CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 décembre 1997
sur le recours formé par Christian R. BERGER et divers consorts , représentés par Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne
contre
la décision rendue le 10 septembre 1997 sur recours par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après Département TPAT) déclarant celui-ci irrecevable en tant qu'il émanait de l'APAR et le rejetant pour le surplus, dite décision confirmant encore celle rendue par le Conseil communal de Saint-Légier-La Chiésaz relative à l'adoption du plan partiel d'affectation "Milavy"
Composition de la section: M. E. Poltier, président; Mme D.-A. Thalmann et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Bertrand de Blonay, ainsi que divers consorts sont propriétaires des parcelles 986, 1708, 1709 et 1911 du cadastre de St-Légier-La Chiésaz, toutes situées au lieu-dit "Milavy", entre les routes de Montéliza et de St-Légier et le chemin du Genévrier. La superficie totale du périmètre est de 46'086 m2.
B. Les intéressés ont mis à l'enquête, du 15 juin au 15 juillet 1993, un projet de plan d'affectation du périmètre en question, jusqu'ici colloqué en zone de villas, secteur A. Ce projet, comporte deux secteurs (A et B), le premier étant désormais destiné à la réalisation d'un complexe hôtelier de 114 chambres comprenant des restaurants d'une capacité totale de 180 places, une salle de conférence de 190 m2, un parking souterrain de 110 places et 140 emplacements de stationnement extérieurs. En outre trois groupes de bâtiments para-hôteliers seraient édifiés à l'ouest regroupant 120 chambres ou studios. De surcroît, l'ancienne ferme serait conservée et accueillerait 17 chambres et 4 appartements pour le personnel. Le dossier comprend un rapport fondé sur l'art. 26 OAT, lequel tend à justifier l'implantation d'un hôtel à proximité immédiate du noeud autoroutier N9/N12.
C. Dans sa séance du 27 mars 1995, le conseil communal a adopté le plan partiel d'affectation "Milavy", sous réserve de quelques amendements touchant principalement le secteur B, ainsi que les propositions de réponse aux oppositions. Notifiées aux opposants le 9 janvier 1996, ces décisions ont été attaquées par le biais d'un recours formé par Christian Berger et divers consorts.
D. Comme à l'ordinaire, le recours a été instruit, initialement tout au moins, par le Service de justice et législation, pour le compte du Département TPAT. Cependant, en raison d'un congé de maternité de la conseillère juridique jusque-là chargée du dossier, décision a été prise en date du 20 juin 1996, de confier la poursuite de l'instruction à Me Denis Sulliger, avocat à Vevey. Prenant connaissance de cette information, l'avocat Jacques Ballenegger, conseil des recourants, au nombre desquels figure notamment l'Association pour un aménagement rationnel de St-Légier-La Chiésaz (ci-après : APAR) et la Société d'art public, ont fait valoir des réserves quant à la personne du mandataire extérieur choisi. En particulier, tel est le cas de l'APAR, qui, dans le cadre de diverses procédures à St-Légier, a été opposée à des constructeurs défendus par l'avocat Sulliger; le président de l'APAR, Patrick Brunschvig, a lui aussi été confronté au même conseil adverse. Le courrier du 15 juillet 1996 concluait de la manière suivante :
"Dans ces conditions, il semble manifestement souhaitable à mes clients que la désignation d'un mandataire extérieur porte sur une personne qui soit tout à fait neutre par rapport aux diverses parties."
Au demeurant, on constate que cette correspondance n'a pas été transmise aux parties adverses, pas plus que celle adressée, par le Service de justice et législation cette fois, en date du 17 juillet suivant, à Me Sulliger. Ledit service interpellait ce dernier au sujet de cette demande de récusation implicite; l'avocat Sulliger, à son tour, a répondu le 31 juillet 1996 directement au service précité. Il résulte de ce document que l'intéressé, qui admet les allégations des recourants, estime qu'il ne s'agit pas là de circonstances de nature à justifier une récusation spontanée, ni même qu'il s'agisse de motifs de récusation facultative, au sens de l'art. 23 OJ.
Par lettre du 5 août 1996 adressée au conseil des recourants exclusivement, le Service de justice et législation a indiqué ce qui suit :
"Objectivement, on ne voit pas en quoi il y aurait lieu à récusation dans le cas d'espèce. Me Sulliger n'intervient pas en sa qualité d'avocat, mais comme mandataire chargé d'un mandat particulier et ponctuel, savoir l'instruction d'un recours pour le compte du Chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Ce dernier décide seul et garde naturellement toute ses compétences dans un domaine qui lui est dévolu par la loi."
E. Par la suite, l'audience d'inspection locale s'est déroulée le 4 septembre suivant, sans que les recourants n'élèvent une nouvelle protestation sur la question précitée.
F. Par décision du 10 septembre 1997, le Chef du Département TPAT a déclaré le recours de l'APAR irrecevable; il a au surplus rejeté le pourvoi, en tant qu'il émanait des autres parties recourantes. Dite décision met au surplus un émolument de 1'200 fr. à la charge des recourants, solidairement entre eux, ainsi qu'un montant de 1'500 fr. de dépens, dus à la Commune de St-Légier-La Chiésaz.
C'est contre cette décision, notifiée aux parties par pli du 24 septembre suivant, que Christian R. Berger, Alex Groeflin, Karin Herzog, Jean-Bernard Titze, Anna Berney, Daniel et Martine Tiercy, Pierre Lambelet, l'APAR et la Société d'art public, section de la région affectée (Lausanne), ont recouru au Tribunal administratif, par l'intermédiaire de l'avocat Jacques Ballenegger; ils concluent avec dépens à l'annulation de celle-ci. Ils invoquent en premier lieu un vice de forme grave, le mandataire extérieur chargé de l'instruction n'ayant pas présenté toutes les garanties d'objectivité nécessaires. Daniel et Martine Tiercy ont toutefois retiré leur pourvoi, par lettre de leur conseil du 11 novembre 1997.
On notera, au cours de l'instruction, des déterminations sur le grief précité de la Commune de St-Légier, dans la réponse déposée par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard. En revanche, les constructeurs, par l'intermédiaire de Maurice Leimgruber, BARAI SA, n'ont pas pris position à ce sujet, dans leur correspondance des 7 novembre 1997. Le département, qui ne s'était pas déterminé dans un premier temps, s'est finalement prononcé le 11 novembre 1997, soit après l'échéance du délai qui lui était imparti.
Considérant en droit:
Le cas examiné ici appelle d'emblée diverses remarques :
a) En premier lieu, la décision attaquée émane non pas d'une autorité judiciaire, mais d'une autorité administrative. Quoiqu'il en soit, les exigences d'impartialité déduites de l'art. 58 Cst. en matière judiciaire, valent mutatis mutandis dans le cadre d'une procédure de recours conduite par l'administration elle-même, ce en application de l'art. 4 Cst. (v. à ce propos Pierre Moor, Droit administratif II 157 et références citées; pour un exemple, TA, arrêt du 29 avril 1993, AF 88/029; v. aussi RDAF 1990, 170, spéc. p. 174, concernant une affaire vaudoise et ATF 113 Ia 286, cons 3a).
b) Par ailleurs, il n'est pas déterminant que le mandataire choisi ait vu son rôle, en l'espèce, limité à l'instruction, puis à la préparation d'un projet de décision, adoptée finalement par le Chef du département.
Dans l'arrêt Achtari (ATF 115 Ia 224), le Tribunal fédéral a mis en évidence le rôle important joué par le greffier - tout au moins dans la procédure pénale fribourgeoise -, quand bien même sa tâche consiste essentiellement dans la rédaction du jugement, cela sous la direction d'un magistrat professionnel présidant la Cour, composée de quatre juges laïques. Dans le cas présent, il apparaît très clairement que l'on ne saurait exclure par principe la récusation du mandataire chargé de l'instruction du recours dès lors que sa tâche d'élucidation des faits est en l'occurrence plus étendue que celle du greffier, dans l'affaire précitée, et que, de surcroît, son projet de décision n'est pas soumis à un juriste de profession, mais au chef du Département TPAT (pour un exemple similaire v. également arrêt de la Cour plénière du Tribunal administratif du 4 septembre 1995, CP 95/006, qui admet la possibilité de récuser le greffier).
c) Dans son courrier du 15 juillet 1996, le conseil des recourants ne présente pas de demande expresse de récusation de l'avocat Sulliger. Néanmoins, le courrier du Service de justice et législation du 17 juillet suivant le démontre, cette intervention a été comprise comme une demande de récusation, qualifiée d'implicite; enfin, le même service, dans sa correspondance du 5 août suivant, a expressément nié que l'on se trouvait en présence d'un motif de récusation. Les recourants ont alors renoncé à faire valoir plus fermement ce moyen. La municipalité intimée en déduit que les recourants seraient désormais à tard pour faire valoir à cet égard un vice essentiel de la procédure.
aa) La jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé que le moyen tiré de la récusation d'un juge ou d'un fonctionnaire doit être soulevée aussi tôt que possible. Il est contraire à la bonne foi de n'invoquer de tels moyens que dans la procédure de recours lorsque le vice aurait pu être constaté auparavant. Le droit d'invoquer ultérieurement les règles sur la récusation se périme à l'égard de celui qui ne récuse pas immédiatement le juge ou le fonctionnaire concerné dès qu'il obtient connaissance du motif de récusation (ATF 116 Ia 485, cons. 2c; ATF 118 Ia 282). La Cour plénière du Tribunal administratif a adopté la même solution (dans ce sens TA, arrêt de la Cour plénière du 2 mai 1995, cons. 2 et 3).
bb) En l'espèce, il apparaît que l'intervention de l'avocat Ballenegger le 15 juillet 1996, soit moins de trente jours après l'information reçue de la désignation du mandataire extérieur en la personne de l'avocat Denis Sulliger, n'était pas tardive. La demande de récusation, si tant est que le courrier précité pouvait être interprété ainsi, était dès lors clairement recevable. A cet égard, on peut en effet s'étonner que les recourants n'aient pas formellement déposé une demande de récusation; cependant, dès l'instant où le Service de justice et législation a interprété ainsi leur démarche et plus encore qu'il l'a traitée de cette manière (v. lettre du 5 août 1996), les recourants étaient à l'évidence dispensés de revenir à la charge pour affirmer que leur démarche tendait effectivement à la récusation de l'avocat Sulliger.
On aurait pu se demander encore si la décision relative à la récusation n'aurait pas dû être attaquée d'emblée, séparément de la décision sur le fond aujourd'hui litigieuse. Cependant, la correspondance du service précité, du 5 août 1996 n'était pas désignée comme étant une décision formelle sur la question de la récusation et elle n'était pas assortie des voie et délai de recours éventuels, sans parler de l'incertitude quant à la recevabilité d'un pourvoi dirigé contre une décision de nature purement incidente (sur cette question, v. TA, arrêt du 12 mai 1997, CR 96/0324, consid. 1, destiné à la publication). Au demeurant, la demande de récusation examinée ici devrait aujourd'hui, à teneur du règlement du Conseil d'Etat du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures (FAO du 31 octobre 1997), être tranchée par une décision du Conseil d'Etat (art. 6); elle n'eût dès lors pas pu faire l'objet d'un recours devant l'autorité de céans.
d) Il apparaît dès lors que le moyen relatif à l'impartialité du mandataire extérieur choisi a été soulevé en temps utile; il ne peut ainsi pas être écarté d'entrée de cause.
a) On ne se trouve pas, en l'espèce, en présence d'une circonstance énoncée expressément soit à l'art. 43 LJPA, soit aux art. 22 et 23 OJ. En particulier, l'avocat Denis Sulliger n'est pas intervenu précédemment dans la même affaire, mais à un autre titre, par exemple en qualité de conseil de l'une des parties (ce cas est mentionné à l'art. 43 LJPA, comme aussi à l'art. 22 al. 1 lit. b OJ; v. à ce sujet Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, nos 3.1 et 3.2 ad art. 22 OJ).
b) Force est donc d'examiner ici si la clause générale, savoir celle relative à des circonstances importantes de nature à compromettre l'impartialité de la personne chargée de l'instruction du dossier, trouve à s'appliquer ici. Avant d'examiner brièvement quelques exemples jurisprudentiels, présentant une parenté plus ou moins éloignée avec le présent cas, on relèvera de manière générale, avec Jolidon (Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage, Berne 1984, p. 268 s.) qu'il est fréquent que des circonstances, qui ne justifient pas une récusation au sens des art. 22 et 23 OJ, parce que des conditions formelles d'application de ces dispositions ne sont pas remplies, peuvent être de nature, néanmoins, à donner objectivement au juge, au fonctionnaire ou à l'arbitre récusé l'apparence de prévention dans la cause. Tel est le cas en présence de liens de parenté entre cette dernière personne et une partie plus éloignés que ceux indiqués dans les dispositions précitées; il peut s'agir aussi d'une intervention du magistrat récusé dans une autre affaire, présentant un lien plus ou moins étroit avec la cause en litige; il peut arriver enfin que la personne récusée se trouve avec l'une des parties dans de simples rapports de camaraderie, d'hostilité ou encore de dépendance, qui n'ont pas l'intensité requise par l'art. 23 lit. b OJ. Ces rapports du juge, du fonctionnaire ou de l'arbitre, soit avec l'objet du litige, soit avec les personnes qui y participent à un titre quelconque, constituent un motif de récusation fondé sur l'apparence de prévention à la condition, nécessaire mais suffisante, qu'ils apparaissent à un observateur objectif et raisonnable de nature à justifier la possibilité que la décision en soit affectée au détriment de la partie qui demande la récusation. L'apparence de prévention peut résulter d'un ensemble de faits en soi insuffisants, pourvu qu'ils s'articulent les uns aux autres de manière cohérente et dans un laps de temps point trop étendu.
L'application de cette clause générale, aux contours indéfinis, implique une certaine latitude de jugement. Les auteurs insistent généralement pour relever que le risque de prévention ne doit pas être admis trop facilement, celui-ci devant reposer sur des motifs objectifs, soit ceux que pourraient avoir un homme raisonnable placé dans les mêmes circonstances. De plus, la récusation entraîne en quelque sorte une dérogation au fonctionnement normal des tribunaux; partant elle implique une certaine tension avec le principe de la composition régulière de ceux-ci (sur ce point, v. ATF 116 Ia 40). Cependant, cette dernière remarque ne trouve guère à s'appliquer ici, puisque la présente espèce ne met pas en cause un organe judiciaire et que, de surcroît, l'on se trouve précisément en présence d'une mesure extraordinaire, qui a conduit les services de l'Etat à faire appel à un mandataire extérieur, fonctionnant pour cette affaire en particulier.
c) La jurisprudence comporte divers exemples dans lesquels le juge dont la récusation est demandée est intervenu précédemment en qualité de mandataire d'une partie, en particulier comme avocat de celle-ci. On citera à ce propos deux exemples principalement.
Dans le premier, le Tribunal administratif du canton de Zurich avait à statuer sur un recours formé par la Commune de Zurich, en matière de droit des constructions; il l'avait fait dans une composition comportant deux juges suppléants, par ailleurs avocats, lesquels avaient obtenu des mandats de la Commune de Zurich pour diverses interventions, confiés cependant par un autre service que celui partie à la procédure (plusieurs dossiers pour le premier, un mandat relatif à un recours de droit public pour le second). Dans ce cas, le Tribunal fédéral a retenu, malgré le fait que les juges suppléants dont la récusation était demandée n'étaient pas intervenus dans l'affaire qui faisait l'objet du litige, qu'il existait des motifs objectifs suffisants de suspecter une éventuelle prévention de leur part; à vrai dire, on aurait pu hésiter s'agissant d'un avocat ayant obtenu un mandat isolé, mais il n'en va pas de même lorsque le juge récusé a reçu de la partie intéressée, fût-elle une collectivité publique importante, plusieurs mandats récents (ATF 116 Ia 488).
Dans l'autre espèce jugée, le Tribunal correctionnel du district de Delémont avait à statuer sur divers délits commis par L., ancien administrateur de la société Excelsior SA, déclarée en faillite. Parallèlement, était pendante une action civile de la masse en faillite Excelsior SA contre lui, fondée sur les mêmes faits que l'action pénale. Or, la Banque cantonale du Jura, créancière de la faillie pour des montants importants, était intéressée à l'issue de cette dernière procédure. Le tribunal correctionnel précité devait être présidé par Me X., avocat, dont l'établissement bancaire précité était simultanément le client, il est vrai dans des procédures sans rapport avec l'affaire pénale en question. Là aussi, le Tribunal fédéral a jugé qu'il existait des circonstances objectives importantes de nature à compromettre l'impartialité du président extraordinaire du tribunal correctionnel, Me X; il a considéré en effet que l'avocat en question, dans la mesure où la Banque cantonale du Jura était l'un de ses clients importants, pouvait avoir un intérêt indirect à une issue de la procédure pénale favorable à cet établissement bancaire (ATF 116 Ia 135; v. également ATF 117 Ia 170, concernant cette fois des liens de famille entre le juge dont la récusation était demandée et un avocat partie à la procédure; ou encore TA, arrêt de la Cour plénière du 27 septembre 1996, CP 96/006, concernant la récusation - admise - d'un assesseur se trouvant être l'époux d'une fonctionnaire ayant pris part à la préparation de la décision attaquée).
En revanche, ne constitue pas un motif suffisant à justifier une récusation d'un juge suppléant, par ailleurs avocat, le fait que ce dernier interviendrait fréquemment devant le tribunal dont il est membre comme représentant de promoteurs immobiliers (ZBl 1993, 84). Dans le même esprit, le tribunal, qui compte dans ses rangs un juge suppléant exerçant à titre principal la profession d'avocat, n'a pas à se récuser lorsque ce dernier plaide devant lui (v. à ce sujet une décision de la Commission européenne des droits de l'homme, publiée à la JAAC 1991.48).
d) Dans le cas d'espèce, il est avéré que l'avocat Denis Sulliger est intervenu à réitérées reprises, devant la Commission cantonale de recours en matière de constructions, puis devant le Tribunal administratif comme conseil adverse de l'APAR et de son président Patrick Brunschvig. Il a également été mandaté par le Service des routes et des autoroutes, dans le cadre d'un recours de droit administratif et de droit public formé par la Société d'art public notamment, dans le cadre de l'affaire relative au Pont de Fégire. De telles circonstances vont assurément au-delà du simple fait, pour l'avocat en question, de représenter en règle générale des promoteurs ou constructeurs immobiliers devant les instances judiciaires. Sans doute, Me Denis Sulliger n'a-t-il pas reçu mandat de l'une des parties en cause (sous réserve de Micheline Exchaquet, partie à la procédure de recours de première instance, mais plus devant le Tribunal administratif; il s'agit-là cependant d'un mandat isolé). Cependant, l'existence de précédents mandats récents et relativement nombreux où ce praticien a dû plaider contre l'APAR, c'est-à-dire en tant que conseil adverse de la partie aujourd'hui recourante, constitue également une circonstance suffisamment importante pour que cette dernière association conçoive, avec des motifs objectifs, des craintes quant à l'absolue impartialité du mandataire extérieur choisi par le Service de justice et législation. Une telle situation présente au demeurant certaines analogies avec l'une des espèces jugées par le Tribunal fédéral, mentionnées ci-dessus (ATF 116 Ia 135). Dans cette dernière également, le juge extraordinaire désigné se trouvait être par ailleurs le conseil d'une partie adverse de l'accusé; cette circonstance a été jugée suffisante, quand bien même l'avocat en question n'avait pas été mandaté dans le cadre du procès civil dirigé contre l'accusé, lié par certains aspects à la procédure pénale, mais dans d'autres causes. De même, le fait que l'avocat Denis Sulliger ait plaidé à réitérées reprises contre l'APAR pèse d'un poids non négligeable (comme le souligne cette fois l'ATF 116 Ia 488). Le mandataire extérieur récusé rappelait au surplus à juste titre que le fait pour un juge d'avoir précédemment donné tort à une partie ne saurait constituer un motif de récusation (v., outre les références déjà citées, les exemples donnés par Thomas Poledna, Praxis zur europäischen Menschenrechtskonvention aus schweizerischer Sicht, Zürich 1993, p. 96 ss, spéc. no 386 ss; ni le fait pour un juge d'avoir rédigé un rapport, par hypothèse défavorable à une partie : ibid. nos 416 et 418; v. en dernier lieu ZBl 1997, 515). Cependant, le juge, dans les procédures antérieures, comme dans celle où sa récusation est demandée, reste toujours tenu par un principe d'impartialité absolue; sa position n'est donc nullement comparable à celle d'un conseil adverse, caractérisée au contraire par un parti pris en faveur de son client, respectivement à l'encontre de ses adversaires. Ces derniers peuvent ainsi admettre, non sans raison objective, que ce parti pris hostile va se prolonger, perdurer en quelque sorte lorsque l'avocat en question est investi de fonctions de nature juridictionnelle (v. encore JAAC 1997.34 qui recourt au critère de l'"hostilité", rempli tout au moins en apparence dans la personne du mandataire récusé, ce qui est suffisant pour conclure à une possible prévention; v. de même ATF non publié M.D. c/TA VD, du 2 octobre 1997, ainsi que l'arrêt zurichois paru à la RSJ 1997, 465, qui montrent la sévérité qui doit être adoptée dans l'examen de l'impartialité que l'on doit pouvoir attendre d'un juge).
e) Il résulte des développements qui précèdent que l'autorité intimée aurait dû admettre la demande de récusation dirigée contre l'avocat Denis Sulliger, implicite certes dans la lettre des recourants du 15 juillet 1996, mais expressément traitée comme telle. Cela conduit, d'entrée de cause, à l'admission du recours, ainsi qu'à l'annulation de la décision querellée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue sur recours le 10 septembre 1997 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. L'Etat de Vaud doit aux recourants, solidairement entre eux, un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 15 décembre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.