CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 mai 1999
sur le recours formé par Charles et Hélène KLEIBER , représentés par l'architecte D. Senn, à Lausanne
contre
la décision rendue par le Département des infrastructures, Service des bâtiments ( Section Monuments historiques ), contenue dans la synthèse opérée le 9 juillet 1998 par la Centrale des autorisations, refusant aux intéressés l'autorisation spéciale requise pour effectuer des travaux dans un immeuble compris dans le périmètre d'un projet d'arrêté de classement.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Rolf Ernst et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Charles et Hélène Kleiber sont propriétaires d'un immeuble sis avenue des Belles-Roches 5, à Lausanne.
B. Ce bâtiment fait partie d'un ensemble construit en ordre contigu aux alentours de 1870 par Louis Gonin, ingénieur cantonal, sis avenue des Belles-Roches nos 1 à 7 (les plans sont de l'architecte Jules-Louis Verrey). Il est au demeurant décrit dans l'ouvrage intitulé Inventaire suisse d'architecture, 1850-1920, Lausanne (ci-après : INSA; p. 283), de la manière suivante :
"La composition articulée de part et d'autre d'un pavillon central combine les immeubles locatifs comprenant trois appartements superposés et les habitations familiales à étage. Il en résulte une volumétrie d'ensemble imposante et solidement campée en terrasse sur des jardins d'agrément".
Le même ouvrage contient d'ailleurs une photographie de l'état ancien de l'ensemble en question (INSA p. 315).
Au recensement architectural, l'ensemble en question figure avec la note 2; en outre, chacun des immeubles qui le constitue a été mis à l'inventaire le 28 octobre 1987.
C. Au printemps 1996, la propriétaire de la parcelle 1751 (avenue des Belles-Roches no 7) a déposé une demande de permis en vue de la démolition d'une dépendance sise sur ce bien-fonds; la Section Monuments historiques s'est opposée à ce projet par le biais de mesures conservatoires, qu'elle a ensuite validées en quelque sorte par le biais de la mise à l'enquête, du 11 janvier au 9 février 1997, d'un arrêté de classement de l'ensemble précité (avenue des Belles-Roches nos 1 à 7).
Ce projet d'arrêté, qui a suscité diverses oppositions, a été adopté au cours de la présente procédure, le 7 avril 1999 par le Département des infrastructures.
D. Les époux Kleiber, propriétaires on l'a vu de l'immeuble sis avenue de Belles-Roches no 5, ont mis à l'enquête publique un projet de transformation de ce bâtiment, consistant essentiellement dans une modification du vitrage de la véranda donnant au sud-ouest de celui-ci. L'auteur du projet, l'architecte Senn, le décrit dans le dossier de la manière suivante :
"Le remplacement du vitrage de la véranda est dicté par le fait qu'il a vieilli et n'est plus adapté aux exigences actuelles; la menuiserie n'est plus étanche à l'air, les sections de bois épaisses ne sont pas en rapport avec la finesse des menuiseries de fenêtres situées en retrait; la superposition balustrade-vitrage n'est pas heureux; le verre simple ne retient pas suffisamment la chaleur accumulée de jour à la mi-saison; enfin, l'entretien et le nettoyage sont difficiles.
La fonction de la véranda reste celle d'un espace-tampon permettant de chauffer, sans radiateurs, grâce à l'effet de serre, les espaces intérieurs qu'il prolonge; il est protégé de la surchauffe en été par des ouvrants et des stores.
Le projet vise trois objectifs :
a) esthétique
Pour obtenir une transparence maximum, le nouveau vitrage est constitué de grands panneaux montés sur une menuiserie métallique fine. La partie centrale du vitrage est fixe et pourvue de stores en toile extérieurs masquant le sommier en béton de 1949.
La balustrade existante est supprimée. Le vitrage fixe permet d'éviter le garde-corps qui serait nécessaire avec des ouvrants sur toute la hauteur; seule une tablette intérieure est prévue pour poser des objets et empêcher un contact direct avec le verre. A l'est, une porte-fenêtre en retrait donne l'accès à l'escalier. A l'ouest, une porte-fenêtre symétrique donne sur un balcon à la française, avec garde-corps en tôle perforée ou déployée. Des impostes permettent la ventilation portes fermées.
b) habitabilité
Pour augmenter la profondeur utile de la véranda, la partie centrale du nouveau vitrage passe devant les piliers existants; elle est avancée de 50 cm par rapport au vitrage existant, mais reste en retrait de 12 cm par rapport au nez de la dalle du 1er.
c) économie d'énergie
Le choix d'un verre isolant (sécurisé ou feuilleté, aussi peu réfléchissant que possible) et la suppression des ponts de froid au droit des piliers augmentent l'efficacité du captage de chaleur, et réduit donc les besoins de chauffage au rez.
En complément de la pose du nouveau vitrage, il est prévu de refaire l'étanchéité-ferblanterie du balcon, d'isoler la dalle, de refaire les revêtements de sol et de plafond de la véranda, qui sera repeinte et pourvue d'installations électriques appropriées. La balustrade du 1er est inchangée."
Ce projet n'a pas suscité d'opposition en cours d'enquête; toutefois, la Section Monuments historiques a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise, le 9 juillet 1998, pour les motifs suivants :
"Le bâtiment touché par le projet fait partie d'un ensemble (Belles-Roches 1 à 7) recensé en valeur 2 et qui fait l'objet d'une procédure de classement, initiée le 11 janvier 1997.
L'examen du projet doit donc se faire à la fois par rapport à l'immeuble en cause et par rapport à l'ensemble.
L'intervention prévue consiste à remplacer, en la déplaçant légèrement vers l'extérieur, une paroi vitrée fermant la véranda sud de l'immeuble no 5. Cette cloison n'est pas d'origine. En effet, les plus anciennes photos du site montrent que le rez-de-chaussée des immeubles composant l'ensemble Belles-Roches était constitué d'une série de galeries ouvertes.
Au cours du temps, presque toutes ces galeries ont été modifiées, la plupart par la transformation de leur toiture en balcon, deux d'entre elles recevant en outre une fermeture constituée de vitrages sur châssis bois. Malgré ces interventions, certaines réversibles et d'autres pas, le système original a perduré dans son ensemble et fait partie du caractère de l'immeuble.
Au niveau du détail, l'intervention aurait pour conséquence de supprimer la barrière de la galerie, élément simple mais d'origine.
Au vu de ce qui précède, la Section des monuments historiques formule les remarques suivantes :
Seul un projet ne dépréciant pas la situation peut être admis. Le projet présenté, en débordant vers l'extérieur au moyen d'une construction qui, par sa nature même, constituera une surface réfléchissante de grande dimension, contrevient à ce principe et ne peut être accepté.
Par contre, la Section des monuments historiques accepterait le remplacement du vitrage actuel, si son état le justifie, par un élément contemporain, même sans division, à condition que ce soit à l'emplacement actuel et en prenant les précautions à éviter le risque d'effet réfléchissant dont il a été question ci-dessus."
C'est contre cette décision que les époux Kleiber ont recouru au Tribunal administratif, par l'intermédiaire de leur architecte, par acte du 21 août 1998 (dans la mesure où la synthèse CAMAC précitée leur a été notifiée le 14 août précédent par la Direction des travaux de Lausanne, le pourvoi est ainsi formé en temps utile).
En cours d'instruction, la Section Monuments historiques a déposé sa réponse le 22 septembre 1998, en concluant au rejet du recours; elle précise à cette occasion ce qui suit :
"Quant à l'esthétique, si le projet paraît très discret au vu des plans, il n'en irait pas de même s'il était réalisé. L'architecte du projet a en effet toujours affirmé, lors des nombreux contacts préalables qu'il a eu avec les autorités cantonales et communales, que le nouveau vitrage serait une "peau", sans divisions et lisse, rapportée devant la construction. Cependant, loin d'être transparente, cette "peau" serait en réalité, par sa position dans le terrain (elle est pour l'essentiel visible de bas en haut), un véritable miroir réfléchissant le ciel et créant, dans la continuité de la façade de l'ensemble, un "accident" des plus incongrus. Dans ces conditions, il est faux d'affirmer que le projet tend à une amélioration de l'esthétique du bâtiment."
Quant à la municipalité, elle s'est déterminée dans une écriture du 24 septembre suivant, en soulignant que la municipalité n'a elle-même pris aucune décision formelle, celle émanant de la Section Monuments historiques constituant dès lors le seul objet du pourvoi; elle confirme le préavis négatif qu'elle avait délivré antérieurement.
L'autorité intimée a été amenée, sur interpellation du juge instructeur, à compléter sa position sur divers points les 15 octobre, 4 novembre 1998 et 20 janvier 1999. Les constructeurs, dans un courrier télécopié du 1er février 1999, ont renoncé à compléter leur position.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 16 mars 1999 à Lausanne, en présence des parties et de leurs représentants. A cette occasion, il a procédé à une vision des lieux; il a pu constater l'aspect que présente l'ensemble des Belles-Roches depuis l'avenue Davel, sise en aval de celui-ci; l'architecte des recourants a également présenté l'état existant de la façade sud du bâtiment des Belles-Roches no 5 et expliqué les détails du projet. Le Conservateur des Monuments historiques a encore indiqué au tribunal qu'un arrêté de classement serait adopté prochainement.
F. Effectivement, le 7 avril 1999, le Département des infrastructures a classé l'ensemble résidentiel sis à l'avenue des Belles-Roches 1 à 7, à Lausanne; cette décision précise que toutes réparations, modifications ou transformations des parties de l'objet classé sont soumises à une autorisation préalable du département précité. Selon son chiffre 8, dite décision de classement entre immédiatement en vigueur.
Simultanément, le département a complété ses déterminations sur diverses pièces produites par les recourants lors de l'audience; ces derniers ont à leur tour complété leurs moyens dans un courrier télécopié du 25 avril 1999.
Considérant en droit:
a) L'adoption d'un arrêté de classement, qui comporte un plan et un règlement, suit une procédure décrite à l'art. 24 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (ci-après : LPNMS), disposition qui renvoie aux art. 57 et 73 LATC, relatifs à l'adoption de plans d'affectation; cette solution est d'ailleurs confirmée à l'art. 17 RATC, les arrêtés de classement cantonaux apparaissant de ce fait en quelque sorte comme des plans d'affectation spéciaux. Au demeurant, la jurisprudence la plus récente du Tribunal administratif admet d'ailleurs que les règles de la LATC applicables de manière générale aux plans d'affectation le sont également en matière de LPNMS, soit notamment aux règlements de protection des arbres (arrêt AC 98/0101 du 13 avril 1999); la même solution doit prévaloir aussi s'agissant des arrêtés de classement, ainsi que des dispositions réglementaires qui les accompagnent.
Dans la présente espèce, l'adoption de l'arrêté de classement entraîne l'entrée en force de nouvelles règles de droit, contenues dans la décision du 7 avril 1999 (v. point 8 de celle-ci); de même, les dispositions de la LPNMS qui ont vocation à s'appliquer sont en partie différentes dès l'entrée en vigueur de la mesure de classement. Se pose dès lors la question des conséquences à tirer d'une modification de règles de droit pendant la procédure de recours. Selon la jurisprudence, lorsqu'est en jeu une autorisation, il convient généralement d'appliquer les dispositions du nouveau droit, particulièrement lorsque l'intérêt public qu'il sous-tend l'exige; il en va différemment lorsque l'autorité de première instance a, par hypothèse, tardé à statuer, auquel cas il convient d'appliquer plutôt le droit qui eût été en vigueur en cas de déroulement normal de la procédure (sur tous ces points, v. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984 I 153 s. et les nombreuses références de jurisprudence citées). Dans le cas d'espèce, il n'apparaît pas que la Section des Monuments historiques a tardé à statuer sur la demande que lui a présentée les recourants, ni qu'elle a cherché à prolonger la procédure de recours afin de pouvoir appliquer les nouvelles dispositions découlant de l'arrêté de classement. En tous les cas, les règles de la bonne foi n'exigent pas que l'on s'en tienne dans le cas d'espèce à l'application du régime antérieur au 7 avril 1999.
b) On pourrait toutefois se demander si les dispositions spécifiques régissant les plans d'affectation ne doivent pas conduire à la solution contraire. En cours de procédure, le juge instructeur a évoqué, à l'intention des parties, l'hypothèse que l'art. 23 LPNMS pouvait constituer la base légale du refus d'autorisation litigieux; lors de l'audience, le Conservateur des Monuments historiques (confronté à la teneur de l'art. 17 al. 2 LPNMS et à une possible interprétation a contrario de cette disposition) était même prêt à s'y rallier; une telle solution eût alors été fondée sur le principe de l'effet anticipé négatif des plans, lequel pouvait être déduit des art. 77 et 79 LATC.
Le représentant de l'autorité intimée a toutefois contesté que ces deux dernières dispositions puissent être appliquées par analogie en matière d'arrêtés de classement, son objection visant tout particulièrement les délais prévus par ces deux règles. En l'état, on laissera toutefois cette question ouverte. En effet, à supposer que les délais en question soient échus (en l'occurrence, il s'agirait d'un délai de six mois, découlant des art. 79 al. 2 et 77 al. 3 LATC, courant dès la notification du refus de l'autorisation spéciale, intervenue le 14 août 1998), c'est l'art. 77 al. 5 LATC qui en déterminerait les conséquences. Selon cette dernière disposition, en cas d'inobservation d'un tel délai, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire; l'autorité compétente doit alors statuer dans un délai de trente jours. Or, en l'occurrence, force est de constater que les recourants n'ont pas déposé une nouvelle demande, de sorte que le non-respect du délai ne pouvait qu'être dépourvu de sanction; en particulier, le département avait ainsi la faculté d'adopter, fût-ce avec quelque retard par rapport au délai prescrit par ces dispositions, le projet d'arrêté de classement précédemment mis à l'enquête.
En d'autres termes, le droit vaudois comporte des dispositions limitant dans le temps la portée de l'effet anticipé négatif d'un plan à l'étude, voire même qui aurait été mis à l'enquête (solution d'André Grisel, op. cit., p. 152, qualifie de recommandable); ce régime, qui relève du droit positif, n'aboutit cependant pas à un autre résultat, dans le cas d'espèce, que celui qu'on a déduit du principe de la protection de la bonne foi (ci-dessus sous lit. a).
Les règles précitées ne sont pas extrêmement détaillées sur les conditions qui doivent être remplies pour que l'autorisation nécessaire soit accordée. Il va cependant de soi que l'objectif poursuivi consiste dans la préservation du patrimoine classé, cela dans sa valeur historique, culturelle ou scientifique. Il faut donc en déduire que l'autorité compétente a le pouvoir d'interdire les atteintes graves que pourraient entraîner les travaux, soit celles qui touchent à la substance même de l'objet ou à ses éléments essentiels; par ailleurs, elle a la faculté d'autoriser des travaux dont l'impact est moindre et qui peuvent être limités dans leurs effets, par le jeu de charges imposées au constructeur.
b) Il convient maintenant d'aborder les différents arguments échangés par les parties sur le fond; on relèvera cependant à titre liminaire que celles-ci ont bien envisagé, il est vrai, une situation provisionnelle, antérieure à l'adoption du classement; cependant leurs arguments sont transposables dans une large mesure dans la situation de droit qui prévaut aujourd'hui (v. au demeurant la détermination des recourants du 25 avril 1999, postérieure au classement).
aa) En premier lieu, les bâtiments sis avenue des Belles-Roches 1 à 7 ne formeraient plus aujourd'hui un ensemble cohérent, selon les recourants, dès lors qu'ils ont subi, au fil des ans, des interventions de natures très diverses, sinon disparates, qui lui ont enlevé son unité.
A cet égard, l'autorité de céans ne peut se rallier à cette manière de voir. Elle constate au contraire que les immeubles en question, s'ils ont effectivement fait l'objet d'un certain nombre d'atteintes, continuent à former un ensemble bâti, dont l'aspect général reste actuellement relativement proche de la structure d'origine. C'est précisément un tel ensemble, dont la décision de classement cherche à souligner l'intérêt, que l'autorité intimée à entendu protéger, notamment par le biais de la décision attaquée. En d'autres termes, c'est à juste titre que la Section Monuments historiques s'est demandée si le projet des recourants, certes modeste en apparence, est de nature à porter atteinte à l'ensemble bâti des Belles-Roches.
Cela étant, le Tribunal administratif ne saurait se prononcer sur le bien-fondé de la mesure de classement du 7 avril 1999, laquelle ne fait pas l'objet de la présente procédure; cette dernière constitue en quelque sorte une donnée de base, qui lie l'autorité de céans dans son examen du recours.
bb) Les recourants placent au premier plan des buts poursuivis par le projet un objectif esthétique. Selon eux, leur projet viserait à améliorer la situation existante sous cet aspect; il permettrait en effet d'enlever des éléments ajoutés par rapport à la construction d'origine; de surcroît, la pose d'un nouveau vitrage, doté de grands panneaux montés sur une menuiserie métallique fine permettrait au public, grâce à une transparence accrue, de lire la structure d'origine, actuellement occultée par la présence de plusieurs éléments d'effets peu heureux (piliers de béton, menuiserie à sections de bois épaisses, notamment).
Le tribunal, au vu des plans présentés, comme des explications fournies en audience, constate que l'on se trouve en présence d'un projet très soigné; il est sensible notamment au travail de détail, qui démontre que son auteur avait conscience de la valeur de l'immeuble existant à transformer. Ceci posé, l'autorité de céans a néanmoins acquis la conviction que l'objectif de transparence énoncé par l'architecte des recourants ne pourra guère être atteint. Il en veut notamment pour preuve les documents produits par ces derniers, relatifs à d'autres transformations (il s'agit d'une part de l'ancien hôpital cantonal et d'autre part de la maison de l'Hermitage); il apparaît en effet patent, à tout le moins dans le premier cas, que la présence de grands panneaux vitrés crée un effet très marqué de paroi réfléchissante. Rapporté au cas présent, l'exemple de l'ancien hôpital cantonal indique aux yeux du tribunal, que la présence de larges surfaces vitrées créera un effet de coupure très nette au milieu de l'ensemble des Belles-Roches; il sera particulièrement fort depuis l'aval, les surfaces en question étant en effet de nature, depuis un tel point de vue, à refléter le ciel.
En d'autres termes, malgré les précautions prises, le projet doit être considéré comme une atteinte importante à l'ensemble bâti aujourd'hui protégé.
cc) Sans nécessairement le formuler de cette manière, les recourants invoquent également le principe de proportionnalité, notamment lorsqu'ils font valoir que la décision attaquée entraîne un préjudice important pour eux. Ils ont en effet à juste titre mis en évidence leur intérêt à pouvoir étendre la profondeur utile de la véranda; l'inspection locale a confirmé que celle-ci, en l'état, était extrêmement exiguë, au point qu'elle ne constituait pas vraiment un volume habitable. Les recourants insistent également sur le fait que leur projet est de nature à entraîner des économies d'énergie non négligeables; il s'agit-là au demeurant d'une préoccupation qui rejoint d'une certaine manière l'intérêt public.
Le tribunal n'est pas insensible à ces différents arguments. Il constate cependant que le sacrifice demandé des recourants, eu égard au volume habitable auquel ils seraient contraints de renoncer, même s'il n'est pas négligeable, n'apparaît pas d'une importance telle qu'il puisse justifier une atteinte grave à l'unité que représente l'ensemble des Belles-Roches. S'agissant par ailleurs du volet "économie d'énergie", l'on constatera encore que les préoccupations de cette nature passent généralement au second plan en présence d'un monument historique, où de tels objectifs sont particulièrement difficiles à respecter.
Les recourants ont encore proposé que leur projet soit admis moyennant l'inscription d'une mention de précarité; cette dernière les contraindrait, au cas où les autres éléments de l'ensemble des Belles-Roches retrouveraient leur état d'origine, à rétablir eux aussi la situation initiale de leur bâtiment. Indépendamment du point de savoir si cette suggestion est ou non conforme au droit positif, il apparaît qu'elle n'est de toute manière pas adéquate en l'espèce. Cette solution n'empêcherait précisément pas la survenance d'une atteinte importante à l'ensemble bâti des Belles-Roches; il n'est pas décisif qu'elle apparaisse, dans une plus ou moins large mesure, comme provisoire.
dd) Les recourants font enfin valoir en substance une violation du principe de l'égalité de traitement. Selon eux, l'autorité intimée a autorisé des atteintes similaires à celles que pourrait engendrer le projet sur d'autres bâtiments. Ils évoquent à cet égard, outre la transformation de l'ancien hôpital cantonal, le cas d'une adjonction apportée à la maison de l'Hermitage, à Lausanne également.
A titre liminaire, l'on peut se demander si la portée du principe précité n'est pas limitée en l'occurrence, comme elle l'est dans le domaine de l'aménagement du territoire en général. Il s'agit en effet principalement d'une question de nature esthétique, qui doit en outre être replacée dans le contexte de l'intérêt historique de l'objet à protéger. En d'autres termes, les situations d'espèce apparaissent comme difficilement comparables les unes avec les autres.
Néanmoins, s'agissant du bâtiment de l'ancien hôpital cantonal, il faut relever surtout que ce dernier présente un intérêt moins marqué que l'ensemble des Belles-Roches, puisqu'il bénéficiait seulement d'une note 3 au recensement architectural. Dès lors, les recourants ne peuvent guère tirer argument dans la présente cause du traitement réservé par l'autorité intimée à ce bâtiment. S'agissant de la maison de l'Hermitage, elle bénéficie effectivement, comme le bâtiment litigieux, d'une note 2 au recensement architectural; il s'agit donc d'un monument d'importance régionale, susceptible d'être classé. Selon le Conservateur des Monuments historiques, un tel bâtiment devrait donc être conservé dans sa forme et sa substance; de cas en cas, on peut cependant envisager des modifications qui n'en altèrent pas le caractère. L'autorité intimée, sur la base de ces critères, relève que la maison de l'Hermitage (qui est affectée à un musée, accessible par conséquent au public) sera détachée du pavillon vitré projeté; en conséquence, le visiteur pourra conserver intacte, dans une certaine mesure tout au moins, l'image du bâtiment protégé. Par ailleurs, selon l'autorité intimée, le projet de pavillon en question, qui vise lui aussi à une certaine transparence, devrait atteindre ce but, grâce à la présence d'un avant-toit débordant les vitrages et les plaçant ainsi dans l'ombre. Le tribunal estime pouvoir faire siennes ces considérations; il relève en particulier la différence entre la solution retenue pour l'Hermitage qui consiste en une juxtaposition d'une construction historique de valeur avec un élément moderne et celle du projet litigieux qui entraînerait, malgré tout le soin qui y a été apporté, une coupure dans un ensemble classé et partant une atteinte importante à ce dernier.
Il apparaît ainsi, en définitive, que les situations de l'immeuble des recourants, respectivement de la maison de l'Hermitage sont suffisamment différentes pour justifier des solutions qui ne soient pas identiques.
Compte tenu de l'issue du pourvoi, un émolument d'arrêt sera mis à la charge des recourants, solidairement entre eux, ceux-ci n'ayant au surplus pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des infrastructures, Service des bâtiments (Section Monuments historiques) du 9 juillet 1998 est maintenue.
III. L'émolument d'arrêt, mis à la charge des recourants Charles et Hélène Kleiber, solidairement entre eux, est fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs.
ft/Lausanne, le 28 mai 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint