CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 4 mars 1999
sur le recours interjeté par Olivia THELIN , à Clarens, dont le conseil est l'avocat Jean de Gautard, Petit-Chêne 18, à 1003 Lausanne
contre
la décision du 2 septembre 1998 de la Municipalité de Montreux levant son opposition et délivrant un permis de construire pour remplacer le platelage de la terrasse du restaurant Maï-Thaï, Quai de Clarens, à Montreux, dont l'exploitant est Song Chobtham , représenté par l'avocat Yves Hofstetter, case postale 3420, à 1002 Lausanne.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Pierre-Paul Duchoud et Renato Morandi, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle D.P. 355 du plan cadastral de la Commune de Montreux (ci-après la commune), d'une surface de 1'473 m², fait partie du domaine public communal et se trouve en zone d'utilité publique selon le plan d'affectation communal; elle est délimitée à l'ouest par le quai de Clarens, au sud par le lac Léman, à l'ouest par le quai J. J. Rousseau et au nord par la rue du Lac. Dans sa partie sud-ouest, cette parcelle est constituée d'un plancher en charpente (ou platelage), d'une surface de 50 m² environ. Quelques mètres plus à l'est, se trouve un pavillon, d'une surface au sol de 16 m². D'après les renseignements recueillis en audience, ce pavillon en bois a été construit il y a une vingtaine d'années par l'exploitant du restaurant "Le Braconnier", sis dans l'immeuble situé en face de la parcelle D.P. 355, de l'autre côté de la rue du Lac, au no 40, ce pavillon lui servant alors de buvette.
Le restaurant a ensuite été exploité par Manana SA, puis a été repris en 1991 par Song Chobtham sous l'enseigne du Maï-Thaï: le nouvel exploitant a également repris le bail conclu en 1989 entre la commune et Manana SA concernant la terrasse du restaurant, située au sud de la parcelle D.P. 355, directement au bord du lac.
Il ressort des pièces versées au dossier que l'ancien débarcadère de Clarens, situé dans le prolongement du platelage actuel et utilisé comme terrasse de restaurant, n'offrait plus une sécurité suffisante et a été interdit d'accès en 1990. Au mois de mai 1990, la commune a alors construit un platelage au dessus du plan incliné jouxtant le mur d'appui de l'ancien débarcadère afin de permettre l'exploitation de la terrasse du restaurant en remplacement de celle située sur l'ancien débarcadère. L'ancien débarcadère de Clarens a finalement été démoli en 1992.
D'après des correspondances versées au dossier, la municipalité, après avoir refusé, par décision du 1er octobre 1996, la délivrance d'un permis de construire pour la construction d'un nouveau pavillon sur la terrasse du restaurant, a autorisé en date du 18 avril 1997, l'édification d'un abri amovible, à démonter en fin de saison, sur la terrasse existante, cette installation ayant fait l'objet d'une dispense d'enquête publique.
Par courrier du 16 février 1998, Olivia Thélin, propriétaire de la maison sise sur la parcelle no 832, à environ 30 mètres à l'ouest de la terrasse du restaurant Maï-Thaï, constatant que Song Chobtham n'avait pas démonté l'abri installé sur la terrasse à la fin de la belle saison, a demandé à la municipalité de procéder à l'enlèvement de cette installation et de renoncer à lui accorder une nouvelle autorisation pour l'année suivante. Par courrier du 6 mars 1998, la municipalité a informé l'intéressée qu'elle était intervenue auprès de l'exploitant afin qu'il dépose sans délai l'abri sur la terrasse existante.
B. Par courrier du 22 juin 1998, la municipalité a informé Song Chobtham qu'au vu de la vétusté du platelage de la terrasse du Maï-Thaï, elle avait décidé de procéder à son remplacement. Le projet a été mis à l'enquête publique du 26 juin au 16 juillet 1998 sous la désignation "remplacement de la terrasse existante". La demande de permis désigne la commune comme maître de l'ouvrage. Il ressort du plan d'enquête que la dimension du nouveau platelage serait quelque peu réduite par rapport au platelage actuel, puisqu' il serait construit en prolongement du muret est, séparant la terrasse du lac et que les planches seraient ainsi alignées dans ce prolongement, alors qu'actuellement, elles le dépassent de quelques centimètres.
Par décision du 6 juillet 1998, la centrale des autorisations du Département des infrastructures, après avoir mis le dossier en consultation auprès du Service des eaux et du Voyer du 3ème arrondissement, a octroyé l'autorisation spéciale requise et l'a assortie des conditions impératives formulées par le Service des eaux, dont la teneur est la suivante:
"Les aménagements extérieurs éventuels ne toucheront en aucun cas à la berge. Le propriétaire est responsable, à l'entière décharge de l'Etat de Vaud, des dégâts éventuels dont le cours d'eau serait l'objet ou la cause".
Le projet soumis à l'enquête a suscité deux oppositions: la première, datée du 3 juillet 1998 a été formée par l'Association pour la sauvegarde du Vieux-Clarens et la seconde, datée du 10 juillet 1998, a été formée par Olivia Thélin. Cette dernière fait valoir que l'accès est définitivement condamné par le platelage de la terrasse et que son agencement défigure la beauté naturelle du site, "tant sur le plan visuel qu'auditif et olfactif" et que ses horaires d'ouverture constituent une gêne importante pour le voisinage. Ne s'opposant pas à l'exploitation de la terrasse, elle demande que le platelage actuel soit transféré en zone cantonale littorale pour autant que sa surface n'augmente pas et que les nuisances soient limitées.
C. En date du 2 septembre 1998, la municipalité a adressé à Olivia Thélin une décision dont la teneur est la suivante:
"Après avoir pris connaissance de votre lettre du 10 juillet 1998, par laquelle vous annoncez votre opposition au projet susmentionné, la Municipalité vous fait part de ses déterminations.
Concernant l'accès au lac, il est exact que l'aménagement de la terrasse a pour effet de le condamner à cet emplacement. Toutefois, il convient de rappeler qu'à une quinzaine de mètres à l'ouest se trouve une jetée, agrémentée d'un escalier, propice à cet usage. Par ailleurs, il serait exagéré de considérer l'effet du platelage comme définitif, considérant, d'une part, le caractère démontable de l'installation et d'autre part, la nature même de son utilisation.
La Municipalité admet, comme vous, la beauté de ce site et considère que, plutôt que de le restreindre à un usage exclusivement contemplatif, l'exploitation d'une terrasse de restaurant peut apporter une contribution à l'animation et à la vocation touristique de l'endroit. S'agissant de l'agencement, il sera requis de l'exploitant de le limiter au nécessaire et de veiller au bon ordre des lieux hors saison.
Quant aux horaires d'ouverture pour la terrasse, ceux-ci sont les mêmes que pour le restaurant, et ne dépendent pas de la présente procédure administrative.
Enfin, le projet ne contrevenant à aucune disposition du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions du 5 septembre 1972 (RPA) et ayant obtenu l'aval des services concernés de l'Etat, la Municipalité a décidé de délivrer le permis de construire.
(...)"
D. Contre cette décision, Olivia Thélin a déposé un recours en date du 28 septembre 1998. Elle fait valoir qu'en dépit de l'ordre de déposer l'abri sur la terrasse intimé par la municipalité le 6 mars 1998, le couvert est resté en place depuis lors. Elle soutient que le remplacement du platelage aura comme conséquence une augmentation de la surface d'exploitation, donc du nombre de convives, donc du bruit. Sans vouloir empêcher l'exploitation de la terrasse en été, elle refuse d'admettre son extension et encore moins d'admettre la présence d'une construction permanente devant ses yeux. Elle conclut dès lors à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à ce que l'ordre soit donné à la commune de faire démonter, enlever et supprimer tous les aménagements non conformes existants sur les quais de Clarens et liés à l'exploitation de la terrasse du Maï-Thaï.
La recourante a effectué une avance de frais de 2'500 francs.
Song Chobtham s'est déterminé sur le recours en date du 26 octobre 1998. Il fait valoir que le seul objet du recours concerne le remplacement d'un platelage usé pouvant se révéler dangereux pour les utilisateurs de la terrasse. Il relève que la recourante s'en prend à la structure légère posée sur la terrasse, construction qui n'est pas concernée par la présente procédure. Considérant que la terrasse litigieuse est l'un des fleurons de la restauration montreusienne et vu la vocation touristique de la région, il estime qu'il y a un intérêt à permettre l'exploitation de la terrasse dans les meilleures conditions possibles et sans mettre en danger les utilisateurs. Relevant enfin que les affirmations de la recourante relatives aux nuisances olfactives provoquées par la terrasse sont inutilement blessantes, voire xénophobes, il conclut au rejet du recours.
Le Service des eaux a déposé ses observations par courrier du 30 octobre 1998, relevant que l'abri installé sur la terrasse ne lui a jamais été soumis et que, s'agissant du remplacement du platelage, ledit Service s'est borné à délivrer une autorisation technique au sens de l'art. 12 LvPOL, les travaux n'ayant aucune influence sur le domaine public lacustre attenant et la terrasse se trouvant sur le domaine public communal. Le Service des eaux s'en remet dès lors à justice.
Le Service de l'aménagement du territoire a déposé ses observations par courrier du 12 novembre 1998, relevant que le quai de Clarens fait partie du domaine public communal, qu'il est colloqué en zone d'intérêt public et qu'il n'est pas compris à l'intérieur d'un plan d'extension ou d'un plan d'affectation cantonal et que dans ces conditions, il n'a aucune autorisation spéciale à délivrer et n'est pas concerné par le présent litige. Le Service de l'aménagement du territoire s'en remet donc à justice.
La municipalité s'est déterminée sur le recours par courrier du 16 novembre 1998, relevant que les moyens invoqués par la recourante ne concernent que partiellement l'objet du litige. Elle reprend les arguments développés dans la décision attaquée et précise que les nuisances occasionnées par le trafic de la rue du Lac et l'usage du quai de Clarens sont plus importantes que celles provoquées par l'exploitation de la terrasse litigieuse. Enfin, elle ajoute que le projet contesté ne prévoit aucune extension par rapport à la configuration actuelle des lieux. Elle conclut dès lors au rejet du recours et au maintien de sa décision.
Conformément à sa requête, le Service de l'aménagement du territoire a été dispensé de comparution à l'audience, de même que le Service des eaux a été dispensé d'office de comparution à l'audience.
Invitée à verser au dossier le permis de construire délivré à l'exploitant, ainsi que le permis de construire et les plans établis lors de la construction initiale de l'installation litigieuse, la municipalité a informé le tribunal qu'elle n'avait pas encore délivré de permis de construire, en raison du recours déposé contre sa décision et lui a transmis une copie de deux courriers adressés par la commune à Manana SA en mai 1990, desquels il ressort que la commune a construit le platelage à titre provisoire et n'a pas soumis cette construction à l'enquête publique.
E. En date du 3 février 1999, le tribunal a tenu audience, au cours de laquelle il a procédé à une visite des lieux en présence de la recourante, assistée de son conseil, de l'exploitant du restaurant Maï-Thaï, assisté de son conseil et du chef du Service de l'urbanisme de la Commune de Montreux. Le tribunal n'a pas pu constater la présence d'un "abri amovible" sur la terrasse: il n'y a qu'un grand parasol au centre de la terrasse; les planches du platelage sont vétustes et de niveau irrégulier. L'exploitant du restaurant a expliqué qu'il a installé un réfrigérateur, un comptoir et une petite cuisine dans le pavillon en bois. Le tribunal a constaté que la recourante a installé un banc dans son jardin qui, surplombant le quai, ne se trouve qu'à quelques mètres de la terrasse litigieuse. Le conseil de la recourante a demandé à l'exploitant, ainsi qu'au représentant de la commune s'ils étaient disposés à participer financièrement à l'installation d'un écran dans le jardin de la recourante pour lui cacher la vue de la terrasse. L'exploitant a refusé d'entrer en matière sur la proposition de la recourante, tandis que la commune paraissait prête à discuter avec l'intéressée.
Par courrier du 8 février 1999, la recourante a produit trois copies de correspondances concernant le présent litige. Par courrier du 10 février 1999, le conseil de l'exploitant a requis du tribunal qu'il retranche du dossier les pièces produites par la recourante, considérant que l'instruction était close et que la production de pièces complémentaires n'était plus possible. Le tribunal a pris connaissance de ces pièces par voie de circulation.
Considérant en droit:
En ce qui concerne la requête de retranchement de pièces présentée par le conseil de l'exploitant, le tribunal constate qu'aucune disposition de la LJPA ne lui permet, tant que son arrêt n'a pas encore été notifié, de refuser de tenir compte de pièces produites par les parties après l'audience de jugement, voire de retourner ces pièces à leur expéditeur. La seule exigence contraignante en l'espèce est le respect du droit d'être entendu, mais l'exploitant a eu l'occasion de se déterminer sur le contenu de ces pièces puisqu'il s'est adressé au tribunal aussitôt après en avoir reçu copie par les soins du conseil de la recourante. Le fait, probablement induit par un réflexe issu du carcan rigide qui domine la procédure civile, qu'il se soit borné à en requérir le retranchement alors qu'il aurait pu se déterminer sur leur contenu, ne suffit pas en l'espèce (surtout au vu du dispositif du présent arrêt) pour imposer qu'un nouveau délai lui soit imparti pour s'exprimer à nouveau. Par conséquent, la requête présentée par le conseil de l'exploitant du restaurant doit être rejetée.
Compte tenu des conclusions prises par la recourante, il convient à titre préalable de cerner l'objet du litige.
a) Dans l'opposition qu'elle a formulée lors de l'enquête publique portant sur le remplacement du platelage, la recourante, tout en déclarant ne pas s'opposer à l'exploitation de la terrasse, a demandé que le platelage actuel soit transféré "en zone cantonale littorale" pour autant que sa surface n'augmente pas et que les nuisances soient limitées. Selon la décision attaquée, la municipalité a décidé de délivrer le permis de construire. Devant le Tribunal administratif, la recourante conclut à l'annulation de cette décision, ainsi qu'à ce qu'ordre soit donné à la commune de faire démonter, enlever et supprimer tous les aménagements non conformes existants sur les quais de Clarens et liés à l'exploitation de la terrasse du Maï-Thaï.
b) L'objet du litige, en procédure administrative également, est circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours (v. à ce sujet ATF paru à la RDAF 1998, 263, qui se fonde sur le principe de libre disposition, et Pierre Moor, Droit administratif II 444 et 446 s.; AC 98/065 du 10 décembre 1998; v. ég. l'ATF 1A.202/1991 du 3 juin 1998 dans la cause Panoramic 2000 qui rappelle qu'en procédure contentieuse, l'objet du litige (Streitgegenstand) est défini par l'objet du recours (décision attaquée, Anfechtungsgegenstand), les conclusions et les motifs). Cette règle est formulée pour le Tribunal fédéral à l'art. 114 OJF qui réserve seulement les causes en matière de contributions publiques. Elle est absolue devant la juridiction administrative, mais elle peut être tempérée devant l'autorité de recours interne à l'administration (v. art. 62 PA, sur le plan fédéral). Elle s'applique devant le Tribunal administratif où elle implique notamment l'interdiction de la reformatio in pejus (voir par exemple AC 96/054 du 4 février 1997, GE 94/117 du 23 mai 1997, CR 91/502 du 13 août 1992 citant ATF 102 Ib 282, spéc. p. 289; ATF 112 Ia 206; ATF 113 Ib 219; ATF 117 Ib 20) tandis que l'exception concernant les causes fiscales se retrouve en droit vaudois à l'art. 104 dernier alinéa de la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI).
On ajoutera que, outre qu'il est limité aux conclusions prises devant le Tribunal administratif, l'objet du litige est circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les questions qui ont été soulevées par les parties, mais que la décision aurait omis de trancher. Cela s'explique par le fait que l'autorité de recours ne peut contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait dû l'être. Dès lors, le Tribunal administratif ne saurait se saisir de conclusions que l'instance précédente n'aurait pas été amenée, préalablement, à trancher (AC 98/065 déjà cité citant Moor, op. cit., p. 446 s.). Enfin, et conformément au principe dit du grief ("Rügerprinzip"), le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués; exception est faite à cette règle lorsque les points non critiqués par le recourant ont des liens étroits avec la question litigieuse (ATF 110 V 48; ATF 121 V 362 consid. 1a; PS 98/232 du 10 février 1999).
c) La municipalité ayant décidé de délivrer le permis de construire, la conclusion de la recourante tendant à l'annulation de cette décision est assurément recevable.
Sont en revanche irrecevables les conclusions de la recourante demandant qu'ordre soit donné à la commune de faire démonter, enlever et supprimer tous les aménagements non conformes existants sur les quais de Clarens et liés à l'exploitation de la terrasse du Maï-Thaï. Ces conclusions sont d'ailleurs peu précises, même si l'on peut imaginer qu'elles pourraient tendre à la suppression du platelage lui-même, à l'enlèvement du pavillon en bois installé sur le quai à proximité de la terrasse, ainsi qu'au démontage de l'abri amovible posé sur la terrasse (l'inspection locale a cependant montré qu'actuellement en tout cas, il n'y a qu'un grand parasol, replié en hiver, au centre du platelage). Quoi qu'il en soit, ces conclusions ne se réfèrent pas à des travaux mis à l'enquête et elles n'ont d'ailleurs pas non plus été formulées dans l'opposition déposée par la recourante, si bien que la commune n'a pas statué sur ce point et n'avait pas à le faire.
La recourante n'invoque en réalité aucun grief dirigé contre le remplacement du platelage, il semble plutôt qu'elle cherche à remettre en cause l'exploitation d'un restaurant sur la terrasse située à côté de son jardin, bien qu'elle s'en défende dans son recours. A cet égard, il faut encore préciser que, contrairement à ce que soutient la recourante, le remplacement du platelage n'augmenterait pas la surface de la terrasse, puisque, comme on l'a vu, la surface du nouveau platelage serait légèrement réduite. On rappellera également que les conclusions de la recourante tendant à la suppression des nuisances sonores et olfactives que l'exploitation de la terrasse causerait selon elle (que ce soit sur le platelage litigieux ou sur le quai) ressortit, comme la commune l'a relevé à juste titre, non pas de la police des constructions mais d'une autre autorisation, dont la délivrance - qui n'est d'ailleurs pas de compétence communale - n'est pas en cause en l'espèce.
Enfin, il évident que les prétentions pécuniaires que la recourante a formulées durant l'audience à l'encontre de la municipalité sortent de la compétence du tribunal (art. 1 al. 3 LJPA). Le tribunal n'entend pas non plus que la procédure de droit public dont il a la charge soit utilisée par une partie pour monnayer la modification d'une décision administrative.
Quand bien même les parties ont peut-être conçu l'enquête comme une opération tendant à la régularisation de l'aménagement de la terrasse, on peut se demander si l'on se trouve réellement, s'agissant du remplacement d'un ouvrage existant, en présence d'un objet soumis à autorisation.
L'art. 103 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après LATC), modifié par la novelle du 4 février 1998, prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (les art. 69a, al. 1 et 72a, al. 2 concernant les plans de quartier étant réservés).
En l'espèce, force est de constater que le remplacement du platelage de la terrasse litigieuse ne va pas modifier de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation de ladite terrasse, puisque le nouveau platelage serait identique à l'ancien, tant dans sa forme, son exécution, son matériau et son apparence. La seule différence qui résulterait du remplacement du platelage tel qu'envisagé par la commune serait une légère diminution de surface, comme l'a vu ci-dessus. Cela étant, il n'en reste pas moins que l'on se trouve en présence d'une modification minime, voire infime de la configuration des lieux. Outre qu'il s'agit d'une diminution, elle n'atteint de toute manière pas le seuil de l'importance requise pour qu'on puisse y voir un travail entraînant une modification sensible des lieux au sens de l'art. 103 al. 1 LATC. Dans ces conditions, le tribunal de céans considère que le remplacement du platelage n'a pas à faire l'objet d'une autorisation municipale au sens de l'art. 103 al. 1 LATC, dès lors qu'il n'entraîne aucune modification sensible de la parcelle en cause et ne constitue rien d'autre qu'une simple remise à neuf du platelage posé il y a plusieurs années.
Le fait que la commune elle-même soit la destinataire de l'autorisation litigieuse (qu'elle paraît tenir à se délivrer à elle-même) n'y change rien. En effet, en tant que disposition légale qui limite la liberté du propriétaire de disposer de son bien (art. 22 ter Cst), en subordonnant l'exécution de certains travaux à une autorisation, l'art. 103 LATC ne saurait recevoir une interprétation extensive ou servir de fondement au développement d'une pratique administrative tendant à soumettre à autorisation des travaux qui sortent de son champ d'application.
En l'espèce, la recourante ne saurait donc remettre en cause à l'occasion de la présente procédure l'existence du platelage, installé il y a neuf ans, dès lors qu'elle aurait dû intervenir auprès de la municipalité au moment de la construction de cette installation et, le cas échéant, saisir l'autorité de recours.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 2 septembre 1998 est annulée, le tribunal constatant que le remplacement du platelage n'est pas soumis à autorisation.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Une somme de 1'000 (mille) francs est allouée à Song Chobtham, à titre de dépens à la charge de la recourante.
Lausanne, le 4 mars 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.