CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 décembre 2004
sur le recours interjeté par Daniel CABRAS et Sylvie GOLAY , dont le conseil est l'avocat Marc-Antoine Aubert, à Lausanne
contre
la décision du 2 décembre 1999 du Chef du Département des institutions et des relations extérieures (PAC no 293, site marécageux de La Vallée de Joux, Commune du Chenit)
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Guy Berthoud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 2 décembre 1999, le Chef du Département des institutions et des relations extérieures a rendu la décision suivante:
1.- Accepté en votation populaire le 7 décembre 1987, l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (Cst.) stipule que :
"Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles. "
Disposition transitoire :
"Il y aura lieu de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises après le 1er juin 1983 (. . .). L'état initial sera rétabli ".
Après l'entrée en vigueur de l'article 24sexies, alinéa 5 Cst., la Confédération a procédé à un inventaire des sites marécageux répondant à la définition constitutionnelle. Ces sites sont énumérés à l'annexe l de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale du 1er mai 1996 entrée en vigueur le 1er juillet 1996 (Ordonnance sur les sites marécageux (OSM), RS 451.35).
2.- Parmi les sites répertoriés se trouve le site marécageux no 21 "Vallée de Joux" (ci-après: le site de la Vallée de Joux), sis sur le territoire des communes du Chenit et de l'Abbaye. La description de ce site, qui figure à l'annexe II de l'OSM, est la suivante :
"Le site marécageux occupe tout le fond de la Vallée de Joux entre la frontière française et le lac du même nom. Il constitue une unité paysagère remarquable, définie par un synclinal, dont la structure longitudinale détermine la vallée. L'Orbe représente un fil conducteur dans le paysage, bordée par les forêts des versants, le bâti ancien et les routes. Le site est interrompu à deux reprises dans son extension naturelle par le développement transversal des localités. Le paysage se signale aussi par son étendue et son ouverture, en particulier dans les secteurs du Bas du Chenit et de la Sagne du Campe.
Le site présente une densité de marais très élevée. Un tiers environ de sa surface est couvert par des biotopes marécageux d'importance nationale, très étendus et d'une diversité unique. En effet, tous les éléments de haut-marais et tous les types de bas-marais s'y rencontrent. Cet ensemble naturel sans équivalent dans la chaîne jurassienne comprend une zone alluviale d'importance nationale, le cours naturel de l'Orbe avec ses méandres et son embouchure naturelle dans le Lac de Joux, la rive marécageuse de ce dernier, ainsi que des éléments géomorphologiques étroitement liés aux biotopes (moraines déposées par les glaciers jurassiens à la fin de la dernière glaciation). Les pâturages maigres, les marais de source, les lisières buissonnantes thermophiles, la forêt sur tourbe du Carre, le marais de la Combe des Mines à mi-versant, plusieurs ruisseaux dont le cours naturel du Biblanc et ses cordons boisés riverains, contribuent à la qualité du site. Le site marécageux est un ensemble d'une importance inestimable pour la faune liée aux milieux humides, en particulier pour nombre d'insectes, oiseaux et reptiles.
Les marques de la présence ancienne de l'homme se lisent distinctement dans le paysage. Ce sont les chalets d'alpage de la partie supérieure du site, installés au pied des versants et surélevés par rapport aux zones marécageuses ou inondables, les hameaux ou villages-rues typiques disposés de la même manière, mais aussi l'exploitation agricole adaptée à la zonation des sols, les pâturages boisés et les prairies marécageuses, les murs en pierre, les canaux des anciennes scieries ou moulins, ainsi que les restes de tourbières autrefois exploitées au Planoz ou au Campe (murs de tourbe, landes à bouleaux, étang)".
3.- Afin d'assurer une protection provisoire du site marécageux conformément à l'article 24sexies, alinéa S Cst., le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) a mis à l'enquête publique du 15 novembre au 16 décembre 1991 une zone réservée, conformément à l'article 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et à l'article 46 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Le périmètre de la zone réservée mise à l'enquête correspondait à celui du site marécageux d'importance nationale provisoire tel qu'il résultait des études effectuées à l'époque par la Confédération en vue d'établir l'inventaire fédéral des sites marécageux d'importance nationale.
La mise à l'enquête de la zone réservée a suscité de nombreuses oppositions. Le département a par conséquent créé un groupe de travail avec notamment le mandat de reconsidérer le périmètre de la zone réservée et de rapporter au Conseil d'Etat en vue de la prise de position de ce dernier dans le cadre de la procédure fédérale de consultation relative au projet d'ordonnance sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Ordonnance sur les sites marécageux) ainsi qu'en ce qui concerne l'inventaire accompagnant cette ordonnance, inventaire comprenant notamment la délimitation fédérale du périmètre du site marécageux d'importance nationale de la Vallée de Joux. Ce groupe de travail comprenait notamment des municipaux des communes territoriales concernées, des représentants de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ainsi que des représentants des services de l'Etat.
4.- Le Conseil d'Etat a pris acte du rapport du groupe de travail au mois de décembre 1992.
Des modifications du plan instaurant une zone réservée, tenant compte des corrections apportées par le groupe de travail, ont été mises à l'enquête publique du 21 mai au 23 juin 1993
5.- Sylvie Golay et Daniel Cabras (ci-après les recourants) sont propriétaire chacun pour une demie, de la parcelle n° 1193 du cadastre de la commune du Chenit. Cette parcelle a été détachée de l'ancienne parcelle 979. Cette dernière parcelle est bâtie dans sa partie ouest, qui forme l'extrémité du village tandis que sa partie est, non bâtie, est orientée vers le site marécageux "Chez le Poisson " . Ces deux parties sont séparées par une épaule située entre le secteur bâti et le secteur non bâti.
6.- Les recourants ont fait opposition au plan instaurant une zone réservée puis ont recouru auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires contre la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports écartant leur opposition. Ce recours a été rejeté par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires par décision du 15 août 1995.
Le Conseil d'Etat a adopté la zone réservée du site marécageux de la Vallée de Joux le 6 décembre 1995.
7.- Au printemps 1993, un nouveau groupe de travail a été mis sur pied afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal (PAC) destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures définitives de protection du site marécageux. Ce groupe de travail comprenait des représentants des communes, du service de l'aménagement du territoire (SAT) et de la Conservation de la nature.
Le PAC a été soumis à la consultation des services et des deux communes en juillet et en août 1997. Par la suite, des négociations ont eu lieu avec les communes concernées et quelques services qui ont abouti à des compléments du plan et son règlement.
Le PAC a été mis à l'enquête public du 4 novembre au 4 décembre 1997. Une information publique a eu lieu le 4 novembre 1997 au Sentier.
Au terme de l'article premier de son règlement, le PAC :
"Regroupe, coordonne et met en application les mesures concernant le "site marécageux " situé sur les communes du Chenit et de L'Abbaye. Il répond en particulier à l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants :
a) Assurer la sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques;
b) Réparer les atteintes au site selon listes et cartes annexées au présent règlement;
c) Permettre et garantir les activités humaines compatibles avec les mesures de protection".
8.- Selon la planification communale préexistante au PAC, un tiers de la parcelle des recourants était affectée en zone constructible. Pour sa part, le PAC affecte l'entier de la parcelle en zone agricole protégée I, soit une zone inconstructible. Aux termes de l'article 14 du règlement du PAC, cette zone, qui ne comprend pas de marais à proprement parler, doit être exploitée par l'agriculture et elle est soumise aux mesures générales de sauvegarde du paysage (art. 8 et 9 du règlement).
9.- Les recourants ont formé opposition contre le PAC en date du 4 décembre 1997. Cette opposition a été écartée par décision du chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 15 avril 1998.
Les recourants se sont pourvus contre cette décision auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires en date du 11 mai 1998. Le SAT a déposé sa réponse au recours le 23 juillet 1998 et la Conservation de la nature a déposé des observations en date du 9 juillet 1998.
Une délégation du Département des institutions et des relations extérieures (département qui a succédé au Département de la justice, de la police et des affaires militaires) le 18 mai 1999.
CONSIDERANT EN DROIT:
I.- a) Aux termes de l'article 60a, alinéa I LATC, auquel renvoie l'article 73, alinéa 3 LATC, le recours n'est recevable que si le recourant est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
b) En l'espèce, les recourants remplissent ces conditions dès lors qu'ils sont propriétaires d'une parcelle comprise dans le PAC 293 et qu'ils font valoir des moyens en relation avec le statut de cette parcelle.
Le recours, qui a été déposé devant l'autorité compétente dans le délai légal de 10 jours et dans les formes prescrites, est par conséquent recevable, sous réserve du moyen relatif à la délimitation des zones-tampons qui sera examiné ci-dessous.
II.- Se référant à un arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre 1997, les recourants font valoir que le PAC ne délimite pas les zones-tampons conformément aux exigences mentionnées dans cet arrêt. Ils relèvent à cet égard que les zones agricoles protégées l et II et la zone naturelle protégée ne peuvent être considérées comme les zones-tampons hydriques, trophiques et biologiques nécessaires.
La parcelle des recourants étant relativement éloignée des biotopes marécageux proprement dits, la question de la délimitation des zones-tampons n'a pas d'incidence sur son statut. Au surplus, on ne voit pas le lien entre l'admission éventuelle de ce moyen et les conclusions des recourants visant à ce que leur parcelle soit sortie du site marécageux d'importance nationale. On peut dès lors se demander si leur grief relatif à la délimitation des zones-tampons est recevable.
La question de la recevabilité de ce moyen n'a toutefois pas à être tranchée dans le cas d'espèce. En effet, on relève que, dans l'arrêt du Tribunal fédéral mentionné ci-dessus, le canton de Neuchâtel avait expressément renoncé à délimiter des zones-tampons pour les biotopes marécageux, ce que le Tribunal fédéral n'a pas admis. En l'espèce, la situation n'est pas comparable puisque, après avoir identifié les zones-tampons, à savoir les espaces non marécageux nécessaires à la protection des marais proprement dits, le département a délimité les zones agricoles protégées II de manière à y inclure ces espaces (déterminations du SAT du 23 juillet 1998, p. 2 ch.3).
Vu ce qui précède, on constate que, matériellement, les zones-tampons des marais compris dans le site marécageux de la Vallée de Joux ont été identifiées et ont fait l'objet des mesures de protection exigées par la législation fédérale et la jurisprudence du Tribunal fédéral.
Le grief des recourants à cet égard doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable.
III.- Les recourants estiment que le mandat de protection résultant de l'article 24sexies, alinéa 5 Cst. n'implique pas l'inclusion de leur parcelle dans le périmètre du PAC 293 dès lors que cette dernière ne comprend pas de marais et ne se situe pas dans un site marécageux d'importance nationale. Se référant à la définition du site marécageux figurant à l'article 23b de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature (LPN), les recourants relèvent notamment que la route cantonale, qui sépare leur parcelle des zones marécageuses situées en aval, a pour résultat objectif de séparer les zones à protéger de celles qui doivent être laissées en dehors du PAC. Ils relèvent dans ce cadre que la relation visuelle entre leur parcelle et les marais ne peut être qualifiée d'étroite au sens de l'article 23b LPN. Ils soulignent enfin que l'inclusion de leur parcelle dans le site marécageux serait uniquement due au fait que cette dernière n'est pas encore construite.
Aux termes de l'article 23b, alinéa 3 LPN, il appartient au Conseil fédéral de désigner les sites marécageux de beauté particulière et d'importance nationale et d'en déterminer la situation en tenant compte de l'utilisation du sol et des constructions existantes. Selon l'article 3 OSM, les cantons fixent les limites et précisent les objets en prenant notamment l'avis des propriétaires fonciers.
Dans le secteur litigieux, la délimitation du périmètre marécageux d'importance nationale a soulevé des problèmes délicats. Dans son rapport de décembre 1992 au Conseil d'Etat, le groupe de travail chargé notamment de redéfinir la zone réservée et de se prononcer sur la délimitation définitive du site marécageux relevait ce qui suit :
"Le secteur 16 englobe l'espace compris entre le village de L'Orient et le hameau du bas des Bioux sur le territoire de la commune de L'Abbaye. La nouvelle délimitation proposée dans l'esprit des réflexions menées pour le secteur 3 a été admise. Par contre, une fraction du site affecté en zone de village reste litigieuse. Les aménagistes justifient son appartenance au site par le fait que l'on se trouve dans un compartiment qui correspond tout à fait aux critères retenus pour définir un site marécageux. La limite telle qu'elle est définie passe par une épaule marquée, séparant de manière claire l'espace-village de l'espace agro-pastoral. La municipalité rétorque que ce terrain est constructible et qu'un projet devrait s'y réaliser prochainement".
Le secteur litigieux se trouve directement dans le prolongement d'une zone bâtie qui n'a pas été incluse dans le site marécageux d'importance nationale et, partant, dans le PAC 293. Il convient dès lors d'examiner si la situation du secteur litigieux diffère suffisamment du secteur exclu du PAC pour justifier un traitement différent. A cet égard, la décision attaquée retient que les bâtiments existants à proximité sont tous orientés vers l'ouest, en direction du Sentier et situés derrière une crête dont, à partir de là, la ligne s'infléchit vers le nord et d'où l'on jouit d'une vue dominante sur le lac de Joux et la vaste zone de hauts et bas marais qui en borde l'extrémité, vue que ne coupe aucune construction et que la présence, en contre-bas, de la route cantonale n'affecte guère, compte tenu de la topographie des lieux. La décision attaquée relève par conséquent qu'il existe un lien très fort entre les marais protégés à cet endroit et le secteur où se situe la partie litigieuse de la parcelle des opposants (décision attaquée p. 3, ch. 2) .
Lors de la visite des lieux, les représentants de l'autorité de céans ont pu effectivement constater que, par rapport au secteur bâti qui le jouxte, le secteur litigieux se trouve au-delà d'une crête qui marque une rupture paysagère. En outre, dans le prolongement de ce secteur, on trouve un espace agro-pastoral non construit qui est de qualité sur le plan paysager. A cette occasion, il a pu également être constaté que, depuis le secteur litigieux, on dispose d'une vue directe sur le lac de Joux et l'importante zone marécageuse qui en borde l'extrémité. Enfin, il apparaît que la délimitation du site marécageux d'importance nationale à cet endroit correspond à la logique qui a été suivie systématiquement consistant à prendre comme limites du PAC les façades pignons des bâtiments existants dans la mesure où ces façades constituent un élément caractéristique délimitant les secteurs village des secteurs protégés.
Vu ce qui précède, on constate que la délimitation contestée repose sur des critères objectifs liés à la notion de site marécageux telle que définie par la législation fédérale et non pas, comme l'affirment les recourants, sur le seul fait que leur parcelle n'est pas encore construite. Il ressort ainsi des constatations faites par les représentants de l'autorité de céans que le secteur litigieux fait bien partie d'un secteur demeuré proche de l'état naturel et caractérisé par la présence de marais au sens de l'article 23b LPN et le grief que les recourants ont fait valoir à cet égard doit par conséquent être écarté.
IV.- Les recourants invoquent une violation du principe de la proportionnalité.
Selon la jurisprudence, l'article 24 sexies al.5 Cst.se prononce déjà sur la pesée des intérêts et le principe de la proportionnalité pour interdire l'aménagement de constructions, respectivement des modifications de terrain, dans les sites marécageux d'importance nationale (ATF 117 Ib 243; ATF 123 II 248). Dès le moment où, comme on l'a vu ci-dessus, l'appartenance du secteur litigieux au site marécageux d'importance nationale n'est pas contestable au regard de l'article 23b LPN, il n'y a par conséquent pas lieu en principe d'examiner si la mesure de protection contestée respecte le principe de la proportionnalité.
Dans l'hypothèse où l'on devrait considérer malgré tout que ce principe est applicable dans le cas d'espèce, il convient de rappeler que, en relation avec la garantie constitutionnelle de la propriété, le principe de la proportionnalité implique que l'intérêt public pris en considération pour justifier une restriction au droit de propriété soit suffisamment important pour primer l'intérêt privé des propriétaires et que la restriction du droit de propriété n'aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé par le législateur (RDAF 92, p. 81 et références citées) .
L'examen du principe de la proportionnalité implique tout d'abord de vérifier si les restrictions de leur droit de propriété contestées par les recourants sont nécessaires pour atteindre le but d'intérêt public visé par le législateur.
S'agissant du secteur litigieux, on a vu que ce dernier répond aux critères du droit fédéral relatif à la notion de site marécageux d'importance nationale. L'inclusion du secteur litigieux dans un périmètre protégé inconstructible est par conséquent nécessaire pour atteindre les buts constitutionnels de protection. On relèvera à cet égard que, dans les sites marécageux d'importance nationale, de nouvelles constructions ne sont admissibles que si elles servent au maintien d'habitats typiques (art. 5, al. 2, lit. d OSM) . Selon les commentateurs, cette faculté de déroger au principe de la non-constructibilité ne concernerait que l'hypothèse dans laquelle les constructions envisagées permettent d'occuper des espaces restés libres dans des hameaux (arrêt du Tribunal administratif du 10 décembre 1998 relatif au site marécageux de Noville; AC 98/0063 et références citées). Or, dans le cas d'espèce, on ne se trouve manifestement pas dans cette hypothèse.
L'examen du principe de la proportionnalité implique également de vérifier s'il existe un rapport raisonnable entre la restriction de propriété qu'implique la mesure contestée et le résultat recherché (ATF 111 la 27, 110 la 33) . Ceci implique d'effectuer une pesée entre l'intérêt public visé et l'atteinte portée par la mesure contestée aux intérêts privés des recourants.
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de se prononcer à plusieurs reprises sur la pesée des intérêts publics et privés en cas de mesures restreignant la garantie de la propriété, notamment en relation avec des mesures destinées à conserver des bâtiments ou des sites dignes d'intérêt. Dans une jurisprudence constante, il a affirmé que des arguments d'ordre économique et des intérêts purement financiers du propriétaire à une utilisation aussi lucrative que possible de son bien-fonds ne pouvaient l'emporter sur l'intérêt public à une restriction à la propriété (ZBL 1982 p. 180; ATF 105 la 236; 104 la 123; ATF la 433) . Le Tribunal fédéral justifie notamment cette jurisprudence par le fait qu'une juste indemnité est due en cas d'expropriation (RDAF 1992 p. 281).
Dans le cas d'espèce, on constate que les recourants contestent les mesures de protection prévues sur leur parcelle en invoquant exclusivement l'atteinte portée à la valeur économique de leur bien-fonds. Au regard de la jurisprudence mentionnée ci-dessus, cet élément doit s'effacer devant l'intérêt public visant à protéger un secteur répondant aux critères posés par la législation fédérale en matière de sites marécageux d'importance nationale.
Le grief des recourants relatif à une violation du principe de la proportionnalité doit par conséquent également être écarté.
v.- Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté.
Les frais de l'instruction, ainsi que l'émolument, doivent être mis à la charge des recourants déboutés, par fr. 800.--, ce montant étant compensé par l'avance effectuée en procédure.
Par ces motifs,
le chef du Département des institutions et des relations extérieures
d é c i d e:
I. Le recours est rejeté.
II. Les frais d'instruction ainsi qu'un émolument, arrêtés globalement à fr. 800.-- (huit cents francs) sont mis à la charge des recourants.
III. La présente décision sera notifiée par les soins du Service de justice et législation :
aux recourants Sylvie Golay et Daniel Cabras, par l'intermédiaire de leur conseil, Me Marc-Antoine Aubert, Rue Marteray 5, case postale 2703, lO02 Lausanne, sous pli recommandé;
au Département des Infrastructures;
au Département de la sécurité et de l'environnement;
à la Municipalité de la commune du Chenit.
Lausanne, le 2 décembre 1999 Claude Ruey
conseiller d'Etat
B. Par acte du 1er décembre 1999, les recourants se sont pourvus contre cette décision en concluant à sa réforme en ce sens que la partie constructible de la parcelle 1193 ne fait pas partie du site marécageux et qu'elle est exclue de la zone protégée et du périmètre du plan d'affectation cantonal. Par décision du juge instructeur, ils ont obtenu l'assistance judiciaire consistant en la dispense d'avance de frais et en l'assistance d'un avocat en la personne de leur conseil.
Par lettre du 18 janvier 1000, la Municipalité du Chenit a déclaré adhérer à la position des recourants. Elle expose notamment que la parcelle litigieuse est une des dernières parcelles constructibles attractives que la commune possède encore sur son territoire.
Par lettre du 21 janvier 2000, la Conservation de la nature a conclu au rejet du recours.
Le Service de l'aménagement du territoire en a fait de même, par lettre du 3 mars 2000.
C. Le Tribunal, qui y était saisi de deux autres recours concernant le plan d'affectation cantonal litigieux (AC 99/225, WWF Vaud et AC 99/232, Samuel Magnin Bois SA), a tenu audience au Sentier le 27 septembre 2000. Le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, qui était chargé de l'instruction de la cause (article 5 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures) et de la rédaction de la décision du Département intimé, a été, à sa requête, dispensé de comparaître.
Ont participé à l'audience concernant la présente cause les recourants assistés de leur conseil, le Service que l'aménagement du territoire représenté par Patrick Soguel assisté de l'avocat Jacques Meylan, la Conservation de la nature en la personne de Philippe Gmür, conservateur, ainsi que la Commune du Chenit, représentée de par son syndic Janine Thalmann accompagnée du secrétaire communal Pierre-André Reymond.
Le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des mêmes participants.
La rédaction du présent arrêt a été approuvée par voie de circulation.
Considérant en droit:
Art. 18a - Biotopes d'importance nationale
1 Le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne les biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection.
2 Les cantons règlent la protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution.
3 Le Conseil fédéral peut, après avoir pris l'avis des cantons, fixer des délais pour la mise en place des mesures de protection. Si, malgré les avertissements, un canton ne prescrit pas à temps les mesures de protection, le Département fédéral de l'intérieur peut prendre à sa place les mesures nécessaires et mettre à sa charge une part équitable des frais correspondants.
Art. 18b - Biotopes d’importance régionale et locale et compensation écologique
1 Les cantons veillent à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale.
2 Dans les régions où l'exploitation du sol est intensive à l'intérieur et à l'extérieur des localités, les cantons veillent à une compensation éco-logique sous forme de bosquets champêtres, de haies, de rives boisées ou de tout autre type de végétation naturelle adaptée à la station. Ce faisant, ils tiennent compte des besoins de l'agriculture.
Art. 18c - Situation des propriétaires fonciers et des exploitants
1 La protection des biotopes et leur entretien seront, si possible, assurés sur la base d'accords conclus avec les propriétaires fonciers et les exploitants et par l'adaptation des modes d'exploitation agricole et sylvicole.
2 Les propriétaires fonciers ou les exploitants qui, par souci de garantir la protection visée, limitent leur exploitation actuelle ou assurent une prestation sans avantage lucratif correspondant, ont droit à une juste indemnité.
3 Si, contrairement à ce qui serait indispensable à la réalisation des buts visés par la protection, un propriétaire néglige d'exploiter son bien-fonds, il doit en tolérer l'exploitation par des tiers ordonnée par les autorités.
4 Pour autant que les buts visés par la protection exigent l'acquisition de terres, les cantons ont la compétence de recourir à l'expropriation. Dans leurs dispositions d'exécution, ils peuvent déclarer applicable la loi fédérale sur l'expropriation 51 , la décision sur les oppositions restées en litige revenant au gouvernement cantonal. La loi fédérale sur l'expropriation est applicable lorsque l'objet à placer sous protection s'étend sur le territoire de plusieurs cantons.
Ces dispositions font partie d'un ensemble de règles nouvelles proposées par le Conseil fédéral à titre de contre-projet indirect à l'initiative dite de Rothenturm: il s'agissait de protéger les marais mais également les autres catégories de biotopes également menacées, tandis que l'initiative, allant au-delà de la protection des biotopes, ne cherchait pas seulement à protéger les marais mais des sites marécageux entiers (FF 1985 II 1450 s. et 1470). Le Conseil fédéral observait à cet égard que l'initiative, en tant qu'elle visait la protection des sites marécageux, concernait également la protection du paysages au sens large, qui comprend également des éléments qui ont été façonnés exclusivement par l'homme (FF 1985 II 1463).
Amendé par les Chambres (le Conseil fédéral est chargé de désigner directement les biotopes d'importance nationale alors que le projet prévoyait d'utiliser l'instrument de planification qu'est le plan sectoriel, BOCE 1986 p. 351 in fine), le contre-projet indirect a été adopté le 19 juin 1987 par les chambres sous la forme d'une loi fédérale, modifiant la LPN, qui est entrée en vigueur le 1er février 1988.
b) L'initiative dite de Rothenturm a néanmoins été adoptée par le peuple le 6 décembre 1987.
L'art. 78 al. 5 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999, en vigueur depuis le 1er janvier 2000, prévoit ce qui suit:
Les marais et les sites marécageux d’une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles.
Cette disposition reprend l'essentiel de l'art. 24sexies al. 5 introduit dans l'ancienne Constitution fédérale lors de la votation populaire du 7 décembre 1987. La disposition transitoire de l'art. 24sexies al. 5 de l'ancienne constitution, non reprise dans la constitution du 18 avril 1999, fait partie des dispositions reléguées au niveau légal.
c) L'adoption de l'initiative de Rothenturm a déterminé l'adoption du chapitre 3a de la LPN, qui prévoit ce qui suit:
Chapitre 3a: Marais et sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale
Art. 23a - Protection des marais
Les art. 18a, 18c et 18d s’appliquent à la protection des marais d’une beauté particulière et d’importance nationale.
Art. 23 b - Définition et délimitation des sites marécageux
1 Par site marécageux, on entend un paysage proche de l’état naturel, caractérisé par la présence de marais. Une étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site.
2 Un site marécageux est d’une beauté particulière et d’importance nationale lorsqu’il:
a. Est unique en son genre ou
b. Fait partie des sites marécageux les plus remarquables, dans un groupe de sites comparables.
3 Le Conseil fédéral désigne les sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale et en détermine la situation en tenant compte de l’utilisation du sol et des constructions existantes. Ce faisant, il travaille en étroite collaboration avec les cantons qui, pour leur part, prennent l’avis des propriétaires fonciers concernés.
4 La Confédération finance l’inventaire des sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale.
Art. 23 c - Protection des sites marécageux
1 La protection a pour but général de sauvegarder les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur beauté particulière et leur importance nationale. Le Conseil fédéral fixe des buts de protection adaptés aux particularités des sites marécageux.
2 Les cantons veillent à la concrétisation et à la mise en oeuvre des buts de la protection. Ils prennent à temps les mesures de protection et d’entretien qui s’imposent. Les art. 18a, al. 3, et 18c sont applicables par analogie.
3 La Confédération participe au financement des mesures de protection et d’entretien par une indemnité couvrant de 60 à 90 pour cent des frais. Pour le calcul de l’indemnité, elle tient compte de la capacité financière des cantons et de la charge globale que leur occasionne la protection des sites marécageux et des biotopes.
Art. 23 d - Aménagement et exploitation des sites marécageux
1 L’aménagement et l’exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.
2 Sont en particulier admis à la condition prévue à l’al. 1:
a. L’exploitation agricole et sylvicole;
b. L’entretien et la rénovation de bâtiments et d’installations réalisés légalement;
c. Les mesures visant à protéger l’homme contre les catastrophes naturelles;
d. Les installations d’infrastructure nécessaires à l’application des let. a à c ci-dessus.
On peut toutefois se demander si l'argument ne reviendrait pas à remettre en question la désignation en elle-même du site marécageux de la Vallée de Joux, ce qui est exclu compte tenu de ce qu'elle résulte déjà de l'annexe 2, ch. 21, de l'OSM promulguée par le Conseil fédéral. C'est en tout cas à tort que les recourants tentent de tirer argument du fait qu'il y a déjà suffisamment de surfaces agricoles qui isolent le marais de leur parcelle et que celle-ci, en amont de le route cantonale qui constituerait une délimitation adéquate de la zone à protéger, est en assez forte pente et n'abrite ni végétation marécageuse, ni faune des marais. En effet, il résulte des travaux préparatoires rappelés ci-dessus que les dispositions désormais en vigueur ne tendent pas qu'à la protection des marais, mais aussi à protéger des sites marécageux entiers. Qu'un site marécageux au sens de l'art. 23b al. 1 LPN comporte une partie dépourvue de marais résulte à vrai dire plus clairement du texte allemand de la deuxième phrase de cette disposition ("Ihr moorfreier Teil steht zu den Mooren in enger ökologischer, visueller, kultureller oder geschichtlicher Beziehung"; v. encore AC.1998.0067 du 10 décembre 1998, consid. 3c).
Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral, constatant que l'annexe 2 de l'OSM présente les objets protégés sur un extrait de la carte au 1:25'000ème et que selon l'art. 3 OSM, les cantons doivent fixer les limites précises des objets, a jugé que les cantons ne doivent fondamentalement pas s'écarter des lignes fixées par le Conseil fédéral, mais que puisque à l'échelle du 1:25'000ème , la délimitation ne peut pas être réalisée avec une précision suffisante pour les plans cadastraux, les cantons disposent à l'intérieur de cette imprécision donnée d'un certain pouvoir d'appréciation dans la délimitation du périmètre au niveau des parcelles (ATF 127 II 184 consid. 3 in fine). Même si le contrôle judiciaire demeure possible en la matière en cas d'abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité, il appartient aux tribunaux de respecter la latitude de jugement que le législateur a décidé de laisser à l'administration (même arrêt, consid. 5 a aa et dd, au sujet de la possibilité de s'écarter de la délimitation opérée par le Conseil fédéral).
En l'espèce, les recourants ne prétendent pas que la délimitation litigieuse s'écarterait de celle qui apparaît sur la carte au 1:25'000ème annexée à l'OSM (no 21), qui figure au dossier sous la forme d'une simple photocopie, dans deux versions légèrement différentes dont l'une a été désignée comme exacte à l'audience. Ils s'en prennent à l'argument de la décision attaquée selon lequel on dispose, depuis le secteur litigieux, d'une vue directe sur le lac de Joux et l'importante zone marécageuse qui en borde l'extrémité. Pour eux, ce raisonnement pourrait conduire à inclure dans le site toutes les crêtes du Mont-Tendre et du Risoux: c'est pour eux une interprétation abusive de l'art. 24 sexies al. 5 aCst que de vouloir englober toutes les parcelles qui n'ont pas encore été construites: la décision attaquée confondrait la problématique de la protection des marais avec l'aménagement du territoire et la protection des paysages. De son côté, dans sa réponse au recours, le Service de l'aménagement du territoire ironise sur ce moyen des recourants en relevant que jamais personne n'a songé à classer les crêtes du Mont-Tendre et du Risoux en zone constructibles.
Comme on l'a vu plus haut, c'est à tort que les recourants contestent l'objectif de protection du paysage poursuivi par le plan litigieux. On est bel et bien, s'agissant d'un objet porté à l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, en présence d'un dispositif normatif qui tend à la protection du paysage et non seulement du marais.
Le recours ne pourrait donc être admis que s'il s'avérait que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en incluant la parcelle litigieuse dans la "zone agricole protégée I" soumise à l'art. 14 du règlement du PAC 293 qui prévoit que cette zone, qui ne comporte pas de marais, est exploitée par l'agriculture et qu'elle est soumise aux mesures générales de sauvegarde du paysage des art. 8 (protection des cours d'eau, prés maigres, cordons boisés etc.) et 9 (protection du paysage), à l'exclusion de l'art. 7 (qui règle la protection des marais proprement dits).
Dans l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, dont la Vallée de Joux est l'objet n° 21, la délimitation du secteur du Sentier, à l'endroit de la parcelle des recourants, est justifiée de la manière suivante (p. 10):
"La limite passant au sommet du versant entre La Molerie et Sur le crêt, se justifie par la forte influence paysagère du bas marais central. La limite emprunte un bord de terrasse au sommet du versant raide et en partie boisé, qui constitue localement une barrière visuelle. Une petite route puis une épaule qui descend depuis Sur le Crêt forment la limite en direction de L'Orient, en marquant également une barrière visuelle locale."
La décision attaquée se réfère pour sa part au rapport du groupe de travail chargé de se prononcer sur la délimitation définitive du site marécageux (qui faisait état de divergences de vue entre les différents participants) et se fonde sur les constatations effectuées sur place. Elle considère que la délimitation consistant à suivre les façades pignons des bâtiments existants correspond à la logique suivie ailleurs et que ces façades constituent un élément caractéristique. Les recourants ne démontrent pas qu'il y ait là un abus du pouvoir d'appréciation. Sur place, le tribunal a pu à son tour constater que pour l'usager qui suit la route longeant le lac et parvient à proximité de l'endroit litigieux, la vue sur le site marécageux situé dans la prolongation du lac est marquée par la présence d'une épaule du terrain dont la face visible n'est pas construite tandis que les constructions existantes sont visible au sommet de cette épaule. Il n'y a pas abus du pouvoir d'appréciation à juger que le paysage offert par le site marécageux sera préservé par la mesure consistant à empêcher la construction d'un villa sur la pente qui s'offre à la vue et redescend en direction de l'observateur.
Pour le surplus, c'est en vain que les recourants font valoir que le PAC litigieux ne définit pas de zones-tampon et que leur parcelle ne correspond pas à la définition de telles zones (hydrique, trophique ou biologique). En effet, les zones-tampon relèvent de la protection du marais lui-même (elles sont régies par l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur les hauts-marais du 21 janvier 1991 et par l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur les bas-marais du 7 septembre 1994) mais elles sont sans pertinence pour la délimitation paysagère du site marécageux. Ces zones-tampon peuvent d'ailleurs même se trouver en dehors du site marécageux (ATF 127 II 184 consid. 5 d).
Vu ce qui précède, le recours est rejeté. Un émolument, que le tribunal décide d'arrêter à un montant modeste compte tenu de la situation des recourants, sera mis à la charge de ces derniers. Il y a lieu en outre de fixer l'indemnité d'office de leur avocat, en précisant qu'elle pourra être recouvrée par l'Etat si les recourants redeviennent solvables dans les cinq ans (art. 18 LAJ, art. 40 al. 3 LJPA; v. p. ex. FO.1999.0007).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 2 décembre 1999 du Chef du Département des institutions et des relations extérieures est maintenue.
III. Un émolument de 500 francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Une indemnité de 3'500 francs, débours et TVA compris, sera versée à l'avocat Marc-Antoine Aubert par la caisse du tribunal.
V. Ce montant est mis à la charge des recourants Sylvie Golay et Daniel Cabras, solidairement entre eux, à titre de frais d'instruction du recours, et pourra être recouvré aux conditions de l'art. 18 LAJ.
Lausanne, le 3 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)