CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 octobre 2001
sur le recours interjeté par Cécilia AMIGUET , à Ferreyres, dont le conseil est l'avocat Edmond de Braun, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 6 juillet 2000 par la Municipalité de Ferreyres refusant d'inscrire une haie dans le plan de classement communal des arbres et refusant de statuer sur une requête visant à l'enlèvement de gravats par Jenny Sirdey , représentée par l'avocat Marc-Etienne Favre, à Lausanne.
la décision rendue le 29 septembre 1999 par la Conservation de la nature au sujet de la protection d'une haie.
Composition de la section: M. François Kart, président; M. Guy Berthoud et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Cécilia Amiguet est propriétaire de la parcelle 88 de la Commune de Ferreyres, qui supporte une maison d'habitation. Cinq parcelles, dont la parcelle contigue 82 appartenant à Jenny Sirdey, se succèdent au nord ouest. Ces différents bien-fonds, tous bâtis, appartiennent au lieu dit "Aux Creux aux Loups" sis au nord - ouest de la Commune de Ferreyres. Au sud est du bâtiment Sirdey est aménagée une terrasse, dont une partie est soutenue par un remblai. Une haie marque la séparation entre les parcelles sises en amont, dont la parcelle 82, et la parcelle 88. Cette haie jouxte l'aire forestière située à l'ouest.
A une date indéterminée, des travaux ont été effectué sur la parcelle 82, qui ont eu notamment pour conséquence le dépôt de gravats dans la haie séparant cette parcelle de la parcelle 88, ceci sur une hauteur de plusieurs dizaines de centimètres; une partie de ces matériaux se trouvent sur la propriété Amiguet.
B. Le 30 juin 1997, le Conservateur de la nature, rattaché au Service des forêts, de la faune et de la nature, a rendu une décision constatant que la haie située au droit des propriétés Sirdey et Amiguet constituait un biotope protégé par les art. 18 al. 1 bis de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1996 (LPN), 4 et 5 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et 21 de la loi vaudoise du 28 février 1989 sur la faune (LFaune). Cette décision n'a pas été contestée.
En date du 14 juillet 1998, le Service des forêts, de la faune et de la nature a constaté que la haie située au droit des parcelles 82 et 88 n'est pas soumise au régime forestier. Cette décision a été confirmée par le Tribunal administratif dans un arrêt du 15 juin 1999 rejetant le recours déposé par Cécilia Amiguet (cause AC 98/133).
C. Au mois de juillet 1997, Jenny Sirdey a ouvert action devant le juge de paix du cercle de La Sarraz en écimage de la haie sise de part et d'autre de sa parcelle et de la parcelle 88. Après l'échec de la conciliation, le juge de paix a transmis le dossier à la Municipalité de Ferreyres conformément à l'art. 62 du code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF) afin que cette dernière se détermine sur la protection de la plantation litigieuse.
Interpellée par la municipalité, la Conservation de la nature lui a adressé des déterminations le 29 septembre 1999 dont la teneur était la suivante :
"1. A ce jour, la municipalité n'a pas pris de décision visant à protéger la haie querellée en modifiant le plan communal de protection des arbres.
La haie concernée est protégée par les art. 18 al. 1 LPN, 4 LPNMS et 21 LFaune. Ce constat a été communiqué aux parties le 30 juin 1997 qui ne l'ont pas contesté.
Le caractère de biotope conditionne la suppression éventuelle de la haie à une compensation préalablement acceptée par notre Centre.
Comme la haie n'est pas protégée par le plan communal, ce sont les dispositions usuelles du Code rural et foncier qui s'appliquent.
En l'occurrence, la décision de la Justice de paix doit se baser sur l'art. 59 CRF et, comme la haie est située en zone agricole, sur l'art. 53 CRF.
Il faut relever que la distance minimale à la limite de la parcelle n'est pas impérative dans ce cas étant donné que la situation existe selon nos informations depuis plus de dix ans. Au surplus, nous rappelons le point 3 ci- dessus.
Considérant ce qui précède, le Centre de conservation de la faune et de la nature pourrait délivrer les autorisations spéciales requises sur la base d'une décision du juge de paix statuant sur l'art. 59 CRF et conforme, le cas échéant, à l'art. 53 CRF soit un rabattage de la haie à une hauteur de 2 m jusqu'à 3 m de la limite de propriété, de 3 m de haut entre 3 et 6 m de la limite de propriété"
Ces déterminations n'ont pas été transmises à la recourante.
Le 8 juin 2000, le juge de paix du cercle de La Sarraz a invité la Municipalité de Ferreyres à rendre une décision formelle sur la protection de la haie litigieuse en application des art. 60 et ss CRF. Le 13 juin 2000, le conseil de Cécilia Amiguet a écrit à la municipalité en attirant son attention sur le fait que cette haie constituait un biotope selon la décision rendue par le Conservateur de la nature le 30 juin 1997. Se référant à la fois au dépôt de gravats sur la parcelle de sa cliente et à la demande d'écimage présentée par Jenny Sirdey, il demandait à la municipalité de transmettre le dossier à la Conservation de la faune afin que cette dernière statue en application de l'art. 22 LFaune sur l'admissibilité de l'atteinte portée à ce biotope . Le conseil de la recourante demandait également qu'une mise à l'enquête publique ait lieu conformément à l'art. 12a LPN, ceci notamment pour préserver le droit de recours des associations d'importance nationale prévu par l'art. 12 LPN.
Le 6 juillet 2000, la municipalité a rendu une décision, adressée au juge de paix du cercle de La Sarraz, dont la teneur est la suivante :
"Pour faire suite au dossier précité et selon votre demande de décision (lettre non datée), nous vous soumettons ci-dessous notre décision formelle basée sur les déterminations du service de la forêt, de la faune et de la nature :
Selon le Centre de la conservation de la faune et de la nature, visite locale du 14.2. 1997 et leur courrier du 20 septembre 1999 :
la haie est régie par l'art. 53 du code rural foncier
à défaut d'entente au sujet de l'écimage, vous pouvez prononcer l'écimage de la haie
la haie a un caractère de biotope, car située en zone agricole et protégée par la loi fédérale sur la protection de la nature (art. 18 1 bis) et la loi vaudoise sur la faune (art 21). Ce constat a été communiqué aux parties qui ne l'ont pas contesté.
Le recépage nécessite l'accord des deux propriétaires
Comme le mentionne la requête d'ouverture d'action du 20 juillet 1997, il s'agit simplement d'un conflit de voisinage et la Municipalité estimant ne pas être concernée par ce sujet, regrette de devoir prendre position.
La Municipalité, s'appuyant sur les déterminations du service précité, décide que ce sont les art. 53 et 59 du CRF qui s'appliquent"
Suivait l'indication des voie et délai de recours
E. Cécilia Amiguet s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 juillet 2000, concluant à son annulation ainsi qu'au renvoi du dossier à la commune pour qu'elle statue sur la demande d'enlèvement des gravats. Cécilia Amiguet déclarait également recourir, autant que de besoin et à supposer qu'il s'agisse d'une décision, contre l'avis de la Conservation de la nature et de la faune du 20 (recte: 29) septembre 1999. La municipalité a déposé sa réponse le 23 août 2000, concluant implicitement au rejet du recours. Le Conservateur de la nature a déposé des déterminations le 31 août 2000: il conclut au rejet du recours en tant qu'il concerne une autorisation d'écimage et au rejet du recours contre la décision du Centre de conservation de la faune et de la nature du 29 septembre 1999, ce courrier ne constituant selon lui qu'un préavis liant. Appelée en cause, Jenny Sirdey conclut au rejet du recours.
Le tribunal a tenu audience sur place le 1er décembre 2000 en présence de la recourante et de son conseil, d'un représentant de la municipalité, du Conservateur de la nature et du conseil de Jenny Sirdey, cette dernière n'étant pas présente. Après une visite des lieux, il a été décidé d'un commun accord de suspendre la procédure jusqu'au 30 juin 2001. Le 29 juin 2001, le conseil de Jenny Sirdey a requis la reprise de la procédure.
Le Tribunal a délibéré à huis clos, sans autre mesure d'instruction.
Considérant en droit:
a) La recourante s'en prend tout d'abord à la décision de la municipalité du 6 juillet 2000 dans laquelle cette dernière constate que la haie litigieuse ne fait pas l'objet de mesures de protection de droit communal et qu'aucune mesure n'est envisagée à l'avenir.
Dès lors que cette décision concerne une haie qui se trouve en partie sur la parcelle de la recourante, cette dernière a un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA à ce que cette haie soit protégée et, partant, à son annulation.
b) La recourante s'en prend également au refus de la municipalité de statuer sur sa requête en enlèvement des gravats déposés le long de la haie.
Selon l'art 30 al. 1 LJPA, lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. Le refus de la municipalité de statuer sur la question des gravats doit dès lors être considéré comme une décision négative susceptible de recours; comme ces matériaux ont été, du moins pour partie, déposés sur la parcelle de la recourante, cette dernière a également un intérêt digne de protection à obtenir une décision formelle sur ce point.
c) La recourante s'en prend également en tant que de besoin à l'avis donné à la municipalité par le Conservateur de la nature le 29 septembre 1999, tout en contestant que cet avis constitue une décision susceptible de recours.
aa) L'art. 29 LJPA prévoit ce qui suit :
"La décision peut faire l'objet d'un recours.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet :
a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevable des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations."
bb) Dans ses déterminations du 29 septembre 1999 à l'intention de la municipalité, le Conservateur de la nature constatait qu'il pourrait délivrer les autorisations spéciales requises sur la base d'une décision du juge de paix statuant sur l'art. 59 CRF et conforme, le cas échéant, à l'art. 53 CRF, soit un rabattage de la haie à une hauteur de 2 m jusqu'à 3 m de la limite de propriété, de 3 m de haut entre 3 et 6 m de la limite de propriété. Le Conservateur de la nature constatait également, sur le principe, que ce sont les dispositions usuelles du CRF qui s'appliquent dès lors que la haie n'est pas protégée sur le plan communal.
Dans sa prise de position du 29 septembre 1999, malgré l'utilisation du conditionnel s'agissant de la délivrance des autorisations spéciales, le Conservateur de la nature s'est prononcé sur l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations au sens de l'art. 29 al. 2 litt. b LJPA: ce dernier a notamment constaté implicitement qu'il n'avait pas à se prononcer sur le principe même de l'écimage en application des dispositions cantonales et fédérales sur la protection des biotopes, cette question relevant de la seule compétence juge de paix statuant en application du CRF. On est par conséquent en présence d'une décision susceptible de recours au Tribunal administratif. Pour les mêmes motifs que ceux évoqués ci-dessus, la recourante a un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 LJPA à s'en prendre à cette décision. En outre, dès lors qu'elle en a pris connaissance qu'avec celle de la municipalité notifiée au juge de paix le 6 juillet 2000, son pourvoi a été déposé en temps utile.
a) L'art. 103 LATC prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Cette disposition est complétée par l'art. 68 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi (RATC); ce dernier prévoit notamment que tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) et les travaux en sous-sol sont subordonnés à une autorisation de la municipalité (litt. g).
A la suite de travaux effectués par Jenny Sirdey sur sa parcelle, une couche de plusieurs centimètres de gravats a été déposée au pied de la haie. Par leur importance, ces dépôts modifient de façon sensible la configuration du sol au sens des art. 103 LATC et 68 lit g RATC: qu'il existe ou non un conflit de voisinage opposant la recourante à Jenny Sirdey, la municipalité aurait donc dû statuer à forme des dispositions précitées.
Il convient dès lors de lui renvoyer le dossier, afin qu'elle vérifie la réglementarité des dépôts en cause.
b) Selon l'art. 22 LFaune, qui se trouve dans le chapitre III de la loi relatif à la protection des biotopes, toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune; celle-ci fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre. La procédure est réglée aux art. 6 et suivants du règlement du 11 juin 1993 d'exécution de la LFaune.
On ne saurait d'emblée exclure que les dépôts de gravats aient porté atteinte à un biotope au sens des art. 18 al. 1 bis LPN et 22 LFaune puisque la haie litigieuse avait fait l'objet le 30 juin 1997 d'une décision de constatation de nature de biotope émanant du Conservateur de la nature . Ces dépôts devront dès lors également faire l'objet d'une décision de la Conservation de la faune en application de l'art. 22 LFaune, qui devra fixer les éventuelles mesures conservatoires.
c) Il résulte de ce qui précède que les dépôts litigieux devront faire l'objet d'une décision de la Conservation de la faune en application des art. 22 LVfaune et 6 et suivants du règlement d'application de cette loi ainsi que d'une décision de la municipalité en application des art. 103 ss LATC. Le recours doit ainsi être admis en tant qu'il incrimine le refus de statuer de la municipalité. Le dossier sera renvoyé à la municipalité pour qu'elle rende une décision, celle-ci devant inclure la décision de la Conservation de la faune.
a) En application des art. 60 et suivants CRF, Jenny Syrdey a déposé une requête en écimage de la haie litigieuse devant le juge de paix du cercle de La Sarraz. Conformément aux art. 61 al. 1 et 2 CRF, le juge de paix, après l'échec de la conciliation, a transmis cette requête à la municipalité afin que celle-ci se détermine sur la protection de la haie. Dans la décision attaquée, la municipalité a constaté que cette haie n'était pas répertoriée dans le plan de classement communal des arbres et qu'elle n'avait pas l'intention de le faire.
La municipalité s'est exclusivement prononcée sur la question qui lui était posée par le juge de paix en application de l'art. 61 al. 2 CRF, à savoir si elle entendait prendre une mesure de protection de la haie litigieuse. Elle a répondu négativement à cette question et a retourné le dossier au juge de paix pour que celui-ci statue sur la requête en écimage qui lui avait été présentée conformément au CRF. En agissant ainsi, la municipalité s'est strictement conformée à la procédure prévue par le CRF. En outre, contrairement à ce qu'affirme la recourante, la municipalité n'a pas formellement autorisé l'écimage de la haie et elle n'avait de toute manière pas la compétence de le faire. Tout au plus la municipalité a-t-elle rappellé la prise de position du Conservateur de la nature du 20 septembre 1999 sans rendre formellement de décision sur ce point. On relèvera à cet égard que, conformément à l'art. 62 al. 2 CRF, une municipalité n'est compétente pour se prononcer sur l'abattage ou la taille d'une plantation que si celle-ci fait l'objet d'une protection de droit communal, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
b) L'art. 5 LPNMS est ainsi libellé :
"Sont protégés les arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives :
a) qui sont compris dans un plan de classement cantonal ou qui font l'objet d'une décision de classement au sens de l'art. 20 de la présente loi;
b) que désignent les communes par voie de classement ou de réglement communal, et qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent."
Sur le fond, le seul grief qui pourrait être fait à la municipalité a trait au refus de prendre une décision de protection de la haie en application de l'art. 5 lit. b LPNMS. Dans son pourvoi, la recourante ne soulève pas ce moyen, reprochant simplement à la municipalité d'avoir autorisé l'écimage sans transmettre le dossier à l'autorité cantonale compétente. D'office, il appartient toutefois au tribunal d'examiner cette question (art. 53 LJPA).
S'agissant de la protection des arbres et plantations sises sur son territoire, une municipalité dispose d'un large pouvoir d'appréciation. En l'espèce, l'autorité intimée pouvait notamment considérer qu'une mesure de protection communale n'était pas nécessaire dès lors que la haie avait fait l'objet d'une décision de constatation de biotope et qu'elle était dès lors directement protégée par la législation fédérale et cantonale sur la protection des biotopes (notamment les art. 18 LPN et 22 LFaune). On peut comprendre que, dans ces circonstances, elle ait estimé superflu d'ajouter une mesure de protection de droit communal. En tous les cas, en agissant ainsi, la municipalité n'a pas excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation au sens de l'art. 36 litt. a LJPA: le recours doit donc être rejeté en tant qu'il est dirigé contre la décision municipale du 6 juillet 2000 refusant de protéger la haie.
"La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotope), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la silviculture.
Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.
Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique au biotope digne de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat."
b) aa) Dans sa décision du 29 septembre 1999, le Conservateur de la nature relève qu'il pourrait se prononcer sur la base d'une décision du juge de paix rendue en application des articles 53 et 59 CRF. Dans les déterminations qu'il a déposées dans le cadre de la procédure, le Conservateur de la nature a explicité cette décision en soulignant que le dossier devra lui être soumis aussitôt que le juge de paix aura statué sur la requête en écimage afin qu'il se prononce sur les mesures particulières à prendre. Il rappelle que, s'agissant d'une haie non protégée par le droit communal, l'art. 59 CRF est applicable. L'art. 59 al. 2 CRF prévoyant qu'il faut justifier d'un intérêt prépondérant pour intenter une action en enlèvement ou en écimage dix ans après la fin de l'année où la plantation a dépassé la hauteur légale, le Conservateur de la nature considère que l'existence d'un tel intérêt sera démontrée si l'action en écimage devant le juge de paix aboutit, ceci impliquant notamment que les conditions posées par l'art. 18 al. 1 ter LPN sont respectées.
bb) Le Conservateur de la nature ne saurait être suivi sur ce point. En effet, la décision du juge de paix relative à l'écimage reposera exclusivement sur les critères fixés par le CRF et ne tranchera dès lors pas la question de l'admissibilité de cette mesure au regard de la législation fédérale et cantonale sur la protection des biotopes, plus particulièrement les art. 18 LPN et 14 OPN, ces dernières législations poursuivant des objectifs différents du CRF. Ceci implique que, en application de l'art. 22 LFaune, la Conservation de la faune (et non pas la Conservation de la nature) se prononce non seulement sur les mesures particulières visant à assurer la meilleure protection possible du biotope, sa reconstitution ou son remplacement au sens de l'art. 18 al. 1 ter LPN, mais également sur le principe même de l'écimage, cette décision étant indépendante de celle rendue par le juge de paix.
Pour être complet, on relèvera qu'on ne peut pas tirer argument du fait que, selon l'art. 6 al. 2 du règlement d'exécution de la LFaune, les travaux d'entretien tels qu'élagage, fauche ou recépage ne sont pas soumis à autorisation. En effet, l'écimage n'est pas mentionné par cette disposition. Or, selon l'assesseur spécialisé du tribunal, l'écimage des plantations constituant un biotope est une mesure susceptible de porter atteinte à ce dernier. On ne se trouve dès lors pas en présence de simples travaux d'entretien et il y a lieu par conséquent de requérir une autorisation de la Conservation de la faune en application de l'art. 22 LFaune.
c) Le recours formé contre la décision du Conservateur de la nature du 29 septembre 1999 doit ainsi être admis et cette décision annulée. Une nouvelle décision devra être rendue dans laquelle la Conservation de la faune statuera sur le principe même de l'écimage en application de la législation fédérale et cantonale sur la protection des biotopes en se prononçant également, si nécessaire, sur les mesures de compensation en application de l'art. 18 al. 1ter LPN.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis en ce sens que :
a) le dossier est renvoyé à la Municipalité de Ferreyres pour qu'elle statue, après décision de la Conservation de la faune, au sujet des gravats déposés par Jenny Sirdey.
b) la décision du Conservateur de la nature du 29 septembre 1999 concernant l'écimage de la haie est annulée et le dossier est renvoyé à la Conservation de la faune pour nouvelle décision.
Le recours est rejeté en tant qu'il est dirigé contre la décision de la Municipalité de Ferreyres du 6 juillet 2000 refusant d'inscrire la haie dans le plan de classement communal des arbres. Dite décision est maintenue.
II. L'émolument, arrêté au total à 1'800 (mille huit cents) francs, est mis à la charge de la recourante Cécilia Amiguet par 600 (six cents) francs, de l'intimée Jenny Sirdey par 600 (six cents) francs et de la Commune de Ferreyres par 600 (six cents) francs.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 octobre 2001.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)