CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 9 mars 1999
sur le recours interjeté par Hugo et Marie-Louise FOVANNA, Paul et Christiane HOLDEREGGER, Yves et Josiane LAVANCHY, Bruno et Benoîte MENTH, Clément et Linette PAHUD, Monique ROTHLISBERGER, Paul-André et Danièle VAUCHER et Roger BAER , tous représentés par Me Christian Fischer, avocat à Lausanne
contre
la décision du chef du Département des infrastructures (anciennement le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports), du 11 mars 1998 de rayer du rôle la cause ouverte par le recours des intéressés contre la décision des autorités communales de Bioley-Magnoux d'adopter le plan général d'affectation de la Commune de Bioley-Magnoux et son règlement "selon enquête publique du 2 novembre au 3 décembre 1993 et du 17 octobre au 17 novembre 1997" et tendant au réexamen de leurs oppositions.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; Mme D.-A. Thalmann et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. Minh Son Nguyen.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Bioley-Magnoux a mis à l'enquête publique du 2 novembre au 3 décembre 1993 un projet de plan général d'affectation et de règlement sur ledit plan et sur la police des constructions. Cette procédure a suscité un certain nombre d'oppositions qui ont été écartées par le Conseil général le 30 mai 1994. Saisi d'un recours formé par Hugo Fovanna et consorts, le département des infrastructures (ci-après: département) a annulé la décision entreprise. Contre la décision du département, la commune a recouru au Tribunal administratif. Son pourvoi a été écarté par arrêt du 13 janvier 1997.
B. A la suite de l'arrêt rendu par le Tribunal administratif, la municipalité a fait arrêter un plan général d'affectation comportant les modifications apportées au plan déjà soumis à l'enquête du 2 novembre au 3 décembre 1993. Elle a ensuite soumis le plan en question à l'enquête publique du 17 octobre au 17 novembre 1997, en précisant qu'il s'agissait d'une enquête complémentaire à celle ouverte quelques années auparavant. Les recourants ont formé opposition.
En même temps que la commune, le département a fait ouvrir, du 17 octobre au 17 novembre 1997, une enquête publique relative à un plan d'extraction et une demande de permis d'exploiter une gravière au lieu-dit "La Bruyère". Les opposants au plan général d'affectation communal sont intervenus auprès du département pour lui signifier qu'ils faisaient également opposition tant au plan cantonal d'extraction qu'à la demande de permis d'exploitation.
C. Par arrêté du 22 décembre 1997, le conseil général de Bioley-Magnoux a adopté le plan général d'affectation et son règlement, selon les enquêtes publiques du 2 novembre au 3 décembre 1993 et du 17 octobre au 17 novembre 1997. Il a également écarté les oppositions au plan et au règlement formulées par les recourants.
Le 5 janvier 1998, les recourants ont saisi le département. Ils ont conclu avec suite de frais et dépens à ce qui suit :
"I. La décision des autorités communales de Bioley-Magnoux adoptant le plan général d'affectation et son règlement "selon enquêtes publiques du 2 novembre au 3 décembre 1993 et du 17 octobre au 17 novembre 1997" est annulée;
II. les oppositions au plan et au règlement formulées par les opposants sont admises;
III. le plan général d'affectation communal et le règlement communal sur le plan général d'affectation de Bioley-Magnoux tels qu'adoptés par le conseil général de Bioley-Magnoux le 19 décembre 1997 ne seront pas ratifiés;
IV. la cause est renvoyée aux autorités communales pour nouvelle enquête et nouvelles décisions."
D. Ce pourvoi comportait divers griefs de forme; après les avoir examinés, la municipalité a finalement résolu d'annuler l'enquête publique ouverte du 17 octobre au 17 novembre 1997 (v. courrier de Me Liron, conseil de la commune, au département, du 6 mars 1998).
Le 11 mars 1998, le département a pris acte de la décision de la municipalité et, se fondant sur l'art. 52 al. 3 et 4 LJPA (applicable par renvoi de l'art. 2 du règlement du 22 octobre 1997 sur la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures, ci-après: règlement) rayé la cause du rôle. Il a également indiqué que compte tenu des circonstances qui ont amené la commune à annuler l'enquête publique "il y a lieu, en équité, de statuer sans frais ni dépens; le montant de 1'200 fr. avancé par les recourants leur sera restitué par l'intermédiaire de leur conseil".
E. Le 23 mars 1998, les recourants ont saisi le Tribunal administratif et ont conclu avec suite de frais et dépens à ce qui suit :
"I. Principalement
La décision attaquée est réformée en ce sens que la décision des Autorités communales de Bioley-Magnoux adoptant le plan général d'affectation et son règlement et rejetant les oppositions des recourants au plan et au règlement est annulée, la Commune de Bioley-Magnoux étant condamnée à payer des dépens aux recourants à titre de participation à leurs frais d'avocat et à leur rembourser leurs frais de justice.
II. Subsidiairement
La décision attaquée est annulée, la cause étant renvoyée au Département pour qu'il prenne une nouvelle décision annulant l'arrêté voté par le Conseil général de Bioley-Magnoux relatif au plan général d'affectation et son règlement et qu'il mette les frais et dépens à la charge de la commune de Bioley-Magnoux."
Dans leur pourvoi, les recourants font valoir que le département, avant de rendre son prononcé de classement, ne leur a pas donné l'occasion de se déterminer sur l'envoi de Me Liron précité du 6 mars 1998, violant ainsi leur droit d'être entendu. Ils font observer en outre que l'arrêté du Conseil général de Bioley-Magnoux, à savoir l'objet même du recours, n'a pas été rapporté par cette autorité; il subsiste donc formellement, de sorte que les conclusions prises par les intéressés devant le département conservent leur objet. En conséquence, la décision de classement attaquée revient à annoncer que ces conclusions ne seront pas jugées, ce qui constitue selon eux un déni de justice.
F. Le 30 juin 1998, le Conseil général de Bioley-Magnoux a annulé l'arrêté qu'il avait voté le 19 décembre 1997.
Par courrier du 5 août 1998, le conseil des recourants reconnaît désormais que "la cause ouverte par le recours des recourants contre la décision des autorités communales de Bioley-Magnoux notifiée le 11 mars 1998 est devenue sans objet puisque le conseil général a annulé cette décision (...)"
Considérant en droit :
b) En l'espèce, si on examine le problème sous un angle purement formel, l'arrêté communal du 19 décembre 1997 n'a été annulé que le 30 juin 1998, soit après que la présente procédure a été ouverte par recours du 23 mars 1998. Dès lors, les conclusions prises devant le département et tendant à l'annulation de cet arrêté ont assurément conservé leur objet jusqu'à cette date; le recours qui les contenait ne pouvait dès lors être rayé du rôle auparavant, de sorte que la décision de classement du 11 mars 1998 se révèle erronée, en raison de son caractère prématuré en tout cas.
c) Cependant, l'arrêté précité a été annulé le 30 juin 1998; il en découle que les conclusions prises dans ce sens par les recourants devant le Tribunal administratif (comme aussi devant le département) se trouvent désormais satisfaites. Elles n'ont donc plus d'objet à cet égard.
En revanche, la question des dépens de première instance reste aujourd'hui encore litigieuse devant le Tribunal administratif.
a) L'indemnité de dépens est un montant alloué à la partie qui obtient gain de cause dans la procédure, destiné à compenser les frais que celle-ci lui a occasionnés. Il s'agit en général de frais de mandataire, mais d'autres frais (s'ils ne sont pas insignifiants) peuvent donner lieu à dépens (dans ce sens v. Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel, 1995, ad art. 48, p. 190; voir aussi A. Grisel, Traité de droit administratif, tome II, Neuchâtel, 1984, p. 847; P. Moor, Droit administratif, tome II, Berne, 1991, p. 449).
Les dispositions réglementant les dépens confèrent un véritable droit à la partie qui en remplit les conditions d'octroi (A. Grisel, op. cit*.*, p. 847). C'est donc un droit subjectif de nature publique.
En outre, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de relever qu'en matière civile, pénale et administrative, le droit aux dépens relève de la procédure (ATF 112 Ib 353).
On peut également ajouter que la question des dépens constitue, de manière générale, un élément accessoire d'une procédure, à moins que les dépens eux-mêmes ne fassent l'objet d'un recours, comme en l'espèce.
Il faut distinguer entre les dépens et les frais occasionnés par un procès engagé abusivement ou conduit en violation de la bonne foi ou de façon malveillante. Dans le second cas, "alors que la jurisprudence vaudoise était plus réservée (Jdt 1985 III 55), le TF a récemment admis une responsabilité délictuelle de droit fédéral pour les frais occasionnés par un procès engagé abusivement ou conduit en violation de la bonne foi ou de façon malveillante, cela nonobstant toute règle cantonale contraire (ATF 117 II 394 = JdT 1992 I 550)" (Poudret/Wurzburger/Haldy, Procédure civile vaudoise, Lausanne, 1996, n° 1 ad art. 91 CPC, p. 199; sur ces questions générales, v. encore Denis Piotet, La distraction des dépens par l'avocat et le droit privé fédéral, in L'avocat moderne, Mélanges publiés par l'Ordre des avocats vaudois, Lausanne 1998, p. 160 s. et les nombreuses références citées).
b) Les dépens ont pour fondement juridique une responsabilité causale (Kausalhaftung) n'impliquant pas un examen de l'illicéité de la décision attaquée ou du comportement de la partie adverse (M. Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zurich, 1986, p. 76, 135-136). C'est d'ailleurs ce qu'enseigne le Tribunal fédéral: "la partie qui triomphe doit certes se contenter de dépens tarifés, mais elle est dispensée d'établir la faute de son adversaire et l'étendue exacte de son dommage; en matière administrative, si l'adversaire est une autorité publique fédérale, la partie est dispensée de devoir démontrer l'illicéité de la décision attaquée." (ATF 112 Ib 353).
On le voit, même si on se trouve dans le domaine de la responsabilité, les conditions donnant lieu aux dépens sont plus souples que dans d'autres cas de responsabilité. A vrai dire, il n'y a rien d'étonnant à cela, "la réglementation des dépens repose sur des considérations pratiques et la recherche d'un équilibre entre les intérêts divergents; cet équilibre se trouverait compromis si la décision sur les dépens ne liquidait pas les prétentions des parties et laissait la porte ouverte à une action civile ou de droit administratif ultérieure." (ATF 112 Ib 353).
c) Une responsabilité causale ou sans faute ne peut être instituée sans base légale, car il y va ici de la garantie de la propriété. C'est ce qu'enseigne la jurisprudence du Tribunal fédéral: une partie n'a droit, dans une procédure de recours devant les autorités administratives cantonales, à des dépens que si la législation cantonale le prévoit; un tel droit ne saurait découler directement de l'art. 4 Cst. (ATF 104 Ia 9ss; ZBl 1984, p. 136 ss; ZBl 1985, p. 508). L'exigence d'une base légale est confirmée par la doctrine (M. Bernet, op. cit., p. 76; A. Grisel, op. cit., p. 847).
Cela dit, on peut se poser la question de savoir s'il ne faut pas, en matière administrative, distinguer la situation de l'autorité ou de la collectivité publique de celle du particulier.
En effet, du point de vue du particulier, l'obligation de verser des dépens constitue une atteinte à son patrimoine, lequel est protégé par la garantie de la propriété.
La question de savoir si l'autorité ou la collectivité peut invoquer la garantie de la propriété est plus délicate. Selon Müller, "les titulaires de la garantie de la propriété sont des personnes physiques et morales de droit privé, détentrices de droits protégés, c'est-à-dire les propriétaires, titulaires de servitudes, locataires, possesseurs, auteurs, concessionnaires, etc. (...) En principe, les personnes morales de droit public ne sont pas titulaires de la garantie de la propriété. La jurisprudence pose deux exceptions à cette règle: tout d'abord, lorsque la collectivité publique agit dans le domaine du droit privé, ou est touchée comme une personne de droit privé; cela s'applique aux atteintes à son patrimoine financier ou administratif, mais pas aux restrictions de l'usage collectif de biens publics; ensuite, lorsque la collectivité publique entend se défendre contre une violation de son autonomie ou de la garantie du droit individuel." (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, n° 21 ad art. 22ter, p. 12).
Lorsqu'une collectivité publique est partie à une procédure administrative, on ne saurait soutenir qu'elle "agit dans le domaine du droit privé". Toutefois, l'obligation de verser des dépens peut être considérée comme une atteinte à son patrimoine financier, dès lors que c'est une somme d'argent qui doit ainsi sortir de ses caisses. De ce point de vue, il paraît donc justifié de faire également appel à la garantie de la propriété.
S'agissant de la collectivité publique on pourrait également construire un raisonnement sur la base de la responsabilité pour acte licite (voir à ce propos P. Moor, op. cit., p. 476 ss). Le Tribunal fédéral considère en effet qu'une telle responsabilité doit reposer sur une base légale (la doctrine s'exprime parfois en sens contraire : P. Moor, op. cit., p. 476 ss). Quoi qu'il en soit, si l'on suit la jurisprudence du Tribunal fédéral, on arrive au même résultat que précédemment : une base légale est nécessaire.
Ainsi donc, que le débiteur potentiel soit un particulier ou une collectivité publique, l'obligation de verser des dépens doit reposer sur une base légale.
d) Müller relève que "les mesures étatiques portant atteinte à la garantie de la propriété ne sont en règle générale conciliables avec la garantie du droit individuel que lorsqu'elles reposent sur une base légale suffisante. Cela suppose que les exigences d'une norme juridique et d'une loi au sens formel soient satisfaites." (G. Müller, op. cit., n° 27 ad art. 22ter, p. 14).
Compte tenu des circonstances du cas d'espèce, on ne s'intéressera pas à l'exigence d'une norme juridique.
La seule question qui doit être examinée ici est celle de la base légale au sens formel. A ce sujet, il convient de préciser que "la norme générale et abstraite qui règle l'expropriation ou la restriction de la propriété doit avoir été édictée par l'organe compétent. Les règles de compétence se déterminent en premier lieu selon le droit constitutionnel de la Confédération et des cantons. Le législateur est seul compétent pour les actes normatifs importants. En règle générale, l'Exécutif, éventuellement le Parlement, peut adopter les dispositions moins importantes, secondaires ou d'exécution; il le fait sous forme d'ordonnance, en se fondant sur une compétence d'exécution appropriée, constitutionnelle ou légale. (...) On ne peut déterminer de manière générale ce qui est important au point que le législateur doive le régler lui-même, et ce qui peut être laissé ou délégué à un organe subordonné; il faut l'établir suivant l'objet particulier de la réglementation. Entrent en ligne de compte, au premier chef la gravité de l'atteinte portée aux droits du citoyen, mais aussi la complexité de la matière à régler, la variété des solutions envisageables et le caractère technique du domaine en question. (...) Selon la jurisprudence, il y a en règle générale atteinte grave lorsque l'on est privé par la contrainte de sa propriété foncière, ou lorsque des interdictions et des obligations rendent impossible ou beaucoup plus difficile l'utilisation actuelle ou envisagée du bien-fonds. Il est souvent difficile de déterminer si une mesure étatique entraîne de surcroît des difficultés dans l'utilisation." (G. Müller, op. cit., n° 29-32 ad art. 22ter, pp. 15-16).
En cas de délégation de compétence, la norme par laquelle le législateur habilite un organe exécutif ou une autorité communale à intervenir est insuffisante lorsqu'elle énonce une simple règle de compétence. Grisel enseigne "qu'il est nécessaire qu'elle détermine au moins approximativement les circonstances qui déclencheront l'activité administrative, ainsi que son objet. Plus la liberté et la propriété sont menacées, plus la délégation doit être précise. Notamment, en cas d'atteinte spécialement grave, le Tribunal fédéral requiert une délégation ou une base légale claire et nette. Appliquée d'abord aux restrictions de la propriété, cette jurisprudence a été étendue progressivement à toutes les limitations de la liberté. L'exigence d'une base claire et nette s'est imposée en matière fiscale, en principe quelle que soit la somme en jeu." (A. Grisel, op. cit., p. 164). Müller va dans le même sens: "le législateur peut aussi déléguer ses compétences législatives au gouvernement ou au parlement, à condition que la délégation ne soit pas prohibée par une disposition constitutionnelle, qu'elle soit limitée à un domaine précis, et que la loi contienne les points principaux de la réglementation, dans la mesure où elle porte une atteinte très sérieuse à la position juridique du citoyen." (G. Müller, op. cit., n° 29 ad 22 ter, p. 15; voir aussi P. Moor, op. cit., pp. 343 ss).
Qu'en est-il en cas de lacune de la loi ? Selon Grisel, "lorsqu'une base légale est indispensable, le juge ne saurait suppléer aux lacunes de la loi autrement que par l'interprétation. Exclu en règle générale, le recours à l'analogie est tout de même admissible dans des situations exceptionnelles. (...) L'exigence d'une base légale n'exclut pas une interprétation extensive de la loi" (A. Grisel, op. cit., p. 164).
Il ressort de ce qui précède que pour déterminer s'il faut ou non une base légale formelle en matière de dépens, on doit apprécier l'importance de la question. A première vue, il y a plusieurs éléments qui plaident en faveur de la faible importance de la matière, à savoir: son caractère accessoire, sauf dans les cas où les dépens sont eux-mêmes contestés, et les montants alloués.
e) La jurisprudence publiée est muette sur la question. Cependant, dans un arrêt non publié du 13 septembre 1994 (2P.128/1994, concernant le canton de Berne), le Tribunal fédéral a jugé que, en principe, l'adoption de prescriptions relatives à la question des frais et dépens dans les lois de procédure n'étaient pas de nature à porter une atteinte grave aux droits constitutionnels des parties à celle-ci (consid. 2c); le même arrêt ajoute que l'autorité exécutive peut adopter, en règle générale, des dispositions d'organisation et de procédure dans le cadre de sa compétence d'exécution des lois formelles. Dans l'arrêt en question, il s'agissait d'une décision rendue par une Commission de recours en matière de crédits aux investissements agricoles; le Conseil d'Etat bernois avait adopté une disposition selon laquelle cette commission statuait sans dépens, alors même que la loi applicable à cette matière renvoyait - en principe en tout cas
L'autorité de céans retient dès lors que le Conseil d'Etat pouvait effectivement, en principe tout au moins, adopter lui-même des règles relatives à l'allocation de dépens devant les autorités inférieures; il convient toutefois de vérifier encore que la norme de délégation de l'art. 27 al. 3 LJPA est suffisante à cet égard.
f) Tel est le cas au demeurant, dans la mesure où la règle précitée, lorsqu'elle confère la compétence au Conseil d'Etat de fixer la procédure de recours, entend déléguer de manière générale la matière précitée, qui s'étend notamment à la question des frais et des dépens.
Concrètement, le Conseil d'Etat, dans son règlement du 22 octobre 1997, n'a cependant pas réglé expressément la question des dépens; il reste que, sur le plan matériel, l'art. 2 al. 2 de ce règlement renvoie à l'art. 55 LJPA, ce qui permet d'affirmer que les autorités de recours inférieures ont bien la faculté d'allouer des dépens aux conditions de cette dernière disposition. Cette conclusion s'impose en tous les cas s'agissant du domaine des recours formés auprès d'un département en matière de plans d'affectation, communaux ou cantonaux.
En revanche, on ne se prononcera pas expressément sur cette faculté s'agissant d'autorités de recours communales (notamment les commissions communales de recours en matière d'impôt; v. TA, arrêt du 24 juin 1994, FI 93/0124, cons. 3, arrêt antérieur il est vrai au règlement précité, jugement qui annulait la décision d'une telle commission de recours en tant qu'elle accordait des dépens), ni s'agissant du domaine de l'assurance-chômage où le Service de l'emploi (Office cantonal de l'assurance-ch¿age) statue fréquemment lui aussi sur recours; dans ce dernier cas, l'on doit réserver en effet le point de savoir si l'art. 103 LACI, voire d'autres règles du droit fédéral imposeraient la solution contraire.
g) Il résulte de ce qui précède que les recourants pouvaient en principe obtenir l'allocation de dépens de l'autorité de recours de première instance déjà. Au demeurant, l'attitude de la municipalité souhaitant, au vu des griefs invoqués, retirer le projet de plan querellé, apparaît dans une large mesure comme un passé expédient, au demeurant incomplet, comme on l'a vu ci-dessus (consid. 1b); néanmoins, dans une telle situation, l'on doit considérer les recourants comme la partie qui l'emporte, ce qui leur donnait le droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA). Le montant de ceux-ci peut être arrêté à 800 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis dans la mesure où il a encore un objet.
II. La décision de classement rendue le 11 mars 1998 par le Département des infrastructures est réformée en ce sens que la Commune de Bioley-Magnoux doit aux recourants Hugo Fovanna et consorts, solidairement entre eux, un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
III. L'émolument d'arrêt mis à la charge de la Commune de Bioley-Magnoux est arrêté à 500 (cinq cents) francs.
IV. La Commune de Bioley-Magnoux doit en outre à Hugo Fovanna et consorts un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens de seconde instance.
ft/ms/Lausanne, le 9 mars 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.