs pour les pigeons ce qui provoquait des inconvénients sur la façade et la devanture de la vitrine du magasin au rez-de-chaussée; il relève que depuis la dépose des volets pour effectuer les travaux de peinture, il n'y avait plus eu de salissures sur la façade. Le conservateur des monuments historiques a expliqué toutefois qu'il existait plusieurs moyens pour se protéger contre les pigeons, qui demeuraient un problème général dans toutes les vieilles villes. Le recourant s'est aussi référé à une lettre de Paul Bissegger, des archives cantonales vaudoises, attestant l'existence du bâtiment avant la fin du XVIe siècle. Il en déduit que le bâtiment ne comportait probablement pas de volets à l'origine, en se référant aux explications du Conservateur des monuments historiques dans sa correspondance du 15 novembre 2000, selon lesquelles les volets n'auraient été installés qu'à partir du XVIIe siècle dans les maisons de la vieille ville. Il relève aussi le fait que les embrasures des fenêtres n'avaient pas de battues pour les volets et que lors de travaux de transformation des combles en 1974, il avait retrouvé des anciens volets intérieurs. Il en déduit que le bâtiment était probablement démuni de volets à l'origine, et que ceux-ci auraient été installés seulement au XVIIe siècle. Le conservateur des monuments historiques a encore précisé que sa correspondance du 15 novembre 2000 ne décrivait qu'une tendance générale au sujet de l'évolution de l'aménagement des volets sur les bâtiments du canton et qu'il existait des cas de bâtiments construits d'origine avec des volets sans que l'encadrement des fenêtres comporte de battues pour volets. A son avis c'est l'image générale de la vieille ville qui est mise en cause par la suppression des volets.
Le tribunal a procédé ensuite à une visite de la vieille ville en présence des parties, au cours de laquelle le recourant a montré les différents bâtiments sur lesquels les volets ont été supprimés.
H. A la suite de l'inspection locale, Charles Henri Golaz s'est encore adressé au Tribunal administratif le 29 mai 2001 pour signaler que les plans de la mise à l'enquête publique des transformations du bâtiment des anciennes prisons ne comportaient aucun volet. La municipalité a répondu le 20 juin 2001 qu'il avait été prévu d'exiger la repose des volets dans le cadre des travaux de transformation de ces bâtiments et qu'il s'agissait d'une condition à la délivrance d'un permis de construire complémentaire.
I. Charles Henri Golaz a encore produit au tribunal le 10 juillet 2001 une copie d'une lettre de Paul Bissegger du 2 février 1988 indiquant qu'il avait été possible de suivre les propriétaires du bâtiment en remontant jusqu'à la fin du XVIe siècle.
Le conservateur cantonal des monuments historiques a répondu le 25 juillet 2001 en expliquant qu'il avait requis les déterminations de Paul Bissegger sur la question des volets, dont il convient de citer l'extrait suivant :
"(...)
Il serait donc effectivement bien, pour l'image générale de la ville, et en particulier de la Grand-Rue, que les volets fussent maintenus dans l'ensemble des maisons où ils existent.
Tous ces contrevents, en vieille ville, appartiennent à notre culture architecturale locale. Cette culture est bien évidemment déterminée par le climat, mais peut-être aussi par la volonté des habitants de préserver une certaine intimité.
Ces volets ont donc un sens et contribuent fortement à donner à nos agglomérations leur côté habité, amenant une intéressante, bien que légère, irrégularité dans l'alignement des façades. C'est un élément générateur de vie et de variété. Une ville sans volets paraîtrait beaucoup plus sèche et austère."
Considérant en droit:
Le recourant ne conteste pas avec raison que l'enlèvement des volets de la façade de son bâtiment est soumis à l'exigence d'une autorisation de construire. De tels travaux sont en effet de nature à modifier de façon sensible l'apparence d'un bâtiment au sens de l'art. 103 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC).
Le recourant invoque essentiellement le principe de l'égalité de traitement; il se réfère aux différentes constructions publiques communales ou privées dans la vieille ville dont les volets ont été supprimés. De son côté, la municipalité estime que l'obligation de maintenir les volets découle de la réglementation communale en particulier des art. 9 et 10 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 2 mars 1990 (RPA). Il convient donc de déterminer dans un premier temps si la mesure communale est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété privée, qui offre au propriétaire une protection plus étendue que celle du principe de l'égalité de traitement, pour déterminer ensuite si la décision est conforme à ce dernier principe.
a) Selon l'art. 26 al. 1 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000, la propriété est garantie, mais cette garantie n'est pas absolue. L'art. 36 Cst. précise à cet égard les conditions auxquelles une restriction peut être apportée à un droit fondamental; la restriction doit tout d'abord être fondée sur une base légale, les restrictions graves devant être prévues par une loi au sens formel (al. 1), c'est à dire une règle de droit adoptée par le législateur cantonal et soumise au contrôle démocratique par la voie du référendum (voir notamment Auer, Malinverni et Hottelier, Droit constitutionnel suisse vol. II p. 90 et 91); la restriction doit aussi être justifiées par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et respecter le principe de proportionnalité (al. 3). Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, la jurisprudence du Tribunal fédéral exigeait aussi une base légale claire et non équivoque lorsque les restrictions en droit de propriété sont particulièrement graves (ATF 106 Ia 366 consid. 2). L'atteinte est considérée comme particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa destination (ATF 108 Ia 35 consid. 3). Par exemple, le Tribunal fédéral a jugé que l'obligation de raccorder au gaz toutes les cuisines des logements de nouveaux bâtiments ne pouvait être considérée comme une restriction particulièrement grave même si elle entraînait une augmentation du coût de la construction d'environ 1% (ATF 98 Ia 590 consid. 3a). En l'espèce, l'obligation faite au recourant de maintenir les volets aux ouvertures en façade des premier et deuxième niveaux de son bâtiment ne saurait être considérée comme particulièrement grave. Le maintien du volet implique uniquement quelques désagréments de fait liés aux pigeons, qui peuvent toutefois être évités par la mise en place de dispositifs adéquats.
b) Selon l'art. 17 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), les zones à protéger comprennent notamment les localités typiques, les lieux historiques et les monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT). Les mesure de protection prévue pour de telles zones peuvent résulter d'une réglementation de police des constructions faisant partie du plan général d'affectation (Moor, Commentaire LAT, art. 17 No 77). L'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC prévoit à cet effet que les plans et les règlements d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives au paysage, sites, rives de lac et de cours d'eau ainsi qu'aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection. L'art. 86 LATC précise encore que la municipalité veille à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1) et qu'elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique ou culturelle (al. 2), les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités ou de leurs abords (al. 3).
c) La zone du centre historique prévue par le plan général d'affectation de la Commune de Morges du 2 mars 1990, est une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT. Cette zone fixe les conditions réglementaires permettant d'assurer la protection et la mise en valeur des localités, ensembles construits ou bâtiments méritant protection, conformément à l'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC. L'art. 9 RPA prévoit à cet effet que la municipalité interdit les constructions ou transformations de nature à nuire à l'ensemble avoisinant ou non conformes à la destination de la zone. Cette disposition exige aussi préalablement à toute demande de permis de construire de nature à modifier l'aspect extérieur du bâtiment, la production d'un plan de façade à l'échelle 1:100 indiquant aussi les façades et les coupes des bâtiments contigus. L'art. 10 RPA précise que l'architecture devra s'harmoniser avec le caractère général de la vieille ville, et plus particulièrement des bâtiments voisins en ce qui concerne notamment les matériaux, les couleurs, les caractéristiques des percements de façades, la modénature, les avant-toits, la hauteur des étages, le genre et la dimension des éléments architecturaux. Les art. 9 et 10 RPA n'imposent pas expressément le maintien des volets, mais ces dispositions montrent le souci du législateur communal d'apporter une attention accrue aux modifications de l'aspect des anciens bâtiments en exigeant par exemple la production du plan détaillé des façades et en insistant sur la nécessité d'assurer la protection de l'ensemble, notamment en ce qui concerne les caractéristiques des percements en façade; or, les volets font précisément partie des éléments qui caractérisent les ouvertures en façades et contribuent de manière déterminante à façonner l'image de la vieille ville; la municipalité pouvait donc déduire de ces dispositions une obligation de maintenir les volets des bâtiments de la vielle ville lors de travaux de réfection des façades. Les art. 9 et 10 RPA sont une base légale d'autant plus suffisante que la restriction au droit de propriété qui en résulte ne saurait être qualifiée de grave. Ces dispositions ont par ailleurs été adoptées par le législateur communal avec un référendum possible (ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267) et les restrictions qu'elles imposent au droit de propriété sont prévues dans leur principe aux art. 17 al. 1 let. c LAT et 47 al. 2 chiffre 2 LATC (voir ATF 106 Ia 364 ss). La décision communale est conforme aussi à l'art. 86 al. 2 LATC en contribuant à préserver le caractère général de la vieille ville.
d) Fondée sur une base légale suffisante, la restriction au droit de propriété du recourant doit encore se justifier par un intérêt public prépondérant. A cet égard, il ressort de l'instruction de la cause, notamment de l'inspection locale, ainsi que des avis formulés par le conservateur cantonal des monuments historiques et par le spécialiste Paul Bissigger que les volets dans la vieille ville de Morges font partie des éléments caractéristiques qui forment l'image du site construit. La grande majorité des immeubles d'habitations construits en maçonnerie dans la vieille ville sont pourvus de volets; ainsi, les ouvertures munies de volets dans le centre historique font partie de la culture architecturale locale. Selon l'avis de Paul Bissigger, ces volets sont des éléments structurants de la vieille ville; ils amènent une légère irrégularité dans l'alignement des façades, irrégularités qui présentent un aspect intéressant et offrent une certaine variété qu'une ville sans volets perdrait en apparaissant beaucoup plus sèche et austère. Par ailleurs, le représentant de l'autorité cantonale en matière de monuments historiques a indiqué au tribunal que la Commune de Morges allait être portée à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse, comme site d'importance nationale. Selon l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN) l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique qu'il mérite spécialement d'être conservé intact en tout cas d'être ménagé le plus possible. Cette disposition confirme qu'il existe un intérêt public important à préserver l'aspect des vieilles villes et anciens bourgs du canton notamment par le maintien des volets en façade. La mesure est également conforme au principe de la proportionnalité dès lors qu'elle ne provoque pas pour le recourant des restrictions qui iraient au-delà du but de protection visé (art. 4 LATC).
a) Le principe de l'égalité de traitement est déduit de l'art. 8 al. 1 nCst. Cette norme précise que tous les humains sont égaux devant la loi. Le principe de l'égalité de traitement enjoint l'autorité à traiter de la même manière deux situations de fait comparables dans leurs éléments déterminants, sans toutefois exiger que les deux situations apparaissent en tout point parfaitement identiques (ATF 112 Ia 196 consid. 2b). Mais le fait que la loi n'ait pas été appliquée correctement dans un cas ne confère pas à un justiciable le droit d'être aussi traité de façon contraire à la loi (ATF 117 Ib 270 consid. 3f), à moins que l'autorité entende maintenir une pratique illégale (ATF 112 Ib 387 consid. 6).
b) En l'espèce, l'ancien règlement sur le plan d'extension et la police des constructions de 1970 était beaucoup moins précis que la réglementation actuelle sur le maintien des éléments architecturaux caractéristiques des façades. L'ancien art. 9 se limitait à interdire les constructions ou transformations de nature à nuire à l'ensemble avoisinant, en exigeant préalablement au dépôt de la demande de permis de construire une première étude des façades et des toitures, indiquant les façades et toitures des bâtiments contigus; quant à l'ancien art. 10, il précisait seulement que les matériaux et les couleurs devront s'harmoniser avec la tonalité générale de la vieille ville sans poser aucune exigence quant aux ouvertures en façade. L'autorité intimée ne pouvait donc déduire de cette réglementation une obligation de maintenir les volets dans le centre historique. Au demeurant, même si des propriétaires publics ou privés ont transformé ou rénové des bâtiments en supprimant les volets, cette pratique, qui contrevient aux art. 9 et 10 de la nouvelle réglementation communale, ne saurait être encore imposée à l'autorité communale au regard du principe de l'égalité de traitement, à défaut de quoi
cette dernière serait tenue d'autoriser l'enlèvement de tous les volets de la vieille ville, qui perdraient ainsi son aspect actuel (voir sur ce point l'ATF 116 Ia 449 consid. 4c p. 454)
c) La municipalité a en outre clairement manifesté son intention d'exiger le maintien des volets, ce qu'elle a d'ailleurs fait en cours de procédure en ce qui concerne les travaux de transformation de l'ancienne prison. Le recourant soutient toutefois que son bâtiment ne comportait pas de volets à l'origine; il a produit un avis de spécialiste selon lequel le bâtiment existait probablement avant la fin du XVIe siècle; par ailleurs, selon l'avis du Conservateur des monuments historiques, les volets qui étaient à l'intérieur des habitations à l'origine, ont été placés à l'extérieur à partir du XVIIe siècle; or, le recourant aurait retrouvé des volets intérieurs lors de travaux réalisés dans les combles en 1974; il a aussi relevé aussi que les encadrements des fenêtres n'étaient pas pourvus de battues pour les volets. Le tribunal ne saurait donc exclure que le bâtiment ait été conçu à l'origine sans volets extérieurs, qui n'auraient été installés que dans le courant du XVIIe siècle, comme le suggère le recourant; mais dans ce cas, le bâtiment du recourant comporte des volets depuis plus de trois siècles; la présence de ces volets sur le bâtiment du recourant fait donc partie maintenant de l'image de la vielle ville; ces volets entrent dans la composition de l'un des aspects caractéristiques du centre historique, ce qui justifie leur maintien. De plus, le bâtiment du recourant est comparable à tous les autres bâtiments en maçonnerie de la vieille ville et sa façade ne comporte pas d'éléments décoratifs particuliers en pierre qui pourraient laisser supposer que les ouvertures étaient conçues à l'origine sans volet, contrairement aux bâtiments de l'Hôtel de Ville, de l'ancienne poste, du musée Alexis Forel ou encore des bâtiments de la Grand-Rue n° 52, 70, 72 et 94 (voir Paul Bissegger, Les monuments d'art et d'histoire du canton de Vaud, Tome V, la Ville de Morges, p. 225, 239 et 254). Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait sans heurter la garantie constitutionnelle de l'égalité de traitement, refuser au recourant l'autorisation d'enlever définitivement les volets de la façade principale de son bâtiment.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Morges du 13 novembre 2000 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 8 mars 2002/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.