CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 décembre 2004
Composition
M. Alain Zumsteg, président;MM. Jean-Daniel Rickli et Guy Berthoud, assesseurs.
recourants
GRAVIERE DE L'ISLE SA, à Lausanne 6, représentée par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,
FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE et consorts, représentés par Me Rudolf SCHALLER, avocat à Genève,
SCHENK Pierre et consorts, à Apples,
SAEGESSER Philippine et consorts, à St-Légier-La Chiésaz, représentés par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Edith STRAUB-PLATTNER, à Zoug, représentée par Me Philippe JATON, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Département des institutions et des relations extérieures,
I
autorités concernées
Conservation de la faune et de la nature,
Service des forêts, de la faune et de la nature,
Municipalité de l'Isle, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Municipalité d'Apples,
Service de l'environnement et de l'énergie,
Service des eaux, sols et assainissement,
Objet
Plans d'affectation
Recours GRAVIERE DE L'ISLE SA c/ décisions du Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 (projets de gravière des Délices à Apples, de Chergeaulaz II à L'Isle et de station de traitement des graviers de Villars-Bozon - dossiers joints 1998/0192, 1998/0206, 1998/020, 1998/0208)
Vu les faits suivants
A. A la fin des années 80, Gravière de l'Isle SA a conçu le projet d'exploiter deux gravières, l'une sur le territoire de la Commune d'Apples, au lieu-dit "Les Délices", l'autre sur le territoire de la Commune de l'Isle, au lieu-dit "Chergeaule", en relation avec une station de traitement des matériaux située à proximité du village de Villars-Bozon (Commune de l'Isle).
a) Le projet de la gravière des Délices se situait à un kilomètre à l'ouest d'Apples, entre la route Apples-Ballens et la ligne du chemin de fer Bière-Apples-Morges (BAM). Il était prévu d'en extraire 1,8 millions de m³ sur une surface de 26,6 hectares, à raison de 75'000 m³ par année durant 25 ans. La construction d'une station de chargement raccordée à la ligne du BAM devait permettre de transporter par le rail 70 % des matériaux extraits à la station de traitement de Villars-Bozon, distante d'environ 7 km (à vol d'oiseau). 20% de la production auraient été acheminés vers la même destination, mais par camions, alors que les 10% restant auraient été transportés également par camions vers les chantiers et les centrales à béton des centres urbains les plus proches.
b) Le projet de la gravière dite "de la Chergeaulaz 2" se situait entre le vallon de la Chergeaule et le hameau de la Coudre, environ 2 km au nord-ouest du village de l'Isle. Il était prévu d'en extraire 3,5 millions de m³, à raison de 120'000 m³ par an durant une trentaine d'années, sur une surface de 29,8 hectares, dont la majeur partie en forêt. Le plan d'extraction était divisé en deux zones (A et B), la première couvrant une surface de 16,6 hectares pour un volume d'extraction de 2,1 millions de m³ dont l'exploitation était prévue en 17 ans et demi. Seule cette première zone faisait simultanément l'objet d'une demande de permis d'exploiter, l'exploitation de la zone B ne devant intervenir que plus tard, après une nouvelle planification.
Il était prévu d'acheminer 70% des matériaux extraits de la gravière de la Chergeaulaz 2 à la station de traitement de Villars-Bozon, distante d'environ 2 km à vol d'oiseau, par un chemin d'exploitation rejoignant la route cantonale no 42 e puis, après avoir suivi celle-ci jusqu'à la hauteur du lieu-dit "Les Toches", par un chemin public rejoignant la halte de Villars-Bozon, soit un parcours d'un peu moins de 6 km. Le reste des matériaux aurait été acheminé par camions vers différents utilisateurs régionaux.
c) Le projet de station de traitement des matériaux se situait à proximité immédiate de la halte de Villars-Bozon, dans l'angle formé par la ligne du BAM, au sud-est, et la route communale reliant le village de Villars-Bozon au lieu-dit "Les Toches", puis à la RC 42e. Elle aurait constitué une plateforme approximativement rectangulaire, d'une surface d'environ 25'000 m², aménagée légèrement en contrebas du niveau du terrain naturel et entourée de talus arborisés s'appuyant, dans leur plus grande partie, contre un mur de soutènement intérieur. Sur le côté sud-est de ce rectangle aurait été construite une voie de raccordement au BAM, équipée d'installations permettant le chargement et le déchargement des camions et des wagons. Ces installations auraient été reliées par bande transporteuse à des surfaces permettant de stocker, sous la forme de deux grands tas coniques, les matériaux extraits (tout-venant d'une part, sols de décharge de l'autre). Une autre bande transporteuse, en partie souterraine et en partie aérienne, aurait amené le tout-venant jusqu'à une installation de criblage et de concassage primaire puis, de là, à la station de criblage, de lavage et de concassage secondaire, qui aurait pris place dans un bâtiment en béton et structure métallique long de 30 m, large de 18 et haut d'environ 25. Ce dispositif aurait comporté en outre des emplacements pour le stockage des graviers traités, ainsi qu'une centrale à béton, comportant deux silos cylindriques hauts d'une vingtaine de mètres.
B. Dans sa dernière version, le projet de gravière des Délices a été mis à l'enquête publique du 22 juin au 22 juillet 1990, celui de la gravière de la Chergeaulaz 2 du 21 décembre 1992 au 29 janvier 1993 et celui de la station de traitement des graviers de Villars-Bozon du 19 juillet au 19 août 1993. Tous trois ont suscité de nombreuses oppositions.
C. Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : DPTAT) a statué le 13 août 1996 sur l'ensemble des trois projets et des oppositions qu'ils avaient suscitées, aux termes d'un document de plus de 80 pages intitulé "Décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement". En bref, il a levé ces oppositions (parfois sous certaines réserves et conditions contenues dans le corps de la décision, décidé le principe de l'adoption des plans d'extraction de la gravière des Délices, de la gravière de la Chergeaulaz 2 et de la station de traitement des graviers de Villars-Bozon, et décidé le principe de l'octroi du permis de construire ladite station, puis des permis d'exploiter les gravières et la station de traitement.
D. Cette décision a suscité les recours des personnes et organismes suivants :
Pierre Schenk et dix consorts, propriétaires de maisons d'habitation dans le quartier "En Bramafan", à proximité du site prévu pour la gravière des Délices;
Frédéric Saegesser, propriétaire au lieu-dit "Les Toches", sur la route reliant le site de la gravière de Chergeaulaz 2 à celui prévu pour la station de traitement de Villars-Bozon;
Luc Hoffmann, domicilié à Montricher;
l'Association pour la sauvegarde du pied du Jura (ASPJ);
le W W F Vaud, section du W W F Suisse;
Yvette Haldas, à La Coudre (L'Isle);
Pierre Gruaz, à L'Isle;
Jean Decollogny, à Apples;
Christian et Silvia Mühlbauer, à La Coudre (L'Isle);
10 ) Edith Straub-Plattner, à Grancy;
la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP);
l'Association Venoge vivante, à Lausanne;
Hermann Stauffacher, à Apples.
Le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) a statué sur chacun de ces recours aux termes de treize décisions, rendues le 19 octobre 1998.
Les recours de Luc Hoffmann et de l'Association pour la sauvegarde du pied du Jura ont été déclarés irrecevables, un émolument de 600 fr. et une indemnité de dépens de 500 fr. en faveur de Gravière de l'Isle SA étant mis à la charge de chacun des recourants.
Les recours de Pierre Gruaz et d'Edith Straub-Plattner ont été rejetés, un émolument de 600 fr. et une indemnité de dépens de 500 fr. en faveur de Gravière de l'Isle SA à titre de dépens étant mis à la charge de chacun des recourants.
Les recours de Pierre Schenk et consorts, de Frédéric Saegesser, du W W F Vaud, d'Yvette Haldas, de Jean Decollogny, de la FSPAP et de Hermann Stauffacher ont été très partiellement admis, un émolument de 500 fr. et une indemnité de dépens de 500 fr. en faveur de Gravière de l'Isle SA étant mis à la charge de chacun des recourants ou groupes des recourants.
Le recours de Christian et Silviane Mühlbauer a été très partiellement admis, un émolument de 600 fr. et une indemnité de dépens de 600 fr. en faveur de Gravière de l'Isle SA étant mis à la charge des recourants.
Le recours de l'Association Venoge vivante a été très partiellement admis, un émolument de 500 fr. et une indemnité de dépens de 400 fr. en faveur de Gravière de l'Isle SA étant mis à la charge de la recourante.
L'admission très partielle de certains recours a conduit le DIRE à réformer la décision du DPTAT du 13 août 1996
en complétant les dispositions réglementaires des plans d'extraction par des prescriptions destinées à garantir que la majeure partie des matériaux extraits, puis traités, seraient acheminés par le rail (recours Pierre Schenk et crts, Yvette Haldas, Frédéric Saegesser, W W F Vaud, Jean Decollogny et Hermann Stauffacher);
en supprimant la mention "Décide le principe de l'octroi du permis de construire la station de traitement des graviers de Villars-Bozon" du dispositif de la décision (recours Yvette Haldas, Frédéric Saegesser, W W F Vaud, Christian et Silviane Mühlbauer et Association Venoge vivante);
en complétant le plan d'extraction de la gravière de la Chergeaulaz 2 et celui de la gravière des Délices par des dispositions réglementaires indiquant la durée maximum et le programme d'exploitation, y compris la date à laquelle la remise en état de chaque étape devrait être effectuée (recours FSPAP);
en complétant le plan d'extraction relatif à la station de traitement de Villars-Bozon par une disposition réglementaire prévoyant l'obligation de démanteler cette dernière "à l'issue de l'exploitation des gravières des Délices et de la Chergeaulaz 2, sous réserve de l'approbation définitive et exécutoire, la fin de cette exploitation, d'un plan d'extraction ou d'un plan d'affectation du sol prévoyant expressément le maintien de cette installation" (Recours FSPAP);
en subordonnant l'approbation du plan d'extraction relatif à la station de traitement de Villars-Bozon à l'octroi d'une dérogation exceptionnelle à l'obligation de ne pas modifier l'affectation des zones agricoles avant 25 ans (art. 53 al. 3 LATC) (recours Frédéric Saegesser);
E. Pierre Schenk, Huguette Unternährer, Elvira Schwarz Nicollier, Jean-Claude Keusen, Pascale Keusen, Bernard Ketterer, Willy Tschanz, Elisabeth Tschanz, Pascal Poret, René Krähenbühl et Brigitte Arm (ci-après Pierre Schenk et consorts) ont recouru le 7 novembre 1998 contre la décision du DIRE les concernant. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.1998.0192.
Les hoirs de Frédéric Saegesser, soit Philippine Saegesser, Anne Casolo-Saegesser et Philippe Saegesser (ci-après Philippine Saegesser et consorts) ont recouru le 9 novembre 1998 contre la décision du DIRE les concernant, concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.1998.0206.
Edith Straub-Plattner a recouru le 9 novembre 1998 contre la décision du DIRE la concernant, concluant, avec dépens, à son annulation, et au rejet des projets de gravières des Délices, de la Chergeaulaz 2 et de la station de traitement des graviers de Villars-Bozon. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.1998.0207.
La Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP), le W W F Suisse, l'Association pour la sauvegarde du pied du Jura (ASPJ) et Yvette Haldas (ci-après FSPAP et consorts) ont recouru le 9 novembre 1998 contre les décisions du DIRE les concernant, concluant à leur annulation, ainsi qu'à celle de la décision du DTPAT du 13 août 1996, sous suite de frais et dépens. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.1998.0208.
Gravière de l'Isle SA a recouru contre neuf des treize décisions du DIRE, soit celles statuant sur le recours de Hermann Stauffacher, d'Yvette Haldas, de Jean Decollogny, de Philippine Saegesser et consorts, de l'Association Venoge vivante, de Christian et Silvia Mühlbauer, du W W F Vaud, de la FSPAP et de Pierre Schenk et consorts, concluant, avec dépens, à ce que ces décisions soient réformées en ce sens que toutes les prescriptions réglementaires qu'elles arrêtent soient abrogées et que la construction des installations de Villars-Bozon interviennent "en conformité de la décision finale et selon ce qu'elle a prévu". Ce recours a été enregistré sous la référence AC 1998.0209.
Le département intimé a renoncé à se déterminer sur les recours des opposants aux projets, tout en concluant implicitement à leur rejet. S'agissant du recours de Gravière de l'Isle SA, il a déclaré qu'il ne s'opposait pas à l'abandon d'une disposition réglementaire prescrivant que "la totalité des matériaux traités à la station de Villars-Bozon doit être acheminée par le rail en direction de Morges".
Gravière de l'Isle SA a conclu, sous suite de frais et dépens, à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet, des recours de Pierre Schenk et consorts et d'Edith Straub-Plattner. Elle a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet des recours de Philippine Saegesser et consorts et de la FSPAP et consorts.
Les communes d'Apples et de l'Isle ont pour leur part conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet de tous les recours émanant d'opposants aux projets.
Philippine Saegesser et consorts, la FSPAP et consorts, ainsi qu'Edith Straub-Plattner ont conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours de Gravière de l'Isle SA.
Les communes d'Apples et de l'Isle s'en sont remises à justice quant au sort de ce recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu séance le 9 octobre 2002 sur le site du projet de gravière de Chergeaulaz 2. A cette occasion Gravière de l'Isle SA a fait part de son intention de renoncer à l'exploitation de la gravière des Délices, ainsi qu'à la construction de la station de traitement des matériaux de Villars-Bozon. Elle a précisé qu'elle envisageait de mettre à l'enquête publique un nouveau projet d'exploitation de la gravière de Chergeaulaz.
Par lettres des 12 et 26 septembre 2003, Gravière de l'Isle SA a confirmé qu'elle retirait son recours et qu'elle renonçait aux autorisations qui lui avaient été délivrées. Le 14 novembre 2003, le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement, a pris formellement acte de cette renonciation aux projets litigieux et constaté la caducité de la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 13 août 1996 portant adoption des plans d'extraction et prévoyant la délivrance des permis d'exploiter.
G. Par lettre du 29 octobre 2003, la FSPAP et consorts ont pris acte de l'abandon définitif des projets litigieux par Gravière de l'Isle SA et demandé que cette dernière soit condamnée aux frais de justice et au paiement de dépens "pour toutes les procédures". Ils font valoir qu'en 16 ans, ils avaient supporté des coûts estimés à 90'000 fr., dont la moitié constitués par leurs frais d'avocat. Ils concluent dès lors à ce que des dépens d'un montant de 45'000 fr. leur soient alloués.
La Municipalité de l'Isle a fait valoir qu'elle avait participé à l'entier de la procédure et déposé divers mémoires; elle conclut dès lors à l'allocation de dépens (lettre du 1er octobre 2003). Edith Straub-Plattner en a fait de même (lettre du 3 octobre 2003). Pierre Schenk et consorts ont demandé le remboursement des avances de frais qu'ils avaient faites, aussi bien pour leur recours au DIRE que dans la présente procédure (lettre du 7 octobre 2003). Philippine Saegesser et consorts ont fait valoir que, depuis la première opposition déposée le 2 novembre 1987 par feu Frédéric Saegesser, leur avocat avait consacré entre 150 et 200 heures aux différentes procédures qui avaient suivi; ils requièrent par conséquent "l'allocation d'une somme qui tienne largement compte des efforts nombreux qui ont dû être déployés (...) et qui ont abouti à la renonciation sans condition, par la partie adverse à un projet illégal en zone agricole" (lettre du 20 octobre 2003).
De son côté Gravière de l'Isle SA a fait valoir que les recourants ne devraient pas avoir droit à des dépens, dès lors que leurs précédents recours auprès du DIRE avaient été rejetés et que les motifs pour lesquels elle avait renoncé aux autorisations litigieuses tenaient à des circonstances indépendantes de sa volonté, soit "une évolution conjoncturelle défavorable, due à l'écoulement du temps" et à "une évolution défavorable s'agissant des transports à Morges également due à l'écoulement du temps".
Le département intimé s'en est remis à justice quant au sort des frais et dépens.
Considérant en droit
La renonciation de Gravière de l'Isle SA aux plans d'extraction et aux autorisations litigieuses rend les recours sans objet, tout au moins en ce qui concerne le fond du litige. En pareil cas, l'art. 52 al. 3 de la loi du 18 décembre 1984 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) dispose que le magistrat instructeur raye la cause du rôle et statue sur les frais et dépens.
En l'occurrence - hormis le recours de Gravière de l'Isle SA, qui a été purement et simplement retiré - les recours conservent toutefois un objet limité dans la mesure où leurs auteurs maintiennent leurs conclusions tendant à ce que les décisions du DIRE mettant à leur charge un émolument de justice et des dépens à verser à Gravière de l'Isle SA soient réformées de manière à ce qu'ils soient libérés des frais et que des dépens leur soient alloués pour la procédure de première instance. Cette question, qui sort du cadre de l'art. 52 al. 3 LJPA, est du ressort du tribunal. Tenant compte cependant que, sur le fond, les recours sont sans objet, elle ne sera pas tranchée sur la base d'un examen approfondi du bien-fondé des décisions du DIRE confirmant, avec quelques réserves, la levée des oppositions, mais à la lumière des principes régissant le sort des frais et dépens lorsque l'affaire est classée avant jugement.
a) En pareil cas, le juge tient compte de la position adoptée par chaque partie en début de procédure, afin de déterminer si et dans quelle mesure elle obtient ou non l'allocation de ses conclusions. En principe la partie qui acquiesce est censée succomber (v. art. 162 CPC, par analogie; RDAF 1994 p. 324, consid. 2b; André Grisel, Traité de droit administratif, p. 846; Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, n. 255, p. 145). Ainsi la partie qui retire son recours est en règle générale censée succomber, les frais et dépens étant alors mis à sa charge sans qu'il y ait lieu de se prononcer sur les mérites du recours, à moins qu'il ne soit évident en l'état du dossier que la décision entreprise aurait de toute façon dû être annulée ou réformée (v. notamment RDAF 1970 p. 154; 1976 p. 266; Grisel, Traité de droit administratif suisse, p. 846; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, éd. 1983, p. 327). Réciproquement, lorsque le recours porte sur l'octroi d'une autorisation et que le bénéficiaire de cette dernière renonce à en faire usage, c'est en principe lui qui sera censé succomber.
Encore faut-il, pour que ces présomptions s'appliquent, que le retrait du recours ou la renonciation à l'usage de l'autorisation contestée équivalent effectivement à un acquiescement. Lorsque le retrait du recours intervient parce que l'autorité a modifié sa décision dans le sens des conclusions du recourant, c'est bien entendu l'autorité qui sera censée succomber (RDAF 1994 p. 324). Il en va de même du constructeur qui obtient un retrait du recours en modifiant son projet dans le sens souhaité par le recourant (cf. arrêt RE 1991/0010 du 10 septembre 1992). Il arrive également que le recours soit retiré ou devienne sans objet pour des motifs qui n'impliquent ni désistement ni acquiescement de la part d'aucune des parties, par exemple lorsque le recourant, qui ne demandait qu'un délai d'exécution, l'obtient par l'octroi de l'effet suspensif et la durée de la procédure (v. RE 95/0018 du 22 septembre 1995). Le juge doit donc tenir compte de l'ensemble des circonstances, notamment, lorsque le constructeur renonce à son projet, des motifs qui ont été déterminants dans cette décision (v. arrêt RE 1993/0013 du 13 septembre 1993 et les réf.).
En l'occurrence Gravière de l'Isle SA explique sa renonciation au projet litigieux par l'écoulement du temps et une évolution défavorable, tant sur le plan conjoncturel que du point de vue des transports dans la région de Morges. Cette explication apparaît tout à fait plausible, et l'on ne peut pas déduire de la renonciation de Gravière de l'Isle SA a poursuivre ses projets qu'elle se soit rendue, ne serait-ce que partiellement, aux arguments des opposants et qu'elle ait ainsi acquiescé aux recours. Dans ces conditions, on ne saurait se contenter, pour statuer sur le sort des frais et dépens, d'énoncer la règle générale selon laquelle le constructeur qui renonce au projet contesté est censé succomber.
b) Lorsque les circonstances ne permettent pas d'imputer à l'une ou l'autre des parties un comportement équivalant à un désistement ou un acquiescement, force est de tenir compte, sur la base d'un examen sommaire du dossier, de l'issue probable du litige avant que le recours ne devienne sans objet (v. Martin Bernet, op. cit., ch. 253, p. 144). S'il n'est pas en mesure de supputer les chances de succès sur la base d'un examen sommaire du dossier, le juge appliquera les principes généraux du droit de procédure, selon lesquels il y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de la partie qui a provoqué la procédure devenue sans objet ou chez qui résident les motifs pour lesquels elle a pris fin de la sorte (ATF 118 Ia 494/495 consid. 4a).
Le projet de station de traitement des graviers de Villars-Bozon avait initialement été mis à l'enquête publique, en 1987 et 1990, sous la forme d'une demande d'autorisation exceptionnelle de construire hors des zones à bâtir (art. 24 LAT). Dans sa version la plus récente, ce projet avait pris la forme d'un plan d'extraction au sens des art. 6 et suivants de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (LCar-RSV 931.15). Certains des recourants ont contesté que cet instrument d'aménagement du territoire, semblable à un plan d'affection cantonal (v. BGC printemps 1988, p. 771) ait été en l'occurrence approprié. A juste titre.
En règle générale, le périmètre du plan d'extraction est déterminé selon les limites du gisement, une limite naturelle ou un ouvrage tel qu'une route ou une voie de chemin de fer (art. 7 al. 1 du règlement du 25 janvier 1991 d'application de la loi sur les carrières [aRCar] en vigueur jusqu'au 30 juin 2004; art. 8 al. 1 du règlement du 26 mai 2004 d'application de la loi sur les carrières [RLCar]. Le périmètre peut inclure des terrains non productifs de matériaux ou dont l'exploitabilité est incertaine, nécessaire à une exploitation rationnelle ou dont la mise en valeur éventuelle doit être préservée. Ces terrains sont exactement délimités dans le plan d'extraction (art. 7 al. 2 aRCar; art. 8 al. 2 RLCar). L'art. 9 aRCar précisait en outre que le plan d'extraction "figure les zones d'affectation, les constructions ou équipements existants ou projetés sur le gisement ou ses environs proches, …" (la directive du département établie en application de l'art. 9 al. 2 de l'actuel RLCar reprend la même formulation). Il doit ainsi exister une relation spatiale et fonctionnelle suffisamment étroite entre un gisement de matériaux et les installations de traitement qui lui sont liées pour que l'ensemble soit soumis à la procédure particulière du plan d'extraction. A défaut, les installations de traitement des graviers doivent trouver place en zone industrielle.
En l'occurrence, les installations projetées à proximité de Villars-Bozon ne faisaient ni partie du plan d'extraction de la gravière de la Chergeaulaz 2, ni de celui de la gravière des Délices; elles faisaient l'objet d'un plan d'extraction distinct, dont la particularité était de délimiter une zone exclusivement consacrée au traitement des matériaux, située à quelques kilomètres des lieux d'extraction. Sans doute les installations projetées à Villars-Bozon étaient-elles vouées principalement au traitement des matériaux extraits des deux gravières précitées, mais pas exclusivement : il était également prévu d'y accueillir de faibles quantités de graviers extraits dans la région de Cossonay, ainsi que, pendant un certain temps, des matériaux provenant de la gravière de Montossey. On ne pouvait au demeurant pas exclure qu'elle traite ultérieurement, suivant l'évolution des circonstances, des matériaux issus d'autres sites. En outre, les installations prévues ne se limitaient pas à celles qui sont habituellement implantées sur le gisement ou à proximité immédiate de celui-ci (concassage, criblage et lavage des graviers); elles comportaient également une centrale à béton, ainsi qu'un vaste garage pour le dépôt et l'entretien des véhicules. Un ensemble d'installations de la nature et de l'importance de celles qui étaient prévues à proximité de Villars-Bozon aurait ainsi dû faire l'objet non pas d'un plan d'extraction, mais d'un plan partiel d'affectation communal (les conditions permettant l'établissement d'un plan d'affectation cantonal [v. art. 45 al. 2 LATC] n'étaient à première vue pas remplies). Cette procédure s'imposait d'autant plus que, même s'il était prévu démanteler la station de traitement de Villars-Bozon à la fin de l'exploitation de la gravière des Délices et de la Chergeaulaz 2 (sous réserve d'une nouvelle planification qui en aurait autorisé le maintien), la durée même de l'exploitation (30 ans) et l'importance des investissements consentis, étaient de nature à faire très sérieusement douter que cette portion du territoire de la Commune de l'Isle retrouve un jour sa vocation agricole.
On observe d'autre part que le site prévu pour la station de traitement de Villars-Bozon se trouve inclus dans le périmètre 3 (vallées de la Venoge et du Véron) du plan de protection de la Venoge approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 28 août 1997. Ce plan met en œuvre l'art. 6 ter de la Constitution du 1er mars 1885, introduit par votation populaire du 10 juin 1990 et demeurant provisoirement en vigueur en vertu des dispositions transitoires de la nouvelle Constitution du 14 avril 2003 (art. 179 al. 1). Il est destiné à assurer la protection des cours, des rives et des abords de la Venoge (art. 1er al. 1 du règlement du plan de protection de la Venoge [ci-après : RPAC V]). Son objectif est d'assurer l'assainissement des eaux, de maintenir, restaurer les milieux naturels favorables à la flore et à la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que de conserver les milieux naturels les plus intéressant (al. 2). En ce qui concerne les vallées de la Venoge et du Véron (périmètre 3), le RPAC contient notamment la disposition suivante :
" Art. 14.- Conservation du patrimoine
Le patrimoine paysager et naturel lié à la Venoge et au Véron doit être préservé.
Le PDM détermine les éléments du patrimoine paysager et naturel à sauvegarder et à restaurer. Il fixe les conditions nécessaires à la réalisation de ce principe."
Le plan directeur des mesures (PDM) associé au PAC V ne comporte aucune mesure spécifique à l'endroit où devait s'implanter la station de traitement de Villars-Bozon; le secteur est simplement compris en zone agricole avec la mention : "L'espace agricole va au-delà de la limite de la vallée",cette limite étant marquée au sud-ouest par la route reliant Villars-Bozon au lieu-dit "Les Toches". Il n'en demeure pas moins que, de par sa simple inclusion dans le périmètre 3 du PAC V, ce secteur mérite une attention particulière du point de vue de la protection du paysage.
A l'issue de l'enquête publique ouverte en été 1993, le "groupe de travail PAC Venoge", en charge du projet du plan de protection de la Venoge, avait émis à l'égard de la station de traitement de Villars-Bozon un préavis défavorable, estimant d'un part que le choix du site ne faisait pas l'objet d'une justification suffisante, faute d'une étude de variantes, et que "l'impact du projet dans le paysage[était]trop important pour admettre la possibilité d'une bonne intégration" (v. préavis du 27 août 1993). Le groupe de travail PAC Venoge est toutefois revenu sur ce préavis dans sa séance du 27 juin 1994, après que Gravière de l'Isle SA eut complété le dossier par un rapport d'expertise du bureau Aragao et Gasser, ingénieurs conseils SA, démontrant que, parmi plusieurs variantes étudiées et en fonction de divers critères d'appréciation, l'implantation d'une station de traitement et graviers à Villars-Bozon était celle qui présentait le bilan global le plus favorable, malgré qu'elle figurait parmi les plus mal notées du point de vue de son insertion dans le site et de son impact sur le paysage. Le groupe de travail relevait en outre que, si la variante de Villars-Bozon était finalement admise, il y aurait lieu de porter un soin particulier aux aménagements extérieurs, notamment aux talus de remblai arborisés et d'atténuer les ruptures de pente avec le terrain naturel; le traitement architectural des bâtiments devait également être amélioré par rapport au projet, remanié, de décembre 1991, *"afin que l'usine devienne un point attractif pour le paysage."*A ses yeux, la diminution du gabarit des bâtiments n'était pas suffisante et la collaboration avec un architecte devait être envisagée.
Dans sa décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 13 août 1996, le DTPAT a considéré que, moyennant les précautions qui seraient encore prises avant l'octroi du permis de construire pour améliorer l'intégration des bâtiments et des installations dans le paysage, l'impact paysager de la station de traitement de Villars-Bozon restait admissible et qu'il devait être mis en balance avec les avantages décisifs qui résulteraient, pour toute la région, du transport des matériaux par le rail (v. p. 59 à 62 et 69 à 71). Dans cette pesée des intérêts, la nécessité de transporter la majeure partie des matériaux par le rail pour garantir une exploitation de la gravière des Délices et de celle de la Chergeaulaz 2 conforme aux exigences de la protection de l'environnement et le fait que, parmi les diverses implantations étudiées pour une station de traitement des graviers, celle de Villars-Bozon étaient la seule réellement faisable (v. rapport Aragao et Gasser du 29 juin 1994, p. 79), apparaissent décisifs. La pesée des intérêts se résumait donc, en fin de compte, à mettre en balance les avantages de l'exploitation de la gravière des Délices et de celle de Chergeaulaz 2 pour l'approvisionnement du canton en matériaux pierreux et l'atteinte indéniable qu'aurait porté au paysage la station de traitement de Villars-Bozon. Le département intimé a confirmé cette manière de raisonner en considérant que "la conformité du projet de station de traitement au regard du PAC Venoge[devait] également s'apprécier dans le cadre d'une pesée globale des intérêts. Il s'agit principalement d'examiner si les différents avantages qui caractérisent le projet l'emportent sur les atteintes à la nature et au paysage qu'il implique en tenant notamment compte du fait qu'il s'agit d'un paysage de qualité qui est encore bien conservé"(v. décision sur le recours du WWF Vaud, consid. III p. 36 let. cc), et il a en conséquence considéré que la station de traitement de Villars-Bozon était admissible "au stade de l'adoption du plan d'extraction",tout en insistant sur la nécessité de prendre, dans le cadre de la procédure d'octroi du permis de construire, des mesures destinées à l'amélioration de l'intégration paysagère qui permettent de respecter les exigences du PAC Venoge (décision précitée, p. 37).
Le Tribunal administratif ne partage pas cette manière de voir et considère au contraire que, face à un projet aussi précis et concret que celui mis à l'enquête publique, la question de la protection du paysage devait être réglée au stade de la planification déjà, et non pas reportée au moment du permis de construire, où auraient dû être prises des mesures dont on admettait qu'elles n'étaient pas encore été définies. La planification d'un zone industrielle de 2,5 hectares dans une zone agricole actuellement libre de constructions, qui plus est à l'intérieur d'un périmètre protégé par le PAC Venoge, devait obéir aux principes régissant l'aménagement du territoire, en particulier à celui qui veut que le paysage soit préservé et que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 1 let b LAT).
Le site où devait s'implanter la station de traitement de Villars-Bozon se trouve au milieu d'un vaste plateau de terres agricoles, formé d'une alternance de champs et de petits bosquets; il est éloigné de toute construction dans un rayon de 500 m ou plus, si l'on excepte quelques rares bâtiments agricoles isolés. Ce site est très exposé aux vues lointaines, notamment de l'ouest et du nord compte tenu de la topographie (chaîne du Jura). La station elle-même aurait été très visible, également depuis les terrains avoisinants, et en particulier depuis la route cantonale et le BAM. Elle aurait pris la forme d'un vaste camp retranché, long d'environ 280 m et large de 80, entouré d'un talus arborisé s'appuyant sur une sorte de mur d'enceinte intérieur d'une hauteur pouvant atteindre 4 m par rapport au terrain aménagé en déblai. Dans cette espace auraient pris place des bâtiments volumineux, en particulier un bloc de 18 m sur 30, atteignant une hauteur de près de 25 m sur la moitié de sa surface, abritant les installations de criblage, de lavage et de concassage secondaire. Les silos de la centrale à béton auraient atteint une vingtaine de mètres de haut.
Pour répondre aux critiques du Service de l'aménagement du territoire et du groupe de travail PAC Venoge, Gravière de l'Isle SA s'était certes efforcée de démontrer qu'il était possible de diminuer l'impact visuel des installations en réduisant le volume des bâtiments et en leur conférant un aspect moins industriel (toits à deux pans en lieu et place de volumes rectangulaires, hauteur réduite). En l'absence de tout descriptif technique, on peut cependant s'interroger sur la faisabilité de ces améliorations esthétiques : les bâtiments mis à l'enquête faisaient l'objet de plans précis, dont on pouvait déduire que leurs dimensions se trouvaient en étroite relation avec les installations techniques qu'ils devaient abriter; abaisser de plus de 3 m la hauteur du bâtiment principal, qui plus est en le recouvrant d'un toit à deux pans modifiant considérablement sa géométrie initiale, n'apparaissait pas évident. Quoi qu'il en soit, même avec des améliorations esthétiques, les installations projetées (bâtiments, bandes transporteuses, silos de la centrale à béton, tas de matériaux) auraient continué de présenter un aspect complètement étranger et mal intégré au paysage environnant. En particulier le bâtiment principal, d'une hauteur équivalente à celle d'un immeuble de cinq étages, érigé au milieu d'un espace plat et découvert, aurait constitué un élément dont on voit mal comment, même avec le concours d'un architecte de talent, il aurait pu devenir "un point attractif pour le paysage"(pour reprendre les termes du groupe de travail PAC Venoge). Ainsi, quel qu'ait pu être l'intérêt de l'utilisation du rail pour transporter les matériaux extraits des deux gravières projetées, il ne justifiait pas l'atteinte considérable au paysage qu'aurait constitué la création d'une zone industrielle de 2,5 hectares, très exposée à la vue, au milieu d'une zone agricole à laquelle la décision finale sur l'étude de l'impact sur l'environnement reconnaissait "une valeur paysagère et écologique certaine" (p. 59). Pour ce motif également, les recours auraient donc dû être admis.
Les recourants (à l'exception de Gravière de l'Isle SA), auraient donc dû obtenir gain de cause auprès du DIRE et c'est par conséquent à tort qu'ils ont été chargés des frais et dépens. Ceux-ci auraient dû au contraire être supportés par Gravière de l'Isle SA, qui avait conclu au rejet des recours. En effet, lorsque la procédure met en présence, comme c'était le cas en l'espèce, une ou plusieurs parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie de supporter les frais et dépens lorsqu'elle est déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée (v. RDAF 1994 p. 324). Il convient dès lors de réformer dans ce sens les décisions sur recours rendues par le DIRE le 19 novembre 1998 à l'encontre des actuels recourants.
S'agissant du montant de l'émolument, on s'en tiendra au chiffre arrêté par le DIRE dans les cas où les recours ont été déclarés irrecevables ou entièrement rejetés (600 fr.). En ce qui concerne les dépens, les montants alloués par le DIRE ne tiennent pas suffisamment compte de l'importance et des difficultés de la cause; ils seront en conséquence réévalués.
En ce qui concerne le sort des frais et dépens de la présente procédure, il convient de tenir compte, ainsi qu'on l'a vu ci-dessus, de l'issue prévisible des recours s'ils n'avaient pas été, pour l'un, retiré ou n'étaient pas devenus, pour les autres, sans objet. Comme on vient de le voir à propos du sort des frais et dépens de la première instance, le recours de Gravière de l'Isle SA aurait été rejeté et les autres recours admis. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera donc mis à la charge de Gravière de l'Isle SA, qui devra en outre verser une indemnité à titre de dépens aux recourants qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause.
La Commune de l'Isle, qui n'aurait pas obtenu l'allocation de ses conclusions, n'a en revanche pas droit à des dépens.
Le montant de l'émolument tiendra compte du fait que, malgré qu'elle est devenue sans objet sur le fond, la cause a néanmoins dû être jugée de manière sommaire sur la question des frais et dépens de première instance et qu'elle avait auparavant nécessité de nombreuses opérations de procédure, ainsi que de longues heures d'étude du dossier en vue de l'audience du 9 octobre 2002. Le montant des dépens alloué prendra également en considération l'importance et la difficulté de la cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours de Gravière de l'Isle SA, retiré, est rayé du rôle.
II. Les recours de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP) et consorts, de Pierre Schenk et consorts, de Philippine Saegesser et consorts, ainsi que d'Edith Straub-Plattner sont admis en tant qu'ils portent sur les frais et dépens mis à la charge de leurs auteurs par les décisions du Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998; ils sont pour le surplus sans objet.
III. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours de la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP) et consorts est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 (six cents) fr. est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. III) et qu'il n'est pas alloué de dépens (ch. IV).
IV. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours du WWF Vaud est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. IV) et qu'il n'est pas alloué de dépens (ch. V).
V. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours d'Yvette Haldas est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. IV), qui versera en outre à Yvette Haldas une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens (ch. V).
VI. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours de Pierre Schenk et consorts est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. IV) et qu'il n'est pas alloué de dépens (ch. V).
VII. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours de Frédéric Saegesser et consorts est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. IV), qui versera en outre une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à Philippine Saegesser, Anne Casolo-Saegesser et Philippe Saegesser (ch. V).
VIII. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours d'Edith Straub-Plattner est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. II), qui versera en outre à Edith Straub-Plattner une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens (ch. III).
IX. Pour l'instruction des recours devant le Tribunal administratif et le présent arrêt, un émolument de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA.
X. Gravière de l'Isle SA versera à titre de dépens une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP) et consorts, une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à Philippine Saegesser et consorts, ainsi qu'une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à Edith Straub-Plattner.
Lausanne, le 13 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint