CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 mars 1998
sur le recours interjeté par Madeleine PIGUET , route de la Foule 12, 1315 La Sarraz, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne
contre
les décisions de la Municipalité de La Sarraz (10 avril 1997) et de divers services cantonaux (synthèse du 16 janvier 1997), en particulier du Service de la police administrative , levant son opposition et délivrant l'autorisation spéciale au projet de transformation d'un pub existant en cabaret et café, avec création d'une loge d'artiste à l'étage dans l'hôtel-restaurant du Soleil, exploité par son propriétaire Paolo Masetti , 14, rte de la Foule, 1315 La Sarraz.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Renato Morandi et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'hôtel-restaurant du Soleil se trouve à la sortie sud de la localité de La Sarraz, peu avant l'endroit où la route menant à Cossonay franchit la Venoge. Il s'agit d'un établissement dont la commune précise qu'il est connu depuis 1884. L'intimé, qui en est propriétaire, l'exploite depuis 1989. Il est titulaire à cet effet d'une patente qui, dans sa teneur du 11 avril 1994, mentionne un pub de soixante places, une salle à manger de quarante places et une terrasse de cinquante places, le tout au rez-de-chaussée, ainsi qu'une salle de société de trente places au premier étage.
L'établissement occupe la parcelle no 581 qui affecte sensiblement la forme d'un triangle dont le plus grand côté, du côté est, est bordé par la route cantonale menant à Cossonay. Le bâtiment, d'une surface de 187 m2, est construit en limite nord de la parcelle où il jouxte la parcelle 340 de la recourante Madeleine Piguet, construite d'un bâtiment implanté à quelque 5 mètres de la façade nord de l'établissement.
L'établissement est doté de deux parkings. L'un est situé au sud le long de la route cantonale; il comprend de 11 à 12 places selon la décision attaquée; il s'agit du parking destiné au cabaret litigieux selon les explications de l'intimé dans ses déterminations du 6 juin 1997; le second parking se trouve au nord de la parcelle; il s'agit du parking destiné à la partie café-restaurant de l'établissement, selon la décision du service de la police administrative; on y accède par un chemin débouchant plus au nord sur la route cantonale, ainsi que cela ressort du plan de situation figurant au dossier. Le même chemin sert d'accès au bâtiment de la recourante, dont l'angle sud-est se trouve à une quinzaine de mètres de ce second parking.
Les terrains environnant l'intersection que forment la route de Cossonay et le cours de la Venoge sont classés en zone industrielle (sauf au sud-est où se trouve une zone de sports et de loisirs), avec quelques bandes de zone de verdure, notamment le long du cours de la Venoge. Entre cette intersection et le village de La Sarraz se trouvent plusieurs zones à occuper par plan spécial (plan de quartier ou plan d'extension partiel). Celles qui sont directement attenantes au village sont, d'après les explications non contestées de la commune, d'ores et déjà affectées à la construction et construites depuis plusieurs années déjà. Seule subsiste, comme zone à occuper par plan spécial, celle qui jouxte la zone industrielle et où se trouvent les parcelles des parties. Cette zone affecte à peu près la forme d'un losange d'environ 90 mètres sur 200 mètres. Il s'agit d'un groupe d'une demi-douzaine de parcelles qui portent toutes au moins un bâtiment. Ce quartier de "la Foule" était précédemment un hameau séparé de l'agglomération. D'après la recourante, il est majoritairement affecté à l'habitation. D'après les explications de la commune, seules trois parcelles comportent encore une surface partiellement constructible; elle précise que depuis 1986, considérant que l'élaboration d'un plan de quartier à la Foule serait sans proportion avec les avantages consentis et le coût de l'opération, elle a été amenée à délivrer diverses autorisations de transformation qu'elle énumère dans sa réponse du 4 juin 1997. Il en résulte notamment que la recourante a été autorisée à effectuer des transformations intérieures et extérieures de son bâtiment en 1989 et en 1990 pour modifier deux appartements et créer un appartement supplémentaire, tandis que l'intimé a reçu de semblables autorisations en 1989 (transformations intérieures et extérieures de l'hôtel-restaurant) et en 1993 (création d'une véranda et fermeture de balcon). D'autres bâtiments d'habitation de la même zone ont aussi bénéficié d'une autorisation de transformer, de même que, plus anciennement, une fromagerie située sur la parcelle 442, à l'ouest de celle de la recourante.
B. L'intimé a soumis à la commune un projet de transformation consistant à créer au rez-de-chaussée, actuellement occupé par le café-restaurant (pub) une séparation laissant subsister au nord (du côté du bâtiment de la recourante) un restaurant de quarante places et un café de vingt places, tandis que serait créé dans la partie sud (à l'opposé du bâtiment de la recourante) un cabaret de quarante-cinq places comprenant une scène. L'escalier tournant existant, reliant le rez-de-chaussée à la partie du premier étage qui sert de salon à l'hôtel, serait supprimé tandis qu'une partie de ce salon serait, après cloisonnement, transformé en loge pour les artistes. Le solde du bâtiment, à savoir le bureau et l'appartement du propriétaire au premier étage ainsi que les chambres situées dans les combles, ne seraient pas modifiés.
La demande de permis de construire, dans la rubrique correspondante, n'indique aucun degré de sensibilité au bruit et n'en propose point.
L'enquête publique a eu lieu du 26 octobre au 14 novembre 1996. Outre celle de la recourante, elle a suscité diverses oppositions, certaines regroupées en une pétition.
D'après la synthèse établie par la Centrale des autorisations le 16 janvier 1997, le Service de la police administrative, au vu des préavis du Laboratoire cantonal et du Service de lutte contre les nuisances, a délivré l'autorisation spéciale requise. L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie, le Service de l'emploi, le Service des eaux et de la protection de l'environnement ainsi que le Voyer du 4ème arrondissement en ont fait de même.
Au préalable, le Service de la police administrative avait organisé le 16 décembre 1996 une inspection locale de l'établissement, en présence des représentants de la municipalité, du Service de lutte contre les nuisances et des opposants.
La décision du Service de la police administrative, telle qu'elle ressort de la synthèse élaborée par la Centrale des autorisations le 16 janvier 1997, se réfère à cette inspection locale. Elle expose notamment ce qui suit:
"(...)
b) Heures de police : selon l'article 62 LADB, il s'agit d'une compétence communale. Ledit Service constate toutefois qu'actuellement le Règlement de police communal prévoit, à l'article 120, 24h00 comme heure de fermeture pour les établissements publics les vendredis et samedis et 23h00 les autres jours de la semaine, avec prolongation d'ouverture possible d'un maximum de deux heures. Il n'y a aucune autre précision dans ledit Règlement, la Commune ne possédant pas jusqu'à présent d'établissement de nuit (dancing).
(...)
d) Isolation phonique de l'établissement : le Service de lutte contre les nuisances, présent lors de l'inspection locale, est compétent pour ce problème. Le Service de la police administrative se réfère donc à son préavis. Il relève toutefois qu'une climatisation sera installée pour le dancing, évitant ainsi l'ouverture des fenêtres.
e) Tranquillité publique, bruits de comportement : le problème de la tranquillité publique est également un domaine qui relève de la compétence communale, selon l'article 60 LADB. Cependant, le SPA tient à relever que, même si l'heure de police sera plus tardive, la clientèle d'un dancing-night-club (dès 18 ans révolus) est différente, plus calme que celle d'un café-restaurant exploité sous forme de pub ou d'un dancing-discothèque (dès 16 ans). De plus, l'établissement en question est situé au bord de la route cantonale."
Le préavis auquel se réfère le Service de la police administrative est également reproduit dans la synthèse précitée dans les termes suivants :
" Le Service de lutte contre les nuisances préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :
LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte contre le bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) décrites dans l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.
L'annexe n° 6 de l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers (bruits d'exploitation). Cette annexe vise à protéger les voisins des bruits produits par la construction en question.
Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé par les installations techniques des immeubles (en particulier ventilation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le trafic sur l'aire d'exploitation.
Dans le cas de ce changement d'affectation, les niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas dépasser les valeurs de planification.
D'autre part, l'isolation phonique des parties transformées des bâtiments doit répondre aux exigences de la norme SIA 181/1988 de l'Association suisse des ingénieurs et architectes (art. 32 OPB).
Pour des locaux utilisés pour la diffusion de musique, des précautions particulières doivent être prises concernant l'enveloppe phonique du bâtiment.
Le Service de lutte contre les nuisances attire l'attention de l'exploitant sur la nouvelle ordonnance fédérale son et laser qui limite le niveau sonore à l'intérieur de l'établissement à 93 dB(A)."
C. Par décision du 10 avril 1997, la municipalité a décidé de lever l'opposition de la recourante. Elle en a fait de même des autres oppositions par décisions des 9 et 10 avril 1997.
La municipalité en a informé l'intimé par lettre du 10 avril 1997 précisant que la municipalité ne statuerait sur le permis de construire qu'une fois le délai de recours écoulé. Rien n'indique que l'intimé ait eu connaissance des décisions notifiées aux opposants.
Il résulte notamment de la décision municipale notifiée à la recourante que le règlement de police communal a été modifié récemment par le conseil communal et autorise désormais la fermeture à 4 heures du matin de l'établissement projeté. Selon la réponse municipale au recours, du 4 juin 1997, cette modification du règlement de police était directement liée au projet litigieux.
La recourante a reçu en consultation le 30 avril 1997 le plan de situation ainsi que les plans de détail.
En outre, par lettre du 30 avril 1997, la municipalité a communiqué à la recourante la synthèse de la Centrale des autorisations du 16 janvier 1997.
D. Par acte du 5 mai 1997, la recourante a recouru en concluant à l'annulation des autorisations de la municipalité et des services cantonaux. La recourante a effectué une avance de frais de 1'500 fr.
La municipalité conclut au rejet du recours par acte du 4 juin 1997. Le Service des eaux et de la protection de l'environnement s'en est remis à justice par acte du même jour. Par acte du 9 juin 1997, l'Office cantonal de la police du commerce a déclaré "confirmer son préavis favorable" et s'en remettre à justice pour le surplus. Le Service de lutte contre les nuisances, le 9 juin 1997 également, n'a pas pris de conclusions mais a proposé trois mesures préventives concernant les portes et fenêtres, l'emplacement du climatiseur et la pose d'une paroi le long du parking.
Par acte du 6 juin 1997, l'intimé a conclu en substance au rejet du recours et au refus de l'effet suspensif.
Le constructeur a demandé la levée de l'effet suspensif, provisoirement accordé par l'accusé de réception du recours, mais aucune décision n'a été prise faute de délivrance d'un permis de construire susceptible d'exécution (lettre du juge instructeur aux parties du 5 février 1998).
L'intimé a déposé le 26 janvier 1998 un recours de droit public pour déni de justice. Le tribunal a alors informé les parties qu'il statuerait à huis clos avant l'échéance du délai imparti par le Tribunal fédéral pour lui communiquer le dossier de la cause.
Interpellée, la commune a versé au dossier des pièces relatives à la modification du règlement de police. Dans sa nouvelle teneur, ce règlement maintient les heures de fermeture des établissements publics à 24 heures les vendredis et samedis et 23 heures le autres jours, mais il précise (art. 119 al. 3):
"Toutefois, les établissements à vocation nocturne, bénéficiaires de patentes de night-club (dancing ou discothèques) ne peuvent être ouverts qu'à partir de 18 heures et doivent être fermés et évacués à 4 h."
Cette disposition nouvelle a fait l'objet d'un préavis de la municipalité du 27 janvier 1997, adopté par le conseil communal le 7 mars 1997 et approuvé par le Conseil d'Etat le 21 mai 1997.
Considérant en droit:
En matière d'autorisation de construire, le Tribunal fédéral a déjà jugé que ni l'art. 49 LJPA ("d'office ou sur requête motivée, le magistrat instructeur peut fixer des débats") ni l'art. 4 Cst. ne confèrent de prétention à l'organisation d'un débat oral (ATF 1P.601/1996 du 27 mars 1997 concernant l'arrêt AC 96/180 relatif à un projet de construction dans la région des Chevalleyres, connu du conseil de la recourante). En outre, lorsque l'octroi du permis de construire au propriétaire de la parcelle voisine ne produit aucun effet sur d'éventuelles prétentions des propriétaires voisins qui pourraient dériver de servitudes ou de règles sur l'exercice de la propriété foncière, les recourants ne sont pas atteints dans leurs droits ou obligations à caractère civil au sens de l'art. 6 § 1 CEDH, de sorte qu'ils ne peuvent pas invoquer utilement la garantie d'un débat public prévue par cette disposition (ATF précité du 27 mars 1997, consid. 3b).
En l'espèce, la recourante a pu développer ses arguments par écrit. Ceux-ci tiennent pour l'essentiel à l'admissibilité de transformations dans la zone régie par l'art. 80 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, ainsi qu'aux nuisances que provoquerait l'établissement transformé. Il n'est pas nécessaire de se rendre sur place pour statuer sur la première question qui est juridique et peut être résolue sur la base des renseignements issus du dossier, et il serait inutile de le faire pour statuer sur la seconde, l'établissement, qui existe déjà, n'étant pas encore transformé ni exploité dans la forme prévue par le projet incriminé. Il n'y a donc pas lieu de donner suite à la requête d'audience de la recourante.
a) Le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-dessous: le règlement communal), approuvé en dernier lieu par le Conseil d'Etat le 6 août 1993, contient un chapitre 18 intitulé "Zone à occuper par plan spécial (plan de quartier ou plan partiel d'affectation)". Ce chapitre est constitué par l'art. 80 du règlement, qui a la teneur suivante :
"Cette zone, destinée à l'extension de l'agglomération, est soumise à l'approbation d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation, fixant l'implantation, la volumétrie, les accès ainsi que les matériaux et l'arborisation, de manière à obtenir une bonne intégration de l'ensemble dans le site.
Sa destination sera conforme au plan directeur.
Cependant, la Municipalité peut autoriser la transformation, l'agrandissement ou la reconstruction des bâtiments situés dans le périmètre du plan partiel d'affectation "de l'ancienne tannerie" (parcelle nos 273 et 274) sans passer par la légalisation d'un plan spécial, tant que ces mêmes bâtiments seront affectés principalement à l'exploitation d'une blanchisserie et accessoirement à d'autres petites industries non gênantes pour le voisinage.
En cas de nouvelles affectations (principales ou accessoires), la contrainte du plan spécial deviendra obligatoire.
Dans tous les cas, les dispositions des art. 120 à 123 LATC sont expressément réservées."
b) On observera au passage qu'on peut se demander si l'art. 80 du règlement communal cité ci-dessus respecte l'obligation de planifier des art. 2 LAT et 43 LATC ainsi que la jurisprudence fédérale qui condamne l'adoption de zones à bâtir dont la constructibilité est subordonnée à une nouvelle procédure de planification (ATF 112 Ia 155; voir un exemple d'application dans la décision rendue le 14 mai 1997 par le Département TPAT admettant partiellement un recours dirigé contre le plan de quartier de la Valsainte à Vevey, dossier AC 97/090). L'art. 80 du règlement communal paraît au demeurant plus sévère et donc contraire à la force dérogatoire de l'art. 80 LATC sur les constructions non conformes aux règles de la zone à bâtir. Ce n'est toutefois pas le lieu d'en juger car on ne saurait procéder au contrôle préjudiciel de la validité d'un plan lors de la procédure relative à une autorisation de construire (AC 94/247 du 17 août 1995, RDAF 1995 p. 364; ATF 121 II 317).
c) La recourante soutient que la transformation litigieuse fait partie des travaux qui sont subordonnés à l'élaboration d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affection. Faute d'un tel plan, le bâtiment devrait être considéré comme non conforme à la zone et sa transformation ne pourrait pas être autorisée puisqu'il ne se trouve pas dans le secteur de l'ancienne tannerie (au vu du plan des zone, ce secteur - parcelle 273 et 274 - se trouve effectivement à un autre endroit du territoire communal, au nord de la vielle ville). L'art. 80 LATC prohiberait ces travaux, notamment parce qu'ils entraîneraient une aggravation des inconvénients pour le voisinage.
D'après les explications fournies dans la réponse de la commune intimée, la municipalité considère que l'élaboration d'un plan de quartier, à laquelle elle a procédé pour les zones voisines, serait excessivement onéreuse pour cette zone-là, presque entièrement déjà construite. Des autorisations de transformer ont donc été délivrées depuis 1986 sur la parcelles qui sont effectivement toutes déjà construites d'au moins un bâtiment.
aa) Il n'y a pas lieu de juger ici du sort qu'il faudrait réserver à un projet de construction nouvelle dans la pratique municipale qui, pour des motifs pragmatiques et économiques, a renoncé à exiger l'élaboration d'un plan de quartier dans la zone concernée. Il suffit de constater que le plan de quartier réservé par le règlement communal devrait fixer "l'implantation, la volumétrie, les accès ainsi que les matériaux et l'arborisation, de manière à obtenir une bonne intégration de l'ensemble dans le site". Aucun de ces éléments n'est en cause en l'espèce puisque les travaux litigieux sont exclusivement des transformations intérieures. La décision de la municipalité, du moins en tant qu'elle entre en matière sur les transformations intérieures litigieuses sans exiger l'élaboration du plan d'affectation réservé dans le règlement communal, échappe à la critique.
bb) Quant à l'art. 80 LATC invoqué par la recourante, il concerne les bâtiments non conformes aux règles de la zone à bâtir, qu'il régit de la manière suivante:
"Bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage."
On ne peut pas suivre l'argumentation de la recourante qui revient à considérer tout bâtiment existant dans la zone litigieuse comme contraire aux règles en vigueur. Le bâtiment litigieux, en particulier, existe depuis plus d'un siècle et il s'y exploite un établissement public depuis lors. Il se trouve dans une zone que le règlement communal destine à l'extension de l'agglomération. Rien n'indique que cette situation soit ou ait pu être par le passé contraire aux règles en vigueur. Il n'est pas possible dans ces conditions de soutenir qu'il s'agit d'un bâtiment non conforme aux règles de la zone au sens de l'art. 80 LATC. Cette construction existante ne portant pas déjà atteinte à la réglementation en vigueur, on ne voit pas comment, au sens de l'art. 80 LATC, le projet litigieux pourrait aggraver cette atteinte ou les inconvénients qui en résultent pour les voisins.
cc) Les griefs de la recourante à l'encontre de la transformation prévue tiennent surtout au fait que cette transformation entraîne indirectement l'exploitation jusqu'à 4 heures du matin d'un établissement dont l'ouverture était précédemment soumise à des horaires plus stricts. Ces griefs ne relèvent pas du règlement communal sur les constructions, mais des règles sur la protection contre le bruit.
a) La décision attaquée a considéré, par renvoi au préavis du Service de lutte contre les nuisances, qu'en matière de protection contre le bruit, les valeurs de planification devaient être respectées, ce qui revient à refuser au projet litigieux le bénéfice de l'art. 8 OPB qui régit la modification d'installations existantes de manière plus favorable (respect des valeurs d'immissions) que ne le font les art. 25 LPE et 7 OPB pour les nouvelles installations (sur le champ d'application respectif de ces règles, voir ATF du 14 juillet 1997 destiné à la publication, reproduit dans le DEP 1997 p. 484, consid. 4c/aa). L'assimilation du projet litigieux à la construction d'une installation nouvelle n'est pas contestée en l'espèce.
b) En revanche, l'affirmation du préavis du SLN selon laquelle les valeurs limites de l'annexe 6 OPB sont applicables est en contradiction avec la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral concernant des établissements analogues (ATF du 28 mars 1996, DEP 1997 p. 197, concernant un pub à Delémont; ATF du 24 juin 1997, DEP 1997 p. 495, concernant un pub saint-gallois au bord du lac de Constance; ATF du 14 juillet 1997, DEP 1997 p. 484, concernant un tea-room dans la localité fribourgeoise de M.). Le tribunal fédéral a considéré que les valeurs limites n'ont de sens qu'en relation avec la procédure de mesure et d'appréciation qui leur est propre; des bruits d'intensité égale pouvant s'avérer plus ou moins gênant selon leur genre, il est nécessaire, pour qu'un niveau de bruit donné puisse être assimilé à une gêne pour le bien-être de la population (art. 15 LPE), de procéder à de études socio-psychologiques approfondies avant de fixer des valeurs limites pour un bruit déterminé. De telles études sont disponibles sur une grande échelle pour l'effet nuisible des bruits routiers et ferroviaires, mais les valeurs limites de l'annexe 6 ont dû être fixées sur une base beaucoup plus étroite concernant quelques bruits typiques de l'industrie. L'établissement de valeurs limites présuppose en outre qu'on se trouve en présence de situations susceptible d'être rattachées à un type donné et qu'on puisse les quantifier du point de vue acoustique de manière simple et fiable. Spécifiques aux bruits typiques de l'industrie et de l'artisanat (bruit de machines par exemple), ces valeurs limites de l'annexe 6 OPB ne peuvent être transposées au bruit des auberges, discothèques et autres établissements analogues dont les immissions consistent essentiellement en bruits de comportement humain (conversations, cris, rires, tintement de verres et cliquetis de vaisselle, musique, applaudissement, claquements de portières, etc.). L'annexe 6 OPB ne contient d'ailleurs pas de correction de niveau pour de tels bruits. Il est douteux que le niveau moyen pondéré déterminant dans l'annexe 6 permette de saisir de manière appropriée les bruits humains qui surviennent de manière irrégulière et très diversifiée quant à leur genre et à leur intensité. Les bruits d'établissements publics se concentrent en général sur quelques heures du jour ou de la nuit si bien que le niveau moyen pondéré résultant du ch. 31 de l'annexe 6 OPB (de 7 à 19 heures et de 19 heures à 7 heures) ne se prête pas à l'appréciation de la gêne effective pour le voisinage (l'ATF du 24 juin 1997 précité, DEP 1997 p. 503 consid. 6d, relève que selon les annexes 3 et 4 OPB, le repos nocturne commence à 22 heures). A ceci s'ajoute que le bruit humain se caractérise par un contenu informatif qui peut être perçu comme très gênant mais qui ne se reflète pas dans des valeurs limites d'exposition. Les bruits de voisinage de courte durée et non périodiques ne peuvent par principe pas non plus être saisis statistiquement à l'aide de valeurs moyennes servant à la mesure du bruit. Le Tribunal fédéral a donc été amené à condamner l'application de l'annexe 6 OPB, ne fût-ce que par analogie, au bruit des établissements publics (ATF précités, en particulier celui du 24 juin 1997, DEP 1997 p. 495, spéc. p. 499 in fine). Il a jugé que lorsque les conditions qui permettraient l'application de valeurs limites ne sont pas remplies, le juge doit, sans se référer à de telles valeurs limites, apprécier le cas d'espèce en se fondant sur son expérience et déterminer si l'on se trouve en présence d'une gêne insupportable au vu des critères des art. 15, 19 et 23 LPE, ainsi que le prévoit l'art. 40 al. 3 OPB . Des mesures de bruit peuvent parfois s'avérer d'une certaine aide mais faute de valeurs limites éprouvées, elles n'ont qu'une importance secondaire. Il faut tenir compte du caractère du bruit, du moment et de la fréquence auxquels il survient ainsi que de la sensibilité au bruit et de la charge sonore préexistante de la zone concernée (ATF des 24 juin et 14 juillet 1997 précités, DEP 1997 p. 500 et 493). Comme l'a dit le Tribunal fédéral dans un arrêt légèrement antérieur, il faut, conformément à l'art. 15 LPE, se fonder sur l'expérience, à défaut de méthodes scientifiques de détermination, pour évaluer les immissions. Il y a donc lieu d'examiner si les nuisances invoquées sont propres à gêner de manière sensible la population dans son bien-être. En retenant ce dernier critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles (cf. art. 13 al. 2 LPE), mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 74, spéc. p. 86).
De manière plus générale, on constate que la jurisprudence fédérale, qui a même qualifié d'atteinte au sens de l'art. 7 al. 1 LPE le bruit provoqué par des enfants sur la place de jeux d'un bâtiment d'habitation (ATF 123 II 74 déjà cité), conçoit très largement le champ d'application du droit fédéral de la protection contre le bruit (non sans susciter d'ailleurs quelques critiques, v. Irene Graf, "Kein Kinderspiel" in DEP 1997 p. 331) mais qu'au terme de développements complexes, elle s'en remet finalement à l'appréciation et à l'expérience (voir par exemple l'arrêt concernant la place de jeu pour enfants, où le Tribunal fédéral se réfère en définitive à l'avis du DFI selon lequel le bruit en cause est "mineur" d'après son expérience, l'usage usuel de la place de jeu ne risquant pas de causer du "bruit inutile"). Il n'en reste pas moins que comme le tribunal administratif en a jugé dans un arrêt déjà ancien (AC 00/7529 du 7 avril 1992 concernant une discothèque à Villars-le-Terroir à proximité du Hameaux de la Fontaine), on ne saurait tirer argument de l'existence de règles communales sur l'ordre et la tranquillité publics pour en conclure que les bruits de comportement émanant de l'aire d'exploitation de certaines installations fixes échappent à l'OPB. Même si cette dernière ne comporte aucune valeur limite pour ce type d'immissions sonores, il appartient à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions prévisibles et de veiller à ce que, "...selon l'état de la science et de l'expérience,..." ces immissions "...ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être" (art. 15 LPE, auquel renvoie l'art. 40 al. 3 OPB). Elle est en outre tenue de respecter également le principe de prévention posé par l'art. 11 al. 2 LPE (dans ce sens : AGVE 1990, nos 39 et 40, p. 282 et ss). Sans doute l'évaluation des immissions consécutives au comportement de la clientèle sur l'aire d'exploitation d'un établissement public reposera-t-elle, le plus souvent, sur des bases empiriques. Il n'en demeure pas moins que cette appréciation préalable est indispensable si l'on veut éviter que se créent des installations dont l'exploitation pourrait se révéler irrémédiablement incommodante pour le voisinage.
Il n'appartient pas au Tribunal administratif de procéder lui-même à cette appréciation fondée sur l'expérience car son pouvoir d'appréciation est limité au contrôle de la légalité, ce qui inclut certes la sanction de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) mais ne lui permet pas de substituer son appréciation à celle que l'autorité compétente à renoncé à effectuer.
En l'espèce, force est de constater que dans son préavis, le Service de lutte contre les nuisances s'est contenté de renvoyer aux règles qu'il considère comme applicables (ce renvoi est d'ailleurs erroné comme on l'a vu) sans qu'on puisse savoir quels sont les éléments concrets qu'il pourrait avoir retirés de l'inspection locale, notamment quant à la disposition des locaux, au bruit provoqué par l'exploitation actuelle et à celui que pourrait provoquer l'exploitation transformée selon le projet litigieux. Même les considérants plus complets de la décision du Service de la police administrative reproduits dans la synthèse du 16 janvier 1997 ne tiennent aucun compte de la question des heures d'exploitation puisque c'est exclusivement dans la décision communale postérieure qu'est évoquée la possibilité d'une exploitation jusqu'à 4 heures du matin. Dans sa réponse au recours du 9 juin 1997, le SLN se borne à déclarer que lors de l'inspection locale, il était apparu que le projet pouvait répondre aux exigences de l'OPB. Cette affirmation est inutile en l'absence d'explications permettant de connaître les éléments sur lesquels elle se fonde. Au surplus, le SLN énumère aussi dans sa réponse trois mesures préventives (concernant l'isolation des portes et fenêtres, l'emplacement du climatiseur ainsi que la construction d'une paroi isolante entre le parking et les voisins) susceptibles de réduire les nuisances sonores. On ignore si cette réponse constitue une révocation du préavis sur lequel est fondée la décision attaquée mais de toute manière, elle ne suffit pas à compléter les insuffisances de la décision attaquée. En effet, selon la jurisprudence fédérale déjà citée, il incombe à l'autorité compétente non seulement de se prononcer sur les conditions à imposer aux propriétaires en matière de constructions ou d'équipements, mais également de se prononcer sur les modalités d'exploitation tels que les horaires d'ouverture, le volume de la musique diffusée, sans compter la nécessité d'examiner si l'exploitation du pub entraîne une utilisation accrue des voies de communication et de procéder à la fixation du degré de sensibilité (voir l'ATF du 28 mars 1996 déjà cité, DEP 1997 p. 197, spéc. p. 203 s; on précisera toutefois qu'en l'espèce, on peut déduire de l'art. 119A du règlement communal que le degré III de sensibilité au bruit est applicable). La plupart de ces éléments font défaut et il est même certain que la question de l'horaire d'ouverture, ou du moins celle de son extension à 4 heures du matin, a totalement échappé à l'autorité cantonale puisque la possibilité d'un modification du règlement de police communal n'y est même pas évoquée, ce qui s'explique par le fait que la modification du règlement de police dont découle cette extension est postérieure à la décision des services cantonaux. La décision cantonale attaquée est ainsi fondée sur un examen incomplet et insuffisamment motivée, ce qui empêche le contrôle de sa conformité à la loi (voir une solution analogue dans l'arrêt déjà cité, AC 00/7529 du 07/04/92). Elle ne saurait donc être maintenue sous l'angle du droit fédéral sur la protection contre le bruit. Il en va de même de la décision municipale, dans la mesure où elle lève l'opposition de la recourante sur un point qui n'a pas fait l'objet d'un examen suffisant de la part de l'autorité cantonale.
Dépourvu de consistance, ce grief-là doit être rejeté.
L'arrêt sera rendu aux frais de l'intimé, qui doit des dépens à la recourante assistée d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de La Sarraz ainsi que celle du Service de la police administrative sont annulées, le dossier étant renvoyé à ces autorités pour nouvelle décision.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cent) francs est mis à la charge de l'intimé Paolo Masetti.
IV. La somme de 1000 (mille) francs est allouée à la recourante Madeleine Piguet à la charge de l'intimé Paolo Masetti.
ft/Lausanne, le 2 mars 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)