CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 19 février 1999
sur le recours interjeté par l'hoirie MONTI (à savoir Nelly Monti , usufruitière, ainsi que Michel Monti et Genevière Ducommun-Monti ), dont le conseil est l'avocat Nicolas Saviaux, à Lausanne
contre
les décisions rendues le 10 juin 1998 par la Municipalité de Prilly , dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne, concernant des travaux (centre collecteur de déchets animaux et plate-forme pour l'entreposage de verre) sur la parcelle 909 propriété de
la Commune de Lausanne , dont le conseil est l'avocat Daniel Pache, à Lausanne.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Bernard Dufour et M. Bertrand Dutoit, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les abattoirs de Lausanne, qui ont été inaugurés en 1945, occupent principalement la parcelle 909, de 27'428 m², qui constitue l'extrémité sud du territoire de la Commune de Prilly. Cette parcelle propriété de la Commune de Lausanne, occupe avec les parcelles 910 et 1073, appartenant à Halle aux cuirs de Lausanne et environs, l'essentiel de l'espace délimité au nord par la voie CFF quittant Lausanne en direction de l'ouest, à l'est par l'avenue du Chablais et au sud par le coteau que parcourt le chemin de Rionza. Ce coteau, surplombant l'avenue de Longemalle qui le borde au sud, est construit de plusieurs immeubles locatifs de grande hauteur, dont celui des recourants situé sur la parcelle 1335.
La parcelle 909 est en zone industrielle au sens des art. 69 ss du règlement concernant le plan d'extension (RPE) de la Commune de Prilly, approuvé par le Conseil d'Etat le 23 février 1990.
La parcelle 1335 des recourants est située sur la Commune de Renens. D'après une lettre du service cantonal de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) du 18 mai 1998, elle est située en zone urbaine de l'ordre non contigu dans laquelle, selon le Service d'urbanisme de cette commune, les entreprises moyennement gênantes sont autorisées, d'où la proposition du SEVEN de fixer le degré de sensibilité III au bruit pour cette parcelle dans le cadre de l'art. 43 OPB (lettre du SEVEN du 18 mai 1998 à l'administration communale de Renens).
B. Le Service des abattoirs fait partie de la Direction de police et des sports de la ville de Lausanne. Parmi les nombreux bâtiments construits sur la parcelle 909, certains sont utilisés par des entreprises tierces (au bénéfice d'un bail ou d'un droit de superficie) qui utilisent la production des abattoirs ou la commercialisent.
Le tonnage traité par les abattoirs a subi une forte diminution entre 1997 et 1998, principalement en raison du départ de l'entreprise Bell, qui tient à l'appartenance de celle-ci à l'un des grands groupes de distribution de Suisse. Les explications fournies en audience ont d'ailleurs permis d'entrevoir que l'autorité communale lausannoise accorde de l'importance à la survie des abattoirs de Lausanne et à leur adaptation aux normes européennes (voir également sur ce sujet la réponse du Conseil d'Etat à deux interpellations relative à l'abattage et à la cartellisation de la filière de la viande, BGC novembre 1998 p. 4254 et 4271, où l'on peut lire notamment, p. 4260, qu'une possibilité d'aide financière est à l'étude pour la rénovation des abattoirs de Lausanne pour le motif qu'est en jeu l'avenir de ce dernier grand établissement public offrant une chaîne complète de traitement complète en Suisse romande).
D'après les explications recueillies en audience, les abattoirs comprennent, conformément à l'usage en la matière, deux zones séparées. L'une, située au nord, sert à l'arrivée des animaux et à l'évacuation des déchets tandis que l'autre, au sud, est vouée à à l'abattage et à l'enlèvement de la production.
Actuellement, les déchets provenant des deux halles d'abattage sont accumulés dans de grandes caisses en métal et stockés à l'air libre ou sous couvert dans la zone nord, en attente d'évacuation dans la journée ou le lendemain. Le tribunal a d'ailleurs pu observer à cet endroit des nuées de mouettes, ainsi qu'un certain nombre de hérons cendrés, venant y prélever leur pitance. Les déchets à risques sont en revanche stockés à l'intérieur.
La quantité de déchets traités, qui proviennent pour l'essentiel du site même des abattoirs et représentent approximativement la moitié du tonnage abattu, s'est élevée à 7'278 tonnes en 1997. Selon une estimation du 18 décembre 1998, le Service des abattoirs évaluait le tonnage prévisible pour 1998 à 4'203 tonnes de déchets, compte tenu de la diminution déjà évoquée.
C. Du 20 mars au 8 avril 1998, ont été mis à l'enquête, sur la parcelle 909 dont la Commune de Lausanne est propriétaire, trois objets différents dont l'emplacement et la nature sont décrits de la manière suivante dans la publication intervenue dans la Feuille des avis officiels du 20 mars 1998 :
"Les Abattoirs" Av. du Chablais
Construction d'utilité publique, Aménagement de parcelles et/ou travaux d'équipement Plate-forme pour l'entreposage du verre Construction nouvelle, Transformation Degré de sensibilité au bruit mis à l'enquête : III
"Malley" Av. du Chablais 18
Construction artisanale ou industrielle, Construction utilité publique Centre collecteur de déchets animaux Construction nouvelle Dérogation : art. 74 distance à la limite de l'avant-toit, face nord-est Degré de sensibilité au bruit mis à l'enquête : III
"Malley" Av. du Chablais 18
Construction artisanale ou industrielle, Construction utilité publique Abattoirs, mise aux normes européennes Transformation, Agrandissement Degré de sensibilité au bruit mis à l'enquête : III"
D'après les documents de l'enquête, la plate-forme pour l'entreposage du verre occupe une surface rectangulaire de 20 m sur 10 m dans l'angle nord-ouest de la parcelle, à l'emplacement du quai de chargement longé par la voie de chemin de fer industrielle qui traverse la parcelle à cet endroit, en contrebas de l'important talus qui supporte la voie ferrée CFF. D'après le plan d'enquête, cette surface rectangulaire serait délimitée à l'ouest par un mur existant et au sud par un mur en traverses de chemin de fer à construire. En limite nord, le bord du quai de chargement serait muni d'une butée en bois formant bordure.
D'après les explications fournies à l'audience, le verre à entreposer provient des conteneurs destinés à la collecte de ce matériau en ville de Lausanne. Cette collecte intervenant sans tri des couleurs, le verre ne peut pas être livré aux verreries et doit être utilisé pour la production de sable de verre, ce qui engendre parfois des excédents devant être stockés. Le verre serait amené par les camions (du même type qui ceux qui servent usuellement au ramassage des ordures) au terme de leur tournée en ville. Le verre serait ultérieurement chargé à nouveau sur d'autres camions à l'aide d'une chargeuse à benne montée sur pneus. Selon la décision attaquée, cette place ne sera pas accessible au public et son utilisation restera occasionnelle, aucun travail n'étant en outre effectué le soir ou en fin de semaine. Ces différentes indications ne résultent pas des documents d'enquête ni de la description du projet.
Toujours selon les documents d'enquête, le centre collecteur de déchets animaux prendrait place également en limite nord de la parcelle, le long du quai de chargement de la voie industrielle. Il serait accolé à l'une des écuries existantes. Il serait composé de deux frigos de 94 m² chacun séparé par un local de triage et de lavage et complété par quelques locaux annexes. Les véhicules figurés sur les plans d'enquête montrent que le chargement s'effectuerait sur des camions, à l'emplacement de la voie ferrée industrielle, remblayée à cet endroit (il s'agit de l'extrémité de cette voie). Cette place de chargement pour camions serait protégée par un auvent.
D'après les explications recueillies en audience, cette installation remplacerait le bâtiment existant où sont actuellement stockés les déchets et où se trouvent les deux fours d'incinération destinés à être mis hors service. L'un des frigos à construire serait destiné aux déchets à haut risque et l'autre aux déchets normaux. Ces différentes indications ne résultent pas des documents d'enquête ni de la description du projet.
Le troisième objet mis à l'enquête ("mise aux normes européennes") n'est pas litigieux en l'espèce. D'après les explications fournies à l'audience, il nécessite une décision de l'autorité fédérale qui n'a pas encore statué.
D. Par lettre de leur conseil du 7 avril 1998, les recourants ont formé opposition en se référant à un précédent litige avec les abattoirs. Ils manifestaient leurs craintes quant au bruit du verre et à la puanteur des déchets, requéraient une étude d'impact et contestaient à première vue le respect de la surface constructible et de la hauteur des constructions.
E. Chacun des projets a fait l'objet, dans le cadre de l'examen par les services cantonaux, d'une synthèse élaborée par la Centrale des autorisations.
Celle qui concerne la plate-forme pour l'entreposage du verre n'a fait l'objet d'aucune remarque.
Le centre collecteur de déchets animaux a fait l'objet d'une synthèse du 22 avril 1998 dans laquelle on relève notamment ce qui suit :
F. Par décisions du 10 juin 1998 dont la teneur est en partie identique, la Municipalité de Prilly a rejeté l'opposition des recourants en relevant notamment que la plate-forme d'entreposage et le centre collecteur se trouvaient à 300 m à vol d'oiseau de leur immeuble, que le centre collecteur était indispensable pour respecter les nouvelles normes de l'ordonnance fédérale sur l'élimination des déchets animaux, et que les deux fours incinérateurs encore en fonction seraient mis hors service. Ces décisions retiennent en outre que les installations litigieuses ne sont pas soumises à étude d'impact et exposent, calculs à l'appui, que le maximum de 50 % limitant la surface bâtie est respecté.
Les permis de construire ont été délivrés.
G. Par acte du 6 juillet 1998, les recourants se sont pourvus contre ces décisions en concluant en substance à ce que les permis de construire ne soient pas délivrés.
La Commune de Lausanne, en tant que propriétaire, ainsi que la municipalité intimée, ont conclu au rejet du recours par mémoires des 10 et 31 août 1998.
Le SEVEN s'est déterminé le 7 août 1998 en exposant en bref que les émissions d'odeurs du centre collecteur, dont la production est ralentie par la réfrigération, se diluent rapidement et ne se sentent pas à grande distance si bien que compte tenu de l'éloignement des immeubles d'habitation, l'importance des transvasages n'est pas suffisante pour qu'une partie importante de la population puisse être sensiblement incommodée. Le SEVEN conclut de même au sujet des odeurs produites par les résidus contenus dans les bouteilles de verre. Ce service observe finalement qu'il eut été souhaitable que les activités prévues soient mieux décrites dans les dossiers soumis à l'enquête publique. Enfin, pour ce qui concerne le bruit, le SEVEN expose que le centre collecteur n'engendre pas de trafic supplémentaire par rapport à la situation actuelle et que pour ce qui concerne la plate-forme d'entreposage du verre, le passage de deux camions par jour et l'utilisation occasionnelle d'un trax à godet pour le chargement ne peut pas provoquer de dépassement des valeurs de planification au niveau des habitations les plus exposées.
Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a déposé des déterminations du 6 août 1998 selon lesquelles les projets seraient liés fonctionnellement et pourraient dépasser le seuil déterminant pour qu'une étude d'impact soit requise selon le chiffre 40.7 de l'annexe à l'OEIE. Il requérait en outre des informations complémentaires sur l'ampleur des transformations ainsi que l'établissement d'un schéma de flux.
La Direction de police et des sports de la ville de Lausanne a versé au dossier un courrier commun du chef du Service d'assainissement et du chef du Service des abattoirs fournissant différentes indications chiffrées quant aux quantités traitées par le centre collecteur de déchets animaux et quant à la plate-forme d'entreposage de verre.
H. Le Tribunal administratif a tenu audience le 14 janvier 1999. Ont participé à l'audience le gérant mandaté par les recourants ainsi que le conseil de ces derniers, un représentant de la commune intimée assisté du conseil de celle-ci, ainsi que les chefs des deux services concernés de la commune de Lausanne, accompagnés du conseil de cette commune.
Le tribunal a procédé à une inspection locale à l'emplacement des projets litigieux et il s'est rendu au dernier étage de l'immeuble des recourants.
Considérant en droit:
a) Les recourants ont fait valoir en audience qu'il ne leur appartenait pas d'indiquer de quelles nuisances ils entendent se prévenir puisque ce serait précisément l'objet de l'étude d'impact qu'ils prétendent nécessaire. Ils perdent de vue à cet égard qu'il leur appartient au contraire de démontrer leur qualité pour recourir en établissant l'existence d'un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet du litige (ATF 120 Ib 431, consid. 1). Il est vrai cependant que l'insuffisance des renseignements fournis par le dossier d'enquête n'a pas facilité l'exercice du droit d'être entendu des recourants. Cette insuffisance, soulignée en procédure par les services cantonaux, explique probablement que leurs déterminations se bornent à un prudent rappel de règles générales, mais elle aurait dû amener ces services cantonaux à recueillir d'eux-mêmes les explications complémentaires qui ont été fournies finalement devant le tribunal. On ne peut d'ailleurs que regretter que la formule de demande de permis de construire, qui constitue pourtant un volumineux document de 12 pages préimprimées, ne fournisse finalement qu'un contenu informatif très limité: par exemple, elle ne consacre guère, en plus des catégories très générales d'ouvrages numérotées du chiffre 12, que deux lignes à la description de l'ouvrage. Cette situation ne mérite cependant pas ici de plus amples développements (sous réserve d'en tenir compte le cas échéant dans les frais et dépens) dès lors que l'instruction a permis de réunir les renseignements nécessaires à l'exercice du droit d'être entendu des recourants.
b) Comme le montre l'arrêt AC 98/161 dont les parties ont connaissance, la qualité pour recourir doit être examinée en regard des atteintes dont le recourant prétend se prémunir; même si les inconvénients liés à un projet constituent en général l'objet même de la discussion sur la délivrance de l'autorisation requise, on ne peut pas échapper à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces inconvénients au stade de la décision sur la qualité pour recourir (ATF 121 II 176, consid. 3a p. 180). La pratique récente (voir l'ATF 1A.46/1998 du 9 novembre 1998 concernant l'arrêt AC 97/144 du Tribunal administratif, invoqué dans l'arrêt AC 98/161 déjà cité) pourrait même conduire à la conclusion que la question de la qualité pour recourir se confond parfois avec celle du bien-fondé du recours.
c) En l'occurrence, les nuisances évoquées par les recourants sont le bruit et les odeurs.
aa) Du point de vue du bruit, le tribunal relève que leur immeuble est situé dans une zone mixte justiciable du degré de sensibilité III au bruit. Une distance d'environ 300 mètres sépare cet immeuble de l'emplacement des projets litigieux à l'extrémité nord de la parcelle de la commune constructrice. Certes, l'immeuble comprend du côté nord (soit plus proche des aménagements litigieux) une annexe basse abritant le parking souterrain et un étage de locaux commerciaux (actuellement inoccupés) mais l'inspection locale a permis de constater que cette partie-là de la construction est entièrement abritée derrière les autres bâtiments avoisinants, notamment ceux des abattoirs. Quant à l'immeuble locatif lui-même, l'inspection locale a révélé que son dernier étage est occupé par des locaux de services, mais il est vrai qu'on ne peut pas exclure la présence, aux extrémités de ce niveau ou dans les étages inférieurs du côté des abattoirs, de locaux sensibles au bruit. Néanmoins, compte tenu de l'éloignement considérable des deux projets litigieux, le tribunal considère en se fondant sur l'expérience de ses assesseurs, qu'on peut exclure que les deux projets litigieux puissent générer un bruit qui serait perceptible en plus des émissions que dégage déjà la zone industrielle, le trafic de l'avenue du Chablais ou la voie de chemin de fer par exemple. Même le fait que les camions quittant le centre collecteur et la plate-forme d'entreposage du verre puisse emprunter le chemin situé entre le pied du coteau et les abattoirs ne peut que demeurer globalement imperceptible dans cet environnement.
C'est donc à juste titre que la municipalité intimée et la commune constructrice contestent la qualité pour recourir des recourants pour ce qui concerne le bruit.
bb) Il en va de même pour les odeurs dont les recourants n'ont pas démontré qu'elles aient pu donner lieu à des nuisances par le passé alors même qu'actuellement, le stockage des déchets en plein air ou sous couvert non fermé paraît bien plus susceptible de provoquer des nuisances que le centre collecteur litigieux où les déchets seraient stockés dans des locaux fermés et réfrigérés. Le chef du Service des abattoirs a précisé en audience qu'au long des années, il est arrivé que des plaintes relatives aux odeurs émanent d'un bâtiment d'habitation situé de l'autre côté de la voie de chemin de fer au nord de la parcelle, soit à proximité de l'emplacement des déchets, mais le fait qu'aucune plainte n'ait jamais émané de l'immeuble des recourants (qui n'ont rien allégué à ce sujet) suffit pour établir qu'ils n'ont pas qualité pour agir non plus du point de vue des odeurs. Le tribunal observe d'ailleurs, en se fondant également sur l'expérience de ses assesseurs, que la distance qui sépare l'immeuble des recourants du centre collecteur de déchets animaux est du même ordre de grandeur que les plus élevées des distances qu'il est préconisé de respecter lorsqu'il s'agit de constructions d'exploitations agricoles avec détention d'animaux (normes FAT 476 de 1995).
Les recourants soutiennent principalement qu'une étude d'impact aurait été nécessaire.
a) Le tribunal retiendra tout d'abord, contrairement à la conclusion que le SESA a cru pouvoir tirer de son information de l'époque dans ses déterminations du 6 août 1998, qu'il n'y a pas lieu de considérer les deux projets litigieux comme des éléments d'une seule installation. Même si ces deux projets émanent de deux services de la même collectivité publique et ne sont distants que de quelques dizaines de mètres, ils font partie d'installations de nature différente. Il n'y a donc pas plus de rapport entre les abattoirs et la plate-forme d'entreposage du verre que si cette dernière était prévue sur l'une des nombreuses autres parcelles qui, en direction de l'ouest, sont également desservies par la voie industrielle dont l'extrémité se situe sur la parcelle des abattoirs. Les recourants ne s'y sont d'ailleurs pas trompés puisqu'ils évoquent deux chiffres différents de l'annexe OEIE pour soutenir qu'une étude d'impact serait nécessaire. On ne se trouve donc pas dans la situation où des ouvrages distincts atteindraient ensemble un des seuils déterminants pour la soumission à l'étude d'impact, situation qui exigerait d'ailleurs entre les deux projets un lien fonctionnel et spatial étroit qui ne peut guère exister que si les promoteurs agissent en vue d'une organisation commune (ATF 1A 270/1996 du 25 juin 1997, RDAF 1998 I 98).
b) Considéré pour lui-même dans le cadre de l'enquête publique, le centre collecteur de déchets animaux fait partie de l'installation que constituent les abattoirs. Il importe peu que ces derniers puissent tomber, s'il s'agissait aujourd'hui d'en projeter la construction, sous le coup de l'obligation de procéder à une étude d'impact (ch. 70.9 de l'annexe OEIE). En effet, la modification d'une installation existante n'est soumise à une étude d'impact sur l'environnement que si elle consiste en une transformation ou un agrandissement considérable de l'installation, ou si elle change notablement son mode d'exploitation (art. 2 al. 1 lit. a OEIE). En l'espèce, il n'est pas question d'agrandir les abattoirs, dont le volume d'activité est au contraire à la baisse pour des motifs tenant à la situation de cette branche économique. La quantité de déchets produits ou traités suit la même évolution et l'instruction de la cause a permis de faire ressortir que le centre collecteur litigieux ne fait que remplacer la fonction actuellement remplie par les bâtiments existants, en substituant notamment au stockage quelque peu aléatoire en plein air un système d'entreposage réfrigéré. Cette modification, dont les recourants n'ont finalement pas contesté qu'elle améliore les conditions d'exploitation, ne saurait être considérée comme une transformation considérable de l'installation et on ne peut pas y voir, puisque l'exploitation continue d'être fondée sur un concept dans lequel les déchets sont évacués vers l'extérieur, un changement notable du mode d'exploitation au sens de l'art. 2 al. 1 lit. a OEIE.
c) Les recourants soutiennent que l'on se trouverait dans un cas d'application du chiffre 40.7 de l'annexe OEIE. Celle-ci concerne les installations destinées au tri, au traitement, au recyclage ou à l'incinération de déchets, d'une capacité supérieure à 1'000 tonnes par an.
Il est douteux que cette dernière disposition puisse fonder l'exigence d'une étude d'impact lorsque celle-ci n'est pas exigée aux termes de la disposition topique relative aux abattoirs (ch. 70.9, voir ci-dessus b). De toute manière, le centre collecteur de déchets animaux ne servira pas au traitement, ni au recyclage ou à l'incinération (celle-ci sera définitivement abandonnée même pour les animaux de compagnie) de déchets. On pourrait tout au plus y voir une activité de tri mais celle-ci, qui consiste à séparer les "déchets à haut risque" (stockés à l'intérieur) des autres déchets (stockés dans les conditions décrites plus haut) existe déjà sur le site et se poursuivra en vue d'un entreposage dans deux installations réfrigérées différentes. Sous cet angle également, on ne se trouve pas en présence d'une transformation considérable ni d'un changement notable du mode d'exploitation au sens de l'art. 2 al. 1 lit. a OEIE.
Quant à la plate-forme d'entreposage du verre, elle ne sert précisément qu'à l'entreposage: le verre, non trié, n'est pas traité ni recyclé sur place avant son évacuation. Le chiffre 40.7 de l'annexe OEIE n'est pas applicable.
d) Les recourants invoquent enfin le chiffre 40.8 de l'annexe OEIE qui concerne les entrepôts provisoires pour plus de 1'000 tonnes de déchets spéciaux sous forme liquide ou plus de 5'000 tonnes de déchets spéciaux sous forme solide ou boueuse. Les recourants perdent de vue que l'expression "déchets spéciaux" désigne les déchets expressément désignés comme tels dans les ordonnances fédérales. Or ni les déchets animaux ni le verre en vrac ne sont désignés comme tels (ordonnance sur le traitement des déchets du 10 décembre 1990, RS 814.600 - précédemment 814.15 -, art. 3 al. 2; ordonnance du 12 novembre 1986 sur les mouvements de déchets spéciaux, RS 814.610 - précédemment 814.014 - , annexe 2).
e) Vu ce qui précède, l'examen des moyens des recourants aboutirait au rejet du recours si ce dernier était recevable.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les décisions de la Municipalité de Prilly du 10 juin 1998 sont maintenues.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Les recourants doivent à la Commune de Prilly, solidairement entre eux, la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V. Les recourants doivent à la Commune de Lausanne, solidairement entre eux, la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 19 février 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).