CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 février 2005
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Alain Matthey et Mme Emilia Antonioni.
Recourant
X., à B., représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de B.________,
I
Objet
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de B.________ du 29 mars 1999 (silos à fourrage - mise en conformité avec le permis de construire)
Vu les faits suivants
A. M. X.________ exploite sur le territoire de la Commune de B.________ un domaine agricole de ******** hectares consacrés à l'élevage (environ 60 UGB). Les bâtiments d'exploitation (habitation no ECA ********, d'une surface de ******** m², et bâtiment agricole no ECA ********, d'une surface de 1'948 m²) sont situés sur la parcelle no ********, au lieudit "D", à quelques ******* m de la sortie du village de B.________ en direction de C.________.
B. En 1995 X.________ a présenté un projet tendant à agrandir le rural (no ECA ********) par un bâtiment abritant un hangar et une nouvelle étable, ainsi qu'à remplacer les deux silos à fourrage existants par deux nouveaux silos d'une capacité supérieure. Les silos existants, hauts d'une quinzaine de mètres, dépassant déjà la hauteur prescrite par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (10 m 50), la Municipalité de B.________ a exigé un relevé d'altimétrie pour s'assurer que les nouveaux silos ne seraient pas plus hauts que les anciens. L'atelier d'architecture mandaté par M. X.________ lui a expressément garanti, par lettre du 2 mai 1995, "de ne pas dépasser le niveau supérieur des silos actuels avec la nouvelle batterie de silos". La municipalité a accordé le permis de construire le 5 octobre 1995 en l'assortissant de la condition suivante : "La hauteur des nouveaux silos[doit être] respectée selon le plan de situation corrigé du 12 avril 1995 et ne pas dépass[er] celle des anciens silos".
L'agrandissement prévu du rural no ECA ******** n'a pas été réalisé. En revanche les anciens silos ont été démolis et remplacés par de nouveaux, lesquels ont toutefois été implantés différemment de ce que prévoyaient les plans mis à l'enquête en 1995. Un hangar d'environ 18 m de long et 6 m de large, destiné à abriter l'extracteur de fourrage et le vase d'expansion des gaz des silos a en outre été construit entre ces derniers et la partie sud-ouest du bâtiment no ECA ********.
C. Constatant que les nouveaux silos dépassaient de 2 m 42 l'altitude maximale autorisée (soit celle des anciens silos), la municipalité a exigé le 28 novembre 1995 leur mise en conformité immédiate avec le permis de construire délivré. Par retour du courrier, X.________ a fait valoir que les silos ne pouvaient techniquement plus être modifiés. Après avoir rencontré la municipalité, il a produit une lettre de la société Werner Schüler AG, qui avait fourni et monté les silos, expliquant que pour diminuer leur hauteur ceux-ci devaient être totalement démontés, remontés et munis de nouveaux couvercles d'un diamètre inférieur, opération estimée à 90'000 fr. par silo (v. lettre du 7 mars 1996 à X.________). Cette évaluation a été complétée le 10 août 1996 par une offre de la société Construction bâtiment agricole SA (ci-après : CBA) qui estimait les travaux relatifs au démontage et au remontage du hangar adjacent à 31'921 francs.
La municipalité a néanmoins invité X.________ à constituer un dossier pour la mise à l'enquête des silos tels qu'ils avaient été effectivement réalisés. Cette enquête a eu lieu du 10 au 29 mai 1996.
Par décision du 15 juillet 1996, la municipalité a refusé le permis de construire. A l'appui de sa décision, elle relevait qu'elle entendait préserver le paysage dans la mesure où les anciens silos, moins élevés et moins massifs, avaient déjà été désignés comme exemple de dépréciation du paysage dans les études ayant servi à l'élaboration du plan directeur régional. Elle entendait aussi éviter un précédent fâcheux.
D. Le Tribunal administratif a rejeté le recours formé par X.________ contre cette décision (arrêt AC.1996.0178 du 9 mars 1999). En bref, il a constaté que les nouveaux silos dépassaient de 2 m 42 (et non de 77 cm comme le soutenait le recourant) l'altitude autorisée par le permis de construire délivré le 5 octobre 1995, que cette situation aggravait sensiblement la dérogation déjà importante que la municipalité avait consenti à l'époque, que la réglementation communale n'autorisait aucune dérogation en l'espèce et que la municipalité ne disposait ainsi d'aucune marge d'appréciation pour autoriser les silos litigieux tels qu'ils avaient été construits. La décision attaquée se bornant à constater le caractère non réglementaire des nouveaux silos, sans en exiger simultanément l'enlèvement ou prescrire d'autres mesures tendant à rétablir une situation conforme au permis de construire du 5 octobre 1995, le tribunal a renvoyé le dossier à la municipalité pour qu'elle décide si et dans quelle mesure les travaux non réglementaires devaient être supprimés ou modifiés aux frais du propriétaire.
E. Par décision du 29 mars 1999 la Municipalité de B.________ a demandé à X.________ de procéder au démontage et à la mise en conformité des silos litigieux jusqu'à fin septembre 1999, cas échéant en deux étapes, soit le silo à herbe dans le courant du printemps et le silo à maïs jusqu'à fin septembre.
X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 13 avril 1999. Il fait valoir, en bref, que cette décision viole le principe de la proportionnalité, le coût total de la mise en conformité s'élevant à un montant de l'ordre de 150 à 200'000 francs.
La municipalité a déposé sa réponse le 7 juin 1999, concluant au rejet du recours.
Le tribunal a fait procéder par l'un de ses assesseurs à l'appréciation préalable des possibilités de mise en conformité et une évaluation sommaire des coûts y relatifs. A la suite d'une séance sur place, en présence du recourant et de représentants de Werner Schüler AG et de la municipalité, l'assesseur délégué a déposé son rapport le 15 juillet 1999. Sans parvenir à une proposition précise, il concluait que la vérification du procédé de démontage des silos et du coût de cette opération devait être faite par un expert.
Le 31 août 1999 le recourant a produit un devis de Werner Schüler AG chiffrant à 145'733 fr. 30 le coût de la réduction de la hauteur des silos. Etait jointe une lettre de cette entreprise expliquant pourquoi le démontage complet des silos, puis le remontage après modification, constituait à son avis la seule solution garantissant l'étanchéité de l'installation.
Avec l'accord des parties, un mandat d'expertise a été confié au bureau d'ingénieurs civils Küng et Associés SA, à Lausanne, avec mission d'examiner si le procédé décrit par Werner Schüler AG pour réduire la hauteur des silos était le seul qui soit raisonnablement envisageable d'un point de vue technique ou économique et, dans l'affirmative, pour vérifier le devis d'août 1999. L'expert a déposé son rapport le 7 mars 2003, proposant un procédé plus économique que celui préconisé par Werner Schüler AG et qui permettrait de réduire la hauteur des silos pour un montant estimé à 108'000 fr., y compris le démontage partiel du hangar abritant l'extracteur de fourrage et le vase d'expansion des gaz.
Invité à se déterminer sur le rapport d'expertise, le recourant a produit le 3 avril 2003 une brève détermination de Werner Schüler AG mettant en cause la faisabilité de la solution proposée par l'expert. Celui-ci s'est à son tour déterminé sur les critiques de Werner Schüler AG le 22 avril 2003, et le recourant s'est encore exprimé, le 18 juillet 2003, en produisant une prise de position plus détaillée de Werner Schüler AG.
Le tribunal a procédé à une inspection locale, puis tenu séance à B.________ le 24 septembre 2004. Il a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt. La notification du jugement a cependant été différée à la demande du recourant pour permettre une éventuelle solution transactionnelle. La municipalité a finalement informé le tribunal, le 21 octobre 2004, qu'elle n'entrait pas en matière sur la proposition transactionnelle qui avait été esquissée en audience.
Considérant en droit
La municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts AC 1992/0046 du 25 février 1993, AC 1996/0069 du 15 octobre 1996). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b).
a) Cette dernière hypothèse peut être d'emblée exclue, le Tribunal administratif ayant, dans son arrêt du 9 mars 1999, confirmé le caractère illicite de l'installation litigieuse et le refus du permis de construire.
b) Par ailleurs le recourant ne peut manifestement pas se prévaloir de sa bonne foi. Rien dans l'attitude de la municipalité ne pouvait lui laisser penser qu'il serait autorisé à implanter ses silos comme il l'a fait. Au contraire, la municipalité avait demandé et obtenu du recourant la garantie que les nouveaux silos ne dépasseraient pas le niveau supérieur des anciens. Cette exigence a été expressément rappelée dans le permis de construire du 5 octobre 1995. Non seulement le recourant n'en a tenu aucun compte, mais encore a-t-il implanté les silos autrement que le prévoyaient les plans initiaux et ajouté le hangar adjacent, dont il n'était pas question dans la demande de permis de construire. Les explications qu'il a données apparaissent au demeurant peu convaincantes : ayant commandé des silos d'une hauteur supérieure à 20 m, il ne pouvait ignorer que le sol devrait être excavé pour que la cote d'altitude maximale imposée par le permis de construire soit respectée. Les problèmes qu'il prétend avoir rencontrés au moment d'effectuer le terrassement sur lequel reposent les silos ne pouvaient justifier qu'il poursuive la construction en violation des conditions fixées, sans même aviser la municipalité.
Sans doute que le constructeur qui n'agit pas de bonne foi peut-il également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il devra cependant s'accommoder du fait que l'autorité, pour des raisons de principe, à savoir pour assumer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ih 213 consid. 6b p. 224; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218).
c) L'atteinte portée à la réglementation n'est pas minime. L'art. 68 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) limite la hauteur des silos à fourrage à 10 m 50. En autorisant le recourant à installer deux nouveaux silos de plus de 20 m, à condition que leur niveau supérieur ne dépasse pas celui des anciens qu'ils devaient remplacer, la municipalité s'est montrée particulièrement accommodante. Elle a tenu compte de la situation existante, déjà peu favorable du point de vue de la protection du paysage, en veillant simplement à ce qu'elle ne soit pas aggravée. En dépassant de 2 m 42 la cote d'altitude maximum prescrite, le recourant porte sérieusement atteinte à l'intérêt protégé par la réglementation. D'un diamètre respectif de 6 m et de 7 m 70 et placés côte à côte, les deux silos sont particulièrement massifs. Pour l'observateur qui sort du village de B.________ en direction de C., ils sautent littéralement aux yeux, dominant les bâtiments pourtant volumineux de la ferme. Leur couleur bleue cobalt (pour la partie cylindrique) et leur couvercle arrondi de couleur claire, renforcent cette image agressive. On remarquera d'ailleurs que ces couleurs sont elles-mêmes contraires à l'art. 68 al. 3 RPE. Mais c'est surtout par la manière dont ils se détachent sur la crête reliant C. à B., très visible à la sortie de E., que les silos litigieux portent atteinte au paysage. Ce point avait déjà été mis en évidence avant leur construction par une étude réalisée en mai 1995 pour l'établissement du plan directeur régional, qui mentionnait la ferme du recourant comme un "exemple de non intégration au site (volumétrie, architecture, abords, primauté à la rationalisation sur l'environnement)" et comme une "étape "incongrue" de la route des Crêtes".
d) Indépendamment de l'intérêt public à protéger le paysage d'une aggravation de l'atteinte qu'il subissait déjà du fait des installations antérieures, la municipalité fait valoir à juste titre qu'elle doit également veiller au respect de l'égalité de traitement, dès lors que d'autres agriculteurs de la commune ont été contraints de se conformer strictement à la réglementation ou n'ont bénéficié que d'une dérogation minime par rapport à celle qui avait été consentie au recourant. Dans la mesure où les sanctions pénales attachées à la violation des règles sur l'aménagement du territoire et des constructions n'exerce souvent qu'un effet dissuasif limité, en raison de leur légèreté, un ordre de remise en état est de nature à prévenir de nouvelles infractions, non seulement de la part de celui qui en fait l'objet, mais de tous ceux qui pourraient être tentés de placer les autorités devant un fait accompli (arrêts AC.1995.0122 du 27 février 1996; AC.1992.0046 du 25 février 1993).
e) Le recourant affirme que le rétablissement d'une situation conforme au permis de construire du 5 octobre 1995 aurait pour lui des conséquences catastrophiques, en raison du coût très élevé des travaux et du fait que la réduction du volume d'ensilage nécessiterait la construction d'un troisième silo pour répondre aux besoins de l'exploitation. Selon Werner Schüler AG, la réduction de la hauteur des silos nécessiterait le démontage de l'installation en entier et sa reconstruction, à l'exception des deux rangs de tôle supérieurs, qui seraient supprimés. Ce travail est estimé à 145'733 francs. Il n'inclut pas le démontage et le remontage du hangar adjacent, dont l'enlèvement est nécessaire pour permettre le démontage. Ce travail a été évalué par l'entreprise CBA à 31'920 francs. Le coût total s'élèverait ainsi à 177'652 francs.
L'expert a proposé deux variantes suivant une approche technique différente. Il a retenu la plus avantageuse économiquement, laquelle a fait l'objet d'un devis par une entreprise de construction qui s'est rendue sur les lieux pour s'assurer de la faisabilité des travaux. En résumé, il s'agit d'équiper chaque silo d'une collerette de renfort permettant de soulever en bloc leur partie supérieure au moyen d'une grue, de modifier deux rangs de tôle dans leur partie inférieure, et de replacer la partie supérieure sur la partie modifiée. Cette opération, y compris le démontage partiel et le remontage du hangar, est devisée à 108'588 fr. hors taxe.
Werner Schüler AG prétend que ce mode de faire serait techniquement irréalisable, mais n'apporte guère d'arguments pertinents à l'appui de cette affirmation. En particulier les critiques contenues dans sa lettre du 15 juillet 2003 à l'avocat du recourant s'adressent à un procédé (démontage et enlèvement de quelques rangs de tôle dans la partie supérieure des silos) qui n'est pas celui décrit par l'expert. Le tribunal n'a dès lors pas de raison de s'écarter des conclusions de ce dernier, ni du montant qu'il avance comme coût des travaux de remise en état. Sans doute s'agit-il d'un montant considérable, auquel s'ajoutent les répercussions qu'une capacité d'ensilage réduite peut avoir sur l'exploitation du recourant. Il ne s'ensuit cependant pas que les intérêts économiques de ce dernier doivent l'emporter sur les intérêts publics évoqués plus haut, compte tenu notamment de la violation grave et délibérée du permis de construire. Lorsque, comme en l'espèce, la violation de la réglementation est importante, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci rétablisse une situation conforme au droit sans se préoccuper des inconvénients qui en résultent pour lui (ATF 2A.435/2001 du 8 mars 2002).
La décision attaquée permettait au recourant de procéder à la mise en conformité de ses silos en deux étapes, soit dans le courant du printemps pour le silo à herbe et à fin septembre pour le silo à maïs. Il convient en effet de permettre au recourant de vider ses silos avant de procéder aux modifications requises. Pour cela, un délai au 31 décembre 2005 apparaît suffisant. Passé cette date, la municipalité sera en droit de faire procéder elle-même aux travaux nécessaires, aux frais du recourant (art. 105 al. 1er et 130 al. 2 LATC).
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, les frais et dépens seront mis à la charge du recourant débouté.
Les frais d'expertise se sont élevés à 10'620 fr. 10. Ils ont été avancés à raison de 5'250 fr. par le recourant et de 5'250 fr. également par la Commune de B.________, laquelle a droit au remboursement de cette avance par le recourant, à titre de dépens. Le solde non couvert par les avances (120 fr.), ainsi que l'émolument devront être versés à la caisse du tribunal.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de B.________ du 29 mars 1999 ordonnant à X.________ la mise en conformité de ses silos avec le permis de construire délivré le 5 octobre 1995, est confirmée.
III. Un délai au 31 décembre 2005 est imparti à X.________ pour procéder à cette mise en conformité.
IV. Un émolument de 2'500 fr. (deux mille cinq cents) francs, ainsi que les frais d'expertise, par 10'620 fr. 10, sont mis à la charge de X.________.
V. X.________ versera à titre de dépens la somme de 5'250 (cinq mille deux cent cinquante) francs à la Commune de B.________, en remboursement de la part de celle-ci à l'avance des frais d'expertise.
Lausanne, le 24 février 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint