CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
arrêt
du 28 février 1997
sur le recours interjeté par Pierre-André KESSELRING , représenté par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 10 juillet 1996 refusant le permis de construire un café-théâtre sur la parcelle no 2'064 du cadastre de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. G. Monay et M. J. Widmer, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Pierre-André Kesselring est promettant acquéreur de la parcelle no 2'064 du cadastre de la Commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la commune), propriété de la Banque cantonale vaudoise. Cette parcelle est classée en zone industrielle, selon le plan général d'affectation des zones de la commune, approuvé par le Conseil d'Etat le 7 janvier 1969 (ci-après: le plan des zones). A l'est de ce bien-fonds se situe la parcelle no 2'061 et au sud les parcelles no 2'062 et no 2'063, chacune supportant des maisons d'habitation. A l'ouest se trouve la parcelle no 2'373, sur laquelle un immeuble locatif est construit. L'accès à la parcelle litigieuse n'est possible que par la rue des Pêcheurs, puis à droite, par un passage traversant les parcelles nos 2'056, 2'057; ce passage fait l'objet d'une servitude, dont les fonds dominants sont les parcelles no 2'056, 2'058, 2'060, 2'061 et 2'064, le fonds servant étant la parcelle no 2'057.
Située en bordure de la voie CFF, la parcelle 2'064 supporte un immeuble d'une surface de 421 m2 au sol; ce bâtiment comprend une partie logement sur deux niveaux plus les combles, ainsi qu'une partie dépôts, sur deux niveaux, le tout étant relié par un dépôt sur un niveau.
B. Pierre-André Kesselring a fait établir par l'architecte Alain Candelas des plans de transformation du bâtiment existant en vue de la création d'un café-théâtre et de la réfection d'un appartement; l'accès comporte l'aménagement de 12 places de parc. Un café-restaurant et une petite scène seraient aménagés au rez, l'appartement du 1er étage rénové; une petite salle de spectacle en vue d'accueillir une cinquantaine de spectateurs serait en outre située dans les combles.
Le 7 mai 1996, Pierre-André Kesselring a déposé auprès de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire. L'enquête publique s'est déroulée du 31 mai au 20 juin 1996; elle a suscité les oppositions de Fidurex SA pour l'hoirie Piguet le 17 juin 1996, de M. Fiore Mele et Mme Micheline Spaziano le 19 juin 1996 et de M. Philippe Gilliéron également le 19 juin 1996.
Par décision du 10 juillet 1996, la municipalité a rejeté cette demande, en refusant la dérogation prévue à l'art. 40 du règlement sur le plan général d'affectation et les constructions (ci-après: le règlement communal) relatif à la zone industrielle.
Le 26 juillet 1996, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a transmis à la municipalité le résultat de la mise en consultation du projet auprès des instances concernées, qui délivraient les autorisations spéciales requises.
C. Le 26 juillet 1996, Pierre-André Kesselring a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il prévoyait d'installer un café avec une petite scène au rez-de-chaussée, de rénover l'appartement existant au 1er étage pour le gérant et d'aménager une salle de spectacle pour environ 50 spectateurs dans les combles; les locaux seraient destinés à diverses activités culturelles et artistiques et le café servirait de la petite restauration; cinq emplois pourraient ainsi être créés. Il a fait valoir que la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions avait admis l'implantation d'établissements publics du type bar à café en zone industrielle. De plus, la zone industrielle d'Yverdon-les-Bains était actuellement en mutation; aucune activité industrielle n'était plus exercée ni sur les fonds voisins ni sur celui du recourant, qui étaient quasiment tous affectés à des activités de services ou même à l'habitation. L'établissement projeté devait donc être considéré comme conforme à l'affectation de la zone. En interdisant le projet alors que des activités de services étaient tolérées sur des parcelles voisines, la municipalité portait atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ainsi qu'au principe de l'égalité de traitement. La municipalité devait de toute manière accorder une dérogation; le règlement prévoyait en effet expressément, à l'art. 120 bis al. 2, la possibilité d'autoriser une destination autre que celle prévue par la zone lorsque la parcelle en question est très exposée au bruit, ce qui était le cas en l'espèce. Il a requis une inspection locale. Il a conclu à l'admission du recours et à l'octroi du permis de construire.
Le 14 août 1996, la municipalité s'est déterminée sur le recours; elle a estimé que la transformation du bâtiment existant en café-théâtre, anciennement utilisé comme dépôt d'une brasserie, était incompatible avec la destination de la zone industrielle. Le secteur en cause n'ayant en outre pratiquement plus d'activité industrielle, mis à part un atelier d'artisan, propriété de M. Mele, l'établissement ne pouvait être destiné aux personnes travaillant dans ce secteur. De plus, le projet impliquerait une fréquentation différente des établissements publics en zone d'activité qui sont peu ou pas fréquentés en dehors des heures de travail. Elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Par lettre du 19 août 1996, l'hoirie Piguet a déclaré prendre part à la procédure et maintenir son opposition. Elle a contesté la création de 4 fenêtres sur la façade ouest du bâtiment en cause, craignant en outre des nuisances provenant de la nouvelle activité projetée et que l'accès à sa parcelle soit entravé.
Dans leur courrier du 28 août 1996, Fiore Mele et Micheline Spaziano ont également déclaré participer à la procédure. Ils ont fait valoir qu'une dérogation à l'art. 40 du règlement leur avait été refusée en date du 7 septembre 1994; en outre, la réalisation du projet entraînerait des nuisances nocturnes dues au passage obligatoire des clients devant leur propriété, des risques de dépravation de leur propriété et l'occupation illicite de leurs places de parc ou le long de leur immeuble. Ils ont précisé que leurs parcelles, nos 2'055 et 2'056, se situaient à environ 40 mètres du bâtiment litigieux.
Le Service de lutte contre les nuisances s'est déterminé sur le recours le 6 septembre 1996. Concernant l'enveloppe du bâtiment, les plans mis à l'enquête ne donnaient pas d'indication sur les mesures d'isolation acoustique envisagées; pour une utilisation régulière du théâtre, l'isolation acoustique de l'enveloppe du bâtiment devait être renforcée. En outre, les nuisances sonores des installations techniques du bâtiment et le trafic routier sur l'aire d'exploitation devaient respecter les valeurs de planification définies à l'annexe 6 de l'OPB; ces normes pouvaient en l'occurrence être respectées à condition que le taux de rotation des 12 places de stationnement durant la période 19 h. à 7 h. n'excède pas 1 (chaque place générant 2 mouvements). Au sujet des nuisances sonores liées au comportement de la clientèle, l'OPB ne fixait aucune valeur limite et seules des directives basées sur le règlement de police permettraient ainsi de limiter ces nuisances.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 7 novembre 1996 en présence du recourant personnellement, assisté de Me Nicole, de M. Rouyer, architecte de la commune, de M. Briand de Fidurex SA pour l'hoirie Piguet, opposante, de Fiore Mele et Michelina Spaziano, opposants, et de M. Groux pour le Service de lutte contre les nuisances. Le tribunal a procédé à la visite des lieux.
M. Rouyer a confirmé que le projet d'un nouveau plan général d'affectation prévoyait que la zone concernée serait affectée à une zone dite d'activités; l'immeuble locatif à l'est de la parcelle litigieuse avait en outre été bâti avant l'entrée de la réglementation actuelle. Il a précisé que la rue des Pêcheurs appartenait au domaine public et qu'une servitude de passage s'étendait sur une largeur de 4,5 m. entre la parcelle 2'064 et la rue des Pêcheurs, les fonds dominants étant les parcelles nos 2'056, 2'058, 2'060, 2'061 et 2'064 et le fonds servant étant la parcelle no 2'057. Il a en outre produit le préavis favorable de la commission d'urbanisme du 26 mai 1996.
Pierre-André Kesselring a expliqué que les horaires d'ouverture qu'il prévoyait pour l'établissement commençaient le matin dès 6 h. 30, jusqu'au maximum possible selon la réglementation communale; concernant l'exploitation du théâtre, il comptait ouvrir une école de théâtre et organiser accessoirement des représentations. Le bâtiment ferait en outre l'objet d'une isolation phonique renforcée, à l'exception du rez. Il a en outre précisé qu'aucune fenêtre ouvrable n'était prévue sur la façade ouest.
M. Groux a précisé que le degré de sensibilité III s'appliquait à la zone industrielle; il s'agissait donc d'une zone où des activités "moyennement gênantes" étaient autorisées. Or, un restaurant était assimilé à une activité "moyennement gênante". Concernant l'isolation phonique du bâtiment, selon l'art. 32 de l'OPB, c'est la norme SIA 181 qui doit être respectée tant en ce qui concerne les bruits extérieurs qu'entre unités d'utilisation; le projet serait compatible avec la zone industrielle.
Les parties ont confirmé leurs conclusions.
E. Par lettre du 10 janvier 1997, les opposants Fiore Mele et Michelina Spaziano ont déclaré retirer leur opposition.
Considérant en droit:
Déposé dans les délais prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, le recours est intervenu en temps utile; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les opposants contestent la réalisation d'un café-restaurant avec une salle de théâtre en zone industrielle, en raison des nuisances qu'une telle exploitation entraînerait pour leur quartier d'habitation.
a) Pour apprécier les inconvénients liés aux entreprises gênantes pour le voisinage, la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale en matière de constructions (ci-après: la commission) a tenu compte des caractéristiques de la zone en cause, en définissant le niveau de tolérance qu'on était en droit d'exiger des habitants. Les habitants d'un quartier nettement industriel devaient ainsi se montrer plus tolérants que ceux d'un quartier résidentiel, le permis ne devant être refusé que si le préjudice au voisinage paraissait d'emblée excessif (RDAF 1945, p. 203). La commission a en outre dans un premier temps réservé à la municipalité la compétence d'appliquer les dispositions communales destinées à préserver le voisinage des inconvénients que pouvait présenter une industrie, même si cette dernière faisait l'objet d'une autorisation cantonale fixant les mesures propres à éviter tout préjudice au voisinage au sens de l'art. 91 de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT). La jurisprudence publiée entre 1961 et 1970 révèle quelques hésitations sur la portée des réglementations communales interdisant les entreprises pouvant porter préjudice au voisinage par rapport à l'autorisation spéciale cantonale des art. 89 ss LCAT. Ainsi, dans quatre arrêts publiés, la commission a estimé que la réglementation cantonale était exhaustive et que l'autorité cantonale statuant sur l'autorisation spéciale devait examiner tous les aspects du préjudice au voisinage, la réglementation communale n'ayant plus de portée propre en matière de préjudice au voisinage (RDAF 1966, p. 139; 1969, p. 249; 1970, p. 152 et 267). En revanche, dans deux prononcés, la commission a estimé que la réglementation communale conservait une portée propre par rapport à l'autorisation spéciale cantonale; ainsi, la municipalité pouvait, sur la base du règlement communal, interdire un type d'exploitation en raison des nuisances qu'il pouvait provoquer (RDAF 1967, p. 96; 1970, p. 337). Dans les arrêts publiés à la RDAF de 1971 à 1980, la commission a été amenée à définir quelles activités pouvaient être assimilées à des entreprises ne portant pas préjudice au voisinage ni au caractère des lieux. Elle a dû juger si l'aménagement d'une salle de spectacle était compatible avec la réglementation d'une zone vieille ville où seules les activités ne portant pas préjudice à l'habitation et au caractère du quartier étaient admises; elle a estimé que l'exploitation du local lui-même ne constituait pas une source de bruits perceptibles à l'extérieur et que l'entrée ainsi que la sortie à pied des spectateurs n'incommoderaient pas sensiblement les voisins en raison de la faible capacité de la salle (RDAF 1971, p. 47). La commission a en outre jugé que les inconvénients d'un café-restaurant de dimensions raisonnables étaient admissibles dans un ensemble d'habitations collectives (RDAF 1973, p. 140). La commission a par ailleurs précisé de manière claire le système de répartition des compétences en matière de préjudice au voisinage entre l'autorité cantonale délivrant l'autorisation spéciale au sens des art. 89 ss LCAT et l'autorité communale appliquant son règlement sur le plan d'extension. Elle a admis en quelque sorte que l'autorité cantonale procédait à un examen abstrait des nuisances pour le voisinage et que la commune restait compétente pour vérifier la conformité de l'installation au plan d'extension, définissant avec précision la nature et les caractéristiques de la zone. La commune devait par ailleurs procéder à un examen concret des nuisances en tenant compte de toutes les caractéristiques de l'entreprise, de la nature et du nombre de machines, de leur puissance et de leur emplacement (RDAF 1978, p. 111; 1976, p. 269; 1972, p. 415).
b) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss consid. 5),la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a), les bruits de conversations nocturnes des clients d'un dancing sur la voie publique et celui des manoeuvres de leurs véhicules à l'extérieur de l'établissement (ATF 116 Ia 491 ss consid. 1a). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la protection de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2c,d,e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré par la zone (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2d).
c) L'application des prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer dans l'exercice de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale cantonale en matière de protection contre le bruit pour les installations particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures adéquates (art. 120 let.c LATC et annexe II au RATC). En dehors de ces deux cas, l'examen des questions relatives à la protection de l'environnement incombe d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al. 1 LATC), sous réserve des cas dans lesquels une autorisation spéciale cantonale est nécessaire. L'article 2 al. 2 du règlement d'application de la LPE du 8 novembre 1989, modifié le 23 décembre 1993, précise en effet que lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale au sens des articles 120 ss LATC, c'est le département désigné par l'annexe II RATC qui est compétent pour examiner la conformité de l'installation aux règles du droit fédéral de la protection de l'environnement (Anne-Christine Favre, Quelques questions soulevées par l'application de l'OPB, in RDAF 1992, p. 320).
Ainsi, lorsqu'un projet est soumis à une autorisation spéciale cantonale, comme en l'espèce, les questions relatives à l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement sont du ressort du département désigné par l'annexe II au RATC, qui doit fixer notamment les conditions de situation, de construction, d'exploitation et les éventuelles mesures de surveillance, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation que la municipalité doit faire observer (art. 123 LATC). L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale. C'est ainsi que la municipalité pourrait interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances secondaires excessives.
b) Dans une jurisprudence abondante, la commission a posé comme suit les critères essentiels pour déterminer les activités admissibles en zone industrielle; il convenait de tenir compte de tous les éléments objectifs que présentait le cas d'espèce, en particulier de la superficie de l'entreprise, du volume des bâtiments, du nombre des ouvriers et de l'importance du matériel, ainsi que de la nature des activités, du fait qu'elles se déroulent en plein air ou à l'intérieur des constructions et des nuisances pouvant incommoder les propriétaires voisins (RDAF 1985, p. 331). Ces critères ont amené la commission à déterminer dans quelle mesure une activité pouvait ou non porter préjudice au voisinage (alors que cette question est maintenant réglée par le droit fédéral). La commission a ainsi précisé qu'une réglementation communale qui n'admettait une activité qu'en l'absence de préjudice au voisinage devait se comprendre comme l'absence d'inconvénients supportables sans sacrifices excessifs (prononcé no 5'788). Un dancing a notamment été interdit en zone industrielle en raison du préjudice possible au voisinage (prononcé no 6186). En revanche, un parc d'exposition destiné à la vente de véhicules neufs ou d'occasion était compatible avec le règlement de la zone industrielle réservée "aux établissements industriels, fabriques ainsi qu'aux entreprises artisanales qui ne portent pas préjudice au voisinage"; les bruits et les émanations provoqués par l'usage des voitures étaient censés être entièrement couverts par ceux de l'intense trafic de la route cantonale Lausanne-Genève (RDAF 1965, p. 156). De même, un bar à café a été considéré comme admissible dans une zone industrielle "réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels ainsi qu'aux entreprises artisanales dont le voisinage est incommode pour l'habitation (bruits, émanations, poussières, fumées, etc...)"; la commission a en effet estimé que le bar à café se caractérisait comme un établissement incommode et qu'il n'existait aucun motif de l'interdire dans une zone industrielle destinée à accueillir des exploitations susceptibles de porter atteinte à la tranquillité du voisinage, sauf dispositions contraires expresses du règlement communal (RDAF 1970, p. 265). La commission a en outre jugé qu'un projet de bâtiment administratif et commercial était aussi admissible dans une zone réservée aux établissements commerciaux, artisanaux, administratifs et d'industrie légère pour autant que ces travaux n'entraînent pas d'inconvénients pour le voisinage (odeurs, bruits, fumées, poussières, etc...); le bâtiment projeté était conforme à la définition de la zone même si son exploitation devait entraîner un accroissement du trafic, car il s'agissait d'inconvénients admissibles sans sacrifice excessifs (prononcé no 5'788). La commission a encore jugé que la construction d'un garage atelier avec station service était admissible dans une zone industrielle B "destinée aux établissements industriels, entrepôts, fabriques, entreprises artisanales compatibles avec l'habitation et ne compromettant pas le caractère des lieux"; les principales nuisances étaient provoquées par les allées et venues de véhicules, mais aucun élément objectif et concret ne permettant de penser que la station était incompatible avec la proximité d'habitations (prononcé no 5'981). Concernant la création d'un bar-dancing de 100 places ouvert six fois par semaine à des heures tardives de la nuit, avec l'aménagement de 200 places de parc, la commission a jugé qu'il fallait s'attendre aux conversations en plein air des consommateurs quittant les lieux et aux allées et venues des véhicules; la réalisation du projet aurait ainsi porté un préjudice sensible au voisinage, c'est-à-dire difficilement supportable sans sacrifices excessifs; le projet n'était donc pas compatible avec la zone industrielle D "destinée aux entreprises industrielles artisanales ou commerciales dont le voisinage est compatible avec les zones d'habitation" (prononcé no 6'186, confirmé par l'ATF 116 Ia 491).
c) En l'espèce, le tribunal ne peut plus se référer comme le faisait l'ancienne commission au caractère admissible ou non des nuisances qui seraient provoquées par l'exploitation du café-théâtre pour déterminer si une telle activité est compatible avec la définition de la zone industrielle puisque cette question fait l'objet de la réglementation exhaustive du droit fédéral. Il convient donc de déterminer si la réglementation communale a pour but d'exclure ce type d'activité pour des motifs relevant de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire. Or, l'art. 40 du règlement communal n'interdit pas expressément les établissements publics de la zone industrielle. La jurisprudence de la commission admet d'ailleurs que ce genre d'établissement est compatible à la zone industrielle et qu'il n'existe aucun motif d'interdire un café-restaurant dans une telle zone, destinée précisément à comporter des exploitations susceptibles de porter atteinte à la tranquillité du voisinage. La construction est en outre projetée en bordure des voies CFF, où plusieurs autres activités industrielles et artisanales sont déjà situées et elle ne compromettrait pas le développement futur de la zone. Le projet d'un café-restaurant avec une salle de théâtre est compatible avec la zone industrielle selon l'art. 40 du règlement. Le recours doit ainsi être admis pour ce motif.
a) Selon l'art. 11 al. 1 LPE, les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions); l'art. 11 al. 2 LPE précise qu'indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable. Les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies (art. 16 al. 1 LPE). De nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage; l'autorité qui délivre l'autorisation peut exiger un pronostic de bruit (art. 25 al. 1 LPE); l'art. 7 al. 1 OPB précise que les émissions de bruit d'une nouvelle installation fixe seront limitées conformément aux dispositions de l'autorité d'exécution dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (let. a) et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassant pas les valeurs de planification (let. b). L'art. 8 OPB prévoit que lorsqu'une installation fixe déjà existante est modifiée, les émissions de bruit des éléments d'installation nouveaux ou modifiés devront, conformément aux dispositions de l'autorité d'exécution, être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable (al. 1). Lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (al. 2); les transformations, agrandissements et modifications d'exploitation provoqués par le détenteur de l'installation sont considérés comme des modifications notables d'une installation fixe lorsqu'il y a lieu de s'attendre à ce que l'installation même ou l'utilisation accrue des voies de communication existantes entraînera la perception d'immissions de bruit plus élevées; la reconstruction d'installations est considérée dans tous les cas comme modification notable (al. 3). Lorsqu'une installation existante est modifiée, les éléments nouveaux ne sont donc pas nécessairement assujettis aux règles relatives aux installations nouvelles; ce n'est que dans l'hypothèse où les éléments subsistants de l'ancienne installation n'apparaissent que très secondaires du point de vue de la construction, de l'exploitation et des atteintes à l'environnement, que les travaux doivent être assimilés à une installation nouvelle (ATF 116 Ib 435 ss). La limitation des émissions des nouvelles installations fixes est prescrite par l'autorité compétente, sur préavis du Service de lutte contre les nuisances, dans le cadre de la procédure de permis de construire, d'autorisation ou de concession, ainsi que dans le cadre des plans d'affectation dont les dispositions s'appliquent à un projet détaillé (art. 9 du règlement d'application de la LPE). Il en va de même pour la limitation des émissions sonores lors d'une modification d'une installation fixe (voir arrêt AC 93/065 du 20 avril 1995).
b) La construction d'un café-restaurant avec une salle de théâtre est soumise à une autorisation spéciale (art. 120 let.c LATC); c'est le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après: le département) qui est compétent pour délivrer l'autorisation spéciale pour ce genre de construction (voir annexe II RATC). Mais en l'espèce, le préavis du Service de lutte contre les nuisances intégré dans l'autorisation spéciale du département est insuffisant car il n'y a pas un examen concret des nuisances ni une définition précise des mesures à prendre pour respecter les prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement (à ce sujet, voir ATF 117 Ib 159, consid. 2b). Le Service de lutte contre les nuisances doit donc procéder à un examen complet et détaillé du projet, fixer les mesures constructives à respecter et déterminer aussi si l'horaire d'exploitation envisagé est bien conforme aux art. 11 et 12 LPE. Il incombera ainsi au département d'arrêter dans son autorisation spéciale les conditions de construction et d'exploitation de l'établissement public pour que le projet soit conforme aux prescriptions fédérales fixées par le Service de lutte contre les nuisances. Enfin, la municipalité reprendra dans le permis de construire les conditions posées par l'autorisation spéciale en définissant les conditions que le projet doit satisfaire quant aux nuisances secondaires.
a) Concernant l'équipement en places de stationnement, l'article 47 let.g LATC prévoit que les plans et les règlements d'affectation peuvent fixer les prescriptions relatives à la création de garages et de places de stationnement et à la perception de contributions compensatoires. Selon l'art. 79 al. 1 du règlement, les propriétaires doivent aménager à leurs frais et sur leur terrain des places de stationnement ou garages pour véhicules; les garages doivent s'implanter en principe en arrière des limites de constructions; le nombre des places ou garages sera en rapport avec l'importance et la destination des constructions sises sur la parcelle, conformément aux normes de l'Union des professionnels suisses de la route (USPR). Afin de déterminer si le nombre de places de parc projetées, soit 12, est suffisant pour répondre aux besoins, on se réfère à la norme VSS 641 400 qui distingue le besoin limite en cases de stationnement du besoin réduit par les possibilités de remplacer l'usage de la voiture par celui des transports publics notamment. Le besoin réduit sera déterminé en % du besoin limite, en fonction du niveau de qualité de desserte par les transports publics du secteur concerné; la valeur inférieure détermine le nombre minimal de cases de stationnement nécessaires (cases de stationnement exigibles), la valeur supérieure le nombre maximal de cases admissibles. L'annexe à la norme VSS 641 400 précise que pour les établissements de divertissement, une case de stationnement est nécessaire pour 10 places assises en zone urbaine; pour les restaurants en zone urbaine, une case est nécessaire pour 6 places assises.
Détermination du besoin réduit en ce qui concerne le café-restaurant:
2,5 places au minimum (30% de 8,33)
4,1 places au maximum (50% de 8,33)
1,66 au minimum (20% de 8,33)
3,33 au maximum (40% de 8,33)
Détermination du besoin réduit en ce qui concerne le théâtre:
le théâtre prévoit 49 places assises; le besoin limite est donc de 12,25 places de parc selon la norme. Compte tenu de la même proximité de la gare, le besoin réduit est le suivant:
3,675 au minimum (30% de 12,25)
6,125 au maximum (50% de 12,25)
La norme fixe donc au total un besoin réduit en places de stationnement entre 13,5 places au maximum et 7,8 au minimum. Le projet litigieux, en prévoyant 12 places de parc, se trouve donc dans la fourchette préconisée par la norme et il n'est ainsi pas critiquable sur ce point.
b) Il y a encore lieu de relever que l'accès au bâtiment engendrerait des problèmes de sécurité nocturne; le chemin constitue en effet une impasse et il est très mal éclairé. Cet inconvénient peut toutefois être atténué par la pose de candélabres le long du chemin partant de la rue des Pêcheurs jusqu'au bâtiment litigieux. L'éclairage concerne le passage qui fait l'objet de la servitude d'accès, dont les fonds dominants sont les parcelles no 2'056, 2'058, 2'060, 2'061 et 2'064; cette question pourrait faire l'objet d'un accord entre les propriétaires des fonds dominants sur le financement de l'éclairage de l'accès.
Le Code foncier et rural du 7 décembre 1987 régit l'étendue de la propriété foncière, les rapports de voisinage et la police rurale, dans la mesure où ils ne font pas l'objet d'une réglementation fédérale ou de lois spéciales (art. 1er du Code foncier et rural). La question des ouvertures relève des art. 13 à 18 du code foncier rural concernant les vues et les jours; c'est en outre le président du tribunal de district qui est compétent pour statuer sur cette question (voir art. 106, point 1 du Code foncier et rural). Par ailleurs, le règlement ne contient aucune disposition qui interdirait l'aménagement de ces ouvertures et les éventuelles nuisances sonores qu'elles pourraient engendrer doivent être examinées dans le cadre de la procédure de délivrance du permis de construire après que l'autorisation spéciale ait été délivrée. Ainsi, le projet litigieux ne contrevient pas non plus sur ce point au règlement.
Le recours doit être admis et la décision attaquée annulée; la cause est renvoyée à la municipalité afin qu'elle sollicite un avis détaillé du Service de lutte contre les nuisances sur les conditions à remplir pour respecter les dispositions de l'OPB et requiert une nouvelle décision du Service de la police administrative intégrant ces conditions dans son autorisation spéciale; enfin, la commune délivrera le permis de construire, en veillant notamment à ce que des mesures de sécurité soient prises quant à l'accès nocturne de l'établissement.
S'agissant de la répartition des frais et des dépens, ils sont en principe supportés par la partie qui succombe (art. 55 al. 1 LJPA). Le nouvel art. 55 al. 2 LJPA, adopté par la loi du 26 février 1996 modifiant la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989, permet de mettre un émolument à charge des communes et de leur allouer des dépens (voir Benoît Bovay, La révision du 26 février 1996 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives, in RDAF 1996, p. 129 ss). Cependant, la jurisprudence du tribunal a posé le principe suivant: lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intim¿, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Il n'y a pas lieu de modifier cette pratique après l'entrée en vigueur du nouvel art. 55 al. 2 LJPA. En l'espèce, les opposants Fiore Mele et Michelina Spaziano ont déclaré vouloir participer à la procédure, ce qu'ils ont confirmé lors de l'audience du 7 novembre 1996; le retrait de leur opposition en date du 10 janvier 1997 est ainsi intervenu à la fin de la procédure et il se justifie ainsi de mettre à leur charge une part de l'émolument de justice ainsi qu'une part des dépens alloués au recourant, réduits en conséquence. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est ainsi réparti entre les opposants, à raison d'un montant réduit à 400 (quatre cents) francs à la charge de Fiore Mele et Michelina Spaziano, solidairement entre eux, et d'un montant de 600 (six cents) francs à la charge à la charge de l'Hoirie Piguet(art. 55 LJPA). Ayant obtenu gain de cause avec l'assistance d'un avocat, le recourant a droit à des dépens d'un montant de 1'000 francs, qui lui sera versé d'une part par Fiore Mele et Michelina Spaziano, solidairement entre eux, à concurrence de 400 francs et d'autre part, par l'hoirie Piguet, à concurrence de 600 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 10 juillet 1996 est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité communale afin qu'elle complète l'instruction sur les aspects du droit fédéral de la protection de l'environnement et statue à nouveau sur la demande de permis de construire dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des opposants à raison de 400 (quatre cents) francs à la charge de Fiore Mele et Michelina Spaziano, solidairement entre eux, et de 600 (six cents) francs à la charge de l'Hoirie Piguet.
IV. Les opposants verseront au recourant Pierre-André Kesselring un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens, répartis à raison de 400 (quatre cents) francs à la charge de Fiore Mele et Michelina Spaziano, solidairement entre eux, et de 600 (six cents) francs à la charge de l'Hoirie Piguet.
Lausanne, le 28 février 1997/fc/fo
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)