CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 janvier 1998
sur le recours formé par Edouard et Anne-Georgette ROUGE , représentés par Me Edmond C. M. de Braun, avocat à Lausanne
contre
la décision du 30 octobre 1996 de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon , représentée par Me Renaud Lattion, avocat à Yverdon-les-Bains, levant leur opposition et accordant un permis de construire à Alain Wassmer .
Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Pierre Richard et M. Jean Widmer, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle no 258 de Montagny-près-Yverdon est située au lieu-dit "Secrétaires"; mesurant 814 m2, elle est notamment délimitée au nord-est par une voie publique (le chemin du Temple) et au nord-ouest par la parcelle no 341 (Edouard Rouge). Les lieux font partie de la zone de village, à teneur du plan d'affectation et du règlement (RPE) communaux légalisés le 2 mars 1984.
B. Le bien-fonds en cause supporte un bâtiment d'habitation, soumis au régime de la propriété par étages : les copropriétaires en sont Alain Wassmer pour 1/3, Janine Compondu pour 1/3 ainsi que Jean-François et Laurence Garcia chacun pour 1/6. Dans le cadre de la procédure de permis de construire relative à ce bâtiment, Edouard Rouge et son épouse avaient formé une opposition auprès de la municipalité puis un recours au Tribunal administratif (causes AC 92/221 et 92/272) : ce pourvoi avait toutefois été retiré à la faveur de l'audience du 1er avril 1993 et classé par décision du 7 avril 1993.
C. Le 11 septembre 1996, Alain Wassmer a requis de la municipalité l'autorisation d'aplanir et d'embellir le terrain, de construire un mur de soutènement et d'aménager un cabanon de jardin sur une partie commune dont il a l'usage exclusif; toutes les pièces du dossier présenté par Alain Wassmer étaient contresignées par Patrick Bobst, administrateur de la PPE. Ouverte du 27 septembre au 17 octobre 1996, l'enquête publique - qualifiée de complémentaire - a suscité l'opposition des copropriétaires Garcia ainsi que des voisins Rouge. Ces oppositions ont été levées par la municipalité, qui a accordé le permis de construire sollicité par Alain Wassmer aux conditions suivantes :
"1) Le "mur" de soutènement, réalisé en traverses de chemin de fer, ne dépassera pas la hauteur de 100 cm à partir du terrain naturel;
pour tenir compte du fait que la construction projetée se situe sur la partie réservée à usage exclusif d'un des trois copropriétaires de la parcelle de 814 m2 sur laquelle est déjà construit un bâtiment de 148 m2 au sol, l'usage exclusif en faveur de M. Wassmer étant d'environ 45 m2 utiles hors places de parc, la cabane de jardin n'aura pas une dimension supérieure à une surface au sol de 5 m2, avec une hauteur au faîte maximum de 2,5 m. L'eau du toit sera amenée dans un puits perdu;
comme la construction est de minime importance et située en zone village, le mur de soutènement déjà réalisé est confirmé dans son implantation actuelle. Par contre, la cabane de jardin devra être éloignée de la limite de la propriété de M. et Mme Rouge d'une distance égale à la différence de niveau entre le terrain naturel à la limite de propriété et la hauteur de la corniche du toit."
Les décisions municipales portent la date du 30 octobre 1996.
D. Les époux Rouge ont saisi le Tribunal administratif : ils l'invitent à annuler la décision municipale, à ordonner à Alain Wassmer de remettre le terrain dans son état d'origine et à charger la municipalité de veiller à la fidèle exécution de cet ordre, le cas échéant d'y pourvoir elle-même par voie de substitution. La municipalité et le constructeur concluent au rejet du pourvoi.
Le tribunal a tenu séance le 12 mars 1997, en présence des recourants et de leur conseil, d'une délégation de la municipalité et de son conseil, du constructeur ainsi que de l'administrateur de la PPE; le tribunal a procédé à une visite des lieux. Postérieurement à cette séance, diverses mesures d'instruction complémentaires ont été ordonnées; une fois celles-ci exécutées, un nouvel échange d'écritures a eu lieu de juin à août 1997.
E. Le projet litigieux consisterait à aménager, dans le secteur nord de la propriété, un cabanon de jardin (5 m2) et un dallage (environ 9 m2), agrémentés de quelques plantations; ces ouvrages prendraient place sur un terre-plein soutenu par deux murs perpendiculaires, que prolongeraient verticalement des solives en bois. Ces travaux ont d'ores et déjà été partiellement réalisés : le terrain a été presque totalement remblayé comme prévu, les murs de soutènement édifiés et des traverses posées.
Considérant en droit:
a) Les copropriétaires Garcia se sont opposés aux travaux critiqués. Les recourants en tirent argument pour contester la validité du permis de construire délivré par la municipalité : ils se prévalent de l'art. 108 al. 1er LATC, selon lequel la demande de permis doit être signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds.
Certes le juge du contentieux administratif peut-il être amené à trancher des questions préjudicielles relevant de la compétence des tribunaux civils; encore que la solution qu'il donne à ces questions ne peut apparaître que dans les considérants de son arrêt, sans lier l'autorité compétente pour en connaître normalement (voir notamment TA, arrêts AC 96/173 du 30 janvier 1997 et AC 93/230 du 2 juillet 1997). Ainsi est-il par exemple arrivé au Tribunal administratif, saisi par un propriétaire d'étage, de se prononcer sur la qualification juridique de travaux prévus par un autre propriétaire d'étage; ou encore, sur recours du propriétaire d'un fonds dominant, de dire si la réalisation d'un projet de construction aggraverait ou non l'exercice d'une servitude.
En l'espèce toutefois, la municipalité n'a pas failli à sa tâche en se contentant de constater que l'administrateur de la PPE avait dûment contresigné tous les documents d'enquête. En effet, les tiers ne sont censés connaître ni les dispositions formelles et matérielles du règlement d'une PPE ni les décisions, générales ou particulières, prises par l'assemblée des propriétaires; en d'autres termes, dans ses rapports juridiques externes, une PPE doit pouvoir être présumée valablement représentée par son administrateur, dans le cadre des attributions générales conférées à celui-ci par l'art. 712t CCS (disposition par ailleurs reprise par le ch. 6.15 du règlement d'administration et d'utilisation de la PPE, du 28 mars 1995). Toute autre solution rendrait insurmontable, dans la pratique, le devoir de vérification de nature formelle confié aux autorités administratives - municipalité puis, en cas de recours, Tribunal administratif
b) Indépendamment de l'enquête publique ordinaire (voir art. 109 LATC), le droit cantonal envisage également la possibilité, à certaines conditions, d'une enquête publique complémentaire (voir art. 72b RATC). Les recourants soutiennent que l'enquête ouverte en 1996 aurait été improprement qualifiée de complémentaire : aussi, selon eux, le permis de construire sur lequel elle a débouché devrait-il être annulé. Il est possible que, à la rigueur des textes, la critique des recourants apparaisse justifiée. Toutefois, cette éventuelle informalité n'aura pas porté la moindre atteinte à leur droit d'être entendu, qu'ils ont concrètement exercé tant au stade de l'enquête publique critiquée que dans le cadre de la présente procédure : dans ces conditions, il ne saurait être question d'annuler la décision municipale pour ce motif (voir, dans ce sens, arrêt AC 91/124 du 27 mai 1992).
c) La même conclusion s'impose à propos d'un autre grief de nature formelle : celui pris par les recourants d'une violation de l'art. 72 al. 1er lit. g RATC, prescrivant que l'avis d'enquête doit indiquer les dérogations requises, avec l'indication des dispositions légales ou réglementaires sur lesquelles elles sont fondées. Il est vrai que l'avis d'enquête n'annonçait qu'une demande de dépassement de la hauteur maximale autorisée pour les murs de soutènement (art. 100 RPE) alors que, comme on va le voir, le projet incriminé postule d'autres dérogations à la réglementation ordinaire; mais, là encore, cette omission n'aura en définitive privé les recourants d'aucune possibilité de faire valoir leur point de vue.
d) Les recourants se sont également plaints d'une violation de l'art. 106 LATC aux termes duquel les plans de toute construction mise à l'enquête, à l'exception des constructions de minime importance, doivent être établis et signés par un architecte. Initialement, ce reproche était pleinement fondé : en effet, nonobstant l'ampleur non négligeable des travaux litigieux, le dossier d'enquête ne comportait que quelques croquis très sommaires en sorte que le permis de construire aurait sans doute été annulé si, au nom du principe de l'économie de la procédure, le tribunal n'avait pas d'office ordonné sur ce point des mesures d'instruction complémentaires. Certes les considérants qui vont suivre conduisent-ils en définitive au rejet du recours sur le fond; la répartition et la quotité des frais et dépens tiendront cependant compte de ces lacunes initiales, imputables au premier chef au constructeur mais que la municipalité aurait dû spontanément faire combler.
"1 La Municipalité est compétente pour autoriser dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés voisines la construction de 1 ou 2 dépendances de peu d'importance. La surface bâtie supplémentaire ainsi obtenue pour 1 ou 2 dépendances ne peut dépasser 60 m2, surface destinée prioritairement au parcage des véhicules.
2 Par dépendances, on entend des garages pour une ou deux voitures, bûchers, pa-villons de jardin, etc. Ces constructions ne peuvent en aucun cas servir à l'habita-tion ou à l'exercice d'une activité professionnelle.
3 La Municipalité peut y autoriser des toits à deux ou à un pan.
4 La hauteur à la corniche est de 2,00 m. au maximum. La hauteur au faîte ne dépassera pas 3,50 m. Pour des garages, des dérogations de hauteur peuvent être accordées.
5 L'article 96 (régissant les couleurs et les matériaux) est applicable."
Applicable à titre supplétif en vertu de l'art. 116 RPE, l'art. 39 RATC est libellé ainsi :
"1 A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
2 Par dépendances de peu d'importance, on entend de petites constructions dis-tinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, compor-tant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
3 Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites : murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
4 Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
5 ..."
a) Selon les recourants, les ouvrages contestés devraient être prohibés au motif que les possibilités offertes par l'art. 86 RPE seraient d'ores et déjà épuisées. Enumérant tous les aménagements réalisés à proximité des limites de la parcelle no 258, les recourants en concluent que les maxima de deux dépendances et de 60 m2 prescrits par l'art. 86 al. 1 RPE sont atteints et même dépassés.
Il est exact que le bien-fonds considéré supporte, à moins de 6 mètres de ses limites, toute une série d'aménagements : il s'agit toutefois de mouvements de terre, de murs de soutènement, de places de stationnement à l'air libre ou encore de cheminements. Or, il résulte de la formulation comme aussi du contenu de l'art. 86 RPE - notamment en tant qu'il régit la volumétrie ainsi que le traitement architectural des dépendances - que cette disposition vise exclusivement les véritables constructions; à cela s'ajoute que l'assimilation aux dépendances proprement dites d'autres ouvrages implantés dans les espaces réglementaires (voir art. 39 al. 3 RATC) ne vaut que pour l'exigence d'un lien avec le bâtiment principal et pour l'interdiction d'un préjudice au voisinage (voir notamment ATF du 24 juin 1993 en la cause Serge C., consid. 3b; TA, arrêt AC 96/142 du 4 juillet 1997, consid. 2). Autrement dit, seul le cabanon de jardin prévu peut être qualifié de dépendance stricto sensu : par voie de conséquence, contrairement à ce que soutiennent les recourants, tant le terre-plein que les murs de soutènement échappent totalement aux conditions posées par l'art. 86 RPE et ne sont que partiellement soumis à celles prescrites par l'art. 39 RATC.
b) Le cabanon de jardin constituerait la première dépendance proprement dite sur la parcelle no 258 et sa surface serait très largement inférieure à 60 m2; destiné à abriter du matériel ou des vélos, il ne servirait ni à l'habitation ni à l'exercice d'une activité professionnelle. Il reste donc à examiner si l'ouvrage respecterait les hauteurs prescrites (art. 86 al. 4 RPE) et s'il causerait un préjudice au voisinage (art. 39 al. 4 RATC).
aa) Figurant tout comme l'art. 86 RPE au nombre des règles générales applicables à toutes les zones, l'art. 89 al. 1er RPE prévoit que la hauteur à la corniche et au faîte est mesurée à partir de la cote moyenne du sol naturel occupé par la construction et qu'elle est mesurée au milieu du bâtiment. Dans le cadre des mesures d'instruction complémentaires qu'il a ordonnées (voir consid. 1d ci-dessus), le tribunal s'est fait produire des plans répondant aux exigences légales : ainsi le constructeur a-t-il notamment versé au dossier un plan au 1:50 "situation en plan et élévations" établi par l'ingénieur civil Sancha, à Yverdon-les-Bains. Pour leur part, les recourants spontanément ont produit un plan de situation au 1:100 et six profils où le géomètre officiel Rudaz, à Yverdon-les-Bains également, s'attache à mettre en évidence l'état du terrain naturel antérieur aux mouvements de terre.
L'élévation B-B du plan Sancha indique le niveau du terrain naturel le long de la limite nord-ouest de la propriété et figure le volume du cabanon de jardin : le tribunal ne voit aucune raison de mettre en doute cette coupe, où d'ailleurs la ligne du sol naturel ne s'écarte guère de celle apparaissant sur le profil A-A' tiré par le géomètre Rudaz pratiquement à la même place. Or, mesurées au milieu du cabanon projeté conformément à l'art. 89 RPE, ni la hauteur à la corniche ni la hauteur au faîte ne dépasseraient les maxima autorisés par l'art. 86 al. 4 RPE; cette constatation n'a d'ailleurs rien de surprenant puisque l'ouvrage, de surcroît partiellement enfoncé, s'implanterait en un endroit où le remblayage est peu important et où - à lire les profils B-B' et C-C' du géomètre Rudaz, pris plus à l'intérieur de la parcelle que le profil A-A' - le terrain naturel s'élève légèrement par rapport à la limite nord-ouest de celle-ci.
bb) L'art. 39 al. 4 RATC prohibe tout préjudice pour les voisins. La jurisprudence a donné à cette notion une portée restrictive : il suffit en effet que la dépendance projetée n'entraîne pas d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs (voir notamment Droit vaudois de la construction, 1994, Payot Lausanne, note 6 ad art. 39 RATC; voir aussi TA, arrêts AC 96/125 du 16 avril 1997 et 96/142 déjà cité). Dans le cas particulier, on ne saurait raisonnablement conclure à l'existence d'un préjudice pour le voisinage au sens des principes susrappelés : le cabanon de jardin ne présenterait que des dimensions modestes et s'implanterait à plus de 20 mètres du bâtiment occupé par les recourants.
cc) L'édification de cet ouvrage ne contreviendrait donc pas aux dispositions régissant les dépendances proprement dites.
c) On l'a dit (voir lit. a ci-dessus), l'art. 39 al. 4 RATC s'applique aussi bien aux dépendances stricto sensu qu'aux aménagements qui leur sont assimilés. Il est vrai qu'une partie de la plate-forme et les murs de soutènement litigieux seraient un peu plus proches que le cabanon de l'habitation des recourants; toutefois, le secteur sud-est de leur propriété est affecté dans une large mesure à des vignes, en sorte qu'il n'y a pas lieu de craindre une atteinte trop sérieuse à leur intimité.
d) En résumé sur ce point, il n'est pas contestable que des aménagements relativement nombreux ont d'ores et déjà été autorisés dans les espaces dits réglementaires. Force est cependant de constater que la plupart sont regroupés dans le secteur est de la parcelle no 258, soit à l'opposé de l'habitation des recourants. Au demeurant, le tribunal a jugé qu'une éventuelle suroccupation du sol ne saurait en soi faire obstacle à l'édification d'une dépendance par ailleurs conforme aux conditions posées par l'art. 39 RATC et, le cas échéant, par le droit communal (voir RDAF 1997, 232) : or, on l'a vu, seules les dépendances proprement dites sont soumises à une règle limitant expressément leur nombre.
Les moyens pris par les recourants des art. 86 RPE et 39 RATC se révèlent en conclusion mal fondés.
a) A lire les deux élévations figurant sur le plan Sancha, le maximum de 1,50 mètre ne serait dépassé en aucun point : dans ces conditions, la question d'une application de l'art. 99 lit. b RPE ne paraît pas se poser. Il est vrai que, selon le profil C-C' du géomètre Rudaz, l'extrême angle sud de la plate-forme se situerait à peu près à 1,70 mètre du niveau du terrain naturel : toutefois, si tel était bien le cas, la confirmation du permis de construire accordé par la municipalité ne consacrerait en vérité qu'une dérogation portant sur une surface extrêmement restreinte, et dictée principalement par le souci de ménager une transition harmonieuse avec les aménagements existants à proximité immédiate, en particulier avec le chemin d'accès et ses abords.
b) L'élévation A-A du plan Sancha montre qu'il subsiste une bande de terrain de 0,50 mètre entre la limite nord-ouest de la parcelle et le terre-plein. Les recourants font valoir qu'une continuité si limitée est insuffisante au regard de l'art. 99 lit. c RPE.
Une disposition de ce type, que l'on retrouve dans maints règlements communaux, a au premier chef un but d'esthétique : il tend à éviter des cassures de terrain trop brusques. Dans le cas particulier, la continuité avec le bien-fonds des recourants est indiscutablement respectée sur 0,50 mètre puisque - abstraction faite d'un muret non litigieux - le terrain naturel n'a été modifié ni jusqu'à 0,50 mètre de la limite nord-ouest la parcelle no 258 ni en limite sud-est de la parcelle no 341; il n'en va évidemment pas de même dès le mur de soutènement contesté qui marque une nette rupture de pente, en sorte que la question de la portée dans l'espace de l'art. 99 lit. c RPE aurait théoriquement pu se poser. Toutefois, les recourants eux-mêmes soulignent l'importance des aménagements déjà existants à proximité de la limite nord-ouest de la parcelle no 258 : ces ouvrages, figurés sur plusieurs pièces du dossier et dont la visite des lieux a confirmé la réalité, consistent en deux murs de soutien (l'un en béton et l'autre en bacs de ciment) ainsi qu'en un chemin d'accès (déjà mentionné) exécuté sur un remblai. Or ces différents aménagements, qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause dans le cadre de la présente procédure, donnent au premier coup d'oeil l'impression d'une nette cassure par rapport au secteur sud-est de la parcelle no 341 : ainsi, au regard du but visé par l'art. 99 lit. c RPE, en exiger le strict respect n'aurait aucun sens dans le cas particulier, si tant est - on le répète - qu'un intervalle de 0,50 mètre ne suffise pas en soi à assurer la continuité exigée par cette disposition.
c) En résumé, les moyens pris par les recourants de l'art. 99 RPE doivent eux aussi être rejetés.
Les recourants soutiennent tout d'abord que les murs de soutènement ont été édifiés sans avoir jamais été formellement autorisés. A priori, ils ont raison; la décision municipale aura cependant permis la régularisation de ces ouvrages en tant qu'ils sont conformes au droit, comme on va le voir.
Vérifications faites à la faveur de l'inspection locale, les murs de soutènement proprement dits ne dépassent pas 1 mètre à compter du terrain naturel, même à leur jonction qui correspond au point le plus élevé; en revanche, leur extension verticale en nature de solives en bois avoisine 1,40 mètre, ce que corrobore le plan Sancha. Toutefois, tant au stade de l'octroi du permis de construire (voir condition 1 reproduite sous lit. C ci-dessus) que dans le cadre de la présente procédure (voir observations finales du 29 août 1997, ch. 8), la municipalité a annoncé de la façon la plus catégorique qu'elle n'admettrait aucun dépassement du maximum de 1 mètre à partir du terrain naturel; ce dont il y a lieu de prendre acte.
Ainsi le moyen que les recourants tirent de l'art. 100 RPE se révèle également mal fondé. Tout au plus appartiendra-t-il encore à la municipalité de veiller au respect de la condition précitée; quitte à prendre, au besoin, telle décision coercitive que de droit.
On l'a dit, certains des aménagements contestés ont été exécutés avant d'être au bénéfice d'un permis de construire; encore que la mesure de l'éventuelle mauvaise foi du constructeur n'aurait pas été aisée à démontrer s'il l'avait fallu, tant la mise en valeur de la parcelle no 258 a été jalonnée d'épisodes procéduraux - souvent imbriqués - rendant malaisée une reconstitution de la chronologie exacte des évènements. Quoi qu'il en soit, les travaux critiqués se révèlent, du moins pour l'essentiel, conformes au droit : or, la seule violation des dispositions de forme relative à la procédure d'autorisation de construire est en soi insuffisante pour justifier un ordre de démolition lorsque l'ouvrage prématurément réalisé respecte les prescriptions matérielles applicables (voir notamment Droit vaudois de la construction déjà cité, note 1.1 ad art. 105 LATC). S'agissant des aménagements contraires à l'art. 100 RPE, on renvoie au consid. 4 in fine ci-dessus.
Aussi les conclusions des recourants tendant à la remise en état du terrain dans son état d'origine doivent-elles être rejetées.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon du 30 octobre 1996 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Edouard et Anne-Georgette Rouge, solidairement entre eux.
IV. Les dépens sont compensés.
ft/Lausanne, le 21 janvier 1998
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.