CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 avril 1999
sur le recours interjeté par la BANQUE CANTONALE VAUDOISE et la FONDATION PREVISTA, Fondation de placement pour les institutions de prévoyance en faveur du personnel , à Lausanne, toutes deux représentées par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 23 septembre 1997 admettant partiellement leur recours contre le plan partiel d'affectation no 6512 de la Commune de Lausanne et approuvant ce plan pour le surplus.
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs. Greffier: M. Laurent Gisel, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A. La Banque cantonale vaudoise (ci-après: la BCV) est propriétaire des parcelles nos 5906 et 5907 de la Commune de Lausanne. La fondation Prevista, Fondation de placement pour les institutions de prévoyance en faveur du personnel, (ci-après : la fondation) est propriétaire des parcelles nos 1429 et 5909, qui appartenaient à la BCV jusqu'au 31 décembre 1996. La PAX, Société suisse d'assurances sur la vie, (ci-après: la PAX) est propriétaire de la parcelle no 5905.
B. Dans sa séance du 2 février 1995, la Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) a approuvé un plan partiel d'affectation no 6512 concernant les terrains compris entre la place St-François, la rue Pépinet, la rue Centrale et la rue St-François (ci-après : le PPA). Toutes les parcelles mentionnées sous lettre A ci-dessus sont comprises dans le périmètre du PPA.
Les préavis des divers services concernés de la ville et de l'Etat n'avaient pas relevé de problèmes particuliers, sous réserve de quelques questions de détail non pertinentes en l'espèce.
Selon le préavis de la municipalité au conseil communal, le PPA vise essentiellement deux buts. Il s'agit d'une part de fixer les limites de construction au droit des immeubles existants, afin de lever toute contrainte légale et financière lors de travaux de transformation. En effet, la majorité des immeubles, bien que déjà inventoriés et recensés, étaient dépourvus de limites de construction ou frappés par d'anciens alignements devenus inutiles. Par ailleurs, en continuité avec la politique de mixité déjà appliquée ailleurs au centre-ville, le plan vise à ce qu'un minimum de logements soient maintenus ou réintroduits à la faveur des transformations ou reconstructions. Le règlement du plan prévoyait à ses articles 14 à 16 :
"Art. 14 Affectations
Les bâtiments sont dévolus à du commerce, des bureaux et du logement.
Art. 15
Le dernier niveau et les combles au minimum des bâtiments situés sur la place et le passage Saint-François, la rue Pépinet et la rue Centrale sont obligatoirement réservés au logement.
Les deux derniers niveaux et les combles au minimum des bâtiments situés sur la rue Saint-François sont obligatoirement réservés au logement.
Art. 16
Les surfaces affectées au logement lors de l'entrée en vigueur du présent plan doivent être maintenues même en cas de transformations importantes ou de reconstruction.
L'article 15 est de plus applicable lors de travaux importants de transformation ou de reconstruction des niveaux prescrits pour le logement."
Le PPA a été soumis à l'enquête publique du 15 février au 16 mars 1995. Trois oppositions ont été élevées lors de la mise à l'enquête, par la SI Le Roitelet SA, la BCV et la PAX. Les oppositions de la BCV et de la PAX visent en particulier les art. 15 et 16 du règlement relatifs à la mixité du logement.
Par décision du conseil communal du 19 mars 1996, le PPA a été approuvé et les oppositions levées.
C. Par actes de leur conseil du 15 mai 1996, la PAX et la BCV ont interjeté recours contre la décision du conseil communal. En substance, ces recours affirment que le PPA introduirait des restrictions inadmissibles à la garantie de la propriété, l'intérêt public n'étant pas suffisant, d'une part parce que le moyen utilisé par le PPA (mixité de l'affectation commerce et logements) serait inadéquat et, d'autre part, parce que l'intérêt privé l'emporterait. Par ailleurs le respect des dispositions de la loi sur la protection de l'environnement, en particulier dans le domaine du bruit et de la pollution, poserait problème. En outre, le principe de la proportionnalité serait violé compte tenu du coût exorbitant des travaux à entreprendre pour respecter la mixité d'affectation prévue par le règlement. Les principes de la bonne foi et de la sécurité du droit seraient aussi violés puisque les intéressés auraient été fondés à penser que la situation actuelle leur conférait des droits durables. Quant au principe de l'égalité de traitement, il serait également violé dès lors que l'obligation de mixité serait imposée sans tenir compte des caractéristiques différentes des immeubles soumis au plan. Enfin, la liberté de commerce et de l'industrie serait violée: la mesure incriminée ne saurait avoir un caractère de politique sociale en raison du montant des loyers qui devraient être imposés compte tenu de l'importance des travaux à effectuer. En conséquence, les intéressés concluaient à ce que les art. 14 à 16 précités du règlement soient supprimés.
Le conseiller d'Etat Daniel Schmutz, chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (devenu le Département des infrastructures), étant également administrateur de la BCV, a transmis le dossier à son suppléant, le conseiller d'Etat Philippe Biéler, chef du Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu le Département de la santé et de l'action sociale).
Par acte de son conseil, Me Flattet, du 16 août 1996, la Commune de Lausanne a adressé au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le DTPAT), ses déterminations sur les recours précités. En substance, elle relève que la lutte contre la dépopulation des centres urbains présente un intérêt public important, reconnu par le Tribunal fédéral, et qu'il se justifie de prendre des mesures de planification dans ce sens. Le plan partiel d'affectation serait conforme au plan directeur cantonal et au plan directeur de la ville de Lausanne à cet égard. L'introduction de la mixité du logement étant limitée aux hypothèses de transformations importantes et de reconstruction, le principe de proportionnalité serait respecté. En outre, la municipalité s'est engagée à n'exiger la création de logements que si les coûts de construction les rendaient économiquement acceptables. Le principe de l'égalité de traitement serait respecté, puisque que le PPA délimite deux zones en tenant compte de la différence desdits bâtiments. La liberté du commerce et de l'industrie serait respectée dès lors que le but de maintenir une certaine proportion de logements dans le centre de Lausanne aurait une finalité sociale indiscutable. Enfin, la politique visant à réintroduire des logements dans le centre ville serait suivie par la Municipalité de Lausanne depuis plus de vingt ans, la quasi totalité du territoire communal étant ainsi couverte par une réglementation uniforme imposant aux propriétaires d'immeubles d'affecter une portion minimum de leurs biens-fonds à l'habitation; les principes de sécurité du droit et de la bonne foi ne seraient donc pas violés.
Par mémoires ampliatifs de leur conseil du 31 octobre 1996, la PAX et la BCV ont repris les arguments développés dans leurs recours. Elles relevaient encore l'absence de pénurie de logements dans la ville de Lausanne, notamment de logements à loyers supérieurs.
Par acte de son conseil du 23 décembre 1996, la municipalité s'est déterminée sur le mémoire ampliatif précité. Elle développe essentiellement des considérations relevant de l'étude des causes de la diminution de la population dans le centre de Lausanne, ainsi que de la pollution atmosphérique et sonore, tant quant aux valeurs mesurées que quant aux mesures prises par la ville pour diminuer lesdites nuisances. Elle relève enfin que la situation du marché locatif au centre ville se situe au point d'équilibre, alors que la surface commerciale vacante a fortement augmenté.
Divers services de l'Etat ont pris position au cours de la procédure.
Par courrier du 15 août 1996, le Service de l'aménagement du territoire a précisé que le PPA avait été préavisé favorablement par l'administration cantonale. Quant à la mixité du logement, il indiquait :
"Il apparaît dès lors que la réglementation du présent plan partiel d'affectation est conforme aux grandes options du plan directeur et qu'elle semble adaptée à l'utilisation actuelle des immeubles et à leur situation géographique".
Par courrier du 9 décembre 1996, le Service de lutte contre les nuisances a fait part de sa détermination sur les recours précités. Il relève, quant à la protection de l'air, que compte tenu des mesures prises et prévues par l'agglomération lausannoise, le taux de pollution devrait être proche des valeurs limites d'immissions définies dans l'OPair vers l'an 2005. Une expertise dans la zone concernée ne lui paraissait pas nécessaire. Quant à la protection contre le bruit, il indiquait que :
"Le bas de la rue Pépinet ainsi que la rue Centrale sont des zones où les valeurs limites d'immission sont nettement dépassées. (...) Pour les propriétaires des bâtiments existants, les seules mesures qui pourront être imposées sont des mesures qui permettent d'assurer une qualité de l'isolation des éléments de fenêtre suffisante."
Le 28 février 1997, le Service du logement a fait part de ses déterminations. Se plaçant sous l'angle de la loi concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, il relevait que cette loi ne trouve application que dans un contexte de pénurie, qu'elle ne vise que la préservation de logements existants et suppose une pesée des intérêts. Il précisait que :
"Alors même qu'une telle opération ne serait pas soumise à la LDTR (...), il est intéressant d'étudier l'intérêt public à la création de tels logements à loyer élevé. Or à ce stade déjà, force est de constater qu'il faut douter sérieusement que ces logements relèvent de l'intérêt public tel qu'énoncé dans la LDTR ou dans les lois fédérales et cantonales sur l'aménagement du territoire, précisément en raison de leur prix de location".
Par courrier du 28 mai 1997, le Service du logement a encore précisé que:
"On voit mal en quoi, d'une manière générale, il y aurait un intérêt public à créer ou protéger des logements qui ne trouveraient pas preneur en raison de leur prix élevé de location".
Une inspection locale a été effectuée le 12 mars 1997 en présence des parties. Aucun procès-verbal de cette inspection n'a été établi; en revanche, la décision attaquée contient de nombreuses constatations faites à cette occasion.
La Commune de Lausanne a adressé le 23 avril 1997 au DTPAT des remarques faisant suite à l'inspection locale. La BCV et la PAX ont fait de même le 30 mai 1997. Essentiellement factuelles, ces déterminations sont contradictoires et ne seront donc pas reprises par le tribunal de céans.
D. Par décision du 23 septembre 1997, le DTPAT a partiellement admis les recours formés par la BCV et la PAX et les a rejeté pour le surplus. Par décision du même jour, le DTPAT a approuvé le PPA et son règlement, en modifiant l'alinéa 2 de son art. 16 par l'adjonction de la phrase "si les coûts de construction les rendent économiquement acceptables".
En substance, la décision retient que le PPA est conforme à la législation supérieure. La jurisprudence du Tribunal fédéral admettrait un intérêt public important à ce que le centre des villes présente un minimum de surfaces vouées à l'habitation. Les problèmes de sécurité ne sauraient être admis pour une affectation mixte bancaire et logements dès lors qu'il existe de nombreux immeubles dans le canton dans lesquels la BCV cohabite avec des logements. Quant aux nuisances sonores et atmosphériques, la décision relève qu'un assainissement devra être entrepris en prévoyant, par exemple, une bonne isolation des fenêtres. Au surplus, le plan litigieux appliquerait correctement les normes en la matière. Compte tenu du membre de phrase rajouté à l'art. 16 al. 2 du règlement, le principe de proportionnalité serait respecté. Quant à l'égalité de traitement, la décision relève qu'elle n'a qu'une portée relative en matière d'aménagement du territoire; le grief serait mal fondé dès lors que les intéressés bénéficient d'un régime plus souple que d'autres immeubles situés dans le périmètre du plan. Le principe de la bonne foi et de la sécurité du droit ne seraient pas violés compte tenu de l'ancienneté des plans remplacés par le PPA litigieux. Quant à la politique de la ville de Lausanne relative à la mixité, elle est connue du public depuis de nombreuses années. Enfin, le plan litigieux ne violerait pas la liberté du commerce et de l'industrie dès lors qu'il est justifié par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire.
E. Par acte de leur conseil du 9 octobre 1997, la BCV et la fondation ont interjeté recours contre cette décision. La municipalité a adressé ses observations au tribunal le 12 décembre 1997, auxquelles les recourantes ont répliqué par mémoire du 5 février 1998. Les parties ont développés des arguments déjà soulevés dans le cadre de la procédure de première instance.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de dix jours prévu par l'art. 60a al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après: la LATC), le recours a été interjeté en temps utile. Au surplus, il est recevable en la forme.
Selon l'art. 36 lit. a et c de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: la LJPA), le recours au Tribunal administratif peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, mais le recourant ne peut invoquer l'inopportunité de la décision attaquée que si la loi spéciale le prévoit. L'examen en opportunité auquel procède le DTPAT satisfait à l'exigence de l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ci-après la LAT; cf. arrêt AC 97/090 du 27 février 1998). Le pouvoir d'examen du tribunal est donc limité à la légalité, dont relèvent d'ailleurs tous les griefs soulevés par les recourants.
En premier lieu, les recourants invoquent une violation de la garantie de la propriété protégée par l'art. 22 ter de la Constitution fédérale (ci-après: Cst). Une restriction à la propriété requiert une base légale, un intérêt public prépondérant et le respect de la proportionnalité.
a) Le règlement litigieux s'inscrit dans le cadre des obligations d'aménagement qu'impose le droit fédéral aux autorités. Celles-ci découlent de l'art. 22 quater Cst, ainsi que de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ci-après: la LAT). Ces normes, qui imposent l'adoption de plans d'affectation, ne traitent pas expressément de la question de l'affectation des zones en milieu urbain. En revanche, l'aménagement du territoire tel qu'il est prévu par le droit fédéral implique que la zone à bâtir soit subdivisée en diverses zones affectées à des types de construction particuliers (villas, immeubles, industrie, etc.), comme l'ont d'ailleurs mis en oeuvre les cantons.
La LATC prévoit notamment que l'aménagement du territoire doit tenir compte des impératifs posés par l'évolution urbanistique (art. 1 al. 3). Néanmoins, le Tribunal fédéral a jugé que l'article 1er LATC ne saurait constituer seul une base légale suffisante pour fonder une restriction à la propriété (arrêt non publié du 19 août 1998 dans la cause 1P.204/1998 opposant la commune de Vevey à l'hoirie D). La LATC prévoit en outre à son art. 48 al. 1 :
"Les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires ou mixtes."
Le plan directeur du canton de Vaud a été adopté par le Grand Conseil le 20 mai 1987 sous forme de décret. Il prévoit notamment qu'il faut :
"Créer ou conserver des entités urbaines vivants en favorisant la mixité sociale et fonctionnelle de l'habitat et des activités. (...) Maintenir une structure urbaine cohérente par la réhabilitation du logement au centre ville." (BGC, mai 1987, p. 140).
Le plan directeur de la ville de Lausanne du 29 septembre 1995 prévoit également le principe de la mixité des affectations.
Certes, le plan directeur cantonal ne constitue pas une loi au sens formel. Néanmoins, la LATC prévoit que l'affectation puisse être mixte (art. 48 al. 1 in fine). En outre, le plan directeur cantonal a été adopté par l'organe législatif. Le règlement litigieux repose donc sur une base légale suffisante. Ce point n'est d'ailleurs pas contesté par les recourantes.
b) Les recourantes développent longuement les problèmes relatifs à l'intérêt public d'une affectation mixte. Pourtant, elles indiquent dans leur recours :
"Il n'est pas discuté qu'il existe un intérêt général à favoriser la préservation de logements au centre-ville pour éviter le dépeuplement de ces lieux". (p. 7).
Elles tentent ensuite de nier cet intérêt en l'identifiant à celui de maintenir des logements à un prix attractif et en relevant qu'aucun logement de ce type ne pourrait être créé dans leurs immeubles. Il s'agit de bien distinguer les deux notions. Comme indiqué ci-dessus, le plan directeur cantonal relève l'importance de la mixité d'affectation et de la réhabilitation du logement au centre ville. Il relève également l'importance de l'offre de logements attractifs et accessibles à toutes les catégories de population, mais en fait un élément distinct (cf. BGC, mai 1987, p. 141, no 1.5.f). L'intérêt public à maintenir des logements au centre des villes ne s'identifie pas avec l'intérêt public à promouvoir des logements à loyers modérés.
Le Tribunal fédéral a également considéré que maintenir animé le centre des villes, également en dehors des heures de travail, correspondait d'ailleurs à une préoccupation constante de l'urbanisme "En principe, il y a un intérêt public important à ce que les zones d'habitation et le centre des villes présentent un minimum de surfaces vouées à l'habitation" (JdT 1987 I 505 consid. 2 a et b*).*
Certes, le Tribunal fédéral relève également l'importance de maintenir des logements à prix avantageux. Néanmoins, les deux buts ne se confondent pas et le repeuplement des centres villes correspond bien à un intérêt public, y compris quant il s'opère par le biais de logements de haut standing.
c) Le principe de proportionnalité est généralement subdivisé par la jurisprudence et la doctrine en trois sous-principes, soit ceux de l'adéquation, de la nécessité et de la proportionnalité au sens strict (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, p. 113, no 533 ss; Georg Müller, Commentaires de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art. 22 ter, p. 19, no 38 ss).
aa) Le principe d'adéquation doit être examiné en relation avec l'intérêt public tel que défini ci-dessus. Il n'est pas contestable qu'une affectation mixte prévoyant un minimum de logements est adéquate pour permettre le maintien d'habitants au centre ville. En effet, l'exode de la population peut être influencé par de nombreux facteurs dont l'offre de logements proposés au centre ville. Les principes économiques enseignent qu'une augmentation de l'offre entraîne en principe une augmentation de la consommation, en l'espèce une augmentation du nombre de locataires au centre-ville. Les recourantes n'indiquent d'ailleurs pas que les logements sis dans l'immeuble no 5909 appartenant à la fondation seraient inutilisés. Enfin, les immeubles en question sont très bien situés au centre-ville, à proximité des commerces (banques, grandes surfaces, restaurants, boutiques, etc), des transports publics (St-François, Le Flon) et de lieux de détente (parc de Montbenon).
A cet égard, il convient de relever que le chiffre de 8,99 % mentionné tant dans la décision attaquée que dans le recours comme étant celui du taux de logements à loyer supérieur vacants dans la région lausannoise en 1996, résulte d'une erreur. Il s'agit en effet du pourcentage des logements à loyers supérieurs vacants par rapport à l'ensemble des logements vacants. Le taux des logements vacants s'élève quant à lui à 2,07 % pour l'année en question, le taux de logements à loyers supérieurs vacants ne ressortant pas du dossier en mains du tribunal. Il ressort en revanche de celui-ci que six appartements récemment créés ont pu être reloués sur la rue Saint-François, et que la régie De Rham a constaté un intérêt pour les logements soigneusement rénovés en ville.
En conséquence, les dispositions litigieuses du règlement sont adéquates pour participer au repeuplement du centre ville de Lausanne.
bb) Le principe de subsidiarité est respecté si la mesure adoptée est au nombre de celles qui ménagent le plus les intérêts privés opposés compte tenu du but à atteindre. La mixité de l'affectation dans le centre ville constitue un moyen qui permet d'atteindre le but recherché de manière peu dommageable pour la propriété. En effet, l'offre de logements ne peut être le fait que des privés ou collectivités publiques. Hors des terrains dont ces dernières ont directement la maîtrise en tant que propriétaire, on ne voit pas quel autre moyen, plus respectueux de la liberté des recourants, leur permettrait d'agir sur l'offre de logements au centre-ville.
cc) La proportionnalité au sens strict exige que la mesure reste dans un rapport raisonnable avec l'atteinte portée aux droits individuels. En l'espèce, l'atteinte à la garantie de la propriété ne saurait être qualifiée de particulièrement grave. Il ne s'agit en effet ni d'une expropriation ni d'une mesure qui empêcherait les intéressées de disposer de leurs immeubles. De plus, on constate notamment que la régie de Rham & Cie à Lausanne estime le prix de location au m² pour des immeubles de bureau de niveau utilitaire entre 180 et 250 fr., le rendement brut à la revente pour un immeuble de plus de quinze ans étant de 8 à 10 %. Quant à un immeuble résidentiel de plus de quinze ans, elle fait état d'un loyer de 180 à 220 fr. par m², le rendement brut à la revente s'élevant également entre 8 et 10 %. Dès lors, contrairement à leurs affirmations, la mesure litigieuse n'affecte pas de manière importante les recourantes sur le plan financier.
Les recourantes relèvent à plusieurs reprises l'importance des travaux nécessaires pour transformer les surfaces en question en logements habitables. Néanmoins, ces constatations de faits contredisent de manière notable les éléments constatés par l'autorité intimée lors de l'inspection locale du 12 mars 1997 et indiqués dans la décision attaquée au chiffre IX des considérants. Celle-ci précise à cet égard que les immeubles des recourantes bénéficient de l'infrastructure nécessaire à des appartements. L'immeuble no 5907 appartenant à la BCV pourrait être affecté au logement sans complications majeures les locaux bénéficiant déjà de chauffage, d'amenée d'eau et de fenêtres. Tel est également le cas des immeubles nos 1429 et 5909 appartenant à la fondation, ce dernier comportant déjà cinq appartements. Quoi qu'il en soit, la modification du règlement intervenue dans le cadre de l'approbation cantonale selon laquelle la création de logements ne sera exigée que si les coûts de construction les rendent économiquement acceptables permet de répondre aux craintes des recourantes. En effet, s'il s'avérait sur la base d'un projet concret que la transformation des étages en question en appartements impliquerait un coût non rentabilisable par la location d'appartements, l'obligation de créer lesdits logements serait supprimée pour la rénovation en question. Trancher une telle question ne relève toutefois pas de la présente procédure, le tribunal ne disposant d'ailleurs d'aucun projet concret.
Quant à l'obligation de maintenir les surfaces affectées au logement, elles est beaucoup moins incisive. Les recourantes ne soulèvent d'ailleurs pas de grief spécifique contre cette disposition dans leurs écritures. Dès lors, le principe de proportionnalité au sens strict est également respecté par cette obligation.
d) La restriction à la propriété est fondé sur une base légale suffisante; elle tend à atteindre un intérêt public reconnu et respecte le principe de la proportionnalité. En conséquence, le règlement litigieux ne viole pas la garantie de la propriété.
a) Le PPA distingue deux zones dans l'attribution des degrés de sensibilité au bruit. Les immeubles des recourants sont compris dans le périmètre couvert par le degré de sensibilité III, compte tenu du bruit du trafic provenant de la rue Centrale, de la rue Pépinet et du Grand-Pont. L'attribution de ce degré de sensibilité n'est pas contestée par les recourantes. Il est du reste conforme à l'ordonnance sur la protection contre le bruit (ci-après: l'OPB). A teneur de son article 43 al. 1, let. b et c, le degré de sensibilité II est attribué aux zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation, alors que le degré de sensibilité III est attribué aux zones où sont admises les entreprises moyennement gênantes, notamment les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes). Une partie d'une zone d'affectation du degré de sensibilité II peut être déclassée d'un degré lorsqu'elle est déjà exposée au bruit (art. 43 al. 2 OPB). En l'espèce, la commune de Lausanne a attribué le degré de sensibilité III à juste titre dès lors qu'il s'agit d'une zone d'affectation mixte, qui plus est déjà exposée au bruit.
b) A l'appui de leur recours, la BCV et la fondation Prevista invoquent l'impossibilité d'atteindre les valeur limites imposées par la législation sur la protection de l'environnement si elles devaient aménager des locaux d'habitation dans les immeubles en cause.
Les locaux d'habitation et les bureaux constituent des locaux à usage sensible au bruit au sens de l'article 2 al. 6 OPB (cf Anne-Christine Favre, Quelques questions soulevées par l'application de l'OPB, in RDAF 1992 p. 289 ss, p. 292 note 19). Sous réserve de l'allégement de 5 dB(A) rendu possible par l'art. 42 OPB, les exigences sont donc identiques en ce qui concerne les logements et les bureaux. De plus, le Tribunal fédéral a jugé dans un arrêt relatif notamment à l'exigence d'une quote-part de logements dans des locaux soumis au bruit au centre de Zurich que:
"Pour que les valeurs limites d'immission ne soient pas dépassées, le droit fédéral impose aux propriétaires l'obligation d'assainir les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions légales (art. 16 LPE, art. 13 OPB). Des allégements peuvent être accordés sous certaines conditions, mais les valeurs d'alarmes ne doivent pas être dépassées. Cependant, si le bruit provenant du trafic routier ne peut pas être ramené à un niveau inférieur aux valeurs d'alarme, les propriétaires des immeubles touchés par le bruit sont tenus de protéger les locaux destinés au séjour prolongé des personnes au moyen de fenêtres antibruit ou par d'autres aménagements similaires (art. 20 al. 1er LPE). Si, après les mesures d'assainissement, les immissions de bruit se situent entre valeurs limites d'immission et valeurs d'alarme, les habitants doivent s'en accommoder. Le droit fédéral de l'environnement n'interdit pas d'utiliser comme logements des bâtiments exposés au bruit; il n'a pas d'influence sur l'exigence d'une quote-part de logements." (JdT 1993 I 465, cons. 6c)
c) Quoi qu'il en soit, la question n'a pas besoin d'être tranchée en l'espèce. La présente procédure porte en effet sur la légalité du PPA. Certes, cet examen doit également s'exercer en regard de la législation sur la protection de l'environnement; néanmoins, il ne s'agit pas d'effectuer l'examen d'un projet concret d'aménagement des immeubles en cause en regard de la protection de l'environnement. Lors d'un projet de transformation, cet examen devrait être effectué compte tenu des nuisances sonores et atmosphériques constatées à cette date, de l'évolution de la technique dans le domaine de l'isolation, d'éventuelles modifications législatives intervenues entre-temps et de l'aménagement possible des logements en cause.
La portée de l'examen du PPA dans le cadre de la présente procédure se limite à s'assurer de la conformité de l'attribution du degré de sensibilité III à la zone en question (cf supra lettre a) et à la constatation que ce degré de sensibilité n'exclut aucunement l'affectation de logements. Tel est a fortiori le cas pour l'examen des pollutions atmosphériques dès lors que l'ordonnance sur la protection de l'air ne prévoit d'action que sur les émissions et non les immissions. Les griefs des recourants sur ce point sont donc mal fondés.
Comme la décision attaquée l'a constaté à juste titre, le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans le cadre de l'aménagement du territoire. La jurisprudence du Tribunal fédéral a essentiellement étudié cette question suite à des griefs portant sur la violation de l'obligation de traiter de manière égale des situations égales (not. JdT 1979 I 277 cons. 4; ATF 114 Ia 257 cons. 4). En l'espèce, les recourantes invoquent la face opposée du principe, soit l'obligation de traiter de manière différente des situations différentes.
Néanmoins, la portée réduite du principe de l'égalité de traitement dans le cadre de l'aménagement du territoire est a fortiori valable dans cette hypothèse. En effet, la délimitation du territoire en zones diverses implique par essence de traiter de manière égale tout le périmètre situé à l'intérieur de la zone malgré les différences qui s'y trouvent nécessairement.
En l'espèce, le règlement litigieux a pris en compte la particularité des immeubles des recourantes, puisqu'il n'exige l'affectation au logement que d'un seul étage sous les combles, et non de deux comme pour les immeubles bordant la rue St-François. Selon la commune, il s'agit d'ailleurs du plus faible taux de logement requis dans le cadre de cette réhabilitation de la mixité au centre ville. On ne voit pas quel autre élément rendrait les immeubles des recourantes particuliers à cet égard. La présence d'une banque dans ceux-ci ne saurait être déterminante dès lors que la décision attaquée constate à bon escient que la BCV possède de nombreuses succursales dans des bâtiments comportant également du logement.
La décision attaquée constate donc à juste titre que le principe de l'égalité de traitement n'est pas violé.
a) Le principe de la bonne foi de l'administration permet dans certaines hypothèses d'obtenir de l'autorité qu'elle tolère un comportement illégal ou octroie un avantage injustifié lorsque cinq conditions sont cumulativement remplies (Knapp. op. cit., p. 108, no 509).
En l'espèce, il n'y a jamais eu de la part de la commune de promesse à l'égard des recourantes ni de comportement créant une expectative. Bien au contraire, le principe de la mixité de l'affectation au centre ville est depuis longtemps un élément important dans la réflexion urbanistique de la commune et du canton. Le plan directeur cantonal et le plan directeur communal sont des documents publics. Les recourantes devaient donc s'attendre à une telle modification de l'affectation à l'occasion de la révision d'un plan.
Par ailleurs, l'existence ou non d'un état de pénurie sur le marché du logement est dénué de pertinence quant au principe de la bonne foi. Au surplus, même si tel était le cas, il suffirait de relever que le marché du logement peut se modifier très rapidement et qu'il relève d'une saine planification de prendre en compte une telle hypothèse. Force est ainsi de constater que le principe de la bonne foi n'est nullement violé par le règlement litigieux.
b) Quant au principe de la sécurité du droit, il suffit de relever l'ancienneté des plans qui régissaient le périmètre en question: 1907 et 1940. L'activité de planification est soumise à révision lorsque les circonstances ont sensiblement changé (art. 63 LATC). En outre, l'art. 30 LATC prévoit le réexamen des plans directeurs tous les dix ans. On constate ainsi que l'adoption du plan litigieux ne viole nullement le principe de la sécurité du droit. La jurisprudence citée par les recourantes à l'appui de leur argumentation (ATF 109 Ia 114) ne saurait être reprise en l'espèce: elle concerne en effet la modification d'un plan intervenu deux ans après son entrée en vigueur.
Tel est également le cas en l'espèce. Il ne s'agit donc pas d'une mesure de politique économique interdite aux cantons.
Au surplus, si tant est qu'une restriction à cette liberté devait être établie, elle serait justifiée compte tenu de l'existence d'une base légale, d'un intérêt public prépondérant et du respect du principe de la proportionnalité, éléments que le tribunal a examinés ci-dessus (consid. 3 supra).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 23 septembre 1997 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourantes, solidairement.
IV. La Banque cantonale vaudoise et la Fondation Prevista verseront solidairement à la Commune de Lausanne une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/vz/Lausanne, le 12 avril 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint