CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 mars 2005
Composition
Pierre Journot, président; M. Jean W. Nicole et M. Renato Morandi, assesseurs.
recourant
Jean-Claude PARISOD, représenté par Pierre MATHYER, avocat, à Lausanne 5,
autorité intimée
Service de l'aménagement du territoire,
autorité concernée
Municipalité de Forel,
Objet
Décision du Service de l'aménagement du territoire dans la synthèse CAMAC du 27 mai 1997, communiquée par décision de la Municipalité de Forel (Lavaux) du 4 juin 1997 (création de deux appartements dans une ferme - ordre de remise en état)
Vu les faits suivants
A. Le recourant est propriétaire en zone agricole de la ferme, transformée en 1947 notamment, que sa famille occupe depuis plusieurs générations. Il y a détenu du bétail jusqu'en 1992 ou 1993. Horticulteur-paysagiste de formation, il a progressivement passé d'une activité mixte d'agriculteur et de paysagiste pour orienter son activité vers celle de paysagiste, que son fils a reprise désormais. Il ne cultive pas de fleurs mais deux champs proches de la ferme sont plantés d'une pépinière de sapins.
Le bâtiment a fait l'objet de diverses autorisations de construire.
Les autorisations communales (permis de construire) figurent au dossier (sauf celle de 1980), notamment dans celui du Service de l'aménagement du territoire.
En revanche, les autorisations cantonales correspondantes ne figurent pas toutes au dossier, où manque notamment le préavis du 30 mars 1992 évoqué ci-dessous. Il n'est cependant pas contesté que les autorisations cantonales ont été délivrées.
Les autorisations communales délivrées l'ont été sous les désignations suivantes:
1980 création d'un hangar pour le compte de Roger Parisod
1983 agrandissement d'un hangar
1986 transformation de la ferme existante - création de 2 logements (plan de situation du 11.7.1986)
1992 agrandissement et création de locaux professionnels (enquête du 24 avril au 13 mai 1992, plan de situation du 14.4.1992). La synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 22 mai 1992 contient notamment le passage suivant:
"Le Service de l'aménagement du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre l'autorisation spéciale requise pour le motif suivant :
S'agissant de travaux de transformation et d'agrandissement d'un bâtiment existant déjà préavisés favorablement par le Service de l'aménagement du territoire en date du 30 mars 1992, ledit Service délivre l'autorisation exigée par les dispositions des articles 81 et 120 lettres a LATC.
Document annexé : Dossier d'examen préalable en retour."
1992 excavation sous l'agrandissement et création de locaux professionnels (plan de situation du 9.7.1992, enquête du 7 au 27 juillet 1992). La synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 7 août 1992 contient notamment le passage suivant:
"Le Service de l'aménagement du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre l'autorisation spéciale requise.
S'agissant de travaux pour la création de caves en sous-sol d'un bâtiment existant déjà préavisés favorablement par le Service de l'aménagement du territoire en date du 30 mars 1992, ledit Service délivre l'autorisation exigée par les dispositions des art. 80 et 120 lettre a LATC."
1994 changement d'affectation - modification d'une grange-écurie en dépôt, magasin et vestiaires. Cette enquête qui concernait seulement des locaux du rez de chaussée a fait l'objet d'une synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 11 mars 1994 qui contient notamment le passage suivant :
"Le Service de l'aménagement du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre l'autorisation spéciale requise en vertu des art. 81 et 120 lettre a LATC et précise :
Il s'agit de travaux conformes à la destination de la zone et nécessités par les besoins d'une exploitation para-agricole selon l'art. 83 RATC."
L'extension de la surface bâtie résulte de la comparaison des plans de situation de 1986 et d'avril 1992:
Les travaux mis à l'enquête en 1992 n'ont pas été réalisés conformément aux plans d'enquête. Suite à une visite d'un membre de la municipalité, le recourant a expliqué qu'il avait créé deux appartements supplémentaires à l'usage de ses deux fils. Les travaux réalisés ont été mis à l'enquête du 10 au 30 janvier 1997. Pour ce qui concerne les appartements litigieux (à l'étage et dans le comble) dans la partie nord ouest du bâtiment, la comparaison des plans d'enquête montre ceci:
Enquête 1992, étage:
Enquête 1997, étage réalisé:
Enquête 1992, comble:
Enquête 1997, comble réalisé:
On précisera encore que l'escalier tournant qui apparaît sur le plan du comble réalisé (enquête 1997) conduit à une mezzanine en surcomble dont le plancher apparaissait déjà en coupe sur les plans de l'enquête d'avril-mai 1992.
B. L'enquête de 1997 a fait l'objet d'une synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC, du 27 mai 1997 sous l'intitulé "création de deux appartements dans une ferme, mise en conformité administrative", qui reproduit la décision suivante du Service de l'aménagement du territoire :
"Le Service de l'aménagement du territoire, section aménagement des régions et communes, unité du territoire agricole est, refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
Le dossier précité concerne la création de deux appartements et d'un couvert sur là propriété du requérant. Le bâtiment considéré a fait l'objet d'importantes transformations (logements, bureau et locaux d'exploitation) en1992 et 1994 et compte déjà 4 logements.
La visite locale effectuée le 16 avril 1997 a démontré que le requérant, persistant dans une politique de fait accompli, a déjà exécuté l'ensemble des travaux. Par ailleurs, les deux logements incriminés sont d'ores et déjà habités.
Compte tenu des transformations déjà effectuées en 1992 et 1994, les droits dérogatoires fondés sur l'art. 24 al. 2 LAT sont très largement épuisés. La présente requête d'autorisation ne peut dès lors être que refusée dans son intégralité.
Le Département relève que, compte tenu des circonstances dans lesquelles les autorisations de construire ont été obtenues en 1992 et 1994, le requérant connaissait exactement les procédures applicables et les contraintes liées à la zone agricole.
Vu les faits rappelés ci-dessus, le Département se voit contraint d'exiger la remise en état complète et intégrale des lieux, tels que ceux-ci devaient se présenter sur la base de l'autorisation de construire délivrés en 1994. Dès lors, tous les travaux réalisés postérieurement, et qui font l'objet de la présente enquête, doivent être démolis, les ouvertures supprimées et les locaux évacués par leurs habitants. Ils ne pourront servir que de galetas ou de réduit.
La Municipalité fixera à cet effet un délai adéquat, de l'ordre de 4 à 6 mois au maximum et rendra sa décision sous la menace d'application de l'art. 292 du Code pénal suisse, lequel prévoit des peines d'arrêts ou d'amende en cas d'insoumission à une décision de l'autorité.
Par ailleurs, les suites pénales que la Municipalité entendrait d'emblée donner à la présente, en application de l'art. 130 LATC, sont réservées.
Base légale: art. 24 LAT "
Par décision du 4 juin 1997, la Municipalité de Forel (Lavaux) a communiqué la synthèse CAMAC au recourant en exposant qu'elle avait l'obligation de le sommer de procéder à la démolition d'ici au 31 décembre 1997 des deux appartements.
C. Par acte du 20 juin 1997, le recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à sa réforme en ce sens que l'autorisation spéciale est accordée pour la création de deux appartement et la construction d'un couvert à voitures, le dossier étant transmis à la Municipalité de Forel pour la suite de la procédure de délivrance du permis de construire.
Le recourant fait valoir que la nature des travaux répond aux conditions de la l'art. 24 al. 1 litt. a OAT en vigueur depuis le 1er juillet 1996, d'autant plus que l'un des appartements sera habité par un des fils du recourant qui travaille à l'exploitation du domaine, l'autre fils travaillant à l'extérieur tout en habitant sur le domaine. Il fait aussi valoir que la décision est excessivement sévère en exigeant que certains locaux "ne pouront servir que de galetas ou de réduits alors qu'en 1994, ces locaux avaient été autorisés comme "dépôt, magasin et vestiaire pour les employés".
La Municipalité de Forel (Lavaux) s'est déterminée le 23 juillet 1997 en relevant notamment que le permis d'utiliser délivré le 17 décembre 1993 interdisait déjà l'utilisation du volume comme appartement (ce permis d'habiter contient la mention : "Grange 2 : interdiction d'utiliser ce volume comme appartement").
Le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé le 24 juillet 1997 en fournissant diverses précisions sur les travaux réalisés, relevant que le bâtiment considéré n'a plus rien d'agricole, mais qu'il a été transformé en immeuble d'habitation collective comprenant six logements et des locaux commerciaux. Ses déterminations énoncent des exigences nouvelles précisant les éléments qui doivent être démolis, évacués, démantelés ou supprimés. On en extrait les trois passages suivants :
"- démolir les galandages, cloisons et murs de l'appartement créé à l'étage. Evacuer les installations sanitaires, démanteler la cuisine ainsi que les installations électriques et clôturer le mur séparant le séjour des chambres. Les ouvertures, autorisées en 1992, peuvent être maintenues. La partie est sera destinée, conformément aux plans de 1992, à un bureau et le solde servira de salle d'attente, non habitable. La partie ouest, actuellement aménagée sous forme de chambre et sanitaires sera affectée à un usage de dépôt/grange, sans communication avec la partie bureau-salle d'attente.
démolir tous les galandages, murs et autres ouvrages créés dans les combles et surcomble. Evacuer les installations sanitaires et la cuisine, démanteler les installations électriques et les escaliers d'accès au mezzanine. Supprimer les quatre chassis rampants créés sans autorisation. Rétablir une affectation de grange à l'ensemble de cette surface.
(…)
rétablir un usage de dépôt/magasin, conformément à l'autorisation donnée en 1994, aux locaux servant actuellement d'atelier."
D. Le Service de l'aménagement du territoire s'est enquis de l'aboutissement de la procédure en 1998 et en 2001. Les parties ont été informées que la cause était restée de fait en suspens en raison de la priorité accordée à d'autres dossiers.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 11 mars 2005 en présence du recourant accompagné de son fils José et assistés de l'avocat Mathyer, de l'avocat de Braun représentant le Service de l'aménagement du territoire, ainsi que des représentants de la municipalité, Gaston Reymond, syndic, Bernard Emery, conseiller municipal et Pierre-Alain Borloz, secrétaire municipal. Le représentant du Service de l'aménagement du territoire a déclaré notamment que ce service s'était trompé en délivrant précédemment l'autorisation favorable. Pour le représentant de la municipalité, la position du Service de l'aménagement du territoire s'est durcie car il y avait précédemment de nombreuses activités non agricoles en zone agricole. Le recourant a précisé qu'en 1997, se sont les deux fils du recourant qui habitaient les appartements litigieux mais qu'aujourd'hui, c'est le recourant lui-même qui habite l'un des deux appartements, l'un des fils ayant repris dans l'immeuble l'appartement de ses parents tandis que son frère a quitté celui qu'il occupait, qui est vide actuellement. Le représentant du Service de l'aménagement du territoire a ajouté qu'il est très délicat de définir les travaux de remise en état et que le service est toujours prêt à apprécier la situation.
Considérant en droit
Le recours déposé à l'encontre de la décision cantonale contestée expose que l'autorisation sollicitée concerne la création de quatre velux, que toutes les autres ouvertures sont existantes et ont été autorisées lors de transformations antérieures, si bien que les travaux contestés constituent exclusivement des aménagement intérieurs changeant l'affectation des locaux par la création de deux appartements. Le recourant relève que ces appartement sont occupés par ses fils qui habitent la ferme depuis toujours et dont l'un travaille sur le domaine. Pour le recourant, les deux appartements à créer sont en rapport très étroit avec la destination originelle des bâtiments, liée à l'exploitation du sol, et aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à ces travaux (art. 24 LAT) qui pourraient être autorisés selon l'art. 24 al. 1 litt. a de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (cette disposition concernait le changement d'affectation à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture de bâtiments existants situés dans des territoires à habitat traditionnellement dispersé).
De son côté, le Service de l'aménagement du territoire relève que le recourant n'a aucune activité agricole et qu'il exerce la profession de jardinier-paysagiste. Il a ajouté en audience que cette activité n'est pas conforme à la zone agricole. Telle est en effet la conclusion qu'impose le droit fédéral (v. par exemple l'arrêt AC.2003.0178 du 27 avril 2004 concernant l'utilisation d'une parcelle en zone agricole comme place de dépôt et de broyage de déchets provenant de l'activité d'un jardinier paysagiste, décision confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt 1A.133/2004 du 22 septembre 2004). Il en résulte, quelque choquante que puisse paraître cette conclusion, que l'activité du recourant et sa présence en zone agricole n'est pas conforme au droit, sous réserve tout au plus de la pépinière de sapins observée sur place, mais qui est sans rapport avec le présent litige.
Comme les travaux litigieux ne peuvent pas être considérés comme conformes à la destination de la zone agricole, seule se pose finalement
Le recourant ne conteste pas la position du Service de l'aménagement du territoire, exprimée dans la décision attaquée du 27 mai 1997 déjà, selon laquelle les droits dérogatoires fondés sur l'art. 24 al. 2 LAT (dans la teneur de l'époque) sont très largement épuisés compte tenu des transformations déjà effectuées en 1992 et 1994. En audience, il s'est borné à invoquer les modifications dont le droit fédéral pourrait encore faire l'objet dans un proche avenir mais cet argument est vain: on ne peut évidemment appliquer que les règles en vigueur. Pour le surplus, le recourant ne prétend pas que les nouvelles dispositions fédérales (notamment les art. 24 c et 24 d LAT) entrées en vigueur le 1er septembre 2000 pourraient lui être applicables dans un sens plus favorable que celui de la décision attaquée.
Dans sa réponse au recours, le Service de l'aménagement du territoire expose en bref que les travaux qui ont été autorisés jusqu'en 1994 n'auraient pas dû l'être sous couvert des art. 16 et 22 LAT (soit comme travaux conformes à la destination de la zone) mais qu'ils auraient tout au plus pu l'être en application des possibilités dérogatoires tirées de l'art. 24 al. 2 LAT (dans sa teneur de l'époque). En audience, le représentant du Service de l'aménagement du territoire a exposé plus clairement encore que ce service s'était trompé en délivrant les autorisations en question. De fait, il semble effectivement qu'à l'époque déjà, on ne se trouvait plus en présence d'une exploitation agricole conforme à la zone. Au surplus, on ne comprend pas bien qu'ait pu être autorisé, pour une "exploitation para-agricole," l'aménagement, attenant à un bureau, d'un vaste local désigné comme "attente" et "réception" selon les désignations figurant sur le plan de l'étage mis à l'enquête en 1992. Les explications recueillies en audience ont d'ailleurs fait apparaître que le recourant n'a jamais envisagé une utilisation correspondant réellement à de telles désignations. Le tribunal observe au surplus que l'examen du plan du comble mis à l'enquête en 1992 aurait pu faire apparaître le caractère insolite du volume désigné comme "Grange 2" alors qu'il se trouve au sommet du bâtiment, qu'il est pourvu de fenêtres et d'autres ouvertures tout en n'étant accessible que par une étroite cage d'escaliers, ce qui paraît incompatible avec une utilisation comme grange. Ces détails surprenants sont probablement révélateurs de la réelle intention du constructeur à l'époque. Toutefois, comme les autorisations délivrées sont désormais entrées en force, il n'est pas question de les révoquer.
Se pose donc finalement seulement la question du sort des aménagements réalisés sans autorisation.
a) Sur ce point, le recourant critique à juste titre la décision attaquée en tant qu'elle prescrit l'usage qui peut être fait des surfaces qui ont déjà été autorisées.
En particulier, on ne peut suivre le Service de l'aménagement du territoire lorsqu'il précise dans sa réponse au recours que le recourant devra "rétablir un usage de dépôt/magasin, conformément à l'autorisation donnée en 1994, aux locaux servant actuellement d'atelier". Il s'agit apparemment ici des locaux situés sur la façade ouest du rez-de-chaussée du bâtiment litigieux, désignée sur les plans de l'enquête de 1994 comme "dépôt", "magasin" et "garage". Dès lors que ces volumes au demeurant préexistants figurent sur les plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière aussi détaillée dans l'utilisation qui en est faite. Par exemple, on ne saurait voir un changement d'affectation soumis à autorisation dans le fait qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un garage pour son tracteur dans le but d'y entreposer des sacs d'engrais. En l'espèce, il est indifférent du point de vue de l'aménagement du territoire qu'un local soit désigné sur les plans comme dépôt, magasin ou dépôt ou qu'en l'état, comme le tribunal a pu le constater sur place, la mère du recourant utilise l'un de ces volumes comme atelier de bricolage.
b) Pour les mêmes motifs, l'autorité ne saurait retirer au recourant le bénéfice de l'autorisation qui sanctionne la présence de locaux habitables à l'étage, initialement sous les désignation "attente" "réception" et "bureau" (avec une douche reconnaissable sur les plans). On pourrait certes chercher à déterminer où se situe la frontière entre le changement d'affectation soumis à autorisation et le simple changement dans les habitude des habitants d'une construction autorisée. Toutefois, l'autorité intimée, qui n'a pas entrepris d'expliquer comment elle conçoit les différentes catégories d'usage licite qu'elle entend imposer, ne saurait s'immiscer dans la sphère privée du propriétaire au point de lui prescrire l'emplacement qu'il pourra utiliser pour le travail, pour dormir ou pour séjourner, pour cuisiner ou pour y jouir de diverses commodités. C'est donc à tort que la décision attaquée, ou plutôt la réponse au recours qui constitue d'ailleurs une reformatio in pejus prohibée, prescrit par exemple que la partie autorisée à l'étage conformément aux plans de 1992 servira de "salle d'attente non habitable" alors que les locaux "réception attente" sont aménagés (avec la salle de bain initiale) en séjour et cuisine. On ne voit d'ailleurs pas comment l'autorité pourrait imposer et contrôler dans les faits l'interdiction de placer un lit dans un bureau, du mobilier de salon dans une chambre à coucher, une cuisinière dans une buanderie ou un lave-linge dans une salle de bains.
La décision attaquée ne pouvant pas être maintenue sur les points décrits ci-dessus en tout cas, il y a lieu de l'annuler dans son ensemble. S'il est vrai qu'il est difficile, comme le Service de l'aménagement du territoire l'a expliqué en audience, de définir avec précision les travaux qui doivent être exécutés dans le cadre d'un ordre de remise en état, il n'appartient pas au tribunal de procéder lui-même à la détermination des travaux exigés. En effet, l'autorité intimée dispose d'un certain pouvoir d'appréciation qu'elle doit exercer en première instance. On en saurait en revanche soutenir, comme l'a fait valoir le représentant du SAT, qu'il conviendrait d'abord de faire entrer en force un ordre de remise en état pour que l'autorité puisse ensuite se livrer à une éventuelle nouvelle appréciation des travaux exigés. En effet, une fois la décision entrée en force, l'administré ne peut plus guère soutenir, en l'absence de faits nouveaux peu probables en l'espèce, qu'il serait en droit d'obtenir le réexamen de la décision administrative litigieuse.
Le recours est ainsi partiellement admis. Il appartiendra donc au Service de l'aménagement du territoire de fixer à nouveau le sort des aménagements qui ne sont pas couverts par les autorisations délivrées.
Le recourant n'obtient ainsi que partiellement gain de cause, ce qui justifie la perception d'un émolument. Le tribunal juge en revanche qu'il n'y a pas lieu de lui accorder des dépens pour le motif qu'il a lui-même provoqué la procédure en faisant mettre à l'enquête, avant celle de 1997, des plans dont il est pratiquement certain qu'ils travestissaient ses réelles intentions.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 27 mai 1997 et celle de la municipalité du 4 juin 1997 qui la communique au recourant sont annulées. Le dossier est renvoyé au Service de l'aménagement du territoire pour nouvelle décision.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)