CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 18 mai 1998
sur le recours interjeté par Georges CHAPUIS , route de Lausanne 1, à Romanel-sur-Lausanne, dont le conseil est l'avocat Philippe Richard, Petit-Chêne 18, CP 2593 à 1002 Lausanne
contre les décisions
du 3 février 1998 de la Municipalité de Romanel-sur-Lausanne , dont le conseil est l'avocat Alexandre Bonnard, Grand-Chêne 5, CP 3633, 1002 Lausanne
et de divers services cantonaux (synthèse du 26 janvier 1998), en particulier du l'Office cantonal de la police commerce et de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie,
levant son opposition et délivrant un permis de construire (réfection de l'Auberge "la Charrue", propriété de la commune de Romanel-sur-Lausanne).
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le village de Romanel-sur-Lausanne, au nord ouest de Lausanne, est traversé dans l'axe nord-sud par la route cantonale 401 qui relie Lausanne à Echallens. Cette route est dite route d'Echallens depuis le centre du village en direction d'Echallens au nord, et route de Lausanne depuis le même endroit en direction du sud vers la capitale. Au centre du village se trouve la parcelle 55, propriété de la commune. Cette parcelle, d'une surface de 1197 m², est bordée à l'est par la route cantonale et elle s'étend en pente douce vers l'ouest jusqu'à la parcelle 53 de la Compagnie du chemin de fer Lausanne-Echallens-Bercher, qu'emprunte la voie ferrée correspondante. Sur cette parcelle est construite, au bord de la route, l'Auberge de "la Charrue" (route d'Echallens nº 1). L'auberge est un bâtiment ancien (construit en 1850 selon les indications recueillies à l'audience) de 12,70 sur 15,00 mètres (190,5 m²), comportant un rez, un étage et des combles. Sa façade ouest était flanquée d'une annexe d'environ 6 mètres sur 2.50 mètres (15 m²), de même hauteur que le bâtiment principal dont le toit se prolongeait pour la couvrir (d'après les indications recueillies sur place, cette annexe étant déjà démolie lors de l'audience).
Le long de la limite sud de la parcelle 55 de la commune se trouve encore, contigu au bâtiment de la parcelle voisine, une seconde construction. Il s'agit d'une, ancienne remise dotée d'un large avant toit du côté donnant sur l'auberge.
Il résulte du dossier "police du commerce" que le tenancier de l'auberge a résilié son bail pour le 31 décembre 1997 en vue de la cessation de son activité. Le recourant a produit à l'audience une publication de la Feuille des Avis officiels du 14 avril 1998 dans laquelle la municipalité annonce qu'elle cherche un aubergiste pour son établissement comportant notamment une terrasse de 26 places (litigieuse en l'espèce), une salle à manger de 64 places, quatre chambres d'hôtes (également litigieuses en l'espèce) et un logement pour l'aubergiste.
De l'autre côté de la route cantonale, exactement en face de l'auberge, s'ouvre le débouché du chemin du Village qui dessert la partie du village située plus à l'est. Immédiatement au sud de ce débouché, Georges Chapuis est propriétaire d'une parcelle dont la RC 401 forme la limite ouest. Cette parcelle porte plusieurs bâtiments constituant les nº 1, 3 et 5 de la route de Lausanne. Le recourant habitait le premier de ces bâtiments (nº 1, aujourd'hui occupé par son fils Daniel Chapuis) qui se trouve en face de la remise déjà décrite sur la parcelle 55.
B. Du 11 novembre au 1er décembre 1997, la commune a mis à l'enquête la réfection de l'Auberge de "la Charrue". Le projet comporte divers points:
L'annexe existante serait démolie et remplacée par une annexe de 9.42 x 4.67 m. (43.99 m²) ne comportant qu'un rez-de-chaussée mais dotée d'un sous-sol (le bâtiment existant n'est que partiellement excavé et l'annexe ne l'était pas).
Outre quelques modification des cloisonnements intérieurs, quatre chambres d'hôte seraient créées dans les combles précédemment inoccupées, qu'il est prévu d'éclairer par trois lucarnes dans le pan est du toit, côté route, et par trois velux (de 94x160 cm) dans le pan ouest du toit.
Une terrasse serait créée le long de la façade sud du bâtiment, entre cette façade et une ligne située à l'aplomb du chêneau de l'avant-toit de la remise déjà décrite. Cette terrasse n'est ainsi pas couverte sauf par le retour du toit de la nouvelle annexe, qui se prolonge tout le long de la façade sur une largeur de 1,50 mètre. Elle est longue d'environ 13 mètres et sa largeur passe de 4 à 6 mètres environ d'est en ouest. Etant prévue au même niveau que le café situé au rez, elle est soutenue à l'est par un mur d'environ 50 centimètre et à l'ouest, en raison de la pente, d'environ 1,20 mètres. D'après les plans d'enquête, cette terrasse est bordée à l'ouest par un petit escalier et à l'est, soit du côté de la route, par une rampe d'accès parallèle à la route, surmontée d'une barrière ajourée qui sépare la terrasse de la route. Il a été précisé en cours d'instruction qu'il était prévu de fermer cette barrière par des éléments translucides. La municipalité a précisé formellement en audience que le permis de construire autorisait la construction de la barrière mise à l'enquête sous réserve du remplacement du matériau translucide par un revêtement absorbant le bruit du côté de la route.
la partie ouest de la parcelle, entre l'auberge et la voie du LEB, serait réaménagée, notamment quant aux places de parc de l'auberge.
La demande de permis de construire indique qu'une dérogation est requise pour la création de lucarnes en toiture (art. 9 RPEPC).
Par lettre du 15 novembre 1997, Georges Chapuis a déclaré s'opposer à certains des travaux prévus pour le motif que la municipalité devait respecter la réglementation qu'elle a mise en place. Il invoquait les règles relatives à l'aménagement des combles, aux percements en toiture, aux prolongements extérieurs prohibant selon lui la terrasse prévue et il soulignait l'étroitesse du passage entre la terrasse et la dépendance existante, où les véhicules ne pourraient s'engager qu'en manoeuvrant sur la route cantonale. Il invoquait aussi les difficultés d'accès pour les pompiers. Il s'opposait également, en qualité de voisin immédiat, à la terrasse en raison du bruit qu'elle engendrerait.
Par lettre du 1er décembre 1997, Daniel Chapuis s'est opposé à la création d'une terrasse en raison du bruit qu'elle engendrerait à dix mètres de ses fenêtres, ainsi qu'il avait pu le constater lorsque des tables avaient déjà été installées au même endroit durant l'été. Il déclarait par ailleurs ne pas contester la nécessité de la réfection projetée quand bien même il ne partageait pas le choix du conseil communal à cet égard.
L'office cantonal de la police du commerce a procédé le 7 janvier 1998 à une inspection locale en présence des opposants et de représentants du service de lutte contre le nuisances.
De la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 26 janvier 1998, il résulte que l'office cantonal de la police du commerce a délivré l'autorisation spéciale requise. Cet office y relève que la commune a prévu de séparer la terrasse de la route par une paroi absorbante et que selon le règlement de police, la terrasse ne peut être exploitée que jusqu'à 22 heures. Il se réfère en outre au préavis du service de lutte contre les nuisances, qui déclare applicable l'annexe 6 OPB et ses valeurs limites et souligne que l'auberge et son voisinage sont en zone de degré de sensibilité III, et que les bruits de comportement de la clientèle à la sortie de l'établissement sont sous la responsabilité de l'exploitant. Observant que la mise en place de parois en plexiglas le long de la terrasse engendrera une réflexion du bruit du trafic routier pour les voisins situés de l'autre côté de la route, le service de lutte contre les nuisances demande qu'un absorbant soit posé sur la face côté route de cette paroi.
Cette synthèse mentionne également une observation du Service des bâtiments, section monuments historiques, qui indique que le projet ne porte pas atteinte en soi au caractère du bâtiment qui a obtenu la note 3 au recensement architectural. Ce service déclare toutefois formuler une observation selon laquelle l'aspect de l'immeuble gagnerait à ce que les lucarnes latérales, de même que les velux, soit recentrés au lieu d'être alignées à la verticale des fenêtres de la façade, les velux ne devant par ailleurs pas dépasser la dimension 78 x 140 cm, quitte à user de la dérogation de l'art. 28 RATC.
C. Par décision du 3 février 1998, la municipalité a levé l'opposition de Georges Chapuis. Elle a notamment précisé que l'utilisation de la terrasse était régie par le règlement communal de police et que suite à la visite du service de lutte contre les nuisances et de la police du commerce, elle avait décidé de fermer la terrasse du côté de la route par une paroi anti-bruit et d'y créer une pergola.
Le permis de construire a été délivré. Dans la partie "conditions spéciales faisant partie intégrante du permis", sous la rubrique "autorisations spéciales cantonales ou fédérales accordées", il se réfère simplement à la synthèse de la CAMAC du 26 janvier 1998, annexée au permis.
Georges Chapuis a été entendu par la municipalité le 6 février 1998. D'après le procès-verbal de cette séance, il a déclaré qu'il agissait en qualité de citoyen, trouvant le projet médiocre et coûteux pour la commune. Il est revenu sur les oppositions qu'il avait faites contre diverses mesures de planification antérieures et la municipalité a évoqué la tentative de modification du règlement communal abandonnée en raison des difficultés rencontrées, alors qu'il était lui-même syndic. Le recourant a ajouté à la main sur l'original du procès-verbal qu'il exigeait le respect de la réglementation en l'espèce mais il a ajouté que cette réglementation était trop restrictive et complètement dépassée. D'après les indications recueillies en audience (le procès verbal n'en fait pas mention), la commune a présenté une maquette de travail de l'auberge (présentée à l'audience également) sur laquelle pouvait être disposée soit la barrière mise à l'enquête, soit une cloison de plus grande dimension, avec un petit avant-toit, fermant la quasi totalité de l'espace séparant le hangar existant de l'auberge.
D. Par acte du 23 février 1998, Georges Chapuis a contesté la décision municipale et les autorisations cantonales de l'office de la police du commerce et de l'établissement cantonal d'assurance contre l'incendie, en concluant en substance et en bref à leur annulation, subsidiairement à leur réforme dans le sens du refus de la création de quatre chambres dans les combles, de la création de quatre lucarnes sur le pan est de la toiture, ainsi que de la création de la terrasse.
L'ECA et l'Office cantonal de la police du commerce, par lettres du 16 et 18 mars 1998, se sont déterminés en concluant au rejet du recours. La commune a conclu le 1er avril 1998 au rejet des conclusions du recourant.
Accordé provisoirement lors de l'enregistrement du recours, l'effet suspensif a été, sur requête de la commune, confirmé pour les chambres dans les combles, les lucarnes et la terrasse, mais levé pour le surplus par décision du 4 mars 1998. Suite au recours incident déposé par le recourant, la section des recours a rendu une décision provisionnelle du 18 mars 1998 étendant l'effet suspensif à l'annexe mais celle-ci était déjà démolie à cette date. Le recours incident a finalement été retiré.
Le recourant, le 24 avril 1998, puis la commune, le 7 mai 1998, ont déposé un mémoire ampliatif.
Le juge instructeur a communiqué aux parties l'arrêt AC 97/068 du 2 mars 1998 et interpellé le service de lutte contre les nuisances, devenu Service de l'environnement et de l'énergie, qui s'est déterminé le 30 avril 1998.
Le Tribunal administratif a tenu une audience publique le 13 mai 1998 à laquelle ont participé le recourant et son conseil, la syndic et le conseil de la municipalité, accompagnés de Daniel Chapuis (qui est à la fois membre de la municipalité, fils du recourant, auteur de l'opposition relatée plus haut et locataire du bâtiment d'habitation de la rue de Lausanne nº 1 appartenant au recourant), ainsi que de représentants du Service de l'environnement et de l'énergie et de l'Office cantonal de la police du commerce.
Il a procédé à une inspection locale sur la parcelle de l'auberge litigieuse et dans les différents étages du bâtiment d'habitation déjà décrit du recourant. Il a constaté notamment que le bâtiment d'habitation du recourant, implanté sur le bord du trottoir à la route de Lausanne 1, comprend un rez, un étage et des combles aménagées. La façade ouest qui donne sur la route ne comporte que deux fenêtres au rez et à l'étage mais elles ne sont plus utilisées car elles sont masquées dans les pièces correspondantes par des éléments d'ameublements (paroi d'armoires et bibliothèque). La façade pignon nord, qui donne - d'après la désignation utilisée en audience - sur la "place de la laiterie" qeu regarde obliquement l'auberge, comporte, tant au rez et qu'à l'étage, trois fenêtres qui donnent sur la cage d'escalier, un couloir, une cuisine et une salle de bains. Dans les combles, qui sont aménagées en un seul volume incluant une cuisine ouverte et le séjour, seule une toute petite fenêtre ouvre sur la façade pignon nord; ce volume est éclairé par des velux, dans chacun des pans du toit, dont deux grands sur la pan ouest du toit, du côté de la route; l'observateur debout devant ces velux-là peut voir l'emplacement de la terrasse litigieuse entre la remise et l'auberge. Il n'y a pas de fenêtres du tout en façade est. Sous réserve du volume aménagé dans les combles, éclairés par les velux qui viennent d'être décrits, toutes les pièces prennent jour sur la façade pignon sud, soit à l'opposé de l'auberge.
Les autres constatations faites à cette occasion seront reprises dans les considérants en droit qui suivent.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
Le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui choisi aux art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.
En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon la jurisprudence récente, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas le destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).
Au sujet l'aménagement des combles et des lucarnes en toiture, le recourant expose dans son recours qu'il était lui-même intervenu - mais sans succès - lors de l'enquête sur le règlement communal en critiquant les dispositions relatives aux ouvertures en toiture dont la rigueur rendait illusoire la possibilité prévue d'aménager les combles; son intervention ayant été rejetée, il demande que ces dispositions adoptées en connaissance de cause soient respectées strictement. En bref, le pan de toit de l'auberge qui donne sur la route est indiqué comme "à conserver" sur le plan annexé au RPEPC, ce qui interdirait d'y créer des lucarnes. Interpellé à l'audience sur l'intérêt poursuivi par son intervention sur ce point, le recourant a déclaré qu'il visait uniquement l'intérêt au respect du règlement communal. Interpellé à nouveau durant l'inspection locale, il a déclaré que les chambres dans les combles et les lucarnes sur le toit de l'auberge ne le dérangeaient pas.
Il résulte de ce qui précède que le recourant entend faire la démonstration par l'exemple, voire par l'absurde, du caractère mal fondé de certaines dispositions du règlement communal. Il ne s'agit pas là d'un intérêt digne de protection au sens de la jurisprudence citée ci-dessus car le recourant ne peut invoquer aucun avantage personnel que lui procurerait l'admission du recours. Il a fait plaider que tout voisin est intéressé à la construction des parcelles proches de la sienne mais cette affirmation ne peut être suivie sans réserve. Il est vrai que dans certaines circonstances, le critère de l'intérêt digne de protection impose d'admettre sans autre, par exemple, que celui qui jouit de fait d'une vue agréable peut, même s'il ne bénéficie d'aucune servitude lui en garantissant la pérennité, invoquer la violation de toute disposition dont le respect aurait pour effet d'interdire la construction litigieuse ou de la modifier de manière à mieux préserver son dégagement. En revanche, on ne saurait admettre d'emblée que tout voisin peut recourir contre l'autorisation d'ériger une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice. Lorsque comme en l'espèce, ce préjudice est inexistant du propre aveu du recourant, la qualité pour recourir doit être déniée à ce dernier. Par ailleurs, que la jurisprudence admette dans sa formulation traditionnelle le caractère suffisant d'un intérêt idéal ne doit pas conduire à admettre la qualité pour recourir de celui qui prétend agir dans le seul intérêt du respect du règlement car ce procédé relève de l'action populaire, prohibée. Enfin, la jurisprudence n'habilite pas le recourant à intervenir personnellement dans l'intérêt public, pour préserver les deniers de la commune, et la fonction que le recourant exerce (ou a exercé comme en l'espèce) au sein de l'exécutif communal n'a pas pour effet de lui conférer un intérêt direct légitimant en soi un recours de sa part (AC 95/119 du 3 septembre 1997).
Vu ce qui précède, la qualité pour recourir doit être déniée au recourant pour ce qui concerne ses griefs relatifs aux combles et aux lucarnes. Ses conclusions à cet égard sont irrecevables.
On ajoutera au passage que le règlement du plan d'extension partiel du village (ci dessous: RPEPC) n'est pas aussi catégorique que le croit le recourant. S'il est vrai que l'art. 9 RPEPC paraît condamner les lucarnes litigieuses parce qu'il permet des percements en toiture que la municipalité peut à certaines conditions autoriser "sauf dans les pans "à conserver"", force est de constater que l'art. 8 envisage expressément l'application de l'art. 9 pour les pans de toitures "à conserver", tout en exhortant la municipalité à "une extrême réserve". L'autorisation que l'art. 8 prévoit paraît ainsi exclue par le texte de l'art. 9 RPEPC. Cette contradiction interne montre que la qualité normative et rédactionnelle du règlement prête à discussion, mais il n'y a pas lieu, en raison de l'irrecevabilité du recours sur ce point, d'engager cette discussion, ni d'ailleurs d'examiner les conséquences qu'il faudrait tirer du fait que selon les déclarations concordantes des deux parties en audience, la municipalité a accordé, y compris à l'époque où le recourant était syndic, de nombreuses dérogations en faveur de telles ouvertures (le pan de toit du recourant où se trouvent les deux velux d'où l'on voit la terrasse sont aussi ouverts dans un pan "à conserver").
Il n'est pas contesté que cette terrasse peut être une source de bruit susceptible d'être perçu depuis son bâtiment d'habitation situé de l'autre côté de la route. Le recourant a donc qualité pour recourir en invoquant la violation de toute disposition qui permettrait de condamner le projet de terrasse
Il est vrai en revanche que ni le permis de construire ni la décision notifiée ne sont particulièrement clairs quant à la teneur exacte du permis délivré. Cela tient au fait que le permis de construire se contente de renvoyer à la synthèse de la centrale des autorisations du 26 janvier 1998 alors que cette synthèse foisonne d'indications de tous ordres (renvoi à des directives et ordonnances, recommandations et considérations diverses, références à rappeler dans la correspondance, etc) sans qu'on puisse toujours y discerner clairement le dispositif (seul susceptible d'entrer en force) des décisions cantonales déterminantes. Par exemple, et bien que le recours soit irrecevable sur ce point comme on l'a vu, on constate que le service compétent en matière de monuments historiques s'est contenté d'une observation (dans la terminologie de la loi, les "observations" n'appellent pas une décision sujette à recours, art. 116 LATC) relative à l'alignement des lucarnes et que même dans la décision notifiée au recourant, cette intervention est rappelée - et qualifiée de remarque - sans qu'on puisse savoir si le permis de construire délivré implique une modification du projet mis à l'enquête sur ce point: il faut consulter les plans d'exécution qui figurent - exceptionnellement - au dossier pour comprendre que la commune a décider de se conformer à l'observation en déplaçant les lucarnes. Il en va de même pour le barrière fermant la terrasse litigieuse du côté de la route, dont la décision de l'office de la police administrative ne fait pas état (elle se réfère au préavis du service de lutte contre les nuisances qui demande la pose d'un absorbant) tandis que la décision notifiée au recourant indique que la municipalité a décidé de fermer la terrasse du côté de la route par une paroi anti-bruit et d'y créer une pergola, ce qui paraît constituer une description de l'aménagement subsidiairement présenté sur la maquette examinée en audience alors que lors de cette dernière, la municipalité a déclaré que ce qu'elle a autorisé finalement, c'est la paroi figurant sur les plans d'enquête mais revêtue d'un matériau absorbant du côté de la route à la place du matériau translucide initialement prévu. La confusion qui règne à cet égard devrait cas échéant être levée par le présent arrêt.
Il en va de même des moyens tirés de l'accès (entre la terrasse et la remise), dont le recourant soutient à la fois qu'il est excessivement réduit au point d'engendrer des nuisances (recours, section A 3.3.8), et qu'il devrait être condamné comme dangereux (annexe à l'opposition, p. 2). En réalité, la parcelle est commodément accessible par le nord et compte tenu de la largeur de ce cul-de-sac entre la terrasse et la remise (2,50 mètres sur environ 12 mètres), il n'y a pas lieu de douter de l'affirmation de la municipalité dans la décision attaquée selon laquelle les véhicules ne seront pas autorisés à y pénétrer.
Le territoire de la Commune de Romanel-sur-Lausanne est régi par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPEPC) approuvé par le Conseil d'Etat le 5 février 1986. L'une des zones que prévoit ce plan est la zone du village, qui est elle-même régie par le règlement du plan d'extension partiel "Romanel-Village" (ci-dessous RPEP "Romanel-Village") et les plans correspondants, également approuvés par le Conseil d'Etat à la même date.
Le recourant invoque principalement les art. 10 à 12 RPEP "Romanel-Village", qui sont cités ci-dessous avec d'autres dispositions communales dont il faut les rapprocher :
DISPOSITIONS DU RPEP "Romanel-Village"
"ZONE DU VILLAGE
Art. 3 La zone du village est destinée à l'habitation, au commerce, au petit artisanat et à l'administration publique et privée.
La zone du village est caractérisée par :
a) les bâtiments à conserver
b) les prolongements extérieurs des bâtiments
c) les surfaces de circulations.
a) bâtiments à conserver
Art. 4 Les bâtiments à conserver sont maintenus et entretenus et peuvent subir des transformations intérieures.
Sous réserve du 4e alinéa, les transformations extérieures ne sont pas autorisées sur les façades ou parties de façades "à conserver", marquées d'un front sur le plan B.
Sur les autres façades ou parties de façades, des transformations ou agrandissements peuvent être autorisés, sous réserve du maintien du caractère architectural du bâtiment.
(al. 4 et 5 ...)
Les agrandissements et transformations doivent tendre à valoriser les bâtiments à conserver et leur volumétrie ne doit pas trahir l'aspect originel du bâtiment.
(al. 7 ...)
Art. 5 L'ordre contigu est autorisé.
Art. 6 La surface au sol des agrandissements n'excède pas le tiers (1/3) de celle du bâtiment "à conserver".
Le nombre de niveaux est limité à 1.
Les combles sont habitables et ne comptent pas pour un niveau.
(art. 8 et 9: ...)
b) prolongements extérieurs des bâtiments
Art. 10 Sont considérées comme prolongements extérieurs des bâtiments les surfaces qui ne sont pas occupées par les bâtiments "à conserver".
Ces surfaces sont destinées à assurer le dégagement nécessaire, l'accès aux bâtiments, des jardins, etc.
Elles sont inconstructibles, sous réserver des art. 11 et 12.
Art. 11 Les constructions existantes dans les surfaces de prolongements extérieurs (des bâtiments) peuvent être entretenues et réparées, à l'exclusion de toute transformation, agrandissement, reconstruction ou changement de l'affectation actuelle.
Art. 12 La Municipalité peut autoriser des constructions nouvelles à caractère de dépendance ou autres constructions de minime importance sous réserve de leur intégration aux bâtiments et au site.
Les constructions ne sont en aucun cas affectées à l'habitation ou à l'exercice d'une profession, exception faite de l'agriculture. Leurs implantation, volume, hauteur, ainsi que les matériaux de construction sont déterminés de cas en cas, d'entente avec la Municipalité.
Le nombre de niveaux est limité à 1."
DISPOSITIONS DU REGLEMENT GENERAL (RPEPC)
"REGLES APPLICABLES A TOUTES LES ZONES
Art. 50 La surface bâtie est mesurée au niveau de la construction présentant les plus grandes dimensions en plan; compte non tenu des seuils, des perrons, des balcons en saillie (fermés latéralement ou non), des terrasses non couvertes et d'autres installations semblables.
Les garages à voiture souterrains ne comptent pas dans le calcul de la surface bâtie, pour autant que la moitié du volume au moins soit située au-dessous du niveau du terrain naturel, qu'une face au plus soit visible une fois le terrain aménagé et que la toiture soit recouverte d'une couche de terre végétale de 50 cm. au moins.
La Municipalité peut toutefois autoriser l'aménagement d'emplacements de stationnement sur la toiture des garages souterrains si la création et le maintien des surfaces de verdure suffisantes sont par ailleurs garantis.
(...)
DISPOSITIONS SPECIALES
(...)
Art. 79 La Municipalité est compétente pour autoriser, dans les espaces réglementaires entre bâtiments, ou entre bâtiments et limites de propriétés voisines, la construction de dépendances peu importantes n'ayant qu'un rez-de-chaussée, de trois mètres de hauteur à la corniche au maximum. Par dépendances, on entend des buanderies, garages particuliers pour une ou deux voitures, etc. Ces petites constructions ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle."
Selon le recourant, la terrasse occuperait une surface à considérer comme prolongement extérieur des bâtiments au sens de l'art. 10 RPEP "Romanel-Village" alors que cette surface est inconstructible en vertu de l'art. 10 al. 3 RPEP "Romanel-Village", sous la seule réserve des art. 11 et 12 RPEP "Romanel-Village". Il ne s'agirait pas d'une construction existante pouvant être entretenue ou réparée selon l'art. 11 RPEP. Il conteste également qu'il puisse s'agir d'une construction nouvelle à caractère de dépendance ou de minime importance au sens de l'art. 12 RPEP "Romanel-Village": sur ce point, il fait valoir que la terrasse n'est pas de peu d'importance en raison de sa surface (et de son coût invoqué en audience); en outre, elle servirait à l'activité professionnelle, ce qu'excluent les art. 39 al. 2 RATC et l'art. 12 al. 2 "Romanel-Village"; enfin, elle augmenterait la surface bâtie de plus de 50 % compte tenu de la nouvelle annexe.
On rappelle à cet égard que l'art. 39 RATC, qui constitue la synthèse de la jurisprudence de l'ancienne commission de recours, prévoit ce qui suit à ses al. 1 à 4:
A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
Par dépendances de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Il est vrai qu'une terrasse pourrait être rapprochée des ouvrages visés à l'art. 39 al. 3 RATC (murs de soutènement, clôtures, place de stationnement à l'air libre notamment) et c'est probablement par ce biais que le recourant prétend soumettre la terrasse litigieuse aux règles relatives aux dépendance pour pouvoir en déduire que, servant à l'activité professionnelle, elle violerait les art. 39 al. 2 RATC et l'art. 12 al. 2 RPEP "Romanel-Village". Le tribunal observe cependant d'emblée que l'interprétation des art. 10 à 12 RPEP "Romanel-Village" préconisée par le recourant aurait pour effet de vider de sa substance l'aire de "prolongement extérieur", qui doit au contraire pouvoir être utilisée d'une manière qui constitue précisément le prolongement des bâtiments, ceux-ci étant licitement affectés à l'habitation, au commerce, au petit artisanat et à l'administration en vertu de l'art. 3 al. 1 RPEP "Romanel-Village". Par exemple, si l'on devait considérer les places de parc de l'auberge litigieuse comme des dépendances et déduire du fait qu'elles sont destinées aux clients la conclusion qu'elle servent à l'activité professionnelle, elles devraient être proscrites en application de l'art. 39 al. 2 in fine RATC, ce qui serait assurément absurde. On précisera d'ailleurs à cet égard que la jurisprudence du Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de relativiser l'interdiction d'activité liée à l'habitation ou à l'activité professionnelle dans les dépendances pour le motif qu'une conception aussi schématique conduit à des résultats peu satisfaisants, ne serait-ce que dans les zones où comme en l'espèce, les activités sont autorisées (arrêt AC 92/277 du 29 juin 1993, G. c. Gland, au sujet d'une piscine à utilisation professionnelle). On peut au demeurant se demander si, en présence d'un bâtiment affecté à l'habitation ou à l'activité professionnelle généralement autorisée en zone village, la définition même de la dépendance dont l'utilisation doit être "liée à l'occupation du bâtiment principal" (art. 39 al. 1 RATC) ne risque pas d'entrer en contradiction avec la règle selon laquelle les dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle (art. 39 al. 2 RATC).
Le caractère déraisonnable de l'interprétation du recourant est d'autant plus flagrant que l'art. 12 ne vise pas seulement "l'espace réglementaire" au pourtour de la parcelle mais la totalité de la surface non construite jusqu'aux façades des bâtiments existants. En effet, le RPEP "Romanel-Village" ne prévoit aucune règle sur la distance à la limite telle qu'en permet l'art. 47 lit. i LATC. Il autorise au contraire l'ordre contigu (art. 5 RPEP "Romanel-Village"). Malgré son titre, qui paraît plutôt le rapprocher d'un plan partiel d'affectation au sens de l'art. 56 LATC, ce règlement adopte une systématique proche de celle d'un plan de quartier: les plans de quartier fixent des conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction (art. 64 LATC) et doivent en règle générale indiquer les bâtiments existants, à conserver ou à démolir (69 al. 1 lit. c LATC) et fixer le périmètre d'implantation des constructions, les dimensions minimales et maximales et la destination de celles-ci, ainsi que, précisément, leurs prolongements extérieurs (69 al. 1 lit. b LATC). En l'absence comme en l'espèce d'une règle sur les distances à la limite et en présence d'une règle instaurant une aire de prolongements extérieurs des bâtiments, l'adoption d'une règle sur les dépendances, qui ont précisément pour caractéristique de pouvoir être construites "dans les espaces réglementaires" au sens de l'art. 39 RATC, pose des problèmes délicats.
On peut cependant s'abstenir d'analyser plus longuement la délicate interprétation de l'art. 12 RPEP "Romanel-Village" et de son renvoi à la notion de dépendance. Il faut au contraire clairement distinguer les constructions qui doivent respecter la distance à la limite (sous réserve de l'exception dont bénéficie les dépendances au sens de l'art. 39 al. 2 RATC) des autres aménagements qui peuvent prendre place dans les "espaces réglementaires" non pas parce qu'il constituent des dépendances bénéficiant de cette exception, mais parce qu'ils ne sont pas des constructions au sens des règles sur la limite des constructions. Par exemple, la jurisprudence constante admet que les voies d'accès échappent à l'application des règles sur les distances à ménager entre bâtiments et limites de propriété, dans la mesure où elles constituent un équipement de la construction, ces aménagements pouvant donc prendre place dans les espaces dits réglementaires (CCRC, prononcés nos 6866, 27 mars 1991, G. Cailler c/ Crans-près-Céligny; 7079, 23 décembre 1991, Destraz c/ Essertes; 6280, du 19 décembre 1989, Ohl-Davaine c/ Nyon; Tribunal administratif, arrêt AC 91/071, du 12 mai 1992; arrêt PPE Grande Eglantine c/ Lausanne, AC 93/034 du 29 décembre 1993; il n'en va pas différemment d'une rampe d'accès à un garage souterrain, même partiellement recouvert d'une dalle de béton: arrêt AC 96/087 du 7 avril 1997, X c/ Paroisse cath. et Lausanne).
C'est pour ce motif que la municipalité fait valoir à juste titre que la terrasse litigieuse ne constitue pas une construction au sens de l'art. 10 al. 3 RPEP. Certes, il n'est pas contesté que la création de la terrasse est un travail soumis à autorisation au sens de l'art. 103 LATC: aménagée sur une dalle que soutient un muret afin d'être accessible de plain-pied depuis le restaurant, elle modifie en effet de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain au sens de cette disposition. Cela ne signifie pas encore que la surface occupée par la terrasse doive être considérée comme une construction au sens des règles sur la surface, l'implantation ou la distance aux limites. Seules sont soumises à ces règles (et à leurs dérogations s'agissant des dépendances) les constructions comportant un volume, en principe fermé. En l'espèce, seules sont à considérer comme des constructions l'auberge et la remise existantes. On en trouve d'ailleurs la confirmation à l'art. 50 RPEPC, applicable en vertu du renvoi de l'art. 29 RPEP "Romanel-Village", qui prévoit que la surface bâtie de la parcelle doit être mesurée au niveau de la construction sans tenir compte des seuils, des balcons en saillie, des terrasses non couvertes et d'autres installations semblables. Or on se trouve bien ici en présence d'une terrasse non couverte car l'avant-toit large de 1,5 mètre fixé contre la façade qui la longe ne peut pas être considéré comme une prolongation artificielle et disproportionnée de la toiture, constituant en réalité une extension de la surface construite d'après la jurisprudence (RDAF 1986, p. 50; v. par exemple AC 95/092 du 29 juin 1995). Seule compte ainsi dans la surface construite l'auberge et la nouvelle annexe, dont la construction augmente la surface bâtie en la faisant passer de 206 à 236 m² environ, ce qui reste en-deçà dans la limite de l'augmentation d'un tiers prévue par l'art. 6 al. 1 RPEP. On notera au passage que cette possibilité d'agrandissement démontre que l'aire de "prolongement extérieur des bâtiments" au sens de l'art. 10 RPEP "Romanel-Village" n'est pas inconstructible nonobstant la formulation absolue de l'alinéa 3 de cette disposition, qui ne réserve pas l'art. 4 al. 6 ni l'art. 6 RPEP "Romanel-Village".
En résumé, la terrasse non couverte litigieuse ne fait pas partie de la surface construite, même si elle n'est pas aménagée directement à même le sol. Il ne s'agit ni d'une construction principale ni d'une dépendance, mais bien d'un aménagement extérieur à la réalisation duquel la règle de l'inconstructibilité des "prolongements extérieurs des bâtiments" (art. 10 al. 3 RPEP "Romanel-Village") ne s'oppose pas.
La question des nuisances imputées à la terrasse doit s'analyser au vu des règles du droit fédéral de la protection de l'environnement, qui font l'objet du considérant suivant.
Il n'est pas contesté que la délivrance du permis de construire la terrasse litigieuse nécessite l'autorisation préalable du département JPAM (selon la désignation en vigueur au moment de la décision attaquée; voir l'art. 52 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons, ci-après: LADB, et l'art. 24 du règlement d'application de la LADB). Il s'agit là d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 LATC et dans ce cadre, la compétence d'appliquer le droit fédéral de la protection de l'environnement appartient, en vertu de l'art. 2 al. 2 du règlement d'application de la LPE du 8 novembre 1989, à l'autorité désignée par la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, à savoir le Département JPAM (voir annexe II RATC, sous la rubrique "ouvrages particuliers" concernant les divers établissement publics soumis à patente).
Le Département JPAM, par son office cantonal de la police du commerce qui se réfère lui-même au préavis du service de lutte contre les nuisances, a déclaré que les valeurs limites de l'annexe 6 OPB étaient applicables mais cette affirmation se heurte à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF du 28 mars 1996, DEP 1997 p. 197, concernant un pub à Delémont; ATF du 24 juin 1997, DEP 1997 p. 495, concernant un pub saint-gallois au bord du lac de Constance; ATF du 14 juillet 1997, DEP 1997 p. 484, concernant un tea-room dans la localité fribourgeoise de M.). En bref et comme le rappelle l'arrêt AC 97/068 communiqué aux parties, les valeurs limites de l'annexe 6 OPB sont spécifiques aux bruits typiques de l'industrie et de l'artisanat (bruit de machines par exemple) et ne peuvent pas être transposées au bruit des auberges, discothèques et autres établissements analogues dont les immissions consistent essentiellement en bruits de comportement humain (conversations, cris, rires, tintement de verres et cliquetis de vaisselle, musique, applaudissement, claquements de portières, etc.). Dans un tel cas, il faut, sans se référer à de telles valeurs limites, apprécier le cas d'espèce en se fondant sur l'expérience et déterminer si l'on se trouve en présence d'une gêne insupportable au vu des critères des art. 15, 19 et 23 LPE, ainsi que le prévoit l'art. 40 al. 3 OPB. Des mesures de bruit peuvent parfois s'avérer d'une certaine aide mais faute de valeurs limites éprouvées, elles n'ont qu'une importance secondaire. Il faut tenir compte du caractère du bruit, du moment et de la fréquence auxquels il survient ainsi que de la sensibilité au bruit et de la charge sonore préexistante de la zone concernée afin de déterminer si les nuisances invoquées sont propres à gêner de manière sensible la population dans son bien-être.(ATF des 24 juin et 14 juillet 1997 précités, DEP 1997 p. 500 et 493). Selon la jurisprudence fédérale, il incombe à l'autorité compétente non seulement de se prononcer sur les conditions à imposer aux propriétaires en matière de constructions ou d'équipements, mais également de se prononcer sur les modalités d'exploitation tels que les horaires d'ouverture, le volume de la musique diffusée, sans compter la nécessité d'examiner si l'exploitation du pub entraîne une utilisation accrue des voies de communication et de procéder à la fixation du degré de sensibilité (voir l'ATF du 28 mars 1996 déjà cité, DEP 1997 p. 197, spéc. p. 203 s. On renoncera pour le surplus à revenir en l'espèce sur la portée de l'art. 62 LADB invoqué en audience, qui confère à l'autorité communale (dans un règlement adopté par le législatif communal) et non à l'autorité cantonale la compétence de fixer les horaires d'ouverture.
La référence à l'annexe 6 OPB, pour erronée qu'elle soit, n'a guère de conséquences sur la décision attaquée qui ne fait état d'aucun chiffre. Les éléments qui fondent réellement la décision ressortent du préavis du service de lutte contre les nuisance, de sa réponse au recours et des explications recueillies en audience. Le service compétent a tenu compte du fait que la zone se trouve en degré de sensibilité III: il s'agit bien d'une zone "village" mixte où des entreprises moyennement gênantes sont admises (art. 44 al. 1 lit. c OPB). La charge sonore existante est déjà considérable car il résulte des chiffres évoqués en audience que les valeurs d'alarme sont atteintes sur la façade ouest du bâtiment du recourant à la route de Lausanne 1. C'est d'ailleurs manifestement pour ce motif que les deux fenêtres de la façade ouest donnant sur la route et la remise de l'auberge en face sont condamnées: elles ne sont effectivement plus utilisées mais masquées en permanence par des parois de mobilier qui les recouvrent entièrement. Enfin, l'inspection locale a montré que toutes les fenêtres du rez et de l'étage ouvrant sur la façade nord, soit avec vue oblique sur l'auberge, éclairent des locaux qui ne sont pas sensibles au bruit au sens de l'art. 2 al. 6 lit. a OPB car il s'agit d'un escalier, d'un dégagement, d'une cuisine et d'une salle de bains. La fenêtron de cette façade pignon donnant sur la cuisine ouverte aménagée dans les combles ne revêt pas une importance suffisante pour renverser cette constatation. Quant aux velux ouvrant dans les combles aménagées en pièce de séjour, ont doit considérer que même s'il sont situés du côté de la route et de la terrasse projetée, ils ne constituent pas la seule ouverture du volume en question, qui en possède d'autres du côté opposé à la route. Compte tenu de tous ces éléments, le service compétent pouvait effectivement considérer sans abuser de son pouvoir d'appréciation qu'il n'y avait pas lieu d'interdire la création de la terrasse et que l'on pouvait se contenter d'éviter que la paroi qui la ferme du côté de la route ne réfléchisse le bruit en direction du bâtiment du recourant. La décision municipale notifiée au recourant étant comme on l'a vu peu claire sur les réelles intentions de la commune propriétaire, il convient de préciser que la décision de l'office cantonal exige bien un revêtement absorbant sur la barrière mise à l'enquête.
Pour ce qui concerne la question des horaires d'exploitation de la terrasse, l'office cantonal de la police administrative est parti de l'idée que la terrasse serait fermée à 22 heures en application du règlement communal de police. Ce dernier, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1995, prévoit seulement à son art. 116 al. 2 que sur les terrasses, tous chants, discussions et autres jeux bruyants ainsi que toute musique sont interdits de 22 h00 à 07h00 sauf autorisation spéciale de la municipalité. Comme le conseil de la commune l'a souligné, il ne s'agit pas là d'une disposition prohibant réellement l'utilisation de la terrasse au-delà de 22 heures mais c'est pour ce motif que la municipalité a déclaré à l'audience qu'elle s'engageait à fermer la terrasse de son auberge à 22 heures. Il s'agit là de l'heure dont le tribunal fédéral a considéré, par référence aux annexes 3 et 4 OPB, qu'elle marquait le début du repos nocturne. Vu l'accord de la commune en l'espèce, on peut s'abstenir d'examiner si l'OPB confère réellement au Conseil fédéral la compétence de fixer l'heure du repos nocturne dans toute la Suisse. Il y a simplement lieu d'intégrer à la décision attaquée cette heure de fermeture acceptée par le propriétaire de l'établissement. Il y a donc lieu de réformer la décision de l'office cantonal dans ce sens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de l'office cantonal de la police du commerce et le permis de construire sont précisés en ce sens que la barrière mise à l'enquête à l'extrémité de la terrasse le long de la route doit être revêtue d'un matériau absorbant du côté de la route.
III. La décision de l'office cantonal de la police du commerce est réformée en ce sens que l'exploitation de la terrasse devra se terminer à 22 heures.
II. Le recours est irrecevable pour le surplus.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant Georges Chapuis.
IV. La somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est accordée à la commune de Romanel-sur-Lausanne à titre de dépens à la charge du recourant.
V. La somme de 500 (cinq cents) francs est accordée au recourant à titre de dépens à de l'Etat de Vaud, Office cantonal de la police du commerce.
ft/Lausanne, le 18 mai 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).