CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 août 1997
sur le recours formé par la SOCIETE DES GALERIES SAINTE-LUCE SA , rue Beau-Séjour 15, à 1002 Lausanne, ainsi que par la COMMUNAUTE DES COPROPRIETAIRES ET GALERIES SAINTE-LUCE , ainsi que, pour autant que de besoin, les copropriétaires constituant cette propriété par étages, toutes deux représentées par PBBG, gérances et gestions immobilières SA, dont le conseil est l'avocat Denis Bridel, case postale 234, à 1001 Lausanne-Pully
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT), du 7 mars 1997, rejetant leur recours, relatif à l'adoption par le Conseil communal de Lausanne du projet de réaménagement de la place de la Gare, du bas du Petit-Chêne et du quartier Sous-Gare.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Philippe Gasser et M Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Communauté des copropriétaires des Galeries Ste-Luce regroupe les copropriétaires de l'immeuble sis rue du Petit-Chêne 17 à 27, parcelle 5979 du cadastre de la Commune de Lausanne. Quant à la Société des Galeries de Ste-Luce SA, elle est propriétaire de la majorité des lots, respectivement des millièmes de cette propriété par étages.
B. La place de la Gare, dans sa configuration actuelle, résulte d'un aménagement réalisé en 1964, en relation avec les besoins liés à l'Exposition nationale. Ces travaux constituaient la première étape d'un aménagement, qui devait en connaître une seconde, mais celle-ci n'a jamais vu le jour. En particulier, le passage sous-voie, côté est de la place, n'a pas été achevé.
C. Le projet ici litigieux est l'issue d'un long processus, comportant de nombreuses études et même un concours d'idées. Dans la mesure où la nécessité même d'un réaménagement de la place de la Gare n'est pas mis en cause en l'espèce, l'on se bornera à en décrire brièvement les caractéristiques essentielles.
a) En premier lieu, le projet vise à réduire le trafic et plus précisément le nombre de mouvements traversant la place de la Gare; les surfaces nécessaires au trafic routier peuvent être réduites et par conséquent libérées pour le trafic piétonnier.
b) Pour réaliser ces buts, le dispositif choisi par le projet comporte en premier lieu deux giratoires, à chacune des extrémités de la place (cela supprime la situation actuelle dans laquelle la place elle-même sert en quelque sorte d'immense giratoire, puisque l'on peut rebrousser chemin à chacune des extrémités de celle-ci). Le projet comporte, assez logiquement, la réalisation du deuxième passage sous-voie, resté inachevé en 1964. Enfin, le réaménagement de la place comporte une nouvelle distribution des surfaces affectées au parcage dans ce secteur. Désormais, les automobilistes, amenant ou venant rechercher des usagers de la gare, devraient pouvoir disposer de surfaces dites de "dépose rapide", au centre de la place, entre les deux giratoires, d'une part, et les deux voies de circulation, d'autre part. De nouvelles places de stationnement, de courte durée, seraient aménagées au bas de l'avenue Ruchonnet, respectivement au bas de l'avenue de la Gare. Les places de parc actuellement disponibles au bas de la rue du Petit-Chêne, au nombre de vingt-sept, seraient en revanche supprimées, les surfaces en question étant désormais vouées au parcage des vélos (trente-trois places) et des motocycles (vingt-cinq places). Le parcage de plus longue durée serait donc renvoyé dans les parkings de la Gare, d'une part, et de Montbenon, d'autre part.
D. S'agissant du réaménagement du bas de la rue du Petit-Chêne, le projet vise en premier lieu à supprimer le débouché de cette artère sur la place de la Gare, plus précisément sur la seule voie de circulation subsistant au nord de celle-ci; la municipalité a retenu cette solution pour des motifs de sécurité et de fluidité du trafic, le débouché actuel sur les deux voies existantes s'étant révélé pour le moins problématique. En outre, cette solution a été retenue également pour empêcher le trafic de transit, depuis l'avenue du Théâtre, les usagers cherchant (par le biais d'un itinéraire empruntant l'avenue Beau-Séjour, la rue du Midi et le Petit-Chêne) à éviter la signalisation lumineuse de l'avenue et de la place de la Gare. Ce but pouvant être atteint par une fermeture du tronçon aval du Petit-Chêne, il était possible simultanément de libérer la surface correspondante pour la réserver désormais principalement au trafic piétonnier.
Ainsi, outre la fermeture à la circulation automobile du bas de cette artère, le projet comporte un réaménagement de celle-ci (réalisation du pavage du bas de la rue, nouvelles plantations, notamment), ainsi que la création de parkings réservés aux vélos, d'une part, aux motocycles d'autre part; on notera que les couverts projetés pour ces véhicules ont été abandonnés à la suite de l'enquête publique. On précisera également que les vélos, à teneur du projet, pourront réintégrer la circulation par la place de la Gare, alors que les motocycles devront rebrousser chemin et s'insérer dans le trafic par le chemin de Mornex, en amont. Enfin, le périmètre frappé par la mesure d'interdiction de circulation restera accessible pour les livraisons (ainsi que pour amener des objets lourds ou pour déposer des personnes à mobilité limitée) selon un horaire identique à celui qui prévaut dans d'autres rues piétonnes, soit le matin jusqu'à 10h30, puis entre 14h30 et 16h, puis dès 19h.
E. a) Ce projet a été mis à l'enquête du 9 juin au 10 juillet 1995; durant celle-ci, six observations et vingt-cinq oppositions ont été formulées, dont celles des recourantes.
b) Le 5 décembre 1995, le Conseil communal de Lausanne a adopté le projet, avec quelques modifications apportées après enquête, et approuvé les projets de réponses de la municipalité aux oppositions.
c) La communauté et la société recourantes ont alors saisi le Département TPAT d'un recours contre cette décision, en concluant au maintien du trafic automobile et du stationnement des véhicules au bas du Petit-Chêne.
d) Par décision du 7 mars 1997, notifiée le 11 mars suivant, l'autorité précitée a rejeté le recours; c'est contre cette décision que la société recourante et ses consorts se sont pourvus auprès du Tribunal administratif; elles concluent avec dépens à la réforme de dite décision dans le sens du maintien des vingt-sept places de parc sises au bas de la rue du Petit-Chêne, comme aussi de leur accès en voiture, le dispositif de celle-ci relative aux frais et dépens de première instance étant au surplus modifié.
e) Le Département TPAT, respectivement son Service des routes et des autoroutes, dans des écritures des 25 et 24 avril 1997, ont conclu au rejet du recours; la municipalité, par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard, en a fait de même avec dépens, dans un mémoire du 23 avril 1997.
Les recourantes ont par ailleurs déposé un mémoire complémentaire le 9 juin 1997; au surplus elles n'ont pas requis d'audience, ni d'inspection locale. La municipalité a pour sa part produit une duplique le 30 juin 1997.
Considérant en droit:
Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (cf. ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). De même, la violation d'un intérêt général dont, par idéalisme, le recourant se préoccuperait plus que d'autres est insuffisant à cr¿r la qualité pour agir (dans ce sens, Pierre Moor, Droit administratif II 413).
En l'espèce, les recourantes font valoir que le projet, de par la suppression des places de parc existantes au bas de la rue du Petit-Chêne entraîne une réduction de l'accessibilité aux commerces des Galeries de Ste-Luce. Il s'agit-là clairement, comme l'admet à juste titre la décision attaquée, d'un intérêt digne de protection des recourantes; peu importe que l'on soit ici plutôt en présence d'un intérêt de fait.
a) Les recourantes ne font guère valoir, à proprement parler, de moyens relevant du contrôle de la légalité (sous réserve de la problématique d'un éventuel excès ou abus du pouvoir d'appréciation, qui sera examinée plus loin). Tout au plus invoquent-elles une violation du principe de la proportionnalité. Cependant, ce moyen qui relève assurément du droit "permet de dépasser une trop stricte dichotomie entre le contrôle de la légalité et celui de l'opportunité et, en quelque sorte, a pour effet de structurer juridiquement toute liberté d'appréciation laissée à l'administration" (Pierre Moor, Droit administratif I, 2ème éd. 1994, 417). L'examen de ce moyen doit dès lors intervenir simultanément à la vérification de l'existence d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (on déborde ainsi la fonction, conférée à l'origine à ce principe, savoir celle d'une condition apportée aux restrictions aux libertés publiques; pour un exemple de formulation de ce principe, allant au-delà de ces garanties constitutionnelles, v. par ex. art. 107 al. 5 OSR, qui n'est cependant pas applicable au cas d'espèce).
b) Le recours fait valoir une constatation inexacte des faits pertinents par le département intimé, lorsque ce dernier tient pour établi que la suppression des places de parc existantes au bas de la rue du Petit-Chêne n'entraînera pas de préjudice réel pour les commerces voisins; les recourantes affirment au contraire que l'existence d'un tel préjudice a été établie. Au demeurant, le débat tourne autour d'un pronostic sur des événements futurs; à cet égard, les recourantes ont produit une coupure de presse, alors que la décision attaquée s'est basée sur plusieurs études (concernant l'Allemagne ou la Suisse allemande, il est vrai; selon l'assesseur spécialisé du tribunal, il existe d'autres études similaires concernant des villes telles que Bologne, Lyon ou Besançon) pour parvenir à la conclusion ici contestée. On ne peut dès lors guère parler ici de constatation inexacte des faits, le pronostic retenu finalement par la décision attaquée apparaissant plutôt comme le résultat d'une appréciation des preuves. Sur le plan juridique, il s'agit dès lors de savoir si l'on se trouve ou non en présence d'une appréciation des preuves correcte ou au contraire si celle-ci se révèle en l'occurrence arbitraire. On remarque aussi que les recourantes paraissent pour l'essentiel avoir allégué une évolution future défavorable de leurs affaires, en relation avec la suppression des places de parc litigieuses, sans véritablement offrir de preuve à l'appui de leurs dires, que ce soit sous la forme de pièces ou d'une expertise, fût-elle privée; au demeurant, le département intimé pouvait, sans commettre de violation du droit d'être entendu, renoncer à ordonner une expertise, qui n'était d'ailleurs pas demandée, au vu des indices fournis par les études dont il disposait, respectivement compte tenu de l'ampleur - relativement modeste - de la réduction du nombre de places de parc projetées. Au demeurant, si les recourants avaient produit des études infirmant les conclusions des documents zurichois et allemand, cela aurait pu justifier une ordonnance d'expertise; tel n'était cependant pas le cas en l'espèce, de sorte que le point peut demeurer indécis.
En l'occurrence, les recourantes se sont bornées à produire, pour tenter de démontrer la gravité de la menace pesant sur leurs commerces, des coupures de presse, ainsi que des documents relatifs à un projet de parking à la Promenade Derrière-Bourg. S'agissant de ce dernier, on ne voit guère en quoi il serait de nature à étayer la thèse des recourantes, tant il va de soi, selon la municipalité intimée elle-même, qu'il est nécessaire de prévoir des emplacements de parcage, notamment des parkings, à proximité des zones piétonnes (ainsi, le parking de la Promenade de Derrière-Bourg aurait une vocation similaire à celle du parking de la Riponne, ce pour les rues de Bourg ou pour la partie nord de la Place St-François). Un tel projet, en tout les cas, ne contribue guère à établir que la survie des commerces des recourantes suppose le maintien de places de parc immédiatement à côté de ceux-ci. S'agissant par ailleurs d'une coupure de presse récente (Journal de Genève et Gazette de Lausanne des 14 et 15 juin 1997), celle-ci fait état de demandes de commerçants de la Grand'Rue, à Morges, tendant à la réouverture de cette artère au trafic avec recréation de places de parc; là encore, ce document ne fait guère que relayer des demandes de commerçants, sans apporter aucune démonstration sur les questions ici déterminantes, ce d'autant que celles-ci concernent la situation morgienne et n'ont fait, apparamment, l'objet d'aucune étude en l'état.
c) Hormis ce dernier point, l'ensemble des moyens des recourantes tend à faire constater que le département aurait commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation.
aa) Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation, en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif, qui couvre le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (v. à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif I 333).
A vrai dire, les recourantes ne paraissent guère se placer sur ce terrain.
bb) L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas; l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer), mais elle peut être comprise également plus largement, dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits et principes constitutionnels (v. à ce sujet Grisel, ibidem).
En l'occurrence, les recourantes soulèvent divers moyens, toujours dans le but de démontrer que la décision querellée serait tombée dans l'arbitraire, autrement dit qu'elle serait le fruit d'une pesée incorrecte de tous les éléments en présence. Cependant, en tout les cas, le vice que doit présenter la décision querellée doit présenter un caractère qualifié et patent. C'est ce qu'il convient d'examiner maintenant.
a) La municipalité souligne que la solution retenue par le projet visait au premier chef à supprimer le débouché actuel du bas de la rue du Petit-Chêne sur la place de la Gare, comme aussi la vocation de voie de transit du bas de cette rue (raccourci choisi par certains usagers pour éviter la signalisation lumineuse de la place de la Gare).
Sur le second point, le préavis municipal fait état en effet, dans la situation actuelle, de mille mouvements par jour de véhicules en transit sur le bas de la rue du Petit-Chêne; il ajoute que ces véhicules, en cas de fermeture du bas de la rue, ne se reporteront pas nécessairement sur le chemin de Mornex, ceux souhaitant par hypothèse rejoindre le secteur Sous-Gare étant vraisemblablement découragés par le détour qui en résulte. Au surplus, un tel objectif apparaît conforme à ceux arrêtés par le plan directeur communal (v. par ex. objectif no 28, qui prévoit d'assurer la fluidité du trafic en décourageant systématiquement le trafic de transit; notamment sur le réseau de desserte, précise le principe no 89).
Sur ce but assigné à la fermeture du bas de la rue du Petit-Chêne, les recourantes ne se prononcent guère; elles font tout au plus valoir que cette mesure revient à déplacer le problème sur le chemin de Mornex. On a vu cependant que le report en question, selon les indications municipales qui apparaissent crédibles, ne sera en tout les cas pas intégral. Rien n'indique au demeurant que le chemin de Mornex ne soit pas en mesure d'absorber ce surcroît partiel de circulation.
Au surplus, la suppression du débouché sur la place de la Gare visait à renforcer la fluidité et la sécurité du trafic sur celle-ci. Là aussi, ce point n'est pas réellement combattu par les recourantes; elles se contentent de faire valoir ici qu'une réduction du trafic, telle qu'elle pourrait résulter de l'une des variantes qu'elles proposent, pourrait aisément résoudre cette difficulté de manière satisfaisante; on reviendra d'ailleurs plus bas à l'examen de celle-ci (lit. b). Au demeurant, il apparaît parfaitement correct de retenir que le maintien du trafic actuel, soit environ mille cinq cents véhicules/jour en provenance du Petit-Chêne et s'insérant dans le trafic sur la place de la Gare, déjà problématique aujourd'hui avec les deux voies de circulation existantes, le serait plus encore à l'avenir, vu la réduction projetée à une voie de circulation seulement. On ajoutera également que le tracé actuel du débouché devrait être modifié, compte tenu de l'implantation choisie pour l'abri et la place de déchargement réservés aux transports publics, tout au moins si celui-ci pouvait être emprunté sans limitation d'horaire.
Ainsi et dans son principe, la solution retenue n'apparaît en rien critiquable.
b) Les recourantes s'en prennent essentiellement à la suppression des vingt-sept places de parc existant au bas de la rue du Petit-Chêne, qu'elle souhaitent en réalité voir maintenues. Elles suggèrent ainsi essentiellement une variante conforme à leurs voeux. En premier lieu, elles souhaitent que le secteur du bas de la rue du Petit-Chêne fasse l'objet de mesures d'aménagement dissuadant le trafic de transit, seuls les automobilistes recherchant une place de parc se hasardant à y pénétrer; apparemment, ce dispositif devrait permettre, vu le trafic réduit qui en résulterait, le maintien également du débouché sur la place de la Gare.
On concédera volontiers aux recourantes que, par rapport au trafic actuel utilisant le débouché du bas de la rue du Petit-Chêne, soit mille cinq cents véhicules par jour, un trafic réduit à trois cent-vingt véhicules par jour - lié aux places de parc - présenterait certainement moins de difficultés. La municipalité objecte cependant à cela que ce dernier chiffre suppose un effet dissuasif sans faille des chicanes prévues au haut du secteur. Or, une telle hypothèse apparaît dans une très large mesure illusoire, l'expérience générale de la vie montrant que les automobilistes en quête de places de parc ne se laissent pas nécessairement démonter par des éléments de modération du trafic; de même l'usager, souhaitant transiter par ce secteur, n'hésitera pas à l'emprunter du seul fait qu'un panneau indiquerait, à l'entrée de celui-ci que le parking souhaité par les recourantes serait complet. En outre, la cohabitation dans un même secteur des piétons et de voitures à la recherche de place de parc n'est pas toujours de nature à rester sans conflit. S'agissant enfin du débouché sur la place de la Gare, on observera que celui qui sera mis en place pour les livreurs aura nécessairement une autre emprise que le débouché actuel; compte tenu de l'emplacement de l'abri destiné aux transports publics, ce débouché ne sera sans doute pas doté de la patte d'oie existante et il empruntera nécessairement une surface réservée aux piétons. Sans doute, ce débouché sera-t-il de toute façon réalisé; cependant, il ne sera mis à contribution, pour les livraisons, que durant des plages-horaires déterminées, soit en-dehors des heures de pointe. Ainsi, l'admission de l'accessibilité aux places de parc en question pour la clientèle des magasins du secteur, avec maintien du débouché sur la place de la Gare, est de nature à entraîner des conséquences importantes sur la fluidité et la sécurité du trafic, tout particulièrement aux heures de pointe, en particulier au point de conflit correspondant au débouché sur la place de la Gare (conflit pouvant impliquer les véhicules quittant la rue du Petit-Chêne, les piétons et les véhicules de transports publics s'arrêtant à cet endroit, ceci à proximité immédiate du giratoire).
Il ressort de ces quelques considérations que le maintien des places de parc au bas du Petit-Chêne, avec confirmation du débouché sur la place de la Gare ne peut pas être considéré comme une variante (clairement) préférable à celle du projet.
Quand bien même les recourantes ne se sont guère prononcées sur ce point, une autre variante, correspondant au maintien des places de parc au bas du Petit-Chêne, avec suppression du débouché, ne saurait guère être retenue non plus. Celle-ci impliquerait en effet de nombreuses manoeuvres pour entrer, puis sortir desdites places de parc, ce dans un secteur piétonnier (ou même retiré de la zone piétonnière), et nécessiterait surtout un trafic bidirectionnel sur ce tronçon aval. Là encore, une telle variante ne présente pas d'avantages patents par rapport au projet.
c) Les recourantes font certes valoir à cet égard les atteintes importantes qu'elles redoutent, pour le chiffre d'affaires des commerces desservis, en relation avec la suppression de ces places de parc.
A cet égard, la municipalité a concédé qu'il n'était pas exclu qu'un tel préjudice se réalise dans un premier temps; en revanche, selon toute vraisemblance, la situation devrait se rétablir à brève échéance. Cependant, malgré une telle atteinte, qui présente tout de même en l'état un caractère hypothétique, le projet, tel qu'il est prévu au bas du Petit-Chêne, offre un certain nombre d'avantages qui apparaissent comme prépondérants au regard des inconvénients qu'il entraîne également, lesquels sont toutefois réduits encore par des mesures d'accompagnement.
aa) Parmi ces dernières, on notera que la suppression des places de parc ici querellées est compensée dans une très large mesure par la création d'autres emplacements de parcage. On se réfère à ce sujet au bilan dressé par le préavis municipal (p. 14), relatif au nombre de places de parc existantes, respectivement projetées, ce en matière de parcage de courte durée; compte tenu des places de parc vouées à la "dépose rapide", le total des places de parc destinées au stationnement de courte durée s'élèvera à septante et une places dans le projet, au lieu de septante-huit dans la situation actuelle (la différence est un peu plus forte si l'on ne prend pas en compte les places de "dépose rapide", de seize dans le projet, au lieu de sept dans la situation existante). Quoi qu'il en soit, au vu de ces chiffres, la détérioration des conditions de parcage ne peut guère être qualifiée d'aiguë. Certes, ces places ont été éloignées des commerces des Galeries de Ste-Luce, ce qui augmente le préjudice; ce dernier est cependant compensé en partie par une extension de la zone de parcage pour les véhicules "deux-roues". Enfin, l'accessibilité en voiture de ce secteur reste possible également dans des parkings de longue durée (Gare et Montbenon).
bb) Par ailleurs, le projet entraîne également, outre les avantages déjà évoqués plus haut, une extension des surfaces vouées au trafic piétonnier. La municipalité met en évidence à juste titre l'importance de ce dernier, particulièrement dans la liaison Centre-ville - Gare; par rapport à la situation actuelle, une extension de l'affectation piétonnière, compte tenu de l'usage précité, comparé au trafic automobile, apparaît comme pleinement justifiée. Au demeurant, cette solution est également confortée par les objectifs et principes figurant dans le plan directeur communal (objectif no 32, principes nos 99 à 102 de ce plan; v. également la carte figurant en regard de la page 126 du plan directeur).
Aux yeux des assesseurs spécialisés du tribunal, ce volet du projet renforce même de manière considérable l'attractivité de bon nombre de commerces implantés dans le secteur du bas du Petit-Chêne, ceux-ci ne pouvant que bénéficier d'une accessibilité accrue pour la clientèle piétonnière. Tel n'est sans doute pas le cas de tous les magasins qu'abritent les Galeries de Ste-Luce, mais ces derniers devraient supporter les inconvénients pouvant résulter du plan querellé sans sacrifice excessif.
cc) Au surplus, le Tribunal administratif se référera à la motivation de la décision attaquée, à laquelle il peut adhérer. Ainsi et en définitive, contrairement à ce que soutiennent les recourantes, cette décision repose sur une pesée soigneuse de l'ensemble des éléments en présence, notamment des circonstances concrètes du secteur en question, de sorte que le parti retenu, quand bien même il n'est pas dépourvu de certains inconvénients, ne saurait être considéré comme arbitraire ou contraire au principe de la proportionnalité.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue sur recours par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, le 7 mars 1997 est confirmée.
III. Un émolument, par 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
IV. Ces dernières, solidairement entre elles, doivent en outre à la Commune de Lausanne un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 12 août 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.