CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 mars 2000
sur le recours interjeté par Pierre LEVY , représenté par l'avocat Jean de Gautard, à Vevey
contre
la décision rendue le 23 mars 1999 par la Municipalité de La Tour-de-Peilz , représentée par l'avocat Daniel Dumusc, à Montreux, relative à divers travaux sur la parcelle no 1391.
Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. J.-D. Rickli et M. A. Thélin, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle no 1391 du cadastre de La Tour-de-Peilz est située au chemin du Pré-Long; mesurant 3'842 m², elle supporte un bâtiment (no ECA 2350) dont il sera question plus loin. Au nombre des biens-fonds contigus figure la parcelle no 1590, appartenant à Pierre et Lynda Lévy.
Les lieux sont compris dans le périmètre du plan d'extension partiel "Crêt Richard, Villard, La Doge, La Poneyre, Burier-Dessus" (PEP), légalisé le 24 février 1982. Ils font partie de la zone agricole ou viticole : celle-ci est réservée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci.
B. Alors propriétaire de la parcelle no 1391, Yves Henry avait prévu en 1989 d'affecter le bâtiment no 2350 à une écurie à chevaux : ce projet avait toutefois été prohibé tant par le Service de l'aménagement du territoire (SAT) du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures) que par la municipalité. La procédure ouverte par Yves Henry devant l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC) avait débouché sur une convention transactionnelle dont on tire l'extrait suivant :
"...
II. Le changement d'affectation et les transformations du couvert (bâtiment no 2350) figurant sur le plan de situation du 15.2.1989 du géomètre Richard à Vevey en écurie à chevaux et en remise à outils sont tolérés par le Département des travaux publics et la Municipalité.
Le recourant s'engage à ne plus modifier cette affectation sans autorisation. Il s'enga-ge à soumettre les transformations précitées au Service des eaux et protection de l'environnement pour leur mise en conformité.
...".
Par prononcé de classement no 6706 du 9 janvier 1990, la CCRC avait dès lors rayé la cause du rôle.
Nonobstant cet engagement, Yves Henry a procédé par la suite à divers travaux sans autorisation à l'intérieur du bâtiment en cause. Dans une offre de vente datée du 5 juillet 1994, il décrivait ainsi l'aménagement des locaux : une écurie de deux boxes et une stalle avec eau chaude et froide, un local de sellerie-bureau chauffé et un atelier avec WC (eau chaude et froide).
C. Intéressé par l'acquisition de la parcelle no 1391, Jan Jonas s'est adressé le 29 octobre 1994 au SAT : il demandait notamment s'il existait une possibilité d'exploiter l'écurie, y compris le logement du gardien. Le SAT a répondu le 14 novembre 1994 à Jan Jonas que le bâtiment ne pouvait être utilisé qu'à des fins agricoles ou viticoles à l'exclusion de toutes autres utilisations, y compris un changement d'affectation en habitation; il ajoutait que ces exigences faisaient partie intégrante de la convention passée devant la CCRC. En définitive, Jan Jonas a acheté la parcelle no 1391 : l'inscription au registre foncier porte la date du 6 décembre 1994.
Saisie d'un rapport de police lui signalant qu'entre mars et juin 1996 Jan Jonas avait dormi dans le bâtiment en cause, la municipalité a écrit le 31 juillet 1996 à l'intéressé que le fait d'y habiter n'était pas illégal. En date du 14 août 1996 ont été par ailleurs approuvés des plans au 1:50 figurant les aménagements (en particulier WC/douche et cuisine) postérieurs à 1990.
D. Jan Jonas est décédé le 24 mars 1998; ses parents ont par la suite fait donation de la parcelle à leur autre fils, Neklan Jonas. En novembre 1998, constatant que Neklan Jonas avait entrepris certains travaux sur son bâtiment, Pierre Lévy a écrit au Service communal de l'urbanisme et des travaux publics (SUTP) pour savoir s'ils avaient été autorisés; à l'issue d'un échange de correspondance, le SUTP fait savoir à Pierre Lévy par lettre du 23 mars 1999 que, si aucun agrandissement ne serait autorisé, il considérait en revanche qu'il n'était pas illégal d'habiter ce bâtiment.
Pierre Lévy a saisi le Tribunal administratif : il demande qu'il soit constaté que le bâtiment no 2350 est inhabitable, que le constructeur soit mis en demeure de le rétablir en écurie, que le bâtiment soit sécurisé sur le plan de la protection des eaux et enfin que le constructeur évacue de sa parcelle tous les déchets et matériaux s'y trouvant. La municipalité conclut au rejet du recours, en tant que recevable; Neklan Jonas se détermine dans le même sens. Le SAT propose l'admission du pourvoi.
Neklan Jonas ayant requis la levée de l'effet suspensif accordé au recours, une convention a été passée à la faveur de l'audience préalable tenue le 6 juillet 1999 : le recourant et le SAT ont déclaré admettre que certains travaux se poursuivent, mais sans reconnaissance de l'habitabilité du bâtiment. La séance finale, avec visite des lieux, a eu lieu le 2 septembre 1999 : étaient présents le recourant et son conseil, le chef du SUTP assisté du conseil de la municipalité, un délégué du SAT ainsi que le constructeur accompagné de ses parents.
Considérant en droit:
a) A teneur de l'art. 4 al. 1er de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), seule une décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif; selon l'art. 29 al. 2 LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (litt. a) ou encore de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (litt. b). Pour la municipalité, il est douteux que l'acte incriminé réponde à cette définition; c'est du moins ce que son conseil a plaidé à l'audience.
Insatisfait de la suite donnée par le SUTP à son intervention du 15 novembre 1998, le recourant est revenu à la charge le 20 décembre 1998 : il souhaitait notamment savoir si le bâtiment no 2'350 était habitable. Le 23 mars 1999, le SUTP lui a répondu que "... le fait que ce bâtiment soit habité n'est pas illégal".
Ce faisant, le SUTP a indiscutablement pris une décision - en l'occurrence de nature constatatoire (voir notamment P. Moor, Droit administratif, vol. II, p. 109 - 110) - sujette à recours. En effet, l'acte attaqué définit le régime juridique du bâtiment au regard de la réglementation en vigueur; en d'autres termes, il précise à cet égard la portée des droits et des obligations de son propriétaire.
b) A teneur de l'art. 17 al. 1er de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), il appartient à la municipalité de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions. A l'audience, le conseil de la municipalité a relevé que l'acte contesté émanait non pas d'elle-même mais du SUTP, donc d'une autorité formellement incompétente.
Il est vrai que l'écriture du 23 mars 1999 porte l'en-tête du SUTP et qu'elle est signée par un conseiller municipal et par le chef de service; or, aux termes de l'art. 67 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, la validité d'un acte municipal est subordonnée à la double signature du syndic et du secrétaire ainsi qu'à la présence du sceau municipal. Matériellement toutefois, cette lettre ne fait que reprendre la position déjà exprimée par la municipalité elle-même à l'intention de Jan Jonas le 31 juillet 1996; position au demeurant confirmée dans le cadre de la présente procédure, sous la forme d'une réponse du 18 mai 1999 au terme de laquelle la municipalité conclut au rejet du recours.
c) Lors de la séance finale, Neklan Jonas a fait valoir que le recourant aurait dû agir en 1996 déjà. Si ce faisant le constructeur entendait invoquer implicitement la tardiveté du recours, il aurait tort : en effet, il n'est nullement établi que le recourant ait eu connaissance des correspondances que la municipalité et Jan Jonas avaient alors échangées pas plus que de la position que l'autorité intimée avait adoptée à cette occasion.
d) En admettant l'habitabilité du bâtiment, la municipalité renonce à exiger que celui-ci soit exclusivement affecté à une écurie à chevaux : il y a donc lieu d'entrer en matière sur les conclusions du recourant demandant qu'il soit constaté que le bâtiment no 2350 est inhabitable (I) et que le constructeur soit mis en demeure de le rétablir en écurie (II). Sont en revanche irrecevables les conclusions tendant à ce que le bâtiment soit sécurisé sur le plan de la protection des eaux (III) et que le constructeur évacue de sa parcelle tous les déchets et matériaux s'y trouvant (IV) : ces deux questions, qui n'ont fait l'objet d'aucune décision municipale, sortent en effet du cadre du présent litige.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et AC 98/225 du 27 juillet 1999).
Au mépris de la convention passée devant la CCRC, Yves Henry a par la suite entrepris sans autorisation d'autres travaux. A lire les plans approuvés le 14 août 1996 par la municipalité, l'écurie proprement dite n'avait pas changé d'affectation; en revanche, le local à foin était devenu une pièce de séjour et le local à fourrage abritait des WC, une douche ainsi qu'une cuisinette. On peut tenir pour établi que c'est dans cet état que, en décembre 1994, Jan Jonas a acquis le bâtiment; et que, en 1998, Neklan Jonas l'a reçu de ses parents.
b) aa) Désireux de rendre les lieux plus salubres, Neklan Jonas a entrepris en 1998 un programme de réfection : étaient notamment prévus des travaux de drainage comme aussi le remplacement de dalles, de murs et de piliers. Lors de la séance du 6 juillet 1999, plusieurs parois avaient déjà été abattues et les dalles des deux locaux habitables démontées; quant au couvert sud, il était provisoirement fermé pour tenir lieu durant les travaux de logement pour Neklan Jonas, qui depuis le mois d'avril 1999 est officiellement domicilié au chemin du Pré-Long.
bb) La municipalité fait valoir en substance que, si la douche et les WC installés par Yves Henry peuvent paraître contraires à la destination de la zone, les lieux n'ont plus de réelle vocation agricole; selon elle, cette situation devrait d'ailleurs être bientôt codifiée dès lors que, à teneur de la planification communale actuellement en cours d'élaboration, il est prévu de conférer à plusieurs entités bâties en zone agricole - dont celle considérée - le statut de hameau. Le recourant et le SAT objectent que, en l'état du droit comme aussi au regard de la convention de 1990, toute forme d'habitation du bâtiment est exclue; et si lors de la séance du 6 juillet 1999 ils ont admis qu'après reconstitution le local à fourrage ainsi que le local à foin soient pourvus d'une dalle ou d'un radier comme aussi que le drainage de pied de mur alors en cours soit terminé, ils se sont en revanche opposés à d'autres travaux.
Visite des lieux faite, le compartiment de terrain considéré présente certes un caractère plus résidentiel qu'agricole; au demeurant, à lire un extrait du plan directeur communal tel que soumis à consultation publique en 1998, certains groupes de constructions foraines deviendraient des hameaux où, à certaines conditions, l'habitat non agricole pourrait être autorisé (voir art. 88a du règlement d'application de la LATC, régissant les petites entités hors des zones à bâtir). Toutefois, seul le statut juridique actuel du bâtiment est déterminant.
Le privilège de pouvoir habiter en zone agricole appartient à un cercle de personnes relativement étroit, à savoir la population paysanne qui se consacre directement à la production agricole, aux auxiliaires et à leur famille, ainsi qu'aux personnes âgées qui ont passé leurs années de vie active dans l'entreprise; au surplus, la nécessité d'une maison d'habitation dépend non seulement des besoins objectifs de l'entreprise mais aussi de la distance séparant celle-ci de la zone à bâtir la plus proche (voir notamment ATF 112 Ib 159; ATF 113 Ib 138). Employé dans le secteur de l'imprimerie, Neklan Jonas possède en tout et pour tout un cheval et deux ânes qui occupent l'écurie : il n'est donc manifestement pas un exploitant agricole et, par voie de conséquence, ne peut pas prétendre loger à ce titre hors de la zone à bâtir.
cc) Si la municipalité admet qu'il n'existe aucune exploitation agricole sur la parcelle no 1391, elle observe en revanche que la désaffectation de l'ancien domaine Henry a été consacrée par plusieurs décisions fondées sur la législation régissant le maintien de la propriété foncière rurale : ces décisions ayant selon elle constitué autant de violations du droit, elle soutient que l'égalité dans l'illégalité peut être invoquée. Elle rappelle aussi que les procédures appliquant respectivement le droit foncier rural et la législation sur l'aménagement du territoire doivent être coordonnées : à son avis, il serait dès lors déraisonnable de vouloir aujourd'hui soumettre aux règles de la zone agricole des bâtiments qui par ailleurs échappent au droit foncier rural.
Il est vrai que, en 1984 puis en 1992, la Commission foncière I avait successivement autorisé Yves Henry à vendre au recourant et à son épouse, qui n'ont jamais été exploitants agricoles, deux parties de l'ancienne parcelle no 1391 supportant chacune une habitation; quant à la fraction résiduelle du bien-fonds, on a vu qu'elle a elle aussi perdu toute affectation agricole. Mais il n'est pas pour autant contraire au principe de la coordination (la municipalité se réfère à cet égard à l'ATF 125 III 175) de prohiber aujourd'hui l'habitabilité du bâtiment en cause : car si les organes d'exécution de la législation régissant le droit foncier rural doivent chercher à collaborer avec leurs homologues en matière d'aménagement du territoire, ce n'est pas pour favoriser l'habitat en zone agricole mais au contraire pour prévenir des partages prématurés d'entreprises agricoles, afin que l'accomplissement des tâches d'aménagement du territoire - et plus particulièrement la sauvegarde du territoire non bâti - ne soit pas compromis (voir notamment C. Bandli et consorts, Le droit foncier rural, 1998, p. 561 et 562; voir aussi F. Zürcher, Aménagement du territoire et droit foncier rural: convergences et divergences, Communications de droit agraire 1996, cahier 1, p. 25 et ss).
La municipalité affirme aussi qu'il n'existe plus aucune raison d'exiger un respect scrupuleux des règles de la zone là où plusieurs violations ont déjà été autorisées; mais, là encore, elle a tort. C'est en effet à titre très exceptionnel qu'un administré peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité : il faut pour cela que les circonstances de son cas soient identiques à celles des autres cas, que ces derniers aient été traités illégalement alors que son cas a été traité conformément à la loi, que l'autorité revienne à sa pratique illégale par la suite, qu'aucun intérêt public ne s'oppose à l'égalité dans l'illégalité et enfin qu'aucun intérêt privé prépondérant n'y fasse obstacle (voir notamment B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 104; P. Moor, Droit administratif, 2ème édition, vol I, p. 314; ATF 108 Ia 214). Or, rien ne permet d'affirmer que le SAT - dont on a vu qu'il est compétent au premier chef hors de la zone à bâtir - aurait réservé à d'autres cas identiques un traitement contraire au droit : à elle seule, cette constatation suffit à exclure l'application ici du principe de l'égalité dans l'illégalité.
c) En conclusion sur ce point, l'habitabilité du bâtiment en cause contrevient manifestement à la loi. Autrement dit, à ce stade de l'analyse, le recourant et le SAT sont fondés à exiger que l'ouvrage soit exclusivement affecté à une écurie à chevaux.
a) L'autorité est en droit de faire supprimer, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Toutefois, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas encore à elle seule à justifier leur suppression : l'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448). L'ordre de démolir viole ainsi le principe de proportionnalité si les infractions à la règle sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (André Grisel, Traité de droit administratif II, 1984, p. 650); le coût des travaux de remise en état représente également un élément important à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence à laquelle l'autorité doit se livrer. Celle-ci doit en outre examiner d'office le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur. Le fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité : il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564).
b) Le père de Neklan Jonas a affirmé à l'audience que, par téléphone, le SAT aurait assuré en 1994 que le bâtiment était habitable. Pour sa part, la municipalité fait valoir en substance que Jan Jonas avait en quelque sorte hérité d'une situation entièrement imputable à Yves Henry; elle ajoute avoir voulu privilégier ici une approche empreinte de bon sens et d'équité, un strict respect des dispositions protégeant la zone agricole ne lui apparaissant plus comme un intérêt public important depuis le démantèlement de l'ancien domaine Henry.
c) aa) Il est superflu de vérifier si Jan Jonas ou son père avaient effectivement contacté oralement le SAT; et, dans l'affirmative, de chercher à reconstituer le contenu de l'entretien téléphonique invoqué. En effet, le SAT a produit en copie une lettre du 29 octobre 1994 (où Jan Jonas lui demandait notamment s'il lui serait possible d'exploiter l'écurie y compris le logement du gardien) et sa réponse du 14 novembre 1994 (soulignant que le bâtiment ne pouvait être utilisé qu'à des fins agricoles ou viticoles à l'exclusion de toute autre utilisation, y compris un changement d'affectation en habitation); or, cet échange de correspondance démontre à lui seul que, avant même d'acquérir la parcelle, Jan Jonas n'ignorait rien du statut juridique du bâtiment. Mais il y a plus : dans une lettre du 1er avril 1999 produite par le recourant, le notaire Bernard Rossetti déclare que Jan Jonas avait été informé en son temps des restrictions grevant en 1994 l'utilisation de l'écurie et que le prix de vente en tenait compte. C'est donc en pleine connaissance de cause que, en décembre 1994, Jan Jonas est devenu propriétaire du bien-fonds.
Certes est-ce avec l'accord de la municipalité qu'à fin 1998 Neklan Jonas a procédé à des travaux de rénovation; mais il ne saurait pour autant invoquer la protection de sa bonne foi. En effet, il ne prétend pas avoir méconnu le contexte dans lequel, en 1994, son frère avait acquis la parcelle : dans ces conditions, il ne pouvait se contenter d'une approbation de la municipalité alors qu'une autorisation du SAT était nécessaire (voir notamment RDAF 1993 p. 310, spéc. p. 314-315).
bb) On l'a dit, le fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi constitue déjà un élément d'appréciation en sa défaveur dans le cadre de l'application du principe de la proportionnalité. A cela s'ajoute que, d'une façon générale, le respect de la loi constitue en soi un intérêt public important, auquel l'autorité est tenue de veiller sous peine de perdre toute crédibilité aux yeux de ses administrés (voir notamment TA, arrêt AC 98/0064 du 16 novembre 1998); au demeurant, il n'apparaît pas excessivement rigoureux d'exiger du constructeur qu'il trouve à se loger ailleurs, quitte à revenir habiter le bâtiment considéré si la planification locale le permettait ultérieurement.
d) En résumé, il apparaît pleinement conforme au respect des principes de la bonne foi et de la proportionnalité de prohiber le rétablissement de l'état antérieur au début des travaux. Plus précisément, le constructeur pourra reconstituer l'ancien local à foin et l'ancien local à fourrage comme aussi affecter le bâtiment à une écurie à chevaux, conformément à la convention passée devant la CCRC; en revanche, il n'est pas autorisé à le rendre à nouveau habitable.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis en tant que recevable.
II. La décision attaquée est annulée. En conséquence, l'habitabilité du bâtiment no 2350 est prohibée.
III. a) Un émolument de justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de La Tour-de-Peilz.
b) Un émolument de justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge du constructeur Neklan Jonas.
IV. a) La Commune de La Tour-de-Peilz est la débitrice du recourant Pierre Lévy de la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
b) Le constructeur Neklan Jonas est le débiteur du recourant Pierre Lévy de la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 16 mars 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)