CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 4 septembre 2001
sur le recours interjeté par André HENTSCH , domicilié route de Cheseaux 29, 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du 23 juillet 1999 du Département de la sécurité et de l'environnement , Service des forêts, de la faune et de la nature, section conservation des forêts (délimitation de l'aire forestière - parcelle 2406 du cadastre d'Yverdon-les-Bains).
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Bernard Dufour et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière : Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. André Hentsch est propriétaire de la parcelle no 2406 du cadastre d'Yverdon-les-Bains, sise route de Cheseaux 29, d'une surface de 778 m² en nature de pré-champ, sur laquelle ont été construits en 1985 une villa de 74,7 m² et un garage en béton de 16,3 m² (selon le plan dressé le 30 janvier 1984 pour enquête) . Cette parcelle se trouve dans la zone de villas, selon la modification du plan des zones no 120-002 approuvée par le Conseil d'Etat le 8 décembre 1989 et est régie par le Règlement sur le plan général d'affectation et les constructions (RPA) approuvé par le Conseil d'Etat en dernier lieu le 25 janvier 1991, plus spécialement par les art. 27 à 33 RPA.
L'Etat de Vaud est propriétaire de la parcelle voisine, portant le no 2408, qui comprend un cordon boisé.
B. Dans le cadre de la procédure de révision du plan général d'affectation, l'inspecteur des forêts du 8ème arrondissement, M. Cherbuin, ainsi que M. Boss, du bureau des géomètres Pilloud & Rudaz et Mme Bianchi Rojo, du Service de l'urbanisme et des bâtiments de la Ville d'Yverdon-les-Bains, ont effectué, le 5 octobre 1995, le piquetage et le relevé de la lisière de la forêt sur la parcelle no 2406, en présence de l'épouse de M. Hentsch.
C. Selon le plan de délimitation de l'aire forestière en limite des zones constructibles, établi le 25 septembre 1998 par les géomètres Pilloud & Rudaz, portant le numéro 4 avec l'intitulé "Rue de Payerne, EIVD, Champ-Pittet", mis à l'enquête du 20 octobre au 18 novembre 1998, la limite de forêt établie sur la parcelle de M. Hentsch résulte du piquetage d'une ligne virtuelle placée à deux mètres des troncs (voir schéma ci-dessous). Ainsi, à l'est de la parcelle du recourant, la forêt s'arrête à la limite qui sépare les parcelles 2408 et 1837 (on rappelle que la parcelle 1837 jouxte à l'est celle du recourant). Ensuite, le piquetage effectué fixe l'aire forestière de manière à ce qu'elle déborde sur une langue d'une largeur inférieure à deux mètres du domaine public (soit de la parcelle no 2408) sur les parcelles nos 2406, 2998 et 2995. Ce piquetage conduit de ce fait à un décrochement fixé précisément à la limite des parcelles 1837 et 2406.
D. Le 17 novembre 1998, André Hentsch a formé opposition à l'encontre des plans susmentionnés, contestant la modification de la délimitation de l'aire forestière en limite des zones constructibles. A l'appui de son opposition, M. Hentsch fait valoir que cette limite, qui empiète sur sa parcelle, dévalorise sa propriété du fait qu'aucune modification, voire extension du bâtiment ne pourrait plus être envisagée de ce côté. Subsidiairement, il demande un dédommagement correspondant à la perte de valeur du bien-fonds, ainsi qu'une baisse de l'estimation fiscale.
E. Par courrier du 10 mars 1999, le Service des forêts, de la faune et de la nature, section conservation des forêts (ci-après : le SFFN), auquel l'opposition du 17 novembre 1998 a été transmise comme objet de sa compétence, a invité André Hentsch à participer à une vision locale, qui s'est tenue le 23 mars 1999.
Selon le procès-verbal relatif à cette vision locale, il a été constaté que la parcelle 2406 ne comprend aucun arbre et que la soumission au régime forestier du cordon boisé sis sur la parcelle no 2408 n'est pas contestée. Quant à la limite de forêt, telle qu'elle a été figurée sur le plan, elle résulte effectivement du piquetage d'une ligne virtuelle placée à 2 mètres des troncs, en application de l'art. 15 al. 2 du règlement du 16 mai 1980 d'application de la loi forestière du 19 juin 1996 (ci-après, respectivement : RLVFo et LVFo; RSV 8.12). Il est enfin mentionné que si la délimitation constitue, dans les faits, une restriction du droit de bâtir, celle-ci est, par rapport à la réglementation existante, largement compensée par l'augmentation de la surface constructible résultant de la modification du plan général d'affectation.
Le 31 mars 1999, M. Hentsch a retourné le procès-verbal précité, indiquant maintenir son opposition et requérir du SFFN une décision formelle de constatation de nature forestière au sens de l'art. 10 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo). M. Hentsch a exposé ses moyens dans un courrier annexé au formulaire. En bref, selon lui, la règle est que la limite forestière est celle qui paraît logique, selon la nature des lieux, alors que la limite des deux mètres est la règle subsidiaire, prévalant seulement en cas de doute. Or, la limite préexistante de la forêt serait dans ce cas conforme à la nature des lieux : elle place cette limite en bordure du talus, à la frontière de la parcelle 2408 propriété de l'Etat. Les trois arbrisseaux qui poussaient en bordure de la parcelle no 2408 n'ont pas une importance décisive; il y a d'autant moins lieu de compter deux mètres à partir de leurs troncs que ces arbres ont été coupés avant d'avoir atteint la taille des grands arbres de la forêt. En outre, c'est sur cette limite-là que se sont fondés les plans de construction de la villa. Au demeurant, M. Hentsch expose que le seul côté où une extension future de la villa apparaît envisageable et possible est le côté forêt, la distance de la façade à la forêt étant actuellement de 14,5 mètres, alors que, selon la nouvelle limite forestière, cette distance serait réduite à 12,65 mètres. Il ajoute que les parcelles voisines ne sont pas dans une situation comparable, leurs constructions étant déjà à 10 mètres de la limite.
F. Le 23 juillet 1999, le SFFN a rendu une "décision de constatation de nature forestière et de limite de forêt", a) levant l'opposition du 17 novembre 1998 formulée à l'encontre de la délimitation de l'aire forestière sur la parcelle no 2406 d'Yverdon-les-Bains, b) déclarant soumis au régime forestier une surface de 32,5 m² de dite parcelle et c) confirmant les limites de forêt telles que définies sur le plan de situation du 25 septembre 1998 de délimitation de l'aire forestière en limite des zones constructibles.
G. Par mémoire de recours posté le 12 août 1999, M. Hentsch s'est pourvu contre la décision précitée, concluant à ce qu'il plaise au Tribunal administratif de prononcer que la limite de la forêt (comme à l'époque de la construction) est maintenue à la limite de propriété entre les parcelles nos 2406 et 2408 ou, subsidiairement, que la limite de forêt soit ramenée à celle des parcelles et, plus subsidiairement, qu'un dédommagement de 25'000 francs lui soit alloué, à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains et/ou de l'Etat de Vaud enfin, très subsidiairement, que le SFFN doive se déterminer sur les conclusions de sa lettre du 13 (recte : 31) mars 1999. A l'appui de son pourvoi, le recourant se réfère en particulier aux moyens développés dans son courrier du 31 mars 1999 au service intimé, lesquels seront repris ci-dessous pour autant que de besoin.
H. Dans sa réponse au recours du 6 septembre 1999, le SFFN s'en est remis à justice, en demandant au Tribunal administratif de "trancher la question de l'application de l'art. 15 al. 2 RLVFo, sans possibilité dérogatoire". Le service intimé relève que la limite de forêt contestée, qui résulte de l'état des lieux, a été déterminée sur la base de cette disposition : contrairement aux directives valaisannes pour la constatation de la forêt usuellement appliquées par analogie sur notre territoire cantonal, la réglementation vaudoise ne permet pas de procéder à une réduction de la lisière forestière en raison des limites de propriété; en effet, l'art. 15 al. 2 RLVFo exige qu'en l'absence d'une lisière étagée typique, naturellement embuissonnée, la limite soit fixée au minimum à deux mètres des arbres majeurs du peuplement.
I. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains s'est déterminée, le 9 septembre 1999, relevant que selon elle, le constat de nature forestière s'est fait en application de la législation forestière et en présence du recourant; de même, la limite de forêt est conforme à ladite législation et représente l'état de fait au moment du levé. Elle indique de plus qu'il s'agit d'une restriction d'environ 8 m² constructibles au sol, minime au regard des 186 m² autorisés (actuellement seulement 91 m² sont bâtis); en outre, selon le nouveau PGA, la surface constructible totale augmente de 30 m² par rapport à la réglementation en vigueur. Enfin, s'agissant de la demande de dédommagement, la municipalité indique qu'il s'agit d'un litige entre deux propriétaires et qu'elle ne peut en aucun cas être impliquée dans cet état de fait.
J. Une audience s'est tenue le 3 avril 2000 en présence du recourant personnellement, de Mme Anne-Françoise Eichelberger, juriste et de M. Daniel Goetz, ingénieur forestier du SFFN, de M. Pierre Cherbuin, inspecteur forestier du 8ème arrondissement, de Mme Marinette Bianchi Rojo et de M. Marc Burgener, représentant la municipalité. A la demande du président du tribunal, qui a rappelé la teneur de l'art. 15 du règlement, les parties ont apporté diverses précisions. Ainsi, M. Burgener a indiqué que le nouveau plan et son règlement ont été adoptés le 2 mars 2000, mais qu'il reste à régler quelques points de détail nécessitant une mise à l'enquête complémentaire. Le recourant a déclaré avoir pris connaissance du préavis communal qu'il a réclamé en procédure. L'inspecteur forestier a confirmé qu'il s'agit bien d'une forêt au sens de la loi vaudoise. M. Goetz a ajouté que depuis 1991, la loi fédérale a "renversé la vapeur", en ce sens que la forêt ne fait plus la règle et qu'il faut une décision en constatation. Mme Eichelberger a relevé que les propriétaires entretiennent si bien leur gazon que la lisière recule au fil des années, ce qui contribue à justifier la règle des deux mètres prévue par l'art. 15 al. 2 du règlement en cas d'ambiguïté. L'inspecteur forestier a précisé, de son côté, que l'art. 15 al. 2 RLVFo s'applique en l'absence de lisière typique, cette dernière comprenant des arbres, des buissons, puis un espace non peuplé.
Sur place, il est apparu que la parcelle du recourant, comme celles qui l'entourent (soit les nos 1837, 2406, 2998, 2995) bordent un lotissement établi sur un plateau. La forêt implantée sur le domaine public est en contrebas, dans un léger ravin, dont le chemin d'accès au CESSNOV marque le fond. Les arbres majeurs de peuplement se dressent sur la pente du ravin, à plus de deux mètres de la limite de la parcelle du recourant. Dans le haut du ravin, croissent des arbustes, des ronces, une végétation typique d'une lisière. Non sans surprise, le Tribunal administratif a constaté que les frênes ont été coupés en bordure de la forêt; leurs souches sont apparentes; il est admis que ces coupes ne sont pas le fait du propriétaire recourant et qu'elles ont été effectuées probablement lors de travaux d'entretien, pour rétablir la forêt dans son état antérieur. Ainsi, la ceinture forestière s'arrête physiquement sur la ligne des souches et les parties conviennent que cette limite est celle qui existait lors de la construction de la parcelle du recourant. Le piquetage de la ligne virtuelle arrêté par les géomètres qui ont délimité l'aire forestière (v. ci-dessus lettre C) a été calculée précisément à partir de ces troncs, aujourd'hui disparus.
Le Tribunal administratif a délibéré à l'issue de l'audience.
Considérant en droit:
L'art. 15 RLVFo, dont l'application est litigieuse, est ainsi libellé :
"La lisière est déterminée par la nature des lieux.
En cas d'ambiguïté, la lisière est définie par une ligne virtuelle sise au minimum à deux mètres des troncs.
Dans tous les cas, le service décide.
Le département peut exiger la délimitation de la lisière sur le terrain aux frais des intéressés, notamment lorsqu'un plan de quartier est créé en bordure de forêt."
b) En bref, le recourant invoque que l'art. 15 al. 1 RLVFo doit trouver application, la limite préexistante de la forêt étant dans ce cas conforme à la nature des lieux; or, cette limite se trouve en bordure du talus, à la frontière des deux parcelles nos 2406 et 2408. C'est sur cette limite que les recourants se sont fondés lors de la construction de leur villa. En revanche, de l'avis du service intimé et de l'inspecteur forestier, l'art. 15 al. 2 RLVFo exige qu'en l'absence d'une lisière étagée typique, naturellement embuissonnée, la limite soit fixée au minimum à deux mètres des arbres majeurs du peuplement. Enfin, selon la municipalité, le constat de nature forestière s'est fait en application de la législation forestière et le levé de la limite de forêt a été effectué conformément à cette législation. Il s'agit dès lors de se référer à la définition de la forêt, cas échéant de la lisière forestière, en droit fédéral et, dans la mesure compatible avec ce dernier, en droit vaudois.
Article premier LFo - But
1 La présente loi a pour but:
a. d'assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique;
b. de protéger les forêts en tant que milieu naturel;
c. de garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique (fonctions de la forêt);
d. de maintenir et promouvoir l'économie forestière.
2 Elle a en outre pour but de contribuer à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chu-tes de pierres (catastrophes naturelles).
Art. 2 LFo - Définition de la forêt
1 Par forêt on entend toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents.
2 Sont assimilés aux forêts:
a. les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers;
b. les surfaces non boisées ou improductives d'un bien-fonds forestier, telles que les vides ou les surfaces occupées par des routes forestières ou d'autres constructions ou installations forestières;
c. les biens-fonds faisant l'objet d'une obligation de reboiser.
3 Ne sont pas considérés comme forêts les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts, les cultures d'arbres en terrain nu destinées à une exploitation à court terme ainsi que les buissons et les arbres situés sur ou à proximité immédiate des installations de barrage.
4 Dans le cadre fixé par le Conseil fédéral, les cantons peuvent préciser la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un autre peuplement pour être considérés comme forêt. Si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables.
Art. 1 OFo - Définition de la forêt (art. 2, 4 e al. 3 )
1 Les cantons précisent les valeurs requises pour qu'une surface boisée soit reconnue comme forêt, dans les limites suivantes:
a. surface comprenant une lisière appropriée: 200 à 800 m² .
b. largeur comprenant une lisière appropriée: 10 à 12 m;
c. âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt: 10 à 20 ans.
2 Si le peuplement exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement impor-tante, il doit être considéré comme forêt, indépendamment de sa surface, de sa lar-geur ou de son âge.
b) La loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVFo), à son art. 2 al. 1, a fait usage de la faculté laissée aux cantons par l'art. 2 al. 4 LFo et l'art. 1 al. 1 OFo. La teneur de la disposition cantonale est la suivante :
"Sont considérées comme forêts au sens de la législation fédérale :
a) les surfaces boisées de 800 m² et plus;
b) les cordons boisés de 10 m. de largeur et plus;
c) les surfaces conquises par un peuplement depuis plus de 20 ans;
d) les rives et berges boisées des cours d'eau non corrigés;
e) les rideaux-abris."
c) Il sied encore de se référer à la définition biologique de la lisière optimale du point de vue écologique, laquelle présente une limite sinueuse et irrégulière, avec une structure étagée et se compose d'un manteau forestier (de 15 à 20 mètres, étagé, riche en espèces, en feuillus, clair et ouvert), d'une ceinture de buissons (de 5 à 10 mètres, riche en espèces, en épineux, en baies) et enfin d'un ourlet herbeux (de 5 à 10 mètres, qui forme une zone-tampon avec les terres cultivées intensivement). La lisière idéale s'étend donc sur une largeur de 25 à 40 mètres, qui se mesure dès les premiers grands arbres à l'intérieur de la forêt, et qui couvre à l'autre extrémité un espace dépourvu de toute végétation arbustive ou de buissons (John Aubert, La protection des lisières en droit fédéral et en droit vaudois, RDAF 1998 I p. 1, spéc. p. 3s.)
Les buts ainsi définis par la législation forestière - la conservation et la protection de la forêt (art. 1er LFo) - permettent d'emblée d'écarter un des arguments du recourant, qui a trait aux distances à la lisière et aux restrictions de bâtir (et partant aux dommages) qui en résulteraient. Ces moyens sont hors de propos dans ce litige : quand il s'agit de délimiter la forêt par rapport aux zones à bâtir, ce n'est pas à la surface forestière de dépendre de l'étendue de la zone à bâtir, mais bien au terrain à bâtir de s'adapter à la présence de la forêt (ATF 122 II 274, cons. 2b, JDT 1997 I 543, spéc. 547).
Bien que la définition de la forêt, et donc de la lisière, ressortisse au droit fédéral (ATF 125 II 441; ATF 124 II 85, 165; ATF 123 II 499; ATF 110 Ia 91; ATF 107 Ib 50), aucune disposition ne définit, de manière expresse, ce qu'est la lisière de la forêt : la LFo utilise alternativement le terme de "limite de forêt" (ainsi l'art. 13 al. 1 dispose que dans les zones à bâtir, les limites de forêts doivent être fixées sur la base de constatations de la nature forestière ayant force de chose jugée, conformément à l'art. 10 de la présente loi) ou le terme de "lisière" (par exemple à l'art. 17 traitant de la distance requise des constructions et des installations à proximité de la forêt), ou encore le terme de "lisière appropriée" (qui figure à l'art. 1 al. 1 litt. a et b OFo cité ci-dessus).
L'art. 1 OFo réserve au demeurant aux cantons la compétence de préciser les valeurs requises pour qu'une surface boisée soit reconnue comme forêt, ceci dans les limites des minimas et des maximas fixés par cette disposition. La jurisprudence du Tribunal fédéral fournit sur ce point un exemple éclairant, qui présente une certaine similitude avec la présente cause : l'arrêt examine - en l'absence de dispositions expresses en droit fédéral ou cantonal - la façon de calculer la largeur minimale que doit avoir un peuplement d'arbres. En l'espèce, la réglementation cantonale - une ordonnance d'exécution de la loi forestière, édictée par le canton de St-Gall conformément à l'art. 1 OFo - fixait notamment la largeur minimale d'une forêt à douze mètres, lisière appropriée comprise, une lisière large de deux mètres étant (à teneur de l'ordonnance) en règle générale appropriée. Le Tribunal fédéral - loin de remettre en cause la règle cantonale des deux mètres - précise à cet égard que l'absence de lisière naturelle en raison des multiples interventions humaines n'empêche pas d'en prendre une en considération; le calcul doit dans tous les cas en inclure une; une dérogation à la règle des deux mètres ne se justifie pas non plus quand bien même elle serait exceptionnellement possible selon l'ordonnance cantonale (ATF 122 II 274, cons. 4, JDT 1997 I 543, spéc. 551).
Au nombre de ces dispositions figure l'art. 15 RLVFo, lui-même fondé sur l'art. 2 LVFo. L'art. 15 RLVFo - ainsi que l'ont relevé les autorités parties à la procédure - pose un principe à son alinéa 1 ("la lisière est déterminée par la nature des lieux") et une règle subsidiaire à son alinéa 2 ("en cas d'ambiguïté..."). A la lumière de la jurisprudence rappelée plus haut, cette règle subsidiaire, qui institue une lisière virtuelle à deux mètres des troncs, relève des précisions du droit cantonal admissibles au regard de l'art. 1er OFo; on ne peut donc y voir un empiétement du droit cantonal contraire à la législation forestière.
On notera au surplus que cette distance de deux mètres s'impose à tout le moins pour des raisons pratiques : on ne saurait - sans manquer au but de protection forestière consacré par la législation fédérale à l'art. 1er LFo - considérer que la forêt s'arrête précisément au dernier tronc, sans prendre en considération l'espace occupé par les branches qui s'en écartent. Il s'agit-là d'une évidence, mais elle a été curieusement occultée lors de l'inspection locale pour la simple raison que les frênes les plus proches de la limite de la parcelle des recourants ont été abattus; cette coupe a été effectuée par les soins de l'administration aux fins - a-t-on expliqué - de rétablir la forêt dans son état antérieur.
Dans le cas d'espèce, le litige porte en définitive sur la seule question de savoir lequel des deux premiers alinéas de l'art. 15 RLVFo est applicable. "L'ambiguïté" de la situation résulte essentiellement du fait que les frênes en haut du talus ont été abattus. Le tribunal considère qu'il n'y a aucune raison de reporter la limite à deux mètres des souches, comme s'il y avait lieu en quelque sorte de prendre en compte les branches d'arbres supposés exister ou remplacés. Il en irait autrement si l'abattage des arbres était imputable aux recourants eux-mêmes (cf. pour cette hypothèse l'ATF 108 Ib 509, rés. JDT 1984 I 537), mais tel n'est pas le cas; les parties s'accordent au contraire à considérer que les coupes ont été réalisées pour conserver à la forêt son état préexistant. Elles ont admis en outre que le peuplement s'arrêtait alors effectivement à la limite de la parcelle du recourant. Cette considération conduit - comme le soutient le recourant - à appliquer le principe de l'alinéa 1er de l'art. 15 RLVFo et à prendre en compte la situation de fait telle que l'ont constatée les parties lors de la séance du 23 mars 1999, puis le tribunal le jour de l'audience.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 23 juillet 1999 du Département de la sécurité et de l'environnement, Service des forêts, de la faune et de la nature, section conservation des forêts levant l'opposition formée le 17 novembre 1998 par André Hentsch est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
ft/jc/Lausanne, le 4 septembre 2001
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)