CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 février 2007
Composition
M. François Kart, président ; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.
Recourant
Willy ANNEN, à Gollion, représenté par Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne 6.
Autorités intimées
Municipalité de Gollion,
Service de l'aménagement du territoire.
Autorités concernées
Service des eaux, sols et assainissement,
Service de l'agriculture,
Service vétérinaire.
Objet
Recours Willy ANNEN c/ décisions de la Municipalité de Gollion des 25 novembre 1998 et 18 mai 2000 et c/décision du SAT du 10 mai 2000 (ordonnant diverses mesures et interdisant l'aménagement d'une place)
Vu les faits suivants
A. Willy Annen est propriétaire de la parcelle 370 du cadastre de la Commune de Gollion. Cette parcelle, d’une surface de 17'884 m2, se situe au Sud du village de Gollion, en pleine campagne, à environ 400 mètres du centre du village. Elle est bordée à l’Est par l’ancienne route Aclens-Gollion et à l’Ouest par la RC n° 173. Elle est colloquée en zone agricole et comprend actuellement deux bâtiments, à savoir :
un bâtiment d’habitation de deux étages comprenant deux appartements et des locaux administratifs (AI n° 239) ;
un bâtiment d'une surface de 2'005 m2 comprenant une porcherie de mille places, une cuisine pour la soupe, des locaux pour le stockage et la pasteurisation du petit lait, une halle pour l’entretien des véhicules de l’entreprise, des écuries pour bovins et chevaux et des logements pour le personnel (AI n° 240).
B. Le bâtiment d’habitation et la porcherie ont été construits en 1961 au bénéfice d’un permis de construire délivré le 25 février 1961.
C. Willy Annen a racheté la parcelle et ses installations en 1983. Déjà propriétaire de plusieurs porcheries dans le canton (il possède une autorisation pour la détention de 2744 porcs), Willy Annen a, au fil des années, développé sur ce site différentes activités en relation avec l’élevage et l’engraissement de porcs (1000 places porcs sur le site de Gollion et le solde de 1744 places dans d’autres porcheries du canton), les collectes de produits et sous-produits alimentaires, la préparation et la redistribution de soupe pour les porcs et le transport de bétail (cf. projet de rapport d’impact sur l’environnement, décembre 2004). Selon le Service de l'agriculture (cf. lettre du 16 janvier 2002 à l'Office fédéral de l'agriculture), le recourant contribue notamment à la mise en valeur des sous-produits issus de la transformation du lait ainsi que les déchets de restaurants et de cantines de la Côte, d'Yverdon et de la région lausannoise et remplit à cet égard une tâche d'intérêt public d'importance régionale.
D. Le 9 novembre 1988, la municipalité a délivré à Willy Annen un permis de construire pour l’aménagement de places de parc pour véhicules et d’une place de lavage au Nord du bâtiment AI n° 240. La même année, la municipalité a apparemment également délivré un permis de construire pour une annexe à la porcherie. Le 22 avril 1989, la municipalité a délivré un permis pour la construction d’un hangar pour machines agricoles, qui précisait qu’aucune réparation de véhicules n’était autorisée dans ce hangar. En 1989, Willy Annen a également mis à l’enquête publique l’installation de deux citernes souterraines de 10 m3 chacune et de deux colonnes à essence. Après s’être initialement opposé à ce projet, le Service de l’aménagement du territoire (SAT) est revenu sur sa position dans un courrier du 6 juillet 1989, dont la teneur, pour l’essentiel, était la suivante :
« Suite à notre correspondance du 13 juin 1989 concernant l’objet susmentionné et à la visite complète des lieux opérée par un délégué du Service de l’aménagement du territoire, le recourant et son conseil Me Narbel, il a été constaté :
o que des travaux importants de rénovation de la porcherie (cent porcs) étaient en cours (dûment autorisés) ;
o qu’un hangar à machines de 530 m2 était également en construction (dûment autorisé) ;
o que le propriétaire était au bénéfice d’un permis de construire une importante place de lavage pour véhicules (encore non réalisée).
Il nous a été également donné de constater :
o que l’ensemble des bâtiments existants et à construire est sans aucun rapport avec l’exploitation du domaine agricole du requérant (15-18 H 1).
C’est donc très probablement à tort que les autorisations spéciales évoquées ci-dessus ont été délivrées en conformité avec la zone agricole.
Dans ces conditions, notre Département estime qu’il se doit de revenir sur sa décision du 11 mai 1989, refusant l’installation de deux citernes à carburants et deux colonnes à essence. En effet, ce projet ne comporte aucun nouvel empiètement sur l’espace cultivable et de plus, il peut être admis comme une transformation partielle d’importance très réduite d’un bâtiment existant non conforme à la zone.
Vu ce qui précède, le Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports délivre l’autorisation spéciale prévue aux art. 81 et 120 litt. a LATC, en vertu des art. 81 al. 4 LATC et 24 al. 2 LAT (transformation partielle d’un bâtiment non conforme à la destination de la zone agricole).
Il se doit enfin d’attirer très clairement l’attention du requérant que toute nouvelle construction et/ou transformation ultérieure sera impérativement subordonnée à l’approbation d’un plan partiel d’affectation… »
Suite à la prise de position du SAT, la municipalité a délivré un permis de construire le 4 août 1989 pour l’installation de deux citernes souterraines et de deux colonnes à essence. Le 6 février 1991, la municipalité a encore délivré un permis de construire pour l’agrandissement du hangar, de la porcherie et de la place de lavage et pour l’installation d’un dépôt et la pose de deux silos à fourrage. Ce projet a fait l’objet d’une autorisation spéciale du Département des travaux publics du 21 décembre 1990. Cette autorisation précisait qu'elle était délivrée compte tenu notamment des diverses mesures prises durant les dernières années pour améliorer les conditions d’exploitation (agrandissement stock à purin, contrats d’épandage agréés par le SEPE, conditions de détention des animaux, local pour rangement des véhicules d’entreprise et pour leur entretien, etc.).
E. En date du 23 juin 1998, Willy Annen s'est adressé au Service des automobiles et de la navigation (SAN) afin d'obtenir une "autorisation de contrôler les véhicules" destinée à lui éviter de solliciter systématiquement des garagistes lors des expertises des nombreux véhicules de son exploitation. Dans sa réponse du 29 juin 1998, le SAN a indiqué que l’autorisation d’exploiter un atelier de réparations de véhicules automobiles impliquait la délivrance par la municipalité d’une « déclaration de conformité ». Le 8 octobre 1998, la municipalité a par conséquent procédé à une visite des lieux avec des représentants du SAT et du Service cantonal des eaux.
F. A la suite de cette visite, la municipalité a rendu le 25 novembre 1998 une décision dont la teneur était la suivante :
« Suite à la visite des lieux du 8 octobre 1998 à laquelle ont participé en votre présence le Service de l’aménagement du territoire, une délégation de la municipalité et un représentant du Service des eaux, sols et assainissement, les éléments de constat suivants ont été relevés :
o le hangar-dépôt mis à l’enquête en 1990-1991, conçu et autorisé comme un hangar de rangement des véhicules et matériel de votre entreprise agricole, ainsi que l’espace traditionnellement réservé à l’atelier de réparation des machines de l’exploitation, sont actuellement entièrement occupés au rez-de-chaussée par des ateliers où travaillent à l’année trois employés (mécanicien, carrossier, serrurier). Ces employés s’occupent de l’entretien et de la réparation du parc de machines et de véhicules en relation avec les diverses porcheries que vous exploitez dans le Canton de Vaud, y compris le matériel roulant nécessaire à l’acheminement de la nourriture de ces animaux, en partie fabriquée à Gollion, ainsi qu’aux véhicules servant aux transports des animaux.
o L’activité agricole de l’exploitation de Gollion est donc actuellement une partie congrue de l’activité globale de cette entreprise ; preuve en est, en particulier, l’impressionnant parc à véhicules (voitures des employés et véhicules commerciaux et agricoles) qui était visible le 8 octobre 1998. En effet, on a pu observer plus de trente voitures, camionnettes, camions divers en stationnement sur une vaste place aménagée à l’Ouest et au Sud du complexe de bâtiments, sans aucune enquête publique ni autorisation relative.
o Les diverses activités que vous pratiquez (engraissement de mille porcs, cuisine industrielle pour fabrication de soupes pour plusieurs milliers d’animaux, commerce de porc, atelier de réparation artisanaux) démontrent que votre entreprise ne peut plus être considérée comme une exploitation agricole ayant une activité prépondérante avec la culture du sol. Elle ne peut donc plus être considérée comme conforme à la destination de la zone agricole.
En conséquence des constats ci-dessus et selon les prescriptions du SAT :
o les constructions autorisées jusqu’à ce jour doivent être utilisées exclusivement pour les fonctions pour lesquelles elles ont été autorisées ;
o tout changement de destination de bâtiments ou de parties de ceux-ci à des fins étrangères à l’exploitation du sol doit être impérativement proscrit ;
o toute utilisation des locaux non conformes aux termes des autorisations cantonales et permis de construire y relatifs ne peut être tolérée. En l’espèce, le hangar-dépôt servant d’atelier multiprofessionnel doit impérativement retrouver son usage licite de local de rangement de machines et véhicules et atelier agricoles,
Vu ce qui précède, la municipalité se doit :
a) de refuser l’autorisation à contrôler les véhicules dans cet atelier ;
b) d’ordonner que les activités artisanales exercées dans le hangar agricole et dépôt soient supprimées (à l’exception d’un petit atelier comparable à ceux que l’on trouve couramment dans les exploitations agricoles, de l’ordre de 20 à 30 m2). Ce bâtiment doit servir exclusivement au rangement des machines et matériel de l’exploitation, y compris celles qui sont actuellement entreposées à l’extérieur ;
c) d’exiger que les aménagements extérieurs exécutés sans autorisation soient remis en état ou soumis à l’enquête publique selon les règles que prescrit la LATC.
Les mesures qui précèdent doivent être exécutées dans un délai de quatre mois et être terminées d’ici au 31 mars 1999. En cas d’inexécution dans le délai imparti, vous vous exposez aux poursuites prévues à l’art. 130 LATC… »
G. Par acte du 8 décembre 1998, Willy Annen a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision de la municipalité du 25 novembre 1998 en requérant d’emblée la suspension de la procédure et en annonçant la mise en œuvre d’une étude d’un plan partiel d’affectation après entrevue avec la municipalité. La municipalité et le SAT ne se sont pas opposés à cette requête. Dans une prise de position du 11 janvier 1999, le SAT précisait que la procédure de planification engagée par le recourant pourrait rendre conforme les installations existant de longue date (porcherie de plus de mille porcs), qui ne sont plus conformes à la définition actuelle de la zone agricole, en application de l’art. 18 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), tout en écartant a priori la légalisation d’une zone industrielle ou artisanale au sens de l’art. 15 LAT en vue d'un usage artisanal des bâtiments sans relation avec la détention de porcs. Suite à une séance sur place le 24 mars 1999, le SAT a confirmé dans un courrier adressé le 28 juillet 1999 au Tribunal administratif qu’une mesure de planification pourrait permettre de régulariser, partiellement, certaines constructions et changements de destination opérés sans droit par M. Annen en précisant qu’il s’agirait d’une mesure d’aménagement de l’aire rurale et non pas une petite zone artisanale isolée. Le SAT demandait que l’effet suspensif au recours formé le 8 décembre 1998 contre la décision municipale du 25 novembre 1998 soit partiellement levé afin que le recourant cesse toute activité en relation avec la réparation ou l’entretien de véhicules dans le hangar agricole. Dans un courrier du 18 août 1999, la municipalité a demandé que la cause demeure suspendue. Le recourant en a fait de même dans un mémoire complémentaire du 18 août 1999. Dans des observations complémentaires déposées le 8 septembre 1999, le SAT a précisé que l’autorisation spéciale délivrée le 21 décembre 1999 pour la construction d’un hangar-atelier ne visait que les véhicules de l’exploitation agricole du recourant et n'autorisait par conséquent pas ce dernier à exploiter un atelier de réparations et d’entretien de tous les véhicules utilisés en relation avec les diverses porcheries qu'il exploite dans le canton. Le SAT confirmait que la procédure de planification engagée ne permettrait pas de régulariser ce type d’activités dès lors que celles-ci doivent prendre place en zone artisanale. Dans des observations du 4 octobre 1999, le conseil de Willy Annen a relevé que ce dernier était également actif dans la valorisation des déchets de cuisine, ce qui impliquait l’usage de plusieurs véhicules et justifiait l’atelier mécanique de réparations mis en cause par le SAT. Le conseil du recourant relevait que cette activité avait été encouragée par le Département des travaux publics de l’aménagement et des transports en 1991 et 1997. Dans des déterminations du 20 octobre 1999, le SAT a confirmé que, si certaines activités progressivement développées sur le site pourraient être confirmées dans le cadre de la procédure de planification, il y aurait lieu de trouver un autre site pour réparer et entretenir le parc de véhicules du recourant, étant entendu que cette activité n’avait pas de rapport de connexité immédiat et indissociable avec la production d’aliments pour porcs ou avec la détention d’animaux sur cette parcelle.
H. Une audience sur place a eu lieu le 14 décembre 1999 en présence du recourant, accompagné de son fils et de son conseil, de trois représentants de la municipalité et de deux représentants du SAT. A cette occasion, le recourant s'est engagé à n'entretenir et réparer dans ses locaux de Gollion que les véhicules de sa famille et de son exploitation A l’issue de cette audience, les parties ont convenu de prolonger la suspension de la cause jusqu’au 29 février 2000.
I. En date du 21 février 2000, le conseil du recourant a adressé à la municipalité un courrier, qui mentionnait notamment ce qui suit :
« Comme convenu lors de l’audience du Tribunal administratif du 14 décembre 1999, nous vous confirmons par la présente que M. Willy Annen s’engage à n’entretenir et réparer dans ses locaux sis à Gollion que les véhicules de sa famille et de son exploitation selon liste ci-jointe. Il va cependant sans dire que des mutations pourront avoir lieu par la suite (achats de nouveaux véhicules, changements de numéros de plaques, etc.…).
A ce courrier était jointe la liste des véhicules de la famille du recourant et de son exploitation, comprenant 16 camions, 6 véhicules poids-léger, 14 remorques, une remorque de voiture, un tracks, 4 tracteurs, 6 voitures d'exploitation et 3 véhicules privés.
J. Par courrier du 24 février 2000, la municipalité a informé le conseil de Willy Annen que, dans sa séance du 22 février 2000, elle avait décidé d’autoriser le contrôle des véhicules de l’exploitation dans les locaux dédiés à cet effet.
K. Le 16 mars 2000, la municipalité a délivré à Willy Annen l’attestation requise en vue de l’octroi par le SAN d’une autorisation de contrôler des véhicules, qui précisait ceci : *« Compte tenu des engagements pris par M. Willy Annen lors de l’audience du Tribunal administratif du 14 décembre 1999, la municipalité autorise
M. Annen* à entretenir et à réparer dans ses locaux les véhicules de sa famille et de son exploitation selon liste ci-jointe ». Cette liste correspondait à celle remise à la municipalité le 21 février 2000.
L. Du 21 mars au 20 avril 2000, Willy Annen a mis à l’enquête publique l’aménagement d’une place de stationnement pour véhicules d’exploitation, d’une surface d'environ 1'500 m2, sise au Sud du bâtiment ECA n° 240 et bordant sur une distance d’environ 35 m le chemin public longeant l’Est de sa parcelle. Cette place, déjà aménagée, est composée de matériaux de démolition sur une épaisseur d’environ 40 cm et d’un revêtement semi-imperméable provenant de dégrappage d’enrobé d’une épaisseur d’environ 10 cm.
M. Dans une décision du 10 mai 2000, le SAT a refusé de délivrer l’autorisation cantonale requise pour l’aménagement de la place de stationnement. Cette décision était motivée comme suit :
Compris à l’intérieur de la zone agricole du plan général d’affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du Département selon l’art. 120 litt. a LATC.
Les travaux, d'ores et déjà réalisés sans autorisation, ont été entrepris aux fins de permettre le parcage et le dépôt de divers véhicules automobiles lourds utilisés, notamment, pour le transport d’animaux en provenance et à destination des diverses porcheries que le requérant, son fils ou leurs sociétés exploitent dans le canton, ainsi que pour l’acheminement de la « soupe » fabriquée sur place.
Ainsi que cela a été constaté le 8 octobre 1998 à propos d’un objet différent (utilisation de l’atelier d’exploitation pour la réparation et l’entretien de ces véhicules), il n’est pas contestable que l’activité du requérant sur cette parcelle a évolué de manière considérable, passant d’une activité agricole « diversifiée » dans la production porcine à une activité de production artisanale d’aliments pour animaux et de centre cantonal d’exploitation de diverses porcheries.
Cette évolution a entraîné la création de la place litigieuse qui en constitue la preuve « sur le terrain ».
Comme le Département l’a déjà relevé, il serait, sur le principe, envisageable de « cadrer » cette évolution, les modifications d’exploitation et les nouvelles constructions qu’elle entraîne par la mise en œuvre d’une mesure de planification (zone spéciale selon l’art. 50 a LATC).
En l’état de la situation toutefois, il n’est pas possible de considérer que les travaux litigieux (création d’une importante place goudronnée) sont nécessités par les besoins d’une exploitation agricole au sens des art. 16 et 22 LAT. Les conditions d’application de l’art. 24 LAT ne sont pas davantage remplies. »
Dans une décision du 18 mai 2000, se référant à la prise de position du SAT du 10 mai 2000, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire pour la place de stationnement.
N. Par acte du 8 juin 2000, Willy Annen s’est pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision du SAT du 10 mai 2000 refusant de délivrer l’autorisation spéciale requise pour l’aménagement de la place de parc. Dans des déterminations déposées le 3 juillet 2000, la municipalité s'est déclarée surprise de la décision du SAT en relevant que, lors de l’audience du 14 décembre 1999, ses représentants se seraient apparemment déclarés favorable à ce projet. Le SAT a déposé sa réponse le 9 août 2000, dans laquelle il a notamment contesté avoir pu laisser penser lors de l’audience du 14 décembre 1999 qu’il autoriserait la place de parc litigieuse.
O. En date du 6 juin 2000, la municipalité a adressé au recourant un courrier relatif au recours formé contre sa décision du 25 novembre 1998, dont la teneur, pour l’essentiel, était la suivante :
« En référence à l’objet susmentionné, nous constatons que :
a. nous avons obtenu les assurances que les activités exercées dans les locaux correspondaient à celles autorisées, l’affectation de locaux étant conforme aux exigences de la police des constructions ;
b. les aménagements extérieurs ont fait l’objet d’une mise à l’enquête comme demandé selon les règles prescrites par la LATC ;
c. nous avons délivré l’attestation pour le contrôle des véhicules de votre exploitation, suite à vos engagements pris lors de l’audience du Tribunal administratif du 14 décembre 1999.
Dans ces circonstances, nous vous suggérons de bien vouloir retirer votre recours, lequel est désormais sans objet. »
Willy Annen n’a pas donné suite à ce courrier.
P. Une nouvelle audience sur place a eu lieu le 21 novembre 2000 en présence du recourant et de son fils, assistés de leur conseil, d’un représentant du SAT et de trois représentants de la municipalité. A l’issue de cette audience, il a été convenu de maintenir la suspension de l’instruction de la cause pour une durée de six mois. Le 16 juillet 2001, le représentant du recourant a informé le tribunal que, dans le cadre des démarches engagées en vue d’une éventuelle planification, le canton avait manifesté un intérêt pour la création d’une installation de méthanisation des déchets de restauration collective sur le site de Gollion. Le recourant demandait par conséquent la prolongation de la suspension de la cause jusqu’au 31 mars 2002. Par avis du 17 juillet 2001, le juge instructeur a prolongé la suspension de la cause jusqu’au 29 mars 2002. La suspension de la cause a ensuite été prolongée successivement jusqu’au 31 mars 2003, 31 mars 2004, 31 mars 2005 et 31 mars 2006. Sur requête du SAT, l’instruction de la cause a été reprise le 19 juin 2006. Le recourant a déposé des observations finales le 14 juillet 2006, par l’intermédiaire de son mandataire. Invité à se déterminer, le Service de l’agriculture a indiqué le 21 juin 2006 qu’il n’avait pas d’observations particulières à formuler. Le Service de l’agriculture a produit une copie de l’ « autorisation d’exception » délivrée par l’Office fédéral de l’agriculture à Willy Annen le 8 janvier 2002 (au sens de l’Ordonnance sur les effectifs maximums). Invité à se déterminer, le Service vétérinaire a indiqué le 23 juin 2006 qu’il n’avait pas de remarque à formuler. En date du 3 août 2006, le SAT a conclu à la confirmation des décisions attaquées, soit notamment la décision du 25 novembre 1998 de la municipalité ordonnant plusieurs mesures de mise en conformité et sa décision du 10 mai 2000 relative au refus d’autoriser l’aménagement d’une place de parking pour camions. Dans des observations du 22 août 2006, le Service des eaux, sols et assainissement a indiqué que l’exploitation du recourant était conforme sous l’angle de la protection des eaux et qu’il n’avait aucun grief à faire valoir à l’encontre du recourant.
Q. Le Tribunal administratif a tenu une nouvelle audience à Gollion le 16 novembre 2006 en présence du recourant et de son fils, assistés de leur conseil, de trois représentants de la municipalité et d’un représentant du SAT.
R. A l’issue de l’audience, la municipalité a produit le dossier d’enquête relatif à l’autorisation délivrée initialement en 1961 pour la construction de la maison et de la porcherie, le permis de construire délivré le 9 novembre 1988 pour l’aménagement des places de parc pour véhicules et de la place de lavage avec un plan de situation et une copie de l’autorisation délivrée par le SAT le 18 janvier 1988, le permis de construire délivré le 22 avril 1989 pour le hangar pour machines agricoles avec l’autorisation spéciale délivrée par le SAT le 12 avril 1989 et un plan d’enquête du 25 avril 1988 relatif à la construction d’un bâtiment annexe à la porcherie. Le SAT a pour sa part produit le courrier qu’il avait adressé à la municipalité le 6 juillet 1989 relatif à l’installation de deux citernes souterraines et de deux colonnes à essence. Ce courrier mentionne que toute nouvelle construction et/ou transformation ultérieure sera impérativement subordonnée à l'approbation d'un plan partiel d'affectation. Interpellé sur les motifs pour lesquels un permis de construire avait été délivré le 6 février 1991 pour l'agrandissement du hangar, de la porcherie et de la place de lavage sans exiger l'adoption préalable d'un plan partiel d'affectation, le SAT a répondu le 21 décembre 2006 que, compte tenu du temps écoulé, il n'était pas en mesure de fournir d'explication, tout en relevant qu'il avait été mis devant le fait accompli en ce qui concerne la réalisation de la plus grande partie de ces travaux.
Considérant en droit
Recours contre la décision de la municipalité de Gollion du 25 novembre 1998
a) aa) La décision rendue par la municipalité le 25 novembre 1998 portait sur trois points :
refus de l’autorisation de contrôler les véhicules dans l’atelier existant dans le bâtiment ECA 240 ;
ordre de cesser les activités artisanales exercées dans le hangar agricole et dépôt (à l’exception d’un petit atelier comparable à ceux que l’on trouve couramment dans les exploitations agricoles, de l’ordre de 20 à 30 m2), ce bâtiment devant servir exclusivement au rangement des machines et matériel de l’exploitation, y compris celles entreposées à l’extérieur ;
ordre que les aménagements extérieurs exécutés sans autorisation soient remis en état ou soumis à l’enquête publique selon les règles que prescrit la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).
bb) Les points a et b de la décision concernent l’activité exercée par le recourant dans l’atelier sis dans le bâtiment ECA 240 consistant à réparer et à entretenir les véhicules liés à l’exploitation de ses diverses porcheries, activité pour laquelle le recourant avait requis une autorisation du SAN. A la suite du recours formé contre cette décision et de l’audience tenue le 14 décembre 1999, la municipalité a réexaminé sa position et a finalement admis cette activité d'entretien et de réparation en autorisant l’entretien et la réparation dans les locaux du recourant de cinquante véhicules, figurant dans une liste établie par le recourant (cf. lettre de la municipalité à la FRV du 24 février 2000 et attestation délivrée par la municipalité au recourant en date du 16 mars 2000). On constate au surplus que le recourant a donné suite à l’injonction figurant sous lettre c) de la décision du 25 novembre 1998 en mettant à l’enquête publique l’aménagement de la place de stationnement sise au Sud du bâtiment AI 240, ce qui a amené la décision du SAT du 10 mai 2000.
b) Vu ce qui précède, on constate que le recours formé contre la décision municipale du 25 novembre 1998 est sans objet. Certes, l'activité finalement autorisée par la municipalité dans le hangar en relation avec l'entretien des véhicules de l'exploitation devrait a priori faire l'objet d'une autorisation spéciale cantonale, ce qui implique que l'autorisation municipale est probablement sans effet. Cela étant, on constate que l'autorité cantonale n'a jamais rendu de décision sur ce point et que, faute de décision qui serait contestée devant lui, le tribunal administratif n'a pas à se prononcer d'office sur cette activité. Cette question sort ainsi de l'objet du litige, qui est circonscrit aux différents points mentionnés dans la décision du 25 novembre 1998. On note que la municipalité avait abouti à la même conclusion au mois de juin 2000 puisqu’elle avait informé le recourant le 6 juin 2000 que son recours était sans objet en l’invitant à bien vouloir le retirer.
Recours contre la décision du Service de l’aménagement du territoire
du 10 mai 2000
En date du 10 mai 2000, le SAT a refusé d’autoriser l’aménagement d’une place de stationnement d’environ 1'500 m2 au Sud du bâtiment AI 540. Dans sa décision, il constate que cet aménagement n’est pas nécessité par les besoins d’une exploitation agricole au sens des art. 16 et 22 LAT et que les conditions d’application de l’art. 24 LAT ne seraient pas davantage remplies. Le recourant soutient pour sa part qu'il ne s'agit pas d'une nouvelle affectation de la surface considérée, mais uniquement de la pose d'un revêtement sur une place préexistante en vue de la rendre plus sûre pour l'environnement.
a) Il convient d'examiner en premier lieu si la place de stationnement litigieuse est soumise à autorisation, ce que le recourant semble contester.
aa) La question de savoir si une construction ou une installation est soumise à autorisation est régie par l'art. 103 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). L'alinéa premier de cette disposition prévoit:
"Aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou de l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.(…)"
La jurisprudence du tribunal rendue en application de cette disposition a donné lieu à une casuistique abondante (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, rem. ad art. 103 LATC, p. 262-264). Elle permet d'illustrer ce qu'il faut entendre par une modification "sensible de la configuration, de l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment". Ont notamment été soumis à autorisation l'aménagement d'une place de stationnement pour véhicules (RDAF 1970 p. 262 et 1974 p. 222) et d'une place pavée de 154 m2 bordée d'un double muret longeant le domaine public (RDAF 1993 p. 225).
bb) Sur la base de la jurisprudence relative à l'art. 103 LATC, il est manifeste que l'aménagement d'une place de stationnement pour véhicules de 1500m2 est soumis à autorisation. Le recourant ne saurait par conséquent se retrancher derrière le fait que l'emplacement litigieux a apparemment déjà été utilisé pour le stationnement des véhicules de son entreprise lorsqu'il était encore en nature de prés-champs pour soutenir que le simple fait de goudronner cet emplacement ne serait pas soumis à autorisation. C'est en effet cet emplacement, en tant que tel, qui est soumis à autorisation.
b) Il convient d'examiner si la place stationnement litigieuse peut être autorisée en application de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT) comme conforme à l'affectation de la zone agricole.
aa) Selon l’art. 16 a al. 1, première phrase, LAT, sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice. Selon le Tribunal fédéral, cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l’ancien art. 16 LAT : seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l’art. 22 al. 2 litt. a LAT ; en d’autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d’exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF non publié du 21 mai 2002 dans les causes 1A.86/2001 et 1P.346/2001 et références). Ainsi, les constructions et installations pour l’élevage d’animaux de rente ne sont conformes à l’affectation de la zone agricole que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l’exploitation (ATF du 21 mai 2002 précité consid. 3.2 et références). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, tel n’est pas le cas d’une porcherie liée à une laiterie, qui fournit une partie des aliments sous la forme de petit-lait, ou d’un élevage de porcs qui doit recourir à l’achat de plus de la moitié de la nourriture nécessaire à l’alimentation des animaux (Ibidem).
Depuis la modification de la LAT du 20 mars 1998, la conformité à l’affectation de la zone agricole est désormais admise non seulement pour les constructions et installations répondant à la définition de l’art. 16 a al. 1, première phrase LAT, mais également, aux termes de l’art. 16 a al. 2 LAT, pour celles qui servent au développement interne d’une exploitation. Il y a « développement interne » lorsqu’un secteur de production non tributaire du sol - garde d’animaux de rente (art. 36 OAT), cultures maraîchères ou horticoles indépendantes du sol (art. 37 OAT) - est adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol afin que la viabilité de cette exploitation soit assurée (cf. ATF du 21 mai 2002 précité consid. 3.3. et références). Aux termes de l’art. 36 al. 1 de l’ordonnance du Conseil fédéral sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT), est considérée comme développement interne l’édification de constructions et installations destinées à la garde d’animaux de rente selon un mode de production indépendant du sol lorsqu’il est prévisible que l’exploitation ne pourra subsister à long terme que grâce au revenu complémentaire ainsi obtenu et que la marge brute du secteur de production indépendante du sol est inférieure à celle de la production dépendante du sol (let. a) ou que le potentiel en matières sèches de la culture végétale représente au moins 70% des besoins en matières sèches des animaux de rente (let. b)
bb) En l’occurrence, il n’est pas contesté que la porcherie exploitée par le recourant à Gollion n’est pas une exploitation « tributaire du sol » au sens de l’art. 16 a al. 1 LAT. La place de stationnement litigieuse ne saurait par conséquent être autorisée en application de cette disposition. De même, elle ne saurait être autorisée en application de l’art. 16 a al. 2 LAT en relation avec la notion de développement interne de l’exploitation puisque celle-ci ne remplit pas l’une ou l’autre des conditions des let. a et b de l’art. 36 al. 1 OAT. Il ne s’agit par conséquent pas d'une exploitation qui serait tributaire du sol de façon prépondérante au sens de cette disposition.
c) Il résulte de ce qui précède que la place de stationnement ne saurait être autorisée comme conforme à la zone agricole en application de l’art. 16 a LAT, ce que le recourant ne semble d’ailleurs pas contester. Seule pourrait par conséquent entrer en considération une autorisation exceptionnelle pour une installation non conforme à l'affectation de la zone en application des art. 24 à 24 d LAT et 37 a LAT. Avant d'examiner si l'installation litigieuse peut être autorisée sur cette base, il convient de vérifier si elle peut faire l'objet d’une simple autorisation de construire ou si elle implique au préalable une procédure de planification.
aa) Certains projets non conformes à l’affectation des zones non constructibles ont des effets importants sur l’organisation du territoire et l’environnement, ce qui implique que la pesée des intérêts qu’ils nécessitent doit se faire dans le cadre d’une procédure de planification (Cf. Piermarco Zen-Ruffinen et Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 257). Il s’agit essentiellement des projets dont la réalisation touche des objectifs d’aménagement retenus au niveau local et régional et qui doivent résulter d’un choix politique conscient dans le respect des principes démocratiques (TA, arrêt AC 97.0009 du 12 août 1997 in RDAF 1998 p. 56 consid. 3). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, sont notamment assujettis à l’obligation spéciale de planifier les ouvrages occupant de grandes surfaces de terrain (par ex. les gravières), les ouvrages nécessitant une réglementation particulière en raison de leur impact sur l’environnement (par ex. en raison du trafic supplémentaire engendré ou des besoins d’infrastructures complémentaires), les ouvrages assujettis à une étude de l’impact sur l’environnement et les ouvrages qui ont des effets sur le régime de l’affectation du sol (par ex. les petites entités urbanisés prévues par l’art. 33 OAT). Le Tribunal fédéral déduit cette exigence de l’obligation d’aménager le territoire (art 2. al. 1 LAT), des buts et principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT) et du plan directeur cantonal (Cf. Piermarco Zen-Ruffinen et Christine Guy-Ecabert, op. cit, p. 258 et les références à la jurisprudence du Tribunal fédéral).
bb) Dans le cas d’espèce, on a vu que, depuis son acquisition par le recourant en 1983, le site de Gollion a connu un développement considérable et qu’il est aujourd’hui le centre d’une exploitation de nature artisanale, voire industrielle, comprenant les différentes porcheries dont le recourant est propriétaire dans le canton. Vu l’importance et la nature des activités déployées sur le site et leur impact sur l’aménagement du territoire de la Commune de Gollion, il s’avère nécessaire de passer par une procédure de planification, notamment pour l’extension des équipements nécessités par ces activités, qui ne sauraient continuer à se réaliser sur la base de simples autorisations exceptionnelles. Cette exigence s'impose notamment en raison de l'importance de la surface occupée par l'ensemble des bâtiments et installations se trouvant sur le site, y compris la place stationnement litigieuse qui, à elle seule, couvre une surface de près de 1'500 m2. On relèvera que le SAT était déjà conscient de cette exigence lorsqu’il a délivré le 5 juillet 1989 son autorisation spéciale pour l’installation de deux citernes à mazout et de deux colonnes à essence puisqu’il a indiqué à cette occasion que toute nouvelle construction et/ou transformation serait impérativement subordonnée à l’approbation d’un plan partiel d'affectation. Le recourant est d’ailleurs également conscient de son obligation de recourir à une procédure de planification puisque, dans son recours formé le 8 décembre 1998 contre la décision municipale initiale du 25 novembre 1998, il a demandé d’entrée de cause la suspension de la procédure en annonçant l’étude d’un plan partiel d’affectation, étude qui a au demeurant abouti puisqu’un PPA a été soumis à l’examen préalable du SAT.
d) Vu ce qui précède, la réalisation de l’aménagement litigieux implique au préalable une procédure de planification et elle ne peut dès lors être autorisée sur la base d’une simple autorisation de construire. Le refus de délivrer l'autorisation spéciale cantonale se justifie par conséquent pour ce motif.
a) Le recourant invoque implicitement une violation du principe de la bonne foi résultant de l'art. 9 de la Constitution fédérale (Cst). En vertu de ce principe, un renseignement ou une décision erronés peuvent, à certaines conditions, obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi. Tel est le cas lorsque l'administration donne effectivement un renseignement erroné (cf. ATF C 282/03 du 12 mai 2004 consid. 4.1). De manière générale, le principe de la bonne foi, qui doit imprégner les relations entre l'Etat et les citoyens, leur impose de se comporter l'un vis-à-vis de l'autre de manière loyale. En particulier, l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper le citoyen et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part. Ce principe implique notamment que l'autorité doit éviter les comportements contradictoires.
b) En l'occurrence, dès lors qu'aucun des membres de la section qui étaient présents lors de la séance du mois de décembre 1989 ne fait encore partie du tribunal et que les promesses prétendument faites à cette occasion n'ont pas été protocolées, le tribunal n'est pas en mesure de se prononcer sur l'affirmation du recourant. Cela étant, on constate que le SAT a soutenu de manière constante qu'il n'admettait pas la réalisation sur le site de Gollion d'aménagements liés aux véhicules du recourant qui sont également utilisés en relation avec les autres porcheries dont il est propriétaire. C'est notamment pour ce motif que le SAT s'est opposé à l'atelier de réparation créé par le recourant pour s'occuper de la totalité de son parc de véhicules. Partant, on ne saurait soutenir que le SAT aurait eu une attitude contradictoire en s'opposant à la réalisation de la place de stationnement litigieuse et qu'il aurait ainsi violé le principe de la bonne foi.
b) On relèvera encore que dans sa réponse au recours, le SAT a notamment conclu à ce que le Tribunal administratif ordonne au recourant, sous la menace des peines d’arrêts ou d’amende prévues à l’art. 292 du Code pénal suisse (CP), de rétablir la place litigieuse en pré, dans un délai fixé à dire de justice.
Le tribunal ne peut être saisi que d’un recours contre une décision administrative et dans ce cadre, l’objet du litige dépend de celui de la décision attaquée et des conclusions prises par le recourant (cf. TA, arrêt AC99.024 du 27 avril 1999). En l’occurrence, on constate que le SAT n’a pas statué sur la remise en état dans la décision attaquée du 10 mai 2000. Cette question n’a pas plus été examinée dans la décision du 18 mai 2000 par laquelle la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire. Partant, en principe, il n’appartient pas au tribunal de se prononcer sur ce point dans le cadre de la présente procédure. Il est certes admis que l’autorité de recours puisse compléter une décision municipale par un ordre de démolition après avoir donné aux parties la faculté de s’exprimer sur cette question (cf. RDAF. 1990.257). Il ne s’agit toutefois que d’une faculté. En l’occurrence, le tribunal estime préférable de retourner le dossier au SAT et à la municipalité afin que ces derniers examinent, en application notamment du principe de la proportionnalité, si la remise en état doit être ordonnée. Dans ce cadre, il conviendra notamment de prendre en compte le fait que le recourant a soumis depuis quelque temps à l’examen préalable du SAT un projet de plan partiel d’affectation, qui pourrait cas échéant permettre de régulariser la place de stationnement litigieuse.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours contre la décision de la Municipalité de Gollion du 25 novembre 1998 est sans objet.
II. Le recours contre les décision du Service de l’aménagement du territoire du 10 mai 2000 et de la Municipalité de Gollion du 18 mai 2000 est rejeté.
III. Les décision du Service de l’aménagement du territoire du 10 mai 2000 et de la Municipalité de Gollion du 18 mai 2000 sont confirmées.
IV. Un émolument de 2’500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
V. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 février 2007
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.