CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 janvier 2005
sur le recours interjeté par WWF Vaud , à Vevey
contre
la décision du 2 décembre 1999 du Chef du Département des institutions et des relations extérieures (PAC no 293, site marécageux de La Vallée de Joux)
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Guy Berthoud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le Chef du Département des institutions et des relations extérieures (ci-dessous: le département intimé) a rendu le 2 décembre 1999 la décision suivante:
1.- Accepté en votation populaire le 7 décembre 1987, l'article 24 sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (Cst.) stipule que:
"Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles".
Disposition transitoire :
"Il y aura lieu de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque que ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises après le 1er juin 1983 (...). L'état initial sera rétabli".
Après l'entrée en vigueur de l'article 24sexies, alinéa 5 Cst., la Confédération a procédé à un inventaire des sites marécageux répondant à la définition constitutionnelle. Ces sites sont énumérés à l'annexe l de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale du 1er mai 1996 entrée en vigueur le 1er juillet 1996 (Ordonnance sur les sites marécageux (OSM), RS 451.35) .
2.- Parmi les sites répertoriés se trouve le site marécageux n° 21 "Vallée de Joux" (ci-après le site de la Vallée de Joux), sis sur le territoire des communes du Chenit et de L'Abbaye. La description de ce site, qui figure à l'annexe II de l'OSM, est la suivante:
"Le site marécageux occupe tout le fond de la Vallée de Joux entre la frontière française et le lac du même nom. Il constitue une unité paysagère remarquable, définie par un synclinal, dont la structure longitudinale détermine la vallée. L'Orbe représente un fil conducteur dans le paysage: bordée par les forêts des versants, le bâti ancien et les routes. Le site est interrompu à deux reprises dans son extension naturelle par le développement transversal des localités. Le paysage se signale aussi par son étendue et son ouverture, en particulier dans les secteurs du Bas du Chenit et de la Sagne du Campe.
Le site présente une densité de marais très élevée. Un tiers environ de sa surface est couvert par des biotopes marécageux d'importance nationale, très étendus et d'une diversité unique. En effet, tous les éléments de haut-marais et tous les types de bas-marais s'y rencontrent. Cet ensemble naturel sans équivalent dans la chaîne jurassienne comprend une zone alluviale d'importance nationale, le cours naturel de l'Orbe avec ses méandres et son embouchure naturelle dans le Lac de Joux, la rive marécageuse de ce dernier ainsi que des éléments géomorphologiques étroitement liés aux biotopes (moraines déposées par les glaciers jurassiens à la fin de la dernière glaciation). Les pâturages maigres, les marais de source, les lisières buissonnantes thermophiles, la forêt sur tourbe du Carre, le marais de la Combe des Mines à mi-versant; plusieurs ruisseaux dont le cours naturel du Biblanc et ses cordons boisés riverains, contribuent à la qualité du site. Le site marécageux est un ensemble d'une importance inestimable pour la faune liée aux milieux humides en particulier pour nombre d'insectes, oiseaux et reptiles.
Les marques de la présence ancienne de l'homme se lisent distinctement dans le paysage. Ce sont les chalets d'alpage de la partie supérieure du site, installés au pied des versants et surélevés par rapport aux zones marécageuses ou inondables, les hameaux ou villages-rues typiques disposés de la même manière, mais aussi l'exploitation agricole adaptée à la zonation des sols, les pâturages boisés et les prairies marécageuses, les murs en pierre, les canaux des anciennes scieries ou moulins, ainsi que les restes de tourbières autrefois exploitées au Planoz ou au Campe (murs de tourbe, landes à bouleaux, étang)".
3.- Afin d'assurer une protection provisoire du site marécageux conformément à l'article 24sexies, alinéa 5 Cst., le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) a mis à l'enquête publique du 15 novembre au 16 décembre 1991 une zone réservée, conformément à l'article 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et à l'article 46 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Le périmètre de la zone réservée mise à l'enquête correspondait à celui du site marécageux d'importance nationale provisoire tel qu'il résultait des études effectuées à l'époque par la Confédération en vue d'établir l'inventaire fédéral des sites marécageux d'importance nationale.
La mise à l'enquête de la zone réservée a suscité de nombreuses oppositions. Le département a par conséquent créé un groupe de travail avec notamment le mandat de reconsidérer le périmètre de la zone réservée et de rapporter au conseil d'Etat en vue de la prise de position de ce dernier dans le cadre de la procédure fédérale de consultation relative au projet d'ordonnance sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Ordonnance sur les sites marécageux) ainsi qu'en ce qui concerne l'inventaire accompagnant cette ordonnance, inventaire comprenant notamment la délimitation fédérale du périmètre du site marécageux d'importance nationale de la Vallée de Joux. Ce groupe de travail comprenait notamment des municipaux des communes territoriales concernées, des représentants de l' Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP! ainsi que des représentants des services de l'Etat.
4.- Le conseil d'Etat a pris acte du rapport du groupe de travail au mois de décembre 1992.
Des modifications du plan instaurant une zone réservée, tenant compte des corrections apportées par le groupe de travail, ont été mises à l'enquête publique du 21 mai au 23 juin 1993.
5.- Le Conseil d'Etat a adopté la zone réservée du site marécageux de la Vallée de Joux le 6 décembre 1995.
6.- Au printemps 1993, un nouveau groupe de travail a été mis sur pied afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal (PAC) destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures définitives de protection du site marécageux. Ce groupe de travail comprenait des représentants des communes, du service de l'aménagement du territoire (SAT) et de la Conservation de la nature.
Le plan d'affectation cantonal 293 "site marécageux de la Vallée de Joux" (ci-après: le PAC 293) a été soumis à la consultation des services et des deux communes en juillet et en août 1997. Par la suite, des négociations ont eu lieu avec les communes concernées et quelques services qui ont abouti à des compléments du plan et son règlement.
Le PAC 293 a été mis à l'enquête publique du 4 novembre au 4 décembre 1997. Une information publique a eu lieu le 4 novembre 1997 au Sentier.
Au terme de l'article premier de son règlement, le PAC :
"Regroupe, coordonne et met en application les mesures concernant le "site marécageux" situé sur les communes du Chenit et de L'Abbaye. Il répond en particulier à l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants :
a) Assurer la sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques;
b) Réparer les atteintes au site selon listes et cartes annexées au présent règlement;
c) Permettre et garantir les activités humaines compatibles avec les mesures de protection" .
7.- Le WWF Vaud, section du WWF Suisse (ci après: la recourante), a fait opposition lors de la mise à l'enquête publique du PAC 293 en date du 4 décembre 1997.
Cette opposition a été écartée par décision du chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 15 avril 1998.
La recourante s'est pourvu contre cette décision auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires en date du 11 mai 1998. Le SAT a déposé sa réponse au recours le 23 juillet 1998. La Conservation de la nature et le Service de l'agriculture ont déposé des observations en date des 9 juillet et 28 septembre 1998. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 27 octobre 1998. La Conservation de la nature a déposé des observations complémentaires le 14 décembre 1998.
Une délégation du Département des institutions et des relations extérieures (département qui a succédé au Département de la justice, de la police et des affaires militaires après la réorganisation de l'administration cantonale intervenue au printemps 1998) a procédé à une inspection locale le 20 mai 1999. A cette occasion, des représentants du recourant et du SAT, ainsi que le Conservateur cantonal de la nature ont été entendus dans leurs explications.
Le recourant a encore déposé un mémoire complémentaire le 9 juillet 1999 dans lequel il a notamment précisé ses conclusions à la suite des explications et éclaircissements fournis par les services de l'Etat lors de l'inspection locale.
CONSIDERANT EN DROIT:
I.- Le recours est intervenu dans les formes et délai prescrits par l'article 73 LATC.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un plan d'affectation spécial qui règle, comme en l'espèce, la protection de marais et d'un site marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale doit être assimilé matériellement à une décision, au sens de l'article 5 PA, fondée sur le droit fédéral de la protection de la nature et du paysage, contre laquelle est ouverte la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre 1997, Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature, Ligue suisse pour la protection de la nature et Fondation World Wildlife Found for Nature contre décision du 18 décembre 1996 du Conseil d'Etat de Neuchâtel) . Lorsque la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral est ouverte contre une décision relative à un plan d'affectation, les organisations d'importance nationale sont habilitées à se plaindre d'une violation des prescriptions fédérales sur la protection de la nature, du paysage et de l'environnement (art. 103, let. c OJ en relation avec les art. 2 et 12, al. 1 LPN; arrêt du Tribunal fédéral précité du 20 octobre 1997, p. 6). Aux termes de l'article 12, alinéa 3, lettre a LPN, ces organisations sont également habilitées à faire usage des voies de droit au niveau cantonal.
La Fondation WWF Suisse est une organisation d'importance nationale (cf. annexe à l'ordonnance du Conseil fédéral relative à la désignation des organisations de protection de l'environnement du 27 juin 1990, RF 814.076) . Elle a dès lors qualité pour former un recours de droit administratif et sa section cantonale, le WWF Vaud doit être admise à recourir devant les autorités de recours cantonales (RDAF 1997, p. 148) .
II.- La recourante critique l'article 7 du règlement du PAC 293 dans la mesure où ce dernier autorise l'entretien des fossés et drainages existants dans les secteurs affectés en zone agricole protégée II (ZAP II) et en zone naturelle protégée lorsque ces derniers ne provoquent pas l'assèchement des marais. Elle fait valoir à cet égard que, en pratique, la preuve du non-assèchement d'un marais et la relation entre l'entretien des drainages et de l'assèchement éventuel d'un marais sont impossibles à apporter. Elle demande par conséquent l'interdiction de l'entretien des drainages en ZAP II et dans la zone naturelle protégée, à l'exception des marais peu sensibles de type Calthion. Enfin, elle demande que le règlement rappelle expressément l'obligation de requérir une autorisation pour entretenir un fossé ou un drainage existant.
a) Il résulte des articles 5, lit. k de l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur les bas-marais (OBM) et 5, lit. h de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991 sur les hauts-marais (OHM) que les fossés de drainage peuvent être entretenus aussi longtemps qu'ils le sont correctement et avec ménagement et pour autant qu'ils soient compatibles avec le but visé par la protection.
Dans leurs déterminations déposées dans le cadre de la procédure, les services spécialisés de l'Etat, soit le SAT et la Conservation de la nature, relèvent que ces deux dispositions doivent être appliquées par analogie aux conduits de drainage dont les effets sur les marais sont identiques. Cette analogie n'est apparemment pas contestée par la recourante.
S'agissant de la relation entre les drainages et l'assèchement des marais, la Conservation de la nature conteste l'affirmation de la recourante selon laquelle il ne serait pas possible de démontrer concrètement ce type de relations. Dans ses déterminations, la Conservation de la nature constate à cet égard que la possibilité d'assurer l'entretien des drainages en conformité avec les buts visés par la protection des marais est démontrée par l'existence des articles 5 lit. h OSM et 5 lit. k OBM mentionnés ci-dessus (cf. déterminations du Conservateur de la nature du 9 juillet 1998 p.1). Dans leurs déterminations, les deux services spécialisés relèvent également qu'il existe un plan des drainages existants. Ils en déduisent que, contrairement à ce qu'affirme la recourante, il sera aisé de démontrer si un drainage existait ou pas au le' janvier 1983 et de vérifier ainsi le respect de la disposition transitoire de l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale.
b) Pour l'essentiel, l'article 7 du règlement du PAC 293 reprend les principes posés aux articles 5 lit. h OHM et 5 lit. k OBM. Dans le cas d'espèce, le litige entre les services spécialisés de l'Etat et la recourante porte sur le point de savoir dans quelle mesure cette disposition peut être concrètement mise en oeuvre, notamment en ce qui concerne la preuve de la relation entre les drainages et l'assèchement des marais.
Comme le Tribunal fédéral l'a relevé dans sa jurisprudence relative à la procédure d'étude d'impact sur l'environnement, l'appréciation que livrent les services spécialisés en protection de l'environnement a la valeur d'une expertise officielle. Bien que l'autorité compétente ait le pouvoir d'apprécier les preuves, elle ne pourra s'écarter de l'avis d'un service spécialisé que pour des motifs convaincants; cela également pour les constatations de faits qui le fonde (Théo Loretan, Klaus Vallender, Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l'environnement. Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP no spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudence citée).
Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée n'avait pas de motif prépondérant, au sens de la doctrine et de la jurisprudence susmentionnées, de s'écarter des avis des services cantonaux spécialisés relatifs à la mise en oeuvre de l'article 7 du règlement du PAC. On rappellera à cet égard que, notamment selon l'avis donné par la Protection de la nature, l'entretien des drainages existants avant le 1er juin 1983 peut s'effectuer sans mettre en péril les buts de protection fixés par la législation fédérale sur la protection des marais et des sites marécageux d'importance nationale.
S'agissant de la requête de la recourante visant à ce que le règlement du PAC mentionne expressément l'obligation de requérir une autorisation pour procéder à l'entretien de drainages, il y a lieu de constater que cette obligation résulte de la législation fédérale existante et notamment de l'article 8, alinéa 3, lit. k de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche. Il serait par conséquent superfétatoire que le règlement du PAC reprenne cette exigence.
Enfin, on relèvera qu'il n' y a pas lieu de donner suite à la requête de la recourante visant à ce que soit établie une carte des drainages mentionnant ceux qui sont susceptibles de porter atteinte aux marais. En effet, il appartient à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'entretien d'effectuer les vérifications nécessaires pour permettre une application correcte de l'article 7 du règlement du PAC, sans qu'il soit nécessaire de fixer à ce stade sur quels types de documents cette autorité doit se fonder et quelles investigations elle doit effectuer avant de se prononcer.
Vu ce qui précède, les différents moyens soulevés par la recourante en relation avec la réglementation du PAC 293 en matière de drainages doivent être écartés.
III.- La recourante conteste que les mesures de protection des rives de l'Orbe prévues par l'article 15, alinéa 3 du règlement du PAC, soit l'instauration d'une friche herbeuse de 5 mètres et l'interdiction de la fumure à moins de 20 mètres des rives, s'appliquent exclusivement en ZAP II. Elle estime que ces mesures devraient également s'appliquer en zone agricole protégée l (ZAPI), soit dans les secteurs du site marécageux d'importance nationale affectés en zone agricole qui ne contiennent pas de biotopes marécageux.
Selon les explications données par le Conservateur de la nature lors de l'inspection locale, les mesures de protection des rives de l'Orbe ne visent pas la protection des biotopes marécageux proprement dits. Ces mesures visent en effet, d'une part, la protection du cours d'eau en tant qu'élément naturel de valeur compris dans le site marécageux d'importance nationale et, d'autre part, la protection de certains secteurs importants pour des espèces végétales et animales figurant sur la liste rouge. Ces mesures visent par conséquent à mettre en application les buts de protection mentionnés à l'article 4, lit. b et c OSM.
Etant donné que les mesures de protection de l'Orbe prévues par l'article 15 alinéa 3 du règlement du PAC ne visent pas la protection des biotopes marécageux proprement dits, on peut effectivement se demander pour quels motifs ces mesures sont limitées aux secteurs affectés en ZAP II et ne sont pas étendues aux secteurs affectés en ZAP I. A priori, les buts spécifiques de protection visés par ces mesures, soit la protection du cours d'eau et d'espèces animales et végétales figurant sur la liste rouge, concernent en effet également les secteurs du site marécageux d'importance nationale affectés en ZAP I.
Vu ce qui précède, il y a lieu d'annuler la décision attaquée sur ce point et de retourner le dossier au Département des infrastructures afin que ce dernier rende une nouvelle décision. Dans le cadre de cette dernière, le département devra expliquer de manière circonstanciée :
quels sont exactement les buts de protection visés par l'instauration des mesures prévues à l'article 15, alinéa 3 du règlement;
quelle est l'étendue géographique de ces mesures et les raisons précises pour lesquelles elles sont limitées à ce périmètre.
IV.- Parmi les données de base du PAC 293 énumérées à l'article 3 du règlement figure un catalogue des atteintes comprenant des propositions de mesures pour y remédier. La recourante demande que ces mesures soient plus contraignantes et que l'article 13 du règlement soit modifié en conséquence.
Il résulte de l'article 13 du règlement du PAC relatif au catalogue des atteintes que les atteintes identifiées dans le site doivent être réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion se présente. Cette disposition correspond exactement au texte de l'article 8 OSM.,
L'autorité intimée ayant simplement repris une disposition de l'OSM pour le faire figurer dans le règlement, on ne voit pas comment l'autorité de céans pourrait en remettre en cause le contenu. Au surplus, on relèvera que le PAC 293 est
un plan d'affectation au sens des articles 43 et suivants LATC. Aux termes de l'article 43, alinéa 1 LATC: "Les plans d'affectation règlent l'affectation, la mesure de l'utilisation du sol et les conditions de construction dans les diverses zones qu'ils délimitent. Ils sont élaborés sur la base des plans directeurs". Cette définition montre qu'un plan d'affectation n'est pas l'instrument adéquat pour ordonner des mesures positives, telles que des mesures concrètes de réparation des atteintes portées à des objets protégés par la législation fédérale sur les marécages et sur les sites marécageux. Pour cette raison également, les conclusions de la recourante visant à ce qu'un caractère contraignant soit donné aux propositions de mesures contenues dans le catalogue des atteintes au sens de l'article 3 du règlement doivent par conséquent être écartées.
V.- Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis et le dossier retourné au département des infrastructures pour nouvelle décision au sens des considérants.
Au regard du sort du recours, les frais doivent être mis partiellement à la charge de la recourante, par fr. 400.--, montant compensé par l'avance de frais effectuée en procédure, le solde de fr. 400.-- étant restitué à la recourante.
Par ces motifs,
le chef du Département des institutions et des relations extérieures
d é c i d e:
I. Le recours est partiellement admis au sens des considérants.
II. La décision attaquée est annulée et le dossier est retourné au département des infrastructures pour nouvelle décision.
III. Un montant de fr. 400.-- (quatre cents francs) couvrant partiellement l'émolument et les frais de l'instruction est mis à la charge de la recourante.
IV. La présente décision sera notifiée par les soins du Service de justice et législation : (...)
B. Compte tenu des modifications intervenues à ses art. 9 et 16, apparemment lors de l'approbation par le Chef du Département, le règlement du PAC 293 a la teneur suivante:
I DISPOSITIONS GENERALES
Art. 1 - Buts
le PAC regroupe, coordonne et met en application les mesures concernant le "site marécageux" situé sur les Communes du Chenit et de l'Abbaye. Il répond en particulier à l'article 24 sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (Initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants :
a) Assurer la sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques
b) Réparer les atteintes au site selon liste et carte annexées au présent règlement.
c) Permettre et garantir les activités humaines compatibles avec les mesures de protection.
Art. 2 - Périmètre
Le PAC s'étend sur les Communes du Chenit et de L'Abbaye; il est délimité par le traitillé indiqué sur le plan.
Art. 3 - Données de base
Le plan d'affectation cantonal est basé sur l'inventaire des marais, le plan du paysage, le recensement des constructions, le catalogue des projets et le catalogue des atteintes. Ces données de base seront tenues à jour. Elles sont annexées au PAC à titre indicatif. Elles devront obligatoirement être prises en compte dans la gestion du site marécageux.
a) Inventaire des marais
Les marais et les zones-tampons protégés selon article 24 sexies de la Constitution fédérale, sont inventoriés à l'échelle du 1:5'000.
b Plan du paysage
Ce document décrit les caractéristiques essentielles du paysage, cartographiées à l'échelle du 1:5'000.
c) Recensement des constructions existantes
Le recensement répertorie les bâtiments et les objets existants sous forme de fiches et de documents photographiques et de plans à l'échelle du 1:5'000.
d) Catalogue des projets
Ce document répertorie les projets publics et privés notamment ceux qui sont inscrits dans un programme de développement régional ou dans un plan directeur, cartographiés à l'échelle du 1:25'000.
e) Catalogue des atteintes
Ce document répertorie les atteintes et propose les mesures pour y remédier, à l' échelle 1 : 25'000.
Art. 4 - Le Plan d'affectation cantonal 293
Le PAC 293 se présente sous la forme de plans à l'échelle du 1:5'000 et du présent règlement.
Art. 5 - Plan de gestion
Le Département AIC établit un plan de gestion. Ce plan fixe les modalités d'exploitation agricole. Il constitue un outil de travail interne qui ne lie ni les autorités ni les particuliers.
Les modalités particulières sont définies dans les contrats passés avec les exploitants.
Art. 6- Commission paritaire Vallée de Joux
D'entente avec les communes concernées, le Conseil d'Etat désigne une commission paritaire pour assurer l'application du présent PAC; il arrête son cahier des charges et les modalités de son fonctionnement.
II OBJECTIFS GENERAUX ET MESURES DE PROTECTION
Art.7 - Protection des marais
L'ensemble des marais inventoriés doivent être conservés intacts dans leurs surfaces, leur diversités et leurs valeurs écologiques.
Les mesures et les principes suivants doivent être respectés:
Aucune construction ou installation nouvelle portant atteinte aux marais ne peut être autorisée.
Les modifications de terrain, les modifications du régime hydrique telles que canalisations, captages, nouveaux fossés de drainage sont interdites à l'exception des travaux de protection et de régénération des marais.
Les fossés et drainages existants peuvent être entretenus dans la mesure où ils ne provoquent pas l'assèchement du marais.
Les marais particulièrement sensibles sont soustraits à toute forme d'exploitation agricole; ils sont clôturés au besoin.
Les cheminements divers, y compris les pistes de ski, contournent les hauts-marais.
Art. 8 - Protection d'autres éléments
Sont également soumis à protection :
Les cours d'eau et leurs rives, les prés maigres ou secs, les murs en pierres sèches, les murgiers ou pierriers, les cordons boisés, les haies, les bosquets et l'aire forestière (en particulier les forêts riveraines, les lisières thermophiles, les forêts humides, les berges boisées des cours d'eau).
Art. 9 - Protection du paysage
Les caractéristiques essentielles du paysage doivent être préservées. Le présent règlement et le plan du paysage définissent les objectifs à respecter et les mesures à prendre.
Les principes suivants doivent être respectés:
Protéger la configuration du paysage dans son ensemble. Eviter la banalisation du paysage pouvant résulter de certaines pratiques agricoles et forestières, de l'absence d'exploitation (friches).
Eviter la "fermeture" forestière du paysage en assurant le maintien de lisières découpées, de clairières et de secteurs libres de boisement.
Conserver et entretenir les éléments construits caractéristiques (murs de pierres sèches, anciens canaux usiniers).
Conserver et assurer l'intégration des0 bâtiments lors des travaux de rénovation, de transformation, d'agrandissement et de construction.
Veiller à l'intégration des infrastructures, des installations et des aménagements.
Tout reboisement doit respecter les principes définis aux alinéas 1 et 2. L'accord préalable du Département compétent est nécessaire.
Art. 10 - Constructions existantes
Le recensement des constructions existantes est établi sous forme de catalogue. Il en détermine les conditions de maintien, de restructuration, d'entretien et de reconstruction.
Les mesures et principes suivants doivent être respectés:
Les constructions présentant des qualités architecturales évidentes et un intérêt culturel doivent être conservées et entretenues.
Les bâtiments existants peuvent être entretenus et rénovés. Les projets de transformation, de reconstruction et d'agrandissement ne sont admis que dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux.
Pour les constructions nécessaires aux activités agricoles, il sera tenu compte de l'évolution des modes d'exploitation. Elles seront équipées en fonction de leur utilisation.
Dans les pâturages, les transformations ne sont autorisées que si elles sont en relation étroite avec l'exploitation pastorale saisonnière ou que si des motifs de protection du patrimoine le justifient.
Les ruines seront déblayées, de même que les installations sans intérêt devenues inutiles ou portant atteinte aux biotopes.
Art. 11 - Constructions et réalisations nouvelles
De nouvelles constructions ou installations ne sont admises que dans la mesure où elles ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux.
Un soin particulier sera apporté à l'intégration au site- notamment en ce qui concerne la volumétrie, la mise en oeuvre et le choix des matériaux. Les mesures particulières nécessitées par la protection des marais et du site marécageux feront partie intégrante du permis de construire ou des autorisations de mise en chantier.
Pour le surplus, les règlements communaux sur les constructions sont applicables .
Art. 12 - Catalogue des projets
La réalisation de projets publics et privés, répertoriés dans les données de base, sera autorisée pour autant que le droit fédéral et cantonal soit respecté.
Art. 13 - Catalogue des atteintes
Les atteintes déjà portées à des objets doivent être réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion s'en présente.
III ORGANISATION DU TERRITOIRE
Art. 14 - Zone agricole protégée l
Cette zone ne comprend pas de marais. Elle est exploitée par l'agriculture; elle est soumise aux mesures générales de sauvegarde du paysage (art. 8 et 9).
L'article 7 n'est pas applicable.
Art. 15 - Zone agricole protégée II
Cette zone comprend des biotopes à préserver. en particulier les bas-marais, ainsi que des biotopes de compensation.
La production agricole devra être peu intensive ou extensive. Les modalités d'exploitation seront réglées par le plan de gestion.
Sous réserve d'autres intérêts, une bande de terrain doit être laissée en friche herbeuse le long des cours d'eau; elle aura 5 mètres de large le long des berges de l'Orbe et 3 mètres le long des ruisseaux indiqués dans le PAC. Des mesures seront prises pour éviter que la bande de friche herbeuse ne devienne une zone buissonneuse. La fumure est interdite à moins de 20 mètres de l'Orbe.
Le secteur situé entre le Brassus et l'Orient comporte une zone de biotopes favorable à la faune, qui abrite des populations d'oiseaux menacés d'extinction. Les mesures de protection seront définies par la Conservation de la faune, d'entente avec les exploitants.
Art. 16 - Zone naturelle protégée
Cette zone comprend notamment les hauts-marais et les bas-marais particulièrement sensibles.
Elle est improductive, et soustraite à toute forme d'exploitation. Les constructions nouvelles ne sont pas autorisées. Seuls les travaux et aménagements servant à assurer la protection conformément au but fixé sont admis. Les éléments nécessaires à la définition d'un concept d'information (sentiers, panneaux indicateurs, etc.) peuvent y être implantés.
Art. 17 - Aire forestière
Le plan figure l'aire forestière des peuplements compacts à titre indicatif. Pour les pâturages boisés non mentionnés sur le plan mais inclus dans la zone naturelle protégée et les zones agricoles l et lI, la soumission à la législation forestière se détermine selon l'état des lieux.
L'aire forestière recouvre certains biotopes à conserver et à valoriser. Du point de vue paysager, elle devra parfois être densifiée ou au contraire être contenue dans son étendue; les lisières caractérisées par leur découpe et leur diversité doivent être maintenues dans leur forme et leur nature.
Les plans directeurs et les plans de gestion forestier définissent les objectifs, respectivement les mesures de gestion de l'aire forestière en accord avec les objectifs de protection du site marécageux.
Art. 18 - Pistes de ski de fond et cheminements divers
Des pistes de ski de fond, des cheminements piétonniers, des tracés pour tous autres sports peuvent être aménagés et entre- tenus; en hiver, la traversée des bas-marais avec des engins de damage est autorisée pour autant que la couche de neige soit suffisante.
Art. 19 - Zones soumises à PPA communaux (PPA)
Le PAC comprend trois secteurs soumis à des PPA :
Le Bas du Chenit
Le Crêt chez Berney
Le Campe
Les PPA respectent les objectifs généraux et les mesures de protection du PAC 293 ainsi que les directives particulières suivantes :
Assurer la conservation à long terme des marais existants; promouvoir la régénération et la création de biotopes de compensation dans les secteurs qui s'y prêtent.
Promouvoir la qualité paysagère du secteur, la conservation des bâtiments de valeur ainsi que l'intégration des constructions nouvelles dans le site.
Assurer l'exploitation agricole et l'entretien des terrains adjacents aux constructions;
Permettre le maintien et le développement des activités existantes;
Autoriser le maintien et la transformation des bâtiments existants;
Encourager la suppression ou l'amélioration des éléments construits qui déparent le site;
Définir des périmètres d'extension des constructions existantes et, de cas en cas, des plages d'implantation pour de nouvelles constructions compatibles avec la protection des marais; en fixer les règles d'intégration au site: volumétrie, architecture, matériaux et entretien des abords;
Préciser s'il y a lieu, l'affectation actuelle, le changement d'affectation et l'affectation future des bâtiments;
Définir précisément les espaces publics, semi-publics et privés; aménager les aires d'accès, de circulation, de stationnement, de dépôt, etc; déterminer les surfaces de verdure et préciser les types de plantation envisagés.
Art. 20- Secteurs à vocation particulière
Praz-Rodet
Au terme du comblement de l'ancienne décharge, la surface sera remise en culture et affectée à la zone agricole protégée I.
Les Champs-sous-la-Côte
Ce périmètre, comprenant du gravier exploitable, est affecté en ZAP l + II et en zone naturelle protégée. L'extraction et le traitement de graviers ne peuvent être admis que sur la base de plans d'extraction légalisés.
La remise en état prévue par un nouveau plan d'extraction devra être coordonnée à celle des terrains déjà exploités dans le périmètre de ce secteur.
L'exploitation sera conduite de manière à respecter les objectifs généraux et les mesures de protection du PAC 293, en veillant notamment à :
Contenir la surface en exploitation dans les limites permettant d'assurer l'approvisionnement en matériaux tout en assurant la remise en état après extraction.
Assurer, par la remise en état, le remodeéage du terrain dans son état antérieur avant exploitation.
Préserver les bas-marais compris dans le périmètre.
Art. 21- Degrés de sensibilité au bruit
Un degré de sensibilité III est attribué à l'ensemble du secteur du périmètre du site marécageux. Dans les secteurs soumis à PPA, le degré de sensibilité au bruit est défini en conséquence.
IV DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES
Art. 22- Décisions de classement
Les secteurs particulièrement importants du point de vue de la protection de la nature peuvent faire l'objet de décisions de classement.
La loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) est applicable.
Art. 23- Mise à l'enquête des PPA
Les PPA "Le Crêt chez Berney" et "Le Campe" doivent être mis à l'enquête publique dans les 5 ans à compter de la date d'approbation du PAC.
Art. 24- Abrogation
La zone réservée approuvée par le Conseil d'Etat le 6 décembre 1995 est abrogée.
A l'intérieur du périmètre du PAC no 293 de la Vallée de Joux, les PGA du Chenit et de l'Abbaye, le PQ "Les Ordons" et le PPA "L'Arcadie- la Golisse" sont abrogés.
Les secteurs auxquels ne sont plus applicables les plans précités. sont reportés sur le plan "modification des plans communaux" annexé au présent règlement.
Art. 25- Entrée en vigueur
Le présent PAC entre en vigueur dès son approbation par le Département des travaux publics. de l'aménagement et des transports (DTPAT).
Le DTPAT peut différer l'entrée en vigueur. parcelle par parcelle, de certaines dispositions des articles 15 et 16. Le délai est de 6 ans au maximum dès l'entrée en vigueur du PAC.
C. La décision citée sous lettre A ci-dessus a fait en temps utile l'objet d'un recours du WWF qui, en bref, conteste:
l'art. 7 du règlement en faisant valoir que les tuyaux de drainage ne doivent plus être entretenus (cela impliquerait le creusement de fouilles dans le marais) dans la zone agricole II et la zone protégée, que seuls les fossés de drainage peuvent être entretenus si c'est compatible avec la protection, et que le plan des fossés de drainage doit désigner les types de drainages
l'art. 13 du règlement qui devrait fixer des délais pour la réparation des atteintes et imposer la réparation immédiate des atteintes qui dégradent les marais.
La Municipalité du Chenit s'est déterminée le 19 janvier 2000 en signalant notamment que le Centre de conservation de la nature a établi un relevé des drainages et défini (et déjà appliqué) une marche à suivre pour leur entretien. Le Conservateur de la nature a conclu au rejet du recours le 21 janvier 2000. Le Service de l'aménagement du territoire en a fait de même le 26 janvier 2000.
Par lettre du 11 janvier 2000, le Service de justice (rédacteur de la décision attaquée) a renoncé à se déterminer et demandé à être dispensé de comparaître à l'audience.
Ayant pris connaissance du dossier, la section saisie de la présente cause a décidé d'interpeller l'OFEFP, qui a notamment versé au dossier ses lettres des 21 janvier et 27 mai 1998 adressées à la Conservation de la nature. Constatant que ces pièces ne figuraient pas au dossier transmis au Tribunal, le tribunal a requis la Conservation de la nature de fournir le solde complet de son dossier.
D. Le Tribunal, qui y était saisi de deux autres recours concernant le plan d'affectation cantonal litigieux (AC.1999.0224, Cabras et Golay et AC.1999.0232, Samuel Magnin Bois SA), a tenu audience au Sentier le 27 septembre 2000. Le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, qui était chargé de l'instruction de la cause (article 5 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures) et de la rédaction de la décision du Département intimé, a été, à sa requête, dispensé de comparaître.
Ont participé à l'audience concernant la présente cause le représentant du WWF, Serge Ansermet, le Service de l'aménagement du territoire représenté par Patrick Soguel assisté de l'avocat Jacques Meylan, la Conservation de la nature en la personne de Philippe Gmür, Conservateur, ainsi que la Commune du Chenit, représentée de par son syndic Janine Thalmann accompagnée du secrétaire communal Pierre-André Reymond. La Conservation de la nature a versé au dossier un dossier contant le plan des drainages et différentes correspondances échangées avec l'OFEFP.
Le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des mêmes participants.
Considérant en droit:
"Les modifications de terrain, les modifications du régime hydrique telles que canalisations, captages, nouveaux fossés de drainage sont interdites à l'exception des travaux de protection et de régénération des marais.
Les fossés et drainages existants peuvent être entretenus dans la mesure où ils ne provoquent pas l'assèchement du marais. "
a) Le recourant, tout en admettant que les drainages restent possibles sans exception dans la zone agricole I, critique cette disposition en tant qu'elle admet l'entretien des drainages existants en zone agricole II et en zone naturelle protégée sous la seule condition qu'il ne provoque pas un assèchement du marais. Pour le recourant, en bref, il est impossible d'apporter la preuve d'une relation entre l'assèchement du marais et l'entretien d'un drainage si bien que, puisqu'il existe une carte des drainages existants, il convient de désigner les drainages présentant des risques d'assèchement du marais afin de préciser d'ores et déjà sur quel type de document et d'études il convient de fonder les futures décisions. Le recours ajoute que l'entretien des tuyaux de drainage, puisqu'il implique généralement le creusement de fouilles, ne peut pas être toléré dans une zone de marais protégée au niveau national.
b) Le Service de l'aménagement du territoire, dans sa réponse au recours du 26 janvier 2000, se réfère à ses déterminations du 23 juillet 1998 où il exposait que les modalités d'entretien des drainages feront l'objet de dispositions précises, au cas par cas, dans le plan de gestion et que c'est à la Conservation de la faune et de la nature qu'il appartiendra de veiller à leur exécution et de s'assurer qu'il ne soit pas pratiqué de nouveaux drainages.
Quant à la Conservation de la nature, elle expose dans sa réponse au recours du 21 janvier 2000 que pour les décisions sur les demandes d'entretien de drainage qui seront rendues au fur et à mesure des demandes, les critères d'autorisation sont fixées par l'OBM et par l'article 7 du règlement du plan d'affectation cantonal.
De son côté, la municipalité, dans sa réponse au recours dudit 9 janvier 2000, fait valoir que l'article 7 du règlement est suffisamment complet pour atteindre les objectifs de l'ordonnance fédérale, pour autant que les contrôles nécessaires soient effectués, ces derniers devant être mis en place par la commission paritaire désignée par le Conseil d'Etat. Elle ajoute que sur la base du relevé des drainages existants, une marche à suivre pour l'entretien des drainages a été définie par le Centre de conservation de la nature et qu'elle est déjà appliquée.
Enfin, dans la décision attaquée, le Département des institutions et des relations extérieures considère que l'obligation de requérir une autorisation pour procéder à l'entretien des drainages résulte de l'article 8 al. 2 lit a de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche. Il en déduit qu'il serait superflu de reprendre cette exigence dans le règlement du plan d'affectation cantonal.
c) Il résulte de ce qui précède que les services concernés semblent admettre que l'entretien des drainages est soumis à autorisation préalable mais aucun d'entre eux n'indique sur la base de quelles dispositions légales ou réglementaires de telles autorisations pourraient être requises ou délivrées. Seule la décision du département intimé invoque une disposition de la loi fédérale sur la pêche mais celle-ci soumet à autorisation "le drainage des terrains agricoles", si bien qu'on peut sérieusement se demander si elle vise aussi l'entretien des drainages existants.
d) Dans la décision attaquée, le Département des institutions et des relations extérieures passe sous silence les échanges de correspondance entre l'OFEFP et la Conservation de la nature (lettres de l'OFEFP des 1er décembre 1997, 21 janvier et 27 mai 1998) dont il résulte que la question de l'entretien des drainages a constitué un point de désaccord irréconciliable entre l'OFEFP et la Conservation de la nature. Pour l'autorité fédérale, il faut distinguer entre les tuyaux de drainage (dont l'entretien est exclu) et les fossés de drainage, qui pourraient être entretenus dans certains types de marais à certaines conditions.
Dans sa décision, le département intimé s'est contenté de considérer que l'avis de la Conservation de la nature avait "la valeur d'une expertise officielle" et que l'autorité de première instance (le chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports) n'avait pas de motif prépondérant de s'écarter de l'avis du service spécialisé. En réalité, le département intimé n'a pas tranché et n'a même pas discuté les moyens du recourant. Il semble d'ailleurs que le Département des institutions et des relations extérieures ait totalement ignoré la divergence de vue entre l'OFEFP et la Conservation de la nature. Il est certain en tout cas que c'est seulement en s'adressant à l'OFEFP que le tribunal a pu avoir connaissance de la position de cette autorité fédérale, qui apparaît finalement dans certaines pièces fournies au tribunal (à l'audience seulement) par la Conservation de la nature. Cette dernière semble du reste tenir à ce que la question ne soit pas réglée dans le règlement du PAC 293, qui semble précisément renvoyer sur de nombreux points au "plan de gestion" prévu à l'art. 5 du règlement (qui n'a pourtant aucun effet contraignant selon cette disposition) et à la commission paritaire prévue à l'art. 6 du règlement. On note par exemple que dans ses déterminations adressées le 14 décembre 1998 au département intimé, la Conservation de la nature déclarait avoir "mis en place une procédure de décision pour toutes les demandes de drainages (entretien ou nouveau drainage)". Il s'agit apparemment du document intitulé "Drainages dans les sites marécageux et les marais d'importance nationale - Conditions cantonales pour les autorisations cantonales", du 21 octobre 1997. En transmettant ce document au Service de Justice (lettre du 17 novembre 1998), la Conservation de la nature suggérait que ces "conditions" soit intégrées dans la décision du Département des institutions et des relations extérieures. Toutefois, la décision attaquée n'examine pas la question.
En présence d'une décision qui laisse en réalité ouverte la question litigieuse (ou se contente de se déclarer liée par l'avis d'un service qui aurait "valeur d'expertise officielle"), il n'appartient pas au Tribunal administratif de reconstituer ce qu'aurait dû être la teneur ou la motivation de la décision attaquée. Certes, la position selon laquelle il serait exclu d'ouvrir des tranchées dans un marais semble correspondre à la réalité selon laquelle, à la connaissance de la section saisie de la présente cause, on n'observe pas dans ce cas de "cicatrisation" comparable à celle qui se produit en cas d'ouverture d'un terrain agricole ordinaire. Toutefois, compte tenu des conditions détaillées (mais divergentes) auxquels l'OFEFP et la Conservation de la nature paraissent subordonner les interventions litigieuses sur les drainages, il y a lieu que le dossier soit renvoyé à l'autorité d'adoption du plan par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du territoire pour que le département compétent rende une nouvelle décision.
Sur ce point, la décision attaquée considère, en se référant à l'article 43 alinéa 1 LATC, qu'un plan d'affectation n'est pas l'instrument adéquat pour ordonner des mesures positives, telles que des mesures concrètes de réparation des atteintes portées à des objets protégés pas la législation fédérale sur les marécages et sur les sites marécageux. On peut s'abstenir d'examiner le bien-fondé de cette position. En effet, comme le relève la décision attaquée, c'est dans les ordonnances fédérales elles-mêmes qu'est formulée la règle selon laquelle les cantons doivent veiller, chaque fois que l'occasion s'en présente, à la meilleure remise en état possible des objets déjà atteints (art. 8 OS11, art. 8 OB11). Cette disposition pragmatique ne peut pas être interprétée en ce sens que des délais devraient au contraire être prescrits. Sur ce point, la décision attaquée échappe à la critique.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 2 décembre 1999 du Chef du Département des institutions et des relations extérieures est réformée en ce sens que la décision du Département des infrastructures du 15 avril 1998 est annulée, le dossier étant renvoyé au département compétent par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du territoire.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 janvier 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)