ac-2000-0005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 18 février 2005

Composition

M. Alain Zumsteg, président; MM. Guy Berthoud et Pascal Langone, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.

Recourante

David-Philippe HENCHOZ et Pierrette ESTEVE représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

Service des forêts, de la faune et de la nature, chemin de la Vulliette 4, à Lausanne,

Municipalité de Château-d'Oex,

Service de l'aménagement du territoire, Université 3, à Lausanne,

I

I

I

Objet

Défrichement Permis de construire

Décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 23 décembre 1999 (démolition d'une construction et remise en état des lieux sur la parcelle no 1296 au lieu dit "La Tannaz" à Château-d'Oex) et décisions du Service de l'aménagement du territoire du 6 avril 2001 et de la Municipalité de Château-d'Oex du 17 avril 2001 (refus d'autorisation de construire)

Vu les faits suivants

A. Mme Pierrette Esteve (née Henchoz) est propriétaire sur le territoire de la Commune de Château-d’Oex, au lieu-dit « La Tannaz », de la parcelle n° 1296. Situé au nord-ouest et en amont du hameau de Flendruz, ce bien-fonds, d’une surface de 43'868 m2, est constitué en majeure partie de forêts ; seule sa partie inférieure, à l’ouest, est en nature de pré-champs (9'448 m2 selon le registre foncier). Il comporte dans cette partie un ancien fenil, d’une surface de 39 m2, transformé en bâtiment d’habitation (n° ECA 1077) et actuellement loué à l’année. Ce bâtiment est accessible par un chemin privé, non asphalté, partant par la route communale menant à Ciernes Picat. Ce chemin se poursuit en direction du sud-ouest, jusqu’au chalet (n° ECA 1078) situé sur la parcelle voisine (n° 1298), propriété du frère de Mme Esteve, M. David-Philippe Henchoz. Tous deux ont acquis ces biens-fonds en 1988, dans le cadre du partage de la succession de leur père.

B. Sur la parcelle no 1296, à l'intérieur de la forêt, dans une petite clairière bordant le chemin précité, le père de M. Henchoz et de Mme Esteve a construit au milieu des années septante, sans mise à l'enquête, un hangar constitué de blocs de pierres cimentés à sa base, de parois en bois et d'un toit en tôle. A la suite d’une chute de pierres qui avait endommagé la partie nord du hangar, M. Henchoz a reconstruit celui-ci entre les mois de juillet et octobre 1996, également sans mise à l’enquête. Ces travaux ont nécessité la coupe de deux petits sapins, ainsi qu’un léger agrandissement de l’excavation de la roche. La maçonnerie, réalisée par une entreprise privée, a coûté environ 30'000 francs. Quant à la charpente, elle a été réalisée par M. Henchoz. A la suite de cette transformation, la surface au sol a été agrandie de 18m2 environ pour atteindre une surface totale de 104,15 m2, murs compris.

C. Au cours d'une tournée d'inspection au printemps 1998, l'Inspecteur des forêts du IVème arrondissement a constaté l'existence du hangar précité. Etonné que le Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après: le Service des forêts) n'en ait pas été informé, il a interpellé la municipalité de Château-d'Oex. Après la réponse de cette dernière l'informant qu'aucune autorisation n'avait été accordée, il a dénoncé le cas à l'Office d'instruction pénale de Vevey.

En raison de cette construction, le Juge d’instruction de l’arrondissement de l’Est vaudois a condamné M. Henchoz à une amende de 500 francs pour infraction à la loi fédérale sur les forêts. Il n'a pas retenu la contravention à la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), les faits étant prescrits.

D. Le 23 décembre 1999, le Service des forêts, constatant que cette construction était érigée hors des zones à bâtir dans l’aire forestière sans autorisation préalable, et émettant des doutes quant au fait qu’elle aurait pu en obtenir une, a ordonné la démolition du hangar ainsi que l’évacuation des matériaux, la mise en place d’un terrain apte à accueillir une végétation forestière et le reboisement de la surface correspondante, accordant un délai au 31 mai 2000 pour y donner suite.

E. Par acte du 13 janvier 2000, M. Henchoz et Mme Esteve, représentés par l'avocat Benoît Bovay, ont recouru contre cette décision, concluant à son annulation. Il font valoir en substance que lors de la transformation de la construction préexistante, ils étaient de bonne foi, ayant obtenu l’aval oral de M. Maurice Turrian, municipal alors en fonction, qui n’avait pas critiqué les travaux envisagés ni exigé une demande de permis de construire. Ils invoquent également la garantie des droits acquis, la construction existant depuis plus de vingt ans sans intervention des services de l’Etat avant 1998, ainsi que le principe de l’égalité de traitement, au motif que cette construction serait en fait un agrandissement qui resterait conforme à l’affectation forestière des lieux et indispensable pour y loger les véhicules nécessaires à entretenir l’accès au chalet en toute saison. Ils soulèvent enfin le principe de la proportionnalité, l’apport de terre pour constituer une litière forestière à la plantation d’arbres à cet endroit étant insignifiant au regard de certains endroits de la parcelle dénudée par la tempête Lothar.

L’effet suspensif a été accordé au recours.

Par lettre du 14 février 2000, la municipalité de Château-d’Oex a indiqué que, dans sa pratique, une mise à l’enquête était exigée pour les travaux excédant des modifications de minime importance ou en cas d'agrandissements supérieurs à 10m2 , avec une demande préalable au Service de l’aménagement du territoire lorsqu'il s'agissait de constructions en zone agricole. Elle a précisé qu’aucune demande ne lui avait été adressée par M. Henchoz.

Dans sa réponse du 13 mars 2000, le Service des forêts relève notamment que la construction n° ECA 1077, située sur la parcelle n° 1296, était inscrite au registre foncier jusqu’en 1998 comme un fenil, puis comme une grange transformée en chalet d’agrément. Quant au chalet situé sur la parcelle no 1298, il est toujours inscrit comme une écurie et une remise. Il ajoute que ni Mme Esteve, domiciliée en Espagne, ni M. Henchoz, technicien domicilié à Montreux, n’exerce la profession d’exploitant agricole, si bien que le hangar n’est pas justifié par des besoins d’exploitation du sol forestier et agricole. Il conteste en outre avoir toléré une telle situation, ayant dénoncé M. Henchoz à l’autorité pénale dès la connaissance de l’infraction. Le reste de son argumentation sera repris plus loin dans la mesure utile.

F. Une demande de construction hors zone ayant été présentée a posteriori par Mme Esteve et M. Henchoz le 15 mai 2000, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) a communiqué à la Municipalité de Château-d’Oex, le 6 avril 2001, les décisions et observations des services cantonaux concernés. Parmi ceux-ci, le Service de l’aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise, au motif que le projet n’était pas conforme à l’art. 24 LAT ; le Service des forêts, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) a préavisé négativement, aucune demande n’ayant été formellement faite ; le Service des forêts, Inspection des forêts du IVème arrondissement à Chailly (SFFN-FO 04) a également préavisé négativement, cette construction n’étant pas conforme à la zone et M. Henchoz n’ayant pas démontré que l’exploitation de son bien fonds nécessitait un tel bâtiment en forêt.

Le 17 avril 2001, vu la communication de la CAMAC, la municipalité de Château-dOex a refusé d’accorder le permis de construire sollicité.

G. Par acte du 26 avril 2001, M. Henchoz et Mme Esteve ont recouru contre cette décision, ainsi que contre le refus d'autorisation du SAT, concluant à leur annulation. Ils exposent en substance que, le hangar existant déjà auparavant, il n’y avait pas lieu de penser à une variante et que cette construction est nécessaire à l'entretien d'une importante forêt, sans devoir faire appel à des entreprises extérieures. Ils répètent que ces travaux étaient connus de l’Inspection des forêts bien avant sa décision et que sa réaction est dès lors tardive. Ils signalent enfin qu’il y a inégalité de traitement par rapport à de nombreuses autres constructions de ce type autorisées par le Service des forêts.

La cause a été jointe au premier recours déposé par M. Henchoz et Mme Esteve.

Dans ses déterminations du 12 juin 2001, le Service des forêts maintient que le recourant n’exerce aucune fonction professionnelle forestière ou agricole justifiant l’implantation d’une telle construction hors des zones constructibles, ce d'autant plus que celle-ci servirait d’entrepôt de véhicules de collection et non de véhicules forestiers ou agricoles.

Interpellé par le juge instructeur, le Service de l’aménagement du territoire a notamment expliqué, le 25 juillet 2001, qu’aucun des deux recourants n’exerçait une activité en relation avec l’exploitation de la forêt et que, même en admettant que M. Henchoz le fasse à côté de son travail, la construction litigieuse serait de toute façon surdimensionnée. Il relève en outre que son utilisation n’est pas exclusive à l’exploitation forestière et que l’existence d’un couvert préexistant, édifié sans autorisation à l’époque, ne confère pas un droit à la reconstruction, même en cas de destruction accidentelle. Il souligne enfin que l’intérêt public protégé par les lois sur les forêts et sur l’aménagement du territoire a été gravement compromis par le hangar litigieux.

H. Le Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux le 21 août 2002, en présence du recourant, de l’inspecteur forestier du IVème arrondissement, d’un conseiller municipal de Château-d’Oex, d’un représentant du Service de l’aménagement du territoire et d’un représentant du Service des forêts. A cette occasion le recourant, qui est domicilié à Montreux, a expliqué qu'il travaillait trois jours par semaine dans une entreprise d'informatique et consacrait un jour à la compagnie des eaux de Château-d'Oex. Le chalet no ECA 1'078, qui est un ancien rural avec écurie transformé en maison d'habitation, lui sert de résidence secondaire. Il y habite, avec sa famille, tout au long de l'année. Il s'occupe lui-même, en collaboration avec un menuisier qui est également propriétaire de parcelles forestières dans le voisinage, de l'entretien de sa forêt et de celle de sa sœur, ainsi que de l'entretien du chemin qui traverse leurs parcelles. A la suite de l'ouragan "Lothar", il dit avoir sorti 120 m³ de bois, mais son rendement annuel habituel est de 40 m³.

Le tribunal a pu constaté à cette occasion que le hangar, de forme rectangulaire, est implanté parallèlement au chemin et perpendiculairement à la ligne de pente. Il repose sur une plaine obtenue en excavant la roche. Sa partie inférieure est constituée de murs en béton ; sa partie supérieure et sa charpente sont en bois. Le toit, en appentis, est revêtu de tôle. Sur la façade antérieure, deux portes coulissantes en bois permettent d’entrer dans le bâtiment. L’intérieur est divisé en deux parties inégales, dont la plus grande est surmontée d’une galerie sur laquelle sont entreposés divers matériaux, pièces mécaniques et outillage. La partie ouest, où se trouve un établi, sert d’atelier. Un char tracteur Bucher, un tracteur appartenant à un tiers, une jeep « dumper », deux pelles mécaniques, un Häfliger, un rouleau compresseur et une lame à neige sont entreposés sur une unique dalle en béton, sans écoulement.

Par lettre du 4 septembre 2002, le SFFN a communiqué le relevé des permis de coupe délivrés depuis 1988 à MM. Jean-Robert Morier et David-Philippe Henchoz. De leur côté les recourants ont fait part le 23 septembre 2002 de quelques observations sur le compte-rendu de l'inspection locale du 28 août 2002. David-Philippe Henchoz a précisé que le travail en forêt ne consistait pas uniquement en coupes de bois, mais également en débroussaillage et plantation d’arbres.

Considérant en droit

Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

Selon les art. 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo) et 7 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01), "l'aire forestière de la Suisse ne doit pas être diminuée". Tout changement durable ou temporaire de l'affectation du sol forestier est considéré comme un défrichement et doit être soumis à une autorisation préalable des autorités compétentes (art. 4 et 5 LFo). L’affectation du sol forestier à des constructions et installations forestières, de même qu’à des petites constructions et installations non forestières n'est pas considérés comme défrichement (art. 4 let. a de l'ordonnance d'exécution de la LFo [OFo]). Une autorisation de construire est toutefois nécessaire en vertu de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; art. 11 al. 1 LFo). Avant de délivrer une telle autorisation, il importe d'entendre l'autorité forestière cantonale compétente (art. 14 al. 1 OFo).

Selon l'art. 22 alinéa 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si (a) la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone; (b) le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3). La question de la conformité à l'affectation forestière pour des projets de constructions et d'installations en forêt présente quelques similitudes avec celle de la conformité en zone agricole (ATF 118 Ib 335 cons. 2b = JT 1994 I 436). Des constructions ou installations forestières ne sont conformes à l'affectation de la zone forestière que dans la mesure où elles sont nécessaires à l'exploitation de la forêt, à l'endroit prévu, si elles ne sont pas surdimensionnées et si aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (ATF 122 II 499 consid. 2= JT 1998 I 512).

Bien que située dans une petite clairière, la construction illicite se trouve en zone forestière (v. art. 2 al. 2 let b LFo). Il sied donc d'examiner si la construction litigieuse est conforme à l'affectation forestière, comme le prétendent les recourants.

Afin d'évaluer cette conformité, il importe d'examiner quelle forme d'exploitation de la forêt prévoit la planification, telle qu'elle résulte du droit forestier (art. 20 al. 2 LFo; art. 18 OFo); les besoins en construction forestière diffèrent en effet selon la fonction et le mode d'utilisation prépondérants. La nécessité de réaliser un projet ainsi que la détermination de son emplacement et ses dimensions sont à fixer en fonction du type d'exploitation forestière planifiée et pratiqué jusque là, comme de l'importance et du rendement de la forêt concernée (v. Peter M. Keller, Rechtliche Aspekte der neuen Waldgesetzgebung, PJA 1993, p. 144 et ss.). La quantité de bois à abattre devrait toujours constituer un élément clé. Exiger l'abattage d'un volume de bois d'environ 4'800 – 5'000 m3 par an se justifie effectivement pour admettre la conformité à l'affectation de la zone d'ouvrages forestiers en forêt. Un tel volume minimal s'impose pour juger de l'admissibilité de tels projets en vertu du droit forestier, non seulement afin d'assurer une mise en œuvre égalitaire de la loi mais également afin d'être en conformité avec la pratique des autorités fédérales en matière de subventions. En vertu de l'art. 35 al. 2 let. d LFo, la Confédération peut allouer des aides financières pour des mesures d'exploitation forestière, à condition notamment qu'elles soient exécutées de manière économique. Selon sa pratique, un ouvrage forestier ne peut être rentable que si l'exploitation concerne une surface de 600 – 700 ha, respectivement une production annuelle de bois de 4'800 – 7'000 m3 (ATF 122 II 499 = JT 1998 I 512, cons. 3a).

En l'occurrence, le domaine forestier couvert par le recourant n'est constitué que de deux parcelles. De plus, le recourant a exposé que son rendement annuel habituel était de 40 m3. A la suite de l'ouragan "Lothar", il a exceptionnellement sorti 120 m3. Bien que ces quantités ne correspondent pas aux permis de coupe délivrés par le Service des forêts depuis 1988, elles restent très inférieures aux références précitées. Et ce n'est pas l'entretien des quelques centaines de mètres du chemin qui traverse les deux parcelles des recourants qui permet de compenser un tel déficit. Force est donc de constater que la nécessité fonctionnelle du hangar est largement insuffisante, voire inexistante. Une importante condition fait ainsi défaut pour admettre sa conformité à l'affectation de la zone. Ainsi, c'est à juste titre que le Service de l'aménagement du territoire et la Municipalité de Château-d'Oex ont refusé d'accorder aux recourants les autorisations de construire sollicitées.

Pour s'opposer à l'ordre de remise en état qui leur a été signifié, les recourants considèrent l'intervention du Service des forêts comme tardive et contraire au principe de la bonne foi.

Dans une jurisprudence qu'il n'a jamais remise en cause depuis lors, le Tribunal fédéral a admis que l'obligation de reboiser se prescrivait par trente ans dès la fin des défrichements non autorisés, pour autant que le reboisement ne soit pas commandé pour des raisons de police, auquel cas le rétablissement d'une situation conforme au droit peut être ordonné en tout temps (ATF 105 Ib 265, JT 1981 I 250). On relèvera que le Tribunal fédéral a étendu l'application de la prescription trentenaire de l'art. 662 al. 1 CC à un ordre de démolition d'une construction contraire aux prescriptions en vigueur (ATF 107 Ia 123 consid. b, JT 1983 I 299). Dans ces conditions, le délai peut être appliqué à l'obligation de remise en état d'une petite clairière en zone forestière sur laquelle a été bâti un hangar sans autorisation.

Le droit de l'autorité d'ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit est tempéré par le principe de la bonne foi. Le Tribunal fédéral fait une réserve pour les cas où les autorités interviennent certes avant l'expiration du délai de trente ans, mais avaient toléré pendant des années les bâtiments ou parties de bâtiments non conformes. Cette réserve suppose que l'irrégularité était connue de l'autorité ou qu'elle aurait pu la connaître en faisant preuve de l'attention commandée par les circonstances (ATF 105 Ib 272 consid. 6, JT 1981 I 256; ATF 107 Ia 121 consid. 1c, JT 1983 I 302; pour des cas d'application sur le plan cantonal, voir les références citées in Droit fédéral et vaudois de la construction, ad art. 105 LATC, p. 267 ss).

En l'occurrence, le père des recourants a bâti au milieu des années septante un premier hangar, qui a été presque entièrement reconstruit par M. Henchoz en 1996. Lorsque l'inspecteur forestier a dénoncé la construction illicite en 1998 au juge d'instruction, le droit d'intervenir du Service des forêts n'était alors pas prescrit. Pour le surplus, ce dernier conteste avoir eu connaissance du défrichement illicite auparavant, ce dont il n'y a pas lieu de douter : dans un secteur aussi étendu que le IVème arrondissement, l'existence d'un défrichement et d'une construction illicite peut parfaitement échapper à la vigilance de l'inspecteur forestier durant plusieurs années sans qu'on puisse y voir une quelconque tolérance de sa part. D'ailleurs, le fait que l'existence du hangar ait été constatée seulement deux ans après sa réfection laisse supposer qu'il était plus imposant qu'auparavant. Dans ces conditions, c'est en vain que les recourants invoquent la prescription ou une quelconque négligence de l'inspecteur forestier dans sa tâche de surveillance des forêts de l'arrondissement pour s'opposer à l'ordre de remise en état des lieux qui leur a été notifié.

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état . Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant le loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).

L'intérêt public à ne pas tolérer des défrichements de fait est important, pour des raisons tirées notamment de l'égalité de traitement entre les différents propriétaires de forêts privées. L'intérêt écologique s'oppose également à la suppression d'un élément paysager important pour la faune et la flore. Le fait pour les recourants de ne pas pouvoir se prévaloir de leur bonne foi représente également un argument supplémentaire en faveur du maintien de la décision attaquée sur ce point. En outre, la surface litigieuse soustraite à l'affectation forestière du sol s'étend sur plus de 100 m². Un tel empiétement contrevient à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones, qui constitue un des principes essentiels de l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spec. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad. art. 14), ce d'autant plus que, comme on l'a déjà vu, le hangar ne se justifie pas du point de vue de l'exploitation forestière. L'intérêt économique, voire financier, du recourant au maintien de son hangar n'est ainsi pas suffisant pour s'opposer à l'ordre de démolition. Les recourants ne vivent en effet pas de l'exploitation de forêt et la valeur du hangar n'est pas élevée. Enfin, le coût du reboisement, bien que non estimé, devrait rester modeste, ce notamment si les recourants procèdent personnellement aux travaux de remise en état. Le principe de proportionnalité ne s'oppose donc pas à la démolition du hangar, ni au reboisement de la surface défrichée. La proposition d'un reboisement de compensation sur une autre partie de la forêt ayant souffert de l'ouragan Lothar, est dès lors sans intérêt.

La décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 23 décembre 1999 impartissait aux recourants un délai au 31 mai 2000 pour démolir le hangar litigieux, évacuer les matériaux, mettre en place un terrain apte à accueillir une végétation forestière et reboiser la surface correspondante. Compte tenu de l'écoulement du temps, il convient de fixer aux recourants un nouveau délai pour cette remise en état de lieux. Au vu des travaux à effectuer, un délai de quatre mois, soit au 30 juin 2005, paraît suffisant. Passé cette date, le Service des forêts sera fondé à faire procéder lui-même aux travaux, aux frais des recourants (art. 50 LFo).

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge des recourants déboutés.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours sont rejetés.

II. La décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 23 décembre 1999 est confirmée, un nouveau délai au 30 juin 2005 étant imparti aux recourants pour s'y conformer.

III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de M. David-Philippe Henchoz et Mme Pierrette Esteve, solidairement.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 18 février 2005

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)