CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 septembre 2000
sur le recours interjeté par Jean-Pierre et Jean-Philippe VIRET , représentés par Me Renaud Lattion, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du Département des institutions et des relations extérieures, Service de justice et législation , du 14 juillet 1999 (PAC 307 "Vuaz Vauchy" à Payerne ), représenté par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne.
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. Rolf Ernst et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. La Fondation de droit public La Passerelle a projeté la construction d'un établissement médico-social sécurisé (ci-après: l'EMSs) destiné à accueillir 15 détenus hommes confrontés à un handicap psychique et placés dans cet établissement par le Service pénitentiaire; il s'agirait d'un lieu de vie, de traitement et d'évaluation de la capacité du détenu à réintégrer un foyer spécialisé ou la vie libre.
La construction de cet établissement a été projetée dans une partie de la zone industrielle de la Commune de Payerne, au lieu-dit "Vuaz-Vauchy". A la suite de la mise à l'enquête publique du projet en juin 1995, 400 oppositions ont été enregistrées; un des arguments soulevés était la non conformité de la construction (établissement médico-social sécurisé, soit habitat pour détenus) aux règles de la zone industrielle. Il a alors été décidé de procéder par la voie d'un plan d'affectation cantonal.
B. Le Service de l'aménagement du territoire a ainsi élaboré le plan d'affectation cantonal, no 307 (ci-après: le PAC). Le périmètre du PAC comprend une partie des parcelles no 2'559 (propriété de la société Morandi Frères SA), no 2'175 (propriété de la Commune de Payerne) et no 2'176 (propriété de la Confédération), pour une surface totale de 4'150 m² environ. L'ensemble de ces parcelles est situé à la périphérie du territoire urbanisé de la Commune de Payerne, en bordure d'une route communale. Selon le plan des zones de la Commune de Payerne approuvé par le Conseil d'Etat le 1er septembre 1982, ce secteur se situe en zone industrielle; le règlement du plan des zones prévoit un degré de sensibilité IV pour cette zone. Le terrain se trouve en limite de la zone agricole et le secteur de l'autre côté de la route communale est affecté aux activités militaires de la Confédération.
Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret sont propriétaires respectivement de la parcelle no 2'169 et de la parcelle no 4'767 du cadastre de la Commune de Payerne, au lieu-dit "Vuaz-Vauchy". Des installations industrielles sont aménagées sur la parcelle no 2'169; cette parcelle n'est pas contiguë aux parcelles comprises dans le PAC. Quant à la parcelle no 4'767, elle supporte la maison d'habitation de Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret et elle est contiguë aux parcelles comprises dans le PAC; elle est toutefois distante de 150 mètres environ du périmètre du PAC.
Selon l'art. 1 du règlement du PAC, celui-ci a pour but de permettre l'édification d'un établissement médico-social sécurisé sur ce secteur, ainsi que d'autres constructions ou aménagements d'utilité publique. L'ensemble du périmètre du PAC est affecté à des constructions d'utilité publique destinées à de l'hébergement à caractère social en milieu fermé ainsi qu'à d'autres activités et installations publiques compatibles (art. 3 du règlement du PAC).
Les différents services concernés ont émis leurs préavis le 27 août 1998; le Service de l'environnement et de l'énergie a indiqué ce qui suit:
"Les exigences en matière de lutte contre le bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) décrites dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.
Le Service de l'environnement et de l'énergie accepte l'attribution du degré de sensibilité (DS) III pour l'ensemble du PAC "307 EMSs Vuaz Vauchy" (art. 9 du règlement PAC)."
Le bureau Fischer et Montavon Architectes-urbanistes SA à Grandson a établi un rapport sur le processus d'aménagement selon l'art. 26 OAT, daté du 27 août 1998, dont on citera les extraits suivants:
"(...) Choix du site:
En regard de ce critère, la région de la Broye a été choisie pour bénéficier de la proximité de l'EMS La Croix-de-Pierre situé à Estavayer-le-Lac. Par ailleurs, le site cherché devait se trouver à proximité d'une petite ville afin de pouvoir y organiser de petites sorties accompagnées permettant de familiariser progressivement le pensionnaire avec la vie en liberté et les tâches de la vie en société (achats, démarches administratives, transports publics, etc).
Dès 1993, plusieurs sites ont été examinés. Des premières recherches à Lucens et à Granges-Marnand se sont soldées par des résultats négatifs. La Municipalité de Payerne a par contre appuyé cette démarche, comprenant l'intérêt public de cette nouvelle institution et la responsabilité que lui confère le statut de centre régional qu'elle entend défendre pour sa localité.
Ainsi un site adéquat a pu être trouvé en périphérie urbaine, sur des terrains en zone industrielle. Il a été retenu car sa situation géographique correspond particulièrement bien aux exigences décrites plus haut et que l'environnement permet d'envisager une bonne intégration de cet établissement dans son contexte (types de constructions, clôtures, etc.).
Actuellement propriétés de la ville et d'un privé, les terrains concernés par le projet devraient, suite à un jeu d'échange de parcelles, devenir propriété de la fondation La Passerelle, constituée en novembre 1997. Une petite parcelle, propriété de la Confédération, a été englobée dans le périmètre du PAC pour des raisons évidentes de cohérence d'aménagement.
(...) Degré de sensibilité au bruit:
Un degré de sensibilité III a été attribué à ce périmètre, conformément à son affectation mixte: habitation et activités. Cette mesure est compatible avec le voisinage de la zone industrielle à laquelle est appliqué un degré de sensibilité IV.
Les nuisances s'appliquant à la parcelle ne dépassent pas les seuils limites prescrits par l'OPB. Pour la route communale bordant le périmètre, il a été tenu compte des charges de trafic futures, dans l'hypothèse où cette route ferait partie d'un contournement nord de Payerne comme cela figure au plan directeur communal en projet. Les charges de trafic estimées pour ce tronçon qui figurent dans ce projet de plan directeur ont été prises en compte comme base de calcul. (...).
(...) Buts et principes de l'aménagement du territoire, art. 1 à 3 LAT:
Le PAC "Vuaz Vauchy" répond aux objectifs et aux principes généraux de l'aménagement du territoire, notamment aux dispositions des articles 1 à 3.
En effet, le programme devant prendre place dans ce périmètre répond à un besoin social important qui nécessite la légalisation d'une aire de construction adéquate. Le site retenu correspond aux critères prédéfinis pour cette activité (en particulier: secteur peu habité mais proche d'une petite ville, proximité d'autres institutions collaborant étroitement avec l'institution, accord des autorités locales). Se limitant à modifier les règles de construction à l'intérieur de son périmètre, il n'implique pas la création de nouvelle zone à bâtir.
Malgré les craintes compréhensibles et légitimes de la population par rapport à ce projet, le PAC répond aux exigences de l'art. 3 al. 4c dans la mesure où le site est suffisamment à l'écart de zones résidentielles et où le projet prévoit des mesures de sécurité adaptées. Pour le surplus, l'appréciation d'un risque excessif pour la population relèverait plus d'un jugement sur les effets de la politique carcérale que sur l'adéquation des mesures d'aménagement du territoire qui pourraient en découler.
(...) Plan directeur communal:
Le plan directeur communal est actuellement à l'étude et a suivi la procédure d'examen préalable par les services de l'Etat. Etant donné le caractère exceptionnel du programme prévu sur le site du PAC "Vuaz Vauchy", ce dernier n'a pas été spécifiquement pris en compte dans cette planification. Toutefois, selon le dossier de septembre 1997, on peut relever qu'il s'inscrit sans contradiction dans la conception directrice et respecte notamment les intentions suivantes:
Priorités d'extensions:
Selon la planche et les concepts exposés en p. 81, ces priorités sont portées sur d'autres secteurs. Dans le programme de mesures, l'extension de la zone d'activité Nord (p. 132) ne concerne que la partie située à l'ouest de la Broye. Une extension des zones à bâtir vers l'est depuis le secteur du PAC n'est donc pas envisagée pour l'instant, bien que cette possibilité reste préservée par le "schéma directeur". On peut donc en déduire que le PAC ne crée pas obstacle à la mise en oeuvre des projets d'extension des zones à bâtir de Payerne.
Zones d'habitation:
Il n'est pas prévu d'étendre des zones résidentielles en direction de l'aire du PAC.
Circulations:
La route communale existante en limite sud du périmètre fait office de prolongement du "contournement nord" à créer à moyen ou long terme. Dans ce concept, il ne s'agit pas d'un axe de type "ceinture périphérique", comme c'est le cas pour les contournements ouest et nord, mais plutôt de collectrice permettant de relier à l'autoroute les quartiers nord et Corcelles, sans passer par le centre de la localité. Les charges de trafic pronostiquées par Transitec ont été prises en compte pour le contrôle des nuisances sonores. Les calculs, joints en annexe, démontrent que même dans l'hypothèse maximale de 3'500 v/j, le seuil limite d'immission est respecté. De surcroît, le plan directeur prévoit à plus long terme la possibilité d'un évitement plus au nord. Ce dispositif se justifierait si les charges de trafic devenaient plus importantes. On peut donc en déduire que le PAC est compatible avec les projet de route au nord de Payerne.
CONCLUSIONS:
Sur la base de ce qui précède, on peut donc conclure à la conformité des dispositions du PAC avec les prescriptions de la LAT et de la LATC, avec les différents instruments de planification légalisés et avec les intentions générales du canton comme de la Commune de Payerne."
Les différents services de l'Etat concernés par le projet ont émis leur préavis qui ont été réunis dans un rapport du 27 août 1998; ceux-ci étaient positifs moyennant certaines conditions spécifiques à respecter.
Le 3 septembre 1998, la municipalité a informé le Service de l'aménagement du territoire qu'elle approuvait le projet, sous réserve d'un seul point, à savoir qu'elle souhaitait que la servitude traversant le PAC d'ouest en est soit supprimée; celle-ci étant devenue inutile.
Le PAC et son règlement ont fait l'objet d'une mise à l'enquête publique du 11 septembre au 13 octobre 1998; ils ont suscité 17 oppositions et observations.
C. Par décision du 22 février 1999, le Chef du Département des infrastructures a levé les oppositions. Le Département des infrastructures a approuvé le plan d'affectation cantonal "Vuaz Vauchy" no 307 à cette même date.
Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret ont recouru contre cette décision par l'intermédiaire de Me Lattion le 3 mars 1999 auprès du Département des institutions et des relations extérieures. Ont également recouru contre cette décision Marcelle Viret le 4 mars 1999 ainsi que Isabelle Viret et Suzanne Paccaud le 5 mars 1999.
Le Service de l'environnement et de l'énergie s'est déterminé le 26 avril 1999 notamment sur le degré de sensibilité:
"(...) le projet de plan d'affectation cantonal no 307 prévoit un degré de sensibilité (DS) III pour l'ensemble du périmètre du plan. Dans ce plan, un bâtiment d'ateliers est prévu. Cet EMS prévoit donc une mixité entre logement et activité. En application des définitions de l'article 43 de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB), c'est bien un DS III qui doit être attribué à l'EMS à caractère carcéral.(...)"
D. Par décision du 14 juillet 1999, le Chef du Département des institutions et des relations extérieures a rejeté les recours de Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret, de Marcelle Viret et de Isabelle Viret et il a déclaré le recours de Suzanne Paccaud irrecevable. Il a considéré que le projet litigieux n'était pas contraire au plan directeur cantonal dans la mesure où il n'aggravait pas la situation de la région payernoise en termes de régionalisation des services cantonaux; en outre, cette région bénéficiait de la présence d'autres constructions et le centre carcéral présentait également des effets positifs. Une étude sur les effets économiques de la répartition actuelle des services de l'Etat n'était pas nécessaire; le projet était conforme aux principes d'aménagement du territoire selon lesquels il convient de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités entre celles-ci. Le choix du site était en outre fondé sur des critères raisonnables et la planification réduisait les effets défavorables. L'établissement projeté ne déséquilibrait pas la zone industrielle homogène et il ne faisait pas obstacle au développement industriel de la région. Par ailleurs, le degré de sensibilité III était justifié dans ce secteur qui est une zone mixte; des activités artisanales seraient organisées dans l'établissement; le plan respectait en outre les exigences légales relatives au degré de sensibilité. De plus, le degré de sensibilité III était compatible avec les nuisances sonores existantes, notamment avec le bruit lié à l'exploitation de l'aérodrome militaire. Le projet s'insérait favorablement dans le système carcéral vaudois compte tenu des établissements de Sylvabelle à Provence et de Croix-de-Pierre à Estavayer-le-Lac: la proximité de ceux-ci favoriserait les échanges pour mettre en place les structures. Enfin, il a considéré qu'il n'appartenait pas à l'autorité de contrôle de la planification de se prononcer sur le bien-fondé des coûts occasionnés par le projet.
E. Jean-Pierre Viret et Pierre-Philippe Viret ont recouru contre cette décision par l'intermédiaire de Me Lattion le 4 août 1999 auprès du Tribunal administratif. Ils estiment que le plan d'affectation cantonal ne respecte pas le plan directeur cantonal, notamment le principe de répartir équitablement les services de l'administration dans les diverses régions du canton dans un but de promotion économique; un établissement carcéral n'aurait que des répercussions négatives pour la population et il amènerait des nuisances quant à la sécurité de la population environnante. Ils renouvellent par ailleurs leur réquisition concernant une mesure d'instruction tendant à exposer dans quelle mesure les principes contenus dans le plan directeur cantonal au sujet des constructions et installations publiques sont respectés, notamment en ce qui concerne les retombées économiques. Ils estiment qu'un examen approfondi permettant de contrôler l'application réelle du plan directeur cantonal et la conformité du plan d'affectation cantonal litigieux n'a pas eu lieu alors qu'il est nécessaire. Ils estiment également que les principes d'aménagement tels qu'ils résultent de l'art. 3 LAT ne sont pas respectés en ce sens que le projet se situe dans un environnement industriel formant un tout cohérent d'une quinzaine d'entreprises importantes pour le développement économique de la ville et de la région et que cet environnement industriel doit garder son identité et son caractère homogène. Ils estiment qu'un EMS carcéral est un élément étranger à une zone industrielle; l'implantation du projet à l'endroit envisagé est défavorable; selon eux, le projet devrait être réalisé à un endroit isolé. Ils font encore valoir que le seul point commun entre les trois établissements de la région, à savoir : celui faisant l'objet du projet, l'établissement de Sylvabelle et celui de Croix-de-Pierre résidait dans le fait qu'il s'agissait du même directeur, les deux établissements existants n'étant pas conçus pour accueillir des délinquants dangereux; ils renouvellent ainsi leur requête visant à disposer de documents indiquant dans le détail l'organisation du Service pénitentiaire et démontrant en quoi le site de Payerne est particulièrement favorable à l'implantation du projet dans le cadre de cette organisation. Ils estiment en outre qu'au vu de l'absence de toute activité artisanale indiquée dans le plan litigieux, un degré de sensibilité II doit être appliqué; ils craignent alors que de nouvelles constructions à fort indice de bruit soient empêchées par la suite. Ils concluent avec suite de frais et dépens à l'admission du recours et à la réforme de la décision en ce sens que l'opposition est admise; subsidiairement à l'annulation de la décision et au renvoi du dossier pour nouvelle décision.
Dans ses déterminations du 9 août 1999, le Service de justice et législation se réfère à la décision et renonce à déposer un mémoire de réponse.
Dans ses déterminations du 19 août 1999, la municipalité se rallie à l'argumentation de l'autorité intimée.
Le Service pénitentiaire et le Département des infrastructures par le Service de l'aménagement du territoire, ont déposé leurs observations sur le recours le 13 septembre 1999 par l'intermédiaire de Me Journot. Le projet serait équilibré dans la mesure où il concernait des détenus stabilisés; il n'aurait ainsi pas que des effets négatifs; de plus, l'arc lémanique comptait trois établissements pénitentiaires, soit à Vevey, à Lausanne et à Lonay. Par ailleurs, le PAC ne déséquilibrerait pas une zone industrielle homogène car la commune disposait encore de réserves de terrains industriels. Le périmètre du plan se situait en outre en marge de la zone industrielle et touchait à la fois une zone agricole et une zone militaire. De plus, le Service pénitentiaire s'était efforcé de tenir compte des intérêts liés à l'exploitation du projet mais également des incidences du projet sur la population. Ils concluent avec suite de dépens au rejet du recours.
Le Service de la santé publique a renoncé à se déterminer sur le recours le 17 septembre 1999.
A la demande du tribunal, le Service pénitentiaire a précisé par lettre du 28 septembre 1999 que le mode d'exploitation envisagé correspondait toujours aux indications contenues dans le journal "La Passerelle No 1"; l'utilisation de "La Passerelle" serait fixée dans le cadre concordataire comme le prévoit l'art. 1 du concordat du 22 octobre 1984 sur l'exécution des peines et mesures concernant les adultes dans les cantons romands et du Tessin.
A la demande du tribunal, le Service de médecine et psychiatrie pénitentiaires des Hospices cantonaux s'est déterminé sur le recours le 28 septembre 1999 en se ralliant aux observations du Service pénitentiaire.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 4 novembre 1999 en présence des recourants personnellement, assistés de Me Lattion, de Francine Bujard au nom du Service de l'aménagement du territoire; étaient également présents au nom du Service pénitentiaire M. André Vallotton, chef du service, et M. Benoît Terrapon, directeur EMS.
Les recourants contestent le degré de sensibilité III compte tenu de "l'état d'esprit" général de la zone industrielle; ils estiment qu'un tel EMS changerait l'affectation de la zone industrielle; il ne serait en outre pas judicieux d'installer un établissement carcéral à proximité d'habitations; ils font valoir également des craintes pour leur famille.
M. Vallotton explique qu'il existe une obligation légale de construire un tel établissement et que le choix du site s'est fait compte tenu notamment des autres établissements dans la région. En outre, la zone industrielle serait plus appropriée qu'une zone résidentielle compte tenu des nuisances engendrées par les ateliers de travail prévus. Ce projet serait analogue à la prison de Lonay; l'Institut de criminologie de Lausanne avait réalisé une étude à propos de cet établissement: sur 180 personnes interrogées, 20 ont émis des critiques négatives, mais celles-ci étaient essentiellement subjectives, 20 personnes ont émis des critiques positives et les autres personnes ont émis un avis neutre; les craintes seraient donc infondées. Concernant les pensionnaires, ceux-ci présentent un danger au moment où ils sont à la phase de stabilisation avec médicaments qui se déroule à l'établissement de La Tuilière où un plan de traitement est mis en place; ils sont ensuite transférés à Bochuz à la division psychiatrique où ils suivent un traitement de fond qui est une prise en charge très lourde; ainsi, les détenus arrivant à la Passerelle seront déjà stabilisés et ils ne présenteraient qu'un risque très faible; cette étape comporte encore des mesures de surveillance; la dernière étape se déroule à Estavayer-le-Lac où il n'y a plus de mesure de sécurité. La structure intermédiaire sert à donner une garantie de sécurité supplémentaire et à offrir aux pensionnaires une étape intermédiaire vers la progression de la réinsertion. La proximité des établissements serait importante notamment en raison du fait que le personnel comme les pensionnaires seraient amenés à passer d'un établissement à l'autre.
M. Terrapond explique qu'il est trop lourd pour les pensionnaires de passer directement en milieu ouvert; au vu des différentes étapes, il est important d'avoir une même politique de travail dans les établissements.
Selon les recourants, le fait d'avoir cet établissement dans la même région que les autres du même type ne serait pas un impératif.
Me Journot a précisé qu'actuellement environ 20 personnes devraient transiter dans un tel établissement de stade intermédiaire.
La représentante du Service de l'aménagement du territoire a précisé que le territoire communal disposait de surface suffisante en zone industrielle.
Les parties ont confirmé leurs conclusions respectives.
G. Le Service pénitentiaire a produit le 29 février 2000 le rapport intitulé "Les effets d'une prison sur son voisinage" établi à la suite d'une enquête auprès des résidents du voisinage de la prison de La Tuilière à Lonay, effectuée par l'Institut de police scientifique et de criminologie à l'Université de Lausanne; les conclusions de ce rapport sont les suivantes:
"Contrairement à certaines craintes exprimées avant la construction de l'établissement pénitentiaire, l'impact d'une telle institution est peu significatif. Les effets négatifs - tout ce qui, notamment, se rapporte aux évasions (qui surviennent plutôt pendant les congés des détenus et alors qu'ils sont déjà loin de la prison), sont compensés par la sécurité raffermie autour de l'établissement grâce à la présence constante de la police et des surveillants. Etant donné qu'aujourd'hui, on remarque une délinquance élevée en rapport avec les cambriolages en Suisse, cet accroissement de la sécurité est considéré comme un point positif par les citoyens qui voient - de fait - leur quartier protégé par les autorités.
En ce qui concerne l'impact économique sur la région, nous n'avons trouvé aucun élément significatif pouvant attester que le marché ait été influencé de façon négative ni dans les réflexions émises par les entreprises, ni dans celles provenant des ménages privés. Si les protestations et les craintes sont plus vives avant l'implantation de l'établissement, c'est sans doute parce qu'on a peur de ce qu'on ne connaît pas."
Considérant en droit:
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette disposition a été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC février-mars 1996 p. 4489). La nouvelle définition correspond à celle de l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) selon laquelle la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 103 let. a OJ peut donc être reprise pour définir l'étendue du cercle des administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif une décision susceptible de recours. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7).
b) Le voisin a en principe qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lit. a OJ lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction et s'il subit des inconvénients liés à la réalisation ou à l'exploitation du bâtiment contesté; par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès situées devant son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (arrêt AC 98/0005 du 30 avril 1999).
c) En l'espèce, Jean-Pierre Viret est propriétaire de la parcelle no 2'169 sur laquelle sont érigées des installations industrielles; Pierre-Philippe Viret est propriétaire de la parcelle no 4'767 qui porte une maison d'habitation; ces deux parcelles sont situées dans la zone industrielle, à une distance de 150 mètres environ du périmètre du PAC en ce qui concerne la parcelle no 4'767 et la partie nord-est de la parcelle no 2'169. Les recourants craignent d'une part que l'établissement projeté ne soit une source de danger pour leur famille et d'autre part que la zone industrielle perde ses caractéristiques et surtout entrave ainsi le développement de leur propre entreprise. Ils sont donc touchés dans leurs intérêts de fait de manière directe et plus importante que les autres habitants de la commune; la qualité pour recourir peut donc leur être reconnue.
a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) fixe les buts de cette législation à son art. 1er; celui-ci dispose que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol; ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays; dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie (al. 1). Pour atteindre ces buts, les cantons établissent des plans directeurs afin de déterminer dans ses grandes lignes le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire (art. 6 al. 1 LAT); ils tiennent compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement des régions (art. 6 al. 3 LAT). Selon l'art. 8 LAT les plans directeurs définissent au moins la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité (let. a).
aa) A cet égard, la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst), entrée en vigueur le 1er janvier 2000, consacre à son art. 2 al. 2 le développement durable comme l'un des buts essentiels de la Confédération; l'art. 73 nCst précise cette notion en ce sens qu'il s'agit de diriger le développement en vue d'assurer un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain. Le Conseil fédéral a indiqué dans son rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse, que le développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins; il implique le maintien à long terme du potentiel de développement des différentes régions (rapport sur les Grandes lignes, in FF 1996 III p. 563). Pour assurer les conditions d'un développement durable, le rapport sur les Grandes lignes précise que l'urbanisation doit davantage être canalisée vers l'intérieur du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé par une densification ou une meilleure utilisation des espaces résiduels ou des friches industrielles à proximité des gares, ce qui permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement doit être localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux desservis, qui se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat ou à la localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573). Ainsi, il convient que les plans directeurs des cantons fixent le développement souhaité selon l'art. 8 let.a LAT de manière à garantir les conditions d'un développement durable au sens des art. 2 et 73 nCst.
bb) Le décret du 22 février 1984 sur le plan directeur cantonal (ci-après: le décret) avait fixé les principes fondamentaux du plan directeur cantonal et réglé la procédure d'approbation (art. 1er du décret). Le décret arrêtait quatre principes fondamentaux : la régionalisation, la décentralisation concentrée, la coordination ainsi que l'information et la participation de la population. Le principe de la régionalisation tend à soutenir le développement des régions, à favoriser l'expression de leurs intérêts, et à atténuer les inégalités entre elles (art. 2 du décret). Quant à la politique de décentralisation concentrée, elle tend à soutenir l'effort de développement des régions en évitant une dispersion des mesures de soutien; elle s'inscrit dans une politique de développement de l'ensemble du canton, accordant une attention particulière aux régions les plus défavorisées, sans toutefois porter préjudice à celles qui sont plus dynamiques (art. 3 du décret). Depuis des décennies, le canton de Vaud est l'objet d'une concentration croissante de la population dans et à proximité des agglomérations de l'arc lémanique. La décentralisation concentrée tend essentiellement à corriger cette tendance pour répartir et concentrer le développement et les efforts d'urbanisation dans les centres régionaux biens desservis par les transports publics, ce qui est pour l'essentiel conforme à l'exigence constitutionnelle du développement durable.
cc) Le plan directeur cantonal a été adopté par décret du 20 mai 1987; l'art. 2 précise que les éléments liant les autorités sont d'une part les objectifs, et d'autre part les éléments prospectifs contenus dans les plans sectoriels. Les objectifs 1.0.a à 1.0.e du plan directeur tendent à réaliser l'option de la décentralisation concentrée. Ces objectifs généraux sont spécifiés pour chaque groupe de régions. La vallée de la Broye présente une situation particulière dans la configuration géographique vaudoise; il s'agit d'un axe industriel orienté vers la Suisse alémanique sur lequel s'égrènent les agglomérations de Moudon à Avenches. Le tissu industriel doit être renforcé afin de développer l'emploi dans la vallée de la Broye, une attention particulière doit être portée à l'intégration de l'habitat contemporain dans les bourgs historiques et Payerne doit, par un soutien à ses équipements, jouer le rôle de centre régional de premier niveau. Pour réaliser ces différents objectifs, le canton, les régions et les communes disposent de moyens différents tels que le zonage, la réalisation les infrastructures, la localisation des constructions et installations publiques, l'offre de terrain à bâtir, le soutien aux entreprises, les allégements fiscaux, le renforcement de l'offre en transports publics et l'entretien du réseau routier (plan directeur, 1.1, p. 44-45).
dd) La tendance préconisée par le plan directeur cantonal est d'élever les centres locaux de Grandson, Avenches, Aubonne, Cully, Oron, Echallens et Cossonay au niveau de centre régional, et de maintenir à leur niveau les centres de Payerne, Ste-Croix, Vallorbe, Le Sentier, Château-d'Oex et d'Aigle et les renforcer; par ailleurs, elle tend à limiter l'extension des agglomérations en restructurant les zones du milieu périurbain dans certaines régions, notamment dans les communes au nord-ouest de Lausanne, entre Morges et St-Prex, ou au nord-ouest d'Yverdon-les-bains, ainsi que dans les régions de Nyon et de Vevey (voir plan directeur cantonal, p. 46). Le décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal a donné une force contraignante à ces options de développement (voir les éléments prospectifs de la carte 1.1.1 du plan directeur cantonal).
ee) En l'espèce, la ville de Payerne fait partie des centres régionaux pour lesquels des efforts particuliers doivent être fournis pour les maintenir à leur niveau et les renforcer (voir plan général d'urbanisation, carte 1.1.1 du plan directeur cantonal).
b) Le chapitre III du plan directeur traite des constructions et installations publiques. Compte tenu de l'objectif de décentralisation concentrée, l'implantation des constructions et installations publiques doit être examinée dans son ensemble sous trois aspects: comme pôles de distribution des services à la population; comme source d'emplois, principalement tertiaires, d'une importance particulière sur le marché du travail des régions concernées; et comme antennes administratives des pouvoirs publics centraux (plan directeur, p. 152). Les objectifs fixés sont les suivants:
favoriser une décentralisation judicieuse des constructions et installations publiques ou d'intérêt public dans les centres du réseau urbain;
assurer à la population de chacune des régions du canton les meilleures prestations possibles en services publics et s'efforcer de garantir une répartition optimale des emplois nouveaux tout en assurant le bon fonctionnement de l'administration;
réévaluer le fonctionnement et la répartition des services de l'administration en cherchant à valoriser leurs effets au niveau régional (voir plan directeur, p. 154 à 158).
aa) En l'espèce, l'implantation du projet d'EMSs à Payerne répond à l'objectif de la décentralisation concentrée dans la mesure où Payerne est un centre du réseau urbain pour lequel des efforts particuliers doivent être entrepris pour le maintenir à son niveau et le renforcer; elle est également conforme à l'objectif de répartir les emplois nouveaux dans la mesure où il va en engendrer et s'intègre ainsi dans les objectifs décrit ci-dessus; le plan litigieux est ainsi en harmonie avec les objectifs du plan directeur cantonal sur ces points.
bb) Les services de l'administration cantonale vaudoise sont parmi les premiers intéressés au processus de régionalisation; compte tenu de leur mission respective et de leur mode d'organisation, ils peuvent être regroupés en 3 catégories principales, à savoir les antennes administratives, les services décentralisés et les services centraux. La région de Payerne constitue un pôle où des constructions et installations publiques à rayonnement régional (2), supra-régional (2) et fédéral (1) sont existantes et où d'autres constructions fédérales sont prévues (plan directeur, fiche n° 3.0.1).
cc) Les recourants estiment que la région de Payerne n'accueille que des établissements à effets négatifs; toutefois, tel n'est pas le cas, notamment si l'on tient compte du fait que cette région se verra dotée d'un gymnase intercantonal qui représente un établissement aux effets positifs. La réalisation du projet de l'EMSs n'aurait ainsi pas pour effet une distribution inéquitable des établissements entre les diverses régions. Par ailleurs, au regard des retombées économiques, la réalisation du projet créerait des emplois; en outre, il ressort du rapport intitulé "Les effets d'une prison sur son voisinage" qu'aucun élément ne pouvait attester que le développement avait été influencé de façon négative concernant l'impact économique de la prison de Lonay dans la région. Le projet en cause apparaît similaire à cet établissement et il n'y a donc aucun motif de douter qu'il en irait différemment quant à ses effets. En conséquence, il n'y a pas lieu de considérer que la réalisation du projet serait préjudiciable du point de vue du développement économique de la commune et de la région.
c) Il résulte des considérants qui précèdent que le choix du site retenu est conforme au plan directeur cantonal tant en ce qui concerne la répartition territoriale des constructions d'utilité publique que l'exigence de décentralisation concentrée visant à diriger le développement dans les centre du réseau urbain et à soutenir et renforcer certains centres, comme celui de Payerne.
Il ressort cependant des explications données par le Chef du Service pénitentiaire lors de l'audience du 4 novembre 1999 que le choix du site est au contraire judicieux. En effet, les phases prévues de l'incarcération à la réinsertion impliquent un séjour dans différents établissements de la région, notamment l'établissement de Croix-de-Pierre à Estavayer-le-Lac; le personnel sera amené à se déplacer dans les établissements et la proximité entre ceux-ci semble ainsi se justifier. En outre, le lieu est adéquat également en raison du fait qu'il se situe en dehors du centre ville de manière à ce que la population soit protégée, mais tout de même suffisamment proche de celui-ci pour être facilement accessible. En définitive, le lieu apparaît effectivement adéquat et il se justifie ainsi de le confirmer.
a) Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol; ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 LAT). L'art. 43 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) dispose que dans les zones d'affectation selon les art. 14 ss LAT, les degrés de sensibilité de I à IV sont à appliquer de la manière suivante:
"a. Le degré de sensibilité I dans les zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment dans les zones de détente;
b. Le degré de sensibilité II dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques;
c. Le degré de sensibilité III dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles;
d. Le degré de sensibilité IV dans les zones où sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones industrielles."
Les cantons veillent à ce que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux, dans un délai de 10 ans dès l'entrée en vigueur de l'OPB (art. 44 al. 1 et 2 OPB); dans l'intervalle, les degrés sont déterminés cas par cas au sens de l'art. 43 OPB (art. 44 al. 3 OPB; RDAF 1992, p. 491).
Comme on l'a vu ci-dessus, l'art. 43 OPB prévoit qu'un degré de sensibilité III est appliqué dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles (voir par exemple ATF 121 II 72, JT 1996, p. 483 concernant une scierie; ATF 121 II 235, JT 1996, p. 488 concernant le déclassement d'un degré de sensibilité II à un degré de sensibilité III pour une zone d'habitation le long d'une voie ferrée).
b) En l'espèce, le PAC litigieux attribue un degré de sensibilité III au secteur en cause. La réalisation projetée qui fait l'objet du PAC consiste en un établissement de type carcéral disposant de différents ateliers de travail; il s'agit donc d'aménager une zone où sont admises des activités moyennement gênantes compte tenu que l'affectation prévue comprend de l'activité artisanale mais également de l'habitation. Selon le rapport sur le processus d'aménagement selon l'art. 26 OAT du 27 août 1998, le degré de sensibilité III attribué au périmètre est conforme à l'affectation mixte, soit l'habitation et les activités. Dans ses déterminations du 26 avril 1999, le SEVEN a encore confirmé qu'un degré de sensibilité III devait être attribué compte tenu de la mixité entre logement et activité. Par ailleurs, les parcelles des recourants, situées en zone industrielle, ne sont pas directement voisines du périmètre du PAC; le fait qu'un degré de sensibilité III soit attribué à ce périmètre n'apparaît ainsi pas préjudiciable pour le développement de leurs activités sur leurs parcelles. En conclusion, il convient de confirmer que le degré de sensibilité III est adéquat et conforme à l'art. 43 OPB.
c) Il est vrai que le degré de sensibilité III applicable au secteur régi par le plan contesté a pour effet d'empêcher la venue d'entreprises dans le voisinage, qui pourraient provoquer des nuisances de bruit supérieures aux valeurs limites applicables à ce degré de sensibilité sur le terrain en cause. Mais cette restriction n'empêche pas tout développement de la zone industrielle; il faut à cet égard rappeler que le droit fédéral de la protection de l'environnement est basé sur le principe de prévention, qui impose une limitation des émissions par étape. Dans une première étape, tout projet de construction doit être étudié de manière à ce que les émissions de bruit soient limitées à la source autant que le permettent les contraintes techniques, économiques ou d'exploitation, indépendamment de l'existence d'un préjudice au voisinage (art. 11 al. 1 et 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983, ci-après LPE). Lorsque les atteintes restent nuisibles ou incommodantes, malgré les mesures prises pour limiter les émissions à la source, une limitation plus sévère des émissions peut être ordonnée même si elle n'est plus compatible avec les impératifs économiques ou le mode d'exploitation envisagé (art. 11 al. 3 LPE; voir aussi Message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement in FF 1979 III p. 774). Ainsi, les valeurs limites d'exposition, qui sont fixée en fonction du degré de sensibilité attribué à la zone, servent uniquement de critères pour déterminer si, après la première étape de limitation des émissions, une limitation plus sévère des émissions à la source peut être ordonnée en application de l'art. 11 al. 3 LPE; ces valeurs limites ne constituent pas un droit permettant d'exploiter le niveau sonore maximum admissible dans la zone (voir notamment sur le concept de limitation des émissions par étape l'arrêt AC 98/0182 du 20 juillet 2000). Au surplus, les recourants qui ont leur logement dans la zone, ne peuvent objectivement se plaindre du fait que le degré de sensibilité III attribué au plan litigieux empêchera des entreprises particulièrement gênantes de s'installer à proximité de leur habitation.
d) Il y a lieu toutefois de relever avec les recourants qu'une planification rationnelle aurait dû comprendre un périmètre plus large afin d'aménager d'une manière coordonnée tout le secteur et de disposer de règles d'intégration de la construction projetée qui s'harmonisent avec les règles applicables aux terrains voisins de la même zone. Mais, la compétence d'établir des plans d'affectation cantonaux est strictement limitée dans les cas énumérés à l'art. 45 LATC et le périmètre ne peut s'étendre sur une surface qui dépasserait ce qui est nécessaire pour le strict accomplissement des tâches d'importance cantonale (art. 45 al. 2 lit. b LATC); cette contrainte particulière empêche d'étendre le périmètre du plan d'affectation cantonal à l'ensemble du secteur concerné par la planification litigieuse. Au demeurant, cette situation n'empêche pas le Service de l'aménagement du territoire d'étudier en collaboration avec la municipalité un plan d'aménagement de l'ensemble du secteur, qui tienne compte des contraintes imposées par la future implantation de l'EMSs et, si nécessaire d'élaborer un plan partiel d'affectation communal qui règle les éventuels problèmes de voisinage et d'équipement. Mais l'absence d'une étude d'ensemble, qui apparaît seulement comme une mesure d'accompagnement de la planification, ne remet pas en cause la conformité du plan litigieux aux exigences du droit fédéral et cantonal.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision Département des institutions et des relations extérieures, Service de justice et législation, du 14 juillet 1999 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 20 septembre 2000/fc/ft/pe
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)