CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 décembre 1997
sur le recours interjeté par Paul et Lisette PAQUIER , à Denges, représentés par l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne,
contre
la décision du 7 mai 1997 de la Municipalité de Denges ordonnant la remise en état d'une véranda aménagée sans droit.
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Jean Widmer, assesseurs. Greffière: Mlle Kathrin Gruber.
Vu les faits suivants:
A. Paul et Lisette Paquier sont propriétaires de la parcelle no 317 du cadastre de la Commune de Denges. Cette parcelle est située en zone du village régie par un plan spécial et par les art. 6 à 25 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) du 19 août 1987. L'immeuble abrite neuf appartements, dont six sont loués à des tiers, un au fils et un à la fille des propriétaires. Ces derniers ont décidé d'aménager un petit appartement (le neuvième) afin de laisser davantage de place à leur fille.
B. Le 28 février 1996, l'architecte des recourants, René Lyon, a soumis pour consultation préalable à la municipalité un projet portant sur des transformations intérieures qui ne sont pas en cause en l'espèce et sur la création d'un appartement d'une pièce et demie, avec l'aménagement d'une véranda vitrée sur le côté Ouest de l'immeuble.
Par lettre du 20 mars 1996, la municipalité a répondu qu'en aucun cas la construction de la véranda ne devait dépasser le périmètre constructible, en rappelant les art. 6 à 26 RPE.
C. En date du 29 mars 1996, l'architecte a présenté une requête de modification du périmètre constructible, qui a été refusée par la municipalité le 24 avril 1996, pour le motif que les constructeurs avaient déjà bénéficié d'une modification du périmètre d'implantation en 1992 (il y a lieu de préciser cependant que cette modification concerne un bâtiment annexe et n'a pas été utilisée).
D. Il ressort du dossier que les pourparlers et les échanges de correspondance entre les propriétaires ou leur architecte et la municipalité se sont poursuivis, mais les lacunes du dossier ne permettent pas de reconstituer exactement l'historique des diverses démarches entreprises. On mentionnera néanmoins les pièces essentielles suivantes :
une lettre du 27 juin 1996 de la municipalité demandant à l'architecte de produire des plans conformes (sans la mention de l'avant-toit et de la terrasse couverte existants), de déposer une demande pour inclure la terrasse couverte et le couvert à machines situés au Sud-Ouest de la parcelle dans la surface de 36 m2 autorisée en vertu de l'art. 15 RPE, et de surcroît de prévoir des places de stationnement conformément à l'art. 23 RPE;
une lettre du 11 juillet 1996 par laquelle la municipalité informe les constructeurs qu'elle ne pourrait en aucun cas admettre les dérogations demandées, mais qu'ils demeurent libres de maintenir leur demande de mise à l'enquête publique à condition de mentionner toutes les dérogations requises et de mettre à jour les plans.
E. Le 9 août 1996, l'architecte des recourants a soumis à l'examen de la municipalité un nouveau dossier, avec une lettre précisant les divers travaux projetés qui mentionne notamment sous lit. f) "Prolongation de l'avant-toit Ouest côté Jura (selon art. 15 et 96 RPE) pour abri couvert de manière à se protéger de la pluie et des vents d'Ouest. La toiture légère actuelle en tôle sera remplacée par une couverture en tuiles plates posées sur charpente en bois, et ceci dans le prolongement du pan Ouest de la toiture existante".
Par lettre du 14 août 1996, la municipalité a informé les constructeurs que le permis de construire pourrait être délivré à la condition que l'abri pour tracteur et matériel divers situé au Sud-Ouest et à l'extérieur du bâtiment existant soit démoli et que l'abri couvert existant sur la terrasse de l'angle Sud-Ouest (au rez-de-chaussée) soit remplacé par un auvent en construction légère.
Le 8 octobre 1996, des représentants de la municipalité se sont rendus sur place. Selon le procès-verbal dressé le même jour, la municipalité a constaté :
la démolition de l'abri à tracteur et matériel situé au Sud-Ouest de la propriété, adossé à la baraque de jardin et le rétablissement de celle-ci,
le remplacement de l'abri-couvert à l'angle Sud-Ouest du bâtiment par un auvent sans appui au sol. Ce même procès-verbal précise qu'"en aucun cas de nouvelles modifications de cette situation ne sont admises et ne peuvent être exécutées, au risque de suspension du permis de construire qui va être accordé pour transformation et restructuration intérieures en zone nord-ouest de l'immeuble".
Les plans déposés par l'architecte ont été mis à l'enquête publique du 23 août au 11 septembre 1996. La municipalité a délivré le permis de construire en date du 21 octobre 1996, en attirant l'attention des constructeurs sur le fait que le procès-verbal de visite du 8 octobre 1996 devait être scrupuleusement respecté, celui-ci faisant partie intégrante du permis de construire.
F. Lors d'un passage ultérieur sur les lieux (à une date non précisée), un représentant de la municipalité a constaté que les constructeurs avaient fermé la terrasse par des vitres. Le 6 mars 1997, les constructeurs ont écrit à la municipalité qu'ils avaient d'abord posé des châssis provisoires recouverts d'une bâche en plastique afin de permettre au maçon de travailler à l'abri. Ils avaient alors constaté qu'en remplaçant la bâche par des vitres, ils bénéficieraient d'une pièce supplémentaire bienvenue, vu l'étroitesse de leur nouvel appartement; aussi demandaient-ils à la municipalité d'autoriser a posteriori ces travaux.
Par lettre du 13 mars 1997, la municipalité a rejeté la demande et a ordonné la remise en état des lieux conformément aux plans soumis à l'enquête. L'autorité communale a réitéré sa sommation le 9 avril 1997, puis a rendu une décision formelle de remise en état, avec mention des voies de recours, le 7 mai 1997.
G. Par acte du 2 juin 1997, Paul et Lisette Paquier ont recouru au tribunal administratif contre la décision précitée, concluant à son annulation. Ils demandent que la véranda soit autorisée a posteriori en vertu de l'art. 15 RPE, voire d'une dérogation accordée par la municipalité vu la dimension et l'importance réduite de la construction litigieuse. Subsidiairement, les recourants ont réitéré leur demande de modification du périmètre de construction.
La municipalité a conclu au rejet du recours pour le motif que la véranda était située en dehors du périmètre d'implantation et que seul un abri couvert non fermé avait été autorisé.
H. Le Tribunal administratif a tenu audience le 9 septembre 1997 à Denges en présence des recourants personnellement, assistés de leur conseil, et de trois représentants de la municipalité dont le syndic. Le tribunal a procédé à la visite des lieux et constaté que les recourants avaient effectivement fait fermer l'abri-couvert par une paroi avec fenêtres et porte au nord et sur les deux autres côtés par un mur d'environ un mètre de haut surmonté jusqu'au toit par des vitrages (qui semblent être des vitres de serre). Un radiateur a été posé et le sol recouvert d'un linoléum. La pièce, qui n'est guère isolée, a été aménagée en salon. Les parties ont confirmé leurs conclusions respectives. La municipalité a insisté sur le fait qu'elle ne saurait autoriser a posteriori des travaux exécutés illégalement, ni même accorder une éventuelle dérogation fondée sur l'art. 22 RPE, qui n'avait d'ailleurs pas été demandée. Interpellée sur l'interprétation qu'elle donne de l'art. 15 RPE, la municipalité a expliqué qu'elle l'avait toujours compris et appliqué en ce sens que les constructions secondaires n'étaient pas habitables. La municipalité a toutefois admis qu'il serait envisageable d'autoriser un abri d'entrée chauffé, au vu de sa dimension modeste. Les recourants ont précisé que les travaux d'aménagement de la véranda, y compris la construction autorisée, leur avait coûté entre 60'000 et 70'000 fr. La remise en état conformément au permis de construire reviendrait selon les recourants à environ 30'000 fr., montant que la municipalité a tenu pour excessif.
Considérant en droit:
Déposé dans les délais prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, le recours est intervenu en temps utile; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
a) Selon l'art. 103 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après: LATC), aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Sont ainsi soumises à autorisation toutes les opérations, même provisoires (RDAF 1990, p. 241) modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d'affectation, de volume ou d'aspect de celle-ci (RDAF 1988 p. 369). Sont donc subordonnés à l'octroi d'une autorisation de bâtir notamment les auvents (abritant l'entrée d'une maison), les filets paragrêle, les pergolas (recouvrant un balcon), un avant-toit fermé et les places de stationnement pour véhicules (voir Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 1988, p. 37 à 41 et les références citées; RDAF 1970 p. 262; RDAF 1974 p. 222; RDAF 1990 p. 240). En l'espèce, les travaux litigieux portent sur la fermeture d'un avant-toit par des vitres amovibles en vue d'obtenir une surface habitable de 31,5 m2 supplémentaires; conformément à la jurisprudence, une telle construction, était donc soumise à l'octroi préalable d'une autorisation municipale au sens de l'art. 103 LATC.
b) Selon l'art. 109 al. 1 LATC, toute demande de permis doit être mise à l'enquête publique par la municipalité. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. L'art. 111 LATC permet cependant à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. Ces conditions sont cumulatives (arrêt AC 92/049 du 26 mars 1993 publié à la RDAF 1993 p. 225, consid. 1b et les arrêts cités). Ne peuvent par exemple pas faire l'objet d'une dispense d'enquête publique l'aménagement de places de parc dont l'accès est en limite de propriété (RDAF 1990, p. 246; 1972, p. 285), le bétonnage d'une surface importante de terrain en nature de champ ou de pré pour le stationnement et la circulation de véhicules (RDAF 1973, p. 360) ou une verrière coupe-vent fermant une terrasse avec panneaux en verre amovible (RDAF 1990 p. 246; voir Benoît Bovay, op. cit., p. 89; Droit vaudois de la construction, 1994, ad art. 111 LATC, note 3). En l'espèce, l'ouvrage en question correspond au dernier exemple cité et ne peut donc pas être dispensé d'enquête publique. S'agissant d'une construction modifiant un projet ayant fait l'objet d'un permis de construire, il y a lieu de soumettre les éléments modifiés à une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RATC. En effet, la fermeture de l'avant-toit dûment autorisé et l'installation d'un chauffage peuvent être qualifiées de modifications de peu d'importance au sens de cette disposition.
c) Il est évident et d'ailleurs non contesté que les recourants ont enfreint les dispositions des art. 103 et 109 LATC en entreprenant les travaux litigieux qui n'étaient pas prévus par le permis de construire octroyé par l'autorité intimée, sans les soumettre à une enquête complémentaire. Mais la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet en principe pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés. La violation du droit matériel ne suffit en outre pas encore à elle seule à justifier la suppression des travaux non autorisés. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (Benoît Bovay, op. cit., p. 202; RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231; RDAF 1979 p. 302; RDAF 1982 p. 448). L'ordre de démolir viole ainsi le principe de proportionnalité si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (André Grisel, Traité de droit administratif II, 1984, p. 650). Ces conditions sont réalisées en l'espèce, pour les raisons exposées plus loin et compte tenu du caractère relativement peu important de la transformation effectuée. En définitive, les recourants devront déposer auprès de la municipalité une demande de permis de construire, accompagnée d'un dossier complet conformément à l'art. 108 LATC. Il appartiendra alors à la municipalité de statuer sur cette demande après avoir soumis le projet à une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RATC.
La parcelle des recourants fait partie de la zone village du plan d'affectation communal, régie par les art. 6 à 25 RPE ainsi que par un plan spécial de la zone de village définissant les périmètres d'implantation des constructions et fixant les limites de constructions par rapport aux voies publiques. L'art. 6 RPE précise que cette zone est caractérisée par l'affectation de bâtiments principaux et secondaires à l'habitation. L'art. 9 al. 1 RPE dispose que les constructions, reconstructions, agrandissements ou transformations s'inscriront dans le volume ou la prolongation des volumes existants, situés à l'intérieur des périmètres d'implantation figurés sur le plan spécial qui fait partie intégrante du plan d'affectation. L'art. 15 RPE autorise toutefois les constructions secondaires en dehors des périmètres d'implantations aux conditions suivantes : leur surface ne dépasse pas 36 m2, leur hauteur au faîte est limitée à 4,5 m, leur implantation respecte la limite des constructions et leur distance minimale à la propriété voisine est de 3 m. L'ouvrage en cause respecte toutes ces conditions, mais soulève deux questions. Une construction secondaire doit-elle être nécessairement distincte du bâtiment principal ou peut-elle être érigée dans le prolongement de celui-ci ? En outre, une telle construction peut-elle être affectée à l'habitation ? La municipalité le conteste; elle accepterait néanmoins la construction d'un porche d'entrée couvert et chauffé, vu que sa dimension réduite empêche de facto son utilisation comme pièce habitable supplémentaire.
Il convient cependant d'interpréter l'art. 15 RPE au regard des règles applicables à toutes les zones. Le règlement communal ne recourt à la notion de "construction secondaire" qu'en zone du village. Par ailleurs, au nombre des dispositions applicables à toutes les zones, l'art. 96 RPE prévoit :
"La Municipalité est compétente pour autoriser, dans les espaces réglementaires entre bâtiments, ou entre bâtiments et limites de propriétés voisines, la construction de dépendances peu importantes n'ayant qu'un rez-de-chaussée de trois mètres de hauteur à la corniche au maximum. Par dépendances, on entend des buanderies, garages particuliers pour une ou deux voitures, etc. Ces petites constructions ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle.
Les dispositions de l'art. 15 sont réservées."
La comparaison des textes des art. 96 et 15 RPE, la réserve contenue à l'art. 96 al. 2 RPE en faveur de l'art. 15 RPE permettent de considérer que cette dernière disposition ne se borne pas à poser des limites de surface, de hauteur et de distance, aux seuls fins de déroger aux normes de la règle générale que serait l'art. 96 RPE. Au contraire, il apparaît que l'art. 15 RPE qui traite des constructions secondaires a une portée propre. Aussi n'y a-t-il pas lieu de soumettre les constructions secondaires de la zone du village à des conditions qui ne sont pas expressément prévues à l'art. 15 RPE. A cet égard, cette disposition n'exige nullement que ce type de construction soit distinct de la construction principale, ni qu'elle soit inhabitable (à l'instar des dépendances de l'art. 96 RPE). Au contraire, le règlement prévoit que la zone du village est caractérisée par l'affectation de bâtiments principaux et secondaires à l'habitation (art. 6 RPE). Ainsi, la notion de "construction secondaire" au sens de l'art. 15 RPE doit être assimilée à celle de "bâtiment secondaire" telle que prévue à l'art. 6 RPE : il s'agit donc dans l'un et l'autre cas de bâtiments susceptibles d'être affectés à l'habitation. Au demeurant, l'art. 15 RPE déroge expressément à l'art. 9 RPE en autorisant des constructions secondaires en dehors des périmètres d'implantation. On relèvera à cet égard que le périmètre d'implantation défini par le plan spécial de la zone du village correspond très généralement aux limites mêmes des bâtiments existants. Cette particularité confère de ce fait une portée relativement restreinte à l'art. 9 RPE qui autorise des agrandissements, mais dans le périmètre d'implantation de cette zone. Cette dernière condition interdit ainsi en pratique le plus souvent tout agrandissement, sans d'ailleurs que cette restriction s'explique par une mesure particulière de planification. Ces considérations justifient une interprétation moins restrictive de l'art. 15 RPE : les constructions secondaires au sens de cette disposition doivent être habitables ou non, distinctes du bâtiment principal ou érigées dans le prolongement de celui-ci.
Cela étant, l'ouvrage litigieux apparaît réglementaire, dans la mesure où il respecte les limites expressément prévues par l'art. 15 RPE.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 7 mai 1997 de la Municipalité de Denges est annulée.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Paul et Lisette Paquier, solidairement entre eux.
IV. La Commune de Denges versera à Paul et Lisette Paquier, solidairement entre eux, la somme de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 15 décembre 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint