CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 décembre 1999
sur le recours interjeté par Pierre-André POLETTI, via Lepori 21, 6900 Massagno,
contre
la décision de la Municipalité de Villeneuve du 18 mars 1999 autorisant l'aménagement de dix emplacements pour bennes à déchets (Eco-points).
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Rolf Ernst et M. Bernard Dufour, assesseurs. Greffière: Mlle Erica Riva.
Vu les faits suivants:
A. Pierre-André Poletti est propriétaire de la parcelle 349 du cadastre de la Commune de Villeneuve (ci-après : la commune). Ce bien-fonds supporte une maison d'habitation. Au sud-ouest, il borde la rue de l'Ours qui le sépare de la parcelle 155, propriété de la commune.
Au nord-ouest, les parcelles 349 et 155 bordent la route cantonale 780 b.
Selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions adopté par le Conseil communal les 3 et 24 septembre 1981 et approuvé par le Conseil d'Etat le 11 août 1982 (ci-après : RPE), la parcelle 155 est classée en zone de construction d'utilité publique. Aménagée en une place publique dite "Place de La Laiterie", elle est occupée par des places de parc.
"(...)2. Les éco-points
Les éco-points sont des sites de récupération de quartier composés de conteneurs différenciés permettant une collecte sélective des déchets par apports volontaires des habitants.
Constamment accessibles, ils seront équipés pour recevoir le verre, le papier, les déchets organiques compostables, éventuellement le PET.
Un éco-point "renforcé" sera installé à la Place de la Gare, pour accueillir outre ces éléments de base, les huiles de vidange et les textiles.
Ultérieurement, des extensions pourront être envisagées à d'autres déchets recyclables, au gré de la demande et de l'évolution des filières et des marchés de la récupération.
Les installations sont prévues pour donner toute satisfaction quant à leur accessibilité, à une certaine convivialité (arborisation) et aux impératifs de l'hygiène publique, moyennant un minimum de surveillance (police) et d'entretien (service de voirie).
Des conteneurs saisonniers seront mis en place au printemps et en automne pour la collecte des déchets ligneux issus de la taille des arbres.
En revanche, les bennes mises actuellement à disposition à cet effet à la STEP seront supprimées.
Les dix sites suivants ont été retenus :
Entrée sud de Villeneuve
Place de la Laiterie
Praz Bérard
Carrefour de la Poterlaz
Place de la Gare
Rte Pré au Comte
Zone Byron
Carroz Derrière
En Crêt
La Rivaz.
Ces sites ne peuvent accueillir que les matières recyclables de base évoquées plus haut. En fonction de la demande et de l'expérience, ils pourront être déplacés ou leur nombre augmenté. (...)
La Municipalité a porté son choix sur des conteneurs type citybulle en polyéthylène pouvant être fourni par une entreprise locale.
Leur couleur seront attribuées en fonction des affectations : brun pour le verre, gris pour le papier, vert pour les compostables.
Ce "mobilier urbain" sera intégré dans le site par des aménagements de voirie : goudronnage, bordures etc., et un traitement paysager : buissons, arbustes, ou autres. (...)".
Du 23 février au 15 mars 1999, la commune a mis à l'enquête publique son projet d'aménagement de dix emplacements pour bennes à déchets (Eco-points). Ce projet prévoit en particulier d'installer, au nord-est de la place de la Laiterie, légèrement en retrait de la rue de l'Ours, quatre conteneurs, soit deux conteneurs de 4 m³, respectivement pour le verre et le papier, un conteneur de 240 l. pour le compost et un conteneur de 800 l. pour le PET.
Le 6 mars 1999, Pierre-André Poletti s'est opposé à ce projet en tant qu'il concernait l'emplacement prévu sur la place de la Laiterie.
Par décision du 18 mars 1999, la municipalité a levé cette opposition.
C. C'est contre cette décision que Pierre-André Poletti a recouru au Tribunal administratif par acte du 29 mars 1999. Il a conclu à l'annulation de la décision.
Le magistrat instructeur a levé l'effet suspensif provisoirement accordé au recours.
D. Le vendredi 27 août 1999, le Tribunal administratif a tenu audience à Villeneuve en présence du recourant, accompagné de son épouse et assisté de l'avocat Marc-Etienne Favre, et de Christophe Dubois, municipal, assisté de l'avocat Denis Sulliger. Il a procédé à une inspection locale.
Selon les mesures effectuées sur place, la distance qui sépare la maison du recourant et le conteneur le plus proche est de 6 mètres environ. Le vendredi étant un jour de ramassage, seuls trois des quatre conteneurs initialement prévus à la place de la Laiterie étaient présents, savoir un de type citybulle destiné à la collecte du verre et deux de type standard destinés respectivement à la collecte du PET et à celle du compost. Le tribunal a constaté que cet éco-point avait été renforcé par l'installation de deux conteneurs supplémentaires, de type standard, pour la collecte des ordures ménagères. L'autorité intimée a expliqué qu'elle avait été contrainte de prendre cette mesure pour éviter que des personnes peu scrupuleuses abandonnent leurs poubelles sur le sol. Elle a précisé au surplus qu'il n'était possible de déverser du verre dans la benne à cet effet que de 6 heures à 21 heures, tous les jours sauf le dimanche. L'horaire de remplissage ne figurait toutefois pas sur l'éco-point.
Il résulte des explications de la municipalité que les conteneurs qui contiennent du verre, du PET, du papier et des ordures ménagères, sont vidés deux fois par semaine; le conteneur à compost est pour sa part vidé dès qu'il est plein, soit à l'initiative du transporteur, soit à la demande des employés communaux de la voirie. A cet égard, les photographies produites par le recourant à l'audience ont permis au tribunal de constater que le vidage des conteneurs était effectué par deux types de camion, savoir, d'une part, un camion très large, pourvu d'une grue, qui lui permet de soulever les conteneurs de type citybulle et de les emporter pour vidage à l'usine et, d'autre part, un camion de type standard dans lequel sont directement déversés les déchets collectés dans les autres conteneurs.
Le tribunal a constaté enfin qu'étant à proximité de la route cantonale 780b, voie à fort trafic routier, la place de la Laiterie est un endroit bruyant. A ces nuisances sonores s'ajoutent celles des véhicules qui vont et viennent se parquer sur la place.
Considérant en droit:
L'art. 31b al. 1 LPE impose aux cantons l'obligation d'assurer l'élimination des déchets urbains. Par déchets urbains, on entend les déchets provenant des ménages ainsi que tout autre déchet de composition comparable produit, par exemple, par des entreprises commerciales ou des sociétés de services (FF 1993 II 1388; art. 3 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets). Les détenteurs de déchets doivent disposer ceux-ci de telle façon qu'ils puissent être collectés par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les remettre aux points de collecte définis par ces derniers (31b al. 3 LPE).
L'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (ci-après : OTD; RS 814.600) s'applique à la réduction et au traitement des déchets ainsi qu'à l'aménagement et à l'exploitation d'installations de traitement des déchets (art. 2 OTD). L'art. 6 OTD prévoit que les cantons doivent veiller à ce que les déchets urbains valorisables, tels le verre, le papier, les métaux et les textiles soient dans la mesure du possible collectés séparément et valorisés. Les cantons doivent en outre encourager la valorisation des déchets compostables par les particuliers eux-mêmes, notamment pas le biais d'informations ou de conseils, ou veiller à ce que ces déchets soient collectés séparément et valorisés (art. 7 OTD). Les cantons veillent encore à ce que les déchets spéciaux produits en petites quantités par les ménages et par l'artisanat soient collectés séparément et traités de façon appropriée; ils veillent notamment à la création de postes de collecte et, si nécessaire, assurent l'organisation de collectes périodiques (art. 8 OTD).
b) La loi vaudoise du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (ci-après : LGD; RSV 6.8 C) régit la collecte, le transport et le traitement des déchets; elle comporte les dispositions cantonales d'application de la législation fédérale sur la protection de l'environnement en cette matière (art. 1 al. 1). L'art. 10 LGD dispose que les communes sont tenues de collecter, de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au plan de gestion des déchets. Les communes organisent la collecte séparée des déchets recyclables et créent des centres de ramassage de ces matériaux (art. 11 LGD). Le ramassage et l'acheminement des ordures ménagères aux installations de traitement sont donc de la compétence des communes. Celles-ci ont également la tâche d'organiser la séparation à la source pour soulager les installations de traitement. De même, le recyclage est imposé par la loi, ce qui favorise la séparation à la source et le compostage (voir BGC 2A automne 1989, p. 232-236). La loi du 13 décembre 1989 est actuellement en révision. Selon l'avant-projet de révision du 21 avril 1999, la novelle ne devrait pas modifier les principes exposés ci-dessus.
Le règlement d'application du 3 décembre 1993 de la loi vaudoise sur la gestion des déchets (RSV 6.8 D) précise à son art. 41 que les communes doivent élaborer un règlement communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets, qui devra entrer en vigueur avant le 1er février 1996.
c) Selon l'art. 2 du règlement communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets, adopté par le Conseil communal le 15 novembre 1979 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 avril 1980 (ci-après : RCTE), la commune de Villeneuve met à disposition des usagers l'équipement nécessaire de ramassage des ordures et des déchets. La municipalité est compétente pour prendre toutes mesures et édicter toutes prescriptions quant aux modalités de ramassage, de traitement ou d'élimination des ordures ménagères; elle procède au choix du système de collecte des ordures ménagères, des déchets encombrants, des déchets agricoles et des déchets récupérables et est compétente pour imposer les types de conteneurs ou de bennes destinés à recevoir les déchets (art. 3, 4 et 5 RCTE).
Il ressort de la législation précitée que les déchets recyclables ne devraient plus être incinérés, mais collectés séparément et valorisés. C'est dès lors à juste titre que la Commune de Villeneuve cherche à introduire un système allant dans ce sens. Au surplus, les photographies produites par le recourant et les constatations effectuées sur place ont permis au tribunal de se convaincre que l'installation de ces points de collecte correspond à un besoin réel de la population.
a) D'après le chiffre 40.7 de l'annexe de l'ordonnance fédérale relative à l'étude d'impact sur l'environnement (ci-après : OEIE; RS 814.011) du 18 octobre 1988, l'étude doit être accomplie pour les installations destinées au tri, au traitement, au recyclage ou à l'incinération de déchets d'une capacité supérieure à 1'000 tonnes par an. Ce degré d'importance n'est manifestement pas atteint par l'éco-point de la place de la Laiterie et le recourant ne le conteste pas. Il soutient cependant que l'on doit considérer les dix éco-points comme une installation unique.
Selon les observations du Département fédéral de l'intérieur, des ouvrages distincts doivent être considérés comme des éléments d'une installation unique et donc assujettis à l'étude d'impact sur l'environnement s'ils atteignent ensemble le seuil déterminant, lorsqu'il existe entre eux un lien fonctionnel et spatial étroit (cf. Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, ch. 35 ad art. 9 LPE; voir aussi Yves Nicole, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, thèse Lausanne 1991, p. 137, 138; Ulrich Zimmerli, Sanierungen nach dem Bundesgesetz über den Umweltschutz : Grundlagen und Grundsätze, DEP 1990, p. 254 s.). Dans le même sens, le Tribunal fédéral a jugé qu'une station d'accumulation nouvelle et deux usines électriques existantes constituaient une installation unique, au regard de l'art. 9 LPE, parce que la mise en service de ce nouvel ouvrage entraînerait des modifications importantes du régime d'exploitation des deux autres installations; l'étude d'impact devait dès lors porter également sur l'exploitation ainsi modifiée (ATF 119 Ib 254, consid. 7b, p. 272).
b) En l'espèce, il n'existe pas de rapport spatial entre les dix éco-points, qui sont répartis dans la ville de Villeneuve. Certes, ces installations constituent les maillons d'un nouveau système de collecte des déchets recyclables et ont donc un lien fonctionnel. Il est douteux toutefois que cela soit suffisant pour considérer les dix éco-points comme les éléments d'une installation unique. Cette question peut d'ailleurs rester ouverte. En effet, selon l'assesseur spécialisé du tribunal, on peut estimer la capacité des dix éco-points ensemble à environ 800 tonnes par an (4'000 habitants produisant chacun en moyenne 200 kilos de déchets par an), soit à un chiffre inférieur à la valeur limite posée par l'annexe de l'OEIE. La réalisation du projet litigieux n'est donc manifestement pas soumise à une étude de l'impact sur l'environnement.
Mal fondé, ce moyen doit être écarté.
a) D'une manière générale, la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) a notamment pour but de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE).
Selon l'art. 11 LPE, les pollutions atmosphériques et le bruit, notamment, sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions), dans la mesure où le permettent l'état de la technique, les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 1 et 2). Les émissions doivent cependant être limitées plus sévèrement si les atteintes qu'elles provoquent (immissions) restent nuisibles ou incommodantes (al. 3). L'art. 12 LPE désigne les prescriptions applicables à la limitation des émissions (comme les horaires d'exploitation) et les art. 13 à 15 LPE déterminent les critères à prendre en considération pour fixer les valeurs-limites d'immissions, en particulier dans les domaines de la protection de l'air (art. 14 LPE) et de la lutte contre le bruit (art. 15 LPE).
b) En l'espèce, le recourant ne prétend pas que les émissions sonores résultant de l'utilisation des installations litigieuses dépasseraient la mesure autorisée. Force est d'ailleurs de constater que les conteneurs incriminés prennent place sur un parking et que les déplacement de véhicules automobiles y sont fréquents. La place de la Laiterie borde une route cantonale à fort trafic. Les émissions sonores en provenance de l'éco-point apparaissent donc négligeables par rapport au bruit résultant de la circulation routière; elles sont en grande partie absorbées par celui-ci. Au surplus, le déversement de verres n'est autorisé que durant la journée, soit, selon les explications de la municipalité, de 6 h. à 21 h tous les jours, sauf le dimanche. Le tribunal a d'ailleurs jugé que les nuisances provenant d'un poste de tri de déchets devaient être limitées essentiellement par un horaire d'exploitation (arrêt AC 99/0120 du 1er décembre 1999). Il appartiendra donc à la municipalité d'indiquer clairement par un panneau adéquat l'horaire prévu.
Le recourant se plaint également des émissions nauséabondes qui provenaient des ordures ménagères abandonnées sur le sol. Or, la municipalité à remédié entre-temps à cet état de fait puisqu'elle a renforcé l'éco-point de deux bennes destinées à la collecte d'ordures ménagères incinérables. Elle assure au surplus le vidage de ces containers deux fois par semaine, ce qui est suffisant.
Enfin, l'argument du recourant selon lequel il serait préférable de renforcer l'éco-point sis au carrefour de la Poterlaz, ce qui permettrait de supprimer celui de la place de la Laiterie, est dépourvu de pertinence. En effet, le principe de prévention ne saurait avoir pour effet de permettre à celui qui se plaint de ce qu'il considère comme une atteinte de faire en sorte que les effets de celle-ci s'exercent au détriment d'un tiers (voir dans ce sens AC 94/054 du 7 septembre 1994 précité qui observe qu'on ne peut guère parler de limitation des émissions au sens de l'art. 11 al. 2 LPE lorsqu'il ne s'agit que de déplacer la source des émissions).
En conclusion, les moyens tirés de la violation des art. 1 et 11 al. 2 LPE doivent être écartés.
Dès lors qu'il ne se dégage aucune fumée des conteneurs destinés à la collecte de déchets, l'art. 156 RPE n'est manifestement pas applicable au cas d'espèce.
"Art. 163 Dépôt de fumier
Tout dépôt de fumier, fosse à purin ou d'autres substances en décomposition doit faire l'objet d'une autorisation de la Municipalité. Ces dépôts ne peuvent être établis qu'à une distance d'au moins 15 m. des habitations ou locaux de travail."
Par l'usage des termes "dépôt" et "fosse", le législateur communal a voulu réglementer l'implantation des espaces à ciel ouvert destinés à l'entreposage pendant une longue durée de substances en décomposition. Or, si l'on peut admettre que les bennes litigieuses, dans la mesure où elles sont destinées à recevoir du compost ou des ordures ménagères incinérables, contiennent effectivement des matières susceptibles de se décomposer, il convient toutefois de relever que lesdites bennes ne sont utilisées que pour la collecte des déchets et qu'il est procédé régulièrement à leur vidage. Les déchets ne séjournent ainsi que brièvement dans les bennes. Ces installations ne sauraient ainsi être assimilées aux lieux d'entreposage visés par l'art. 163 RPE.
L'éco-point litigieux ne réunissant que des installations destinées à la collecte et non pas à l'entreposage des déchets, cette disposition n'est pas applicable en l'espèce.
a) Selon l'art. 121 al. 3 RPE, les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au bon aspect d'un lieu sont interdits; sur l'ensemble du territoire communal, principalement à proximité des routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir un aspect satisfaisant.
Cette disposition ne semble pas avoir de portée indépendante par rapport à l'art. 86 LATC, de sorte que la jurisprudence rendue en la matière s'applique mutatis mutandis.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, c'est aux autorités municipales qu'il appartient au premier chef de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (voir notamment ATF 115 Ia 370, consid. 3; 115 Ia 363, consid. 2; 115 Ia 114, consid. 3d; 101 Ia 213, consid. 6a; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Matile/Bonnard/Bovay/Pfeiffer/Sulliger/Wyss, Droit vaudois de la construction, Lausanne 1994, n. 3 ad art. 86 LATC). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345, consid. 4b). Certes un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois, une intervention de l'autorité communale sur la base de l'art. 86 LATC ne peut s'inscrire que dans la lignée tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent l'orientation que doit suivre le développement des localités (ATF 101 IA 213, spéc. p. 223).
Dès lors que l'autorité municipale dispose dans ce domaine d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal administratif observe une certaine retenue dans l'examen du problème en ce sens qu'il ne saurait substituer sans autre son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale (AC 93/034 du 29 décembre 1993). En effet, l'autorité de recours ne revoit que l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation dans la mesure où il s'agit de questions dont la solution dépend étroitement des circonstances locales (art. 36 lettre a LJPA; AC 92/101 du 7 avril 1993). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (AC 93/240 du 19 avril 1994; AC 93/257 du 10 mai 1994; AC 95/268 du 1er mars 1996).
b) En l'espèce, il convient de rappeler que les conteneurs de collecte des déchets font partie aujourd'hui du paysage urbain contemporain et qu'ils sont désormais des éléments inévitables de l'aspect d'une localité. La forme de ces installations est déterminée avant tout par leur fonction. L'implantation des conteneurs litigieux sur une parcelle colloquée en zone de construction d'utilité publique, qui accueille déjà des places de parc, ne saurait ainsi être considérée comme portant atteinte à l'aspect du paysage et de la localité. On ne saurait pas non plus reprocher à la municipalité d'avoir porté son choix sur des conteneurs de type citybulle dont la forme ne s'écarte pas de celle d'un conteneur de type ordinaire. Soucieuse d'améliorer l'aspect des éco-points, la municipalité a exprimé à l'audience sa volonté de procéder prochainement à des aménagement visant à masquer dans la mesure du possible les conteneurs. Le tribunal ne peut qu'en prendre acte.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Villeneuve du 18 mars 1999 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Pierre-André Poletti.
IV. Le recourant versera à la Commune de Villeneuve la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 décembre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)