CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 avril 1998
sur le recours formé par la Section vaudoise de la Fondation WWF Suisse pour l'environnement naturel , à La Tour-de-Peilz
contre
la décision du 12 janvier 1996 de la Municipalité d'Etagnières , représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, relative à une demande de la fondation visant la mise à l'enquête publique d'un tronçon de route forestière.
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. B. Dufour et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Les communes de Bioley-Orjulaz et d'Etagnières ont mis à l'enquête publique du 16 septembre au 16 octobre 1988 un projet visant la création d'un réseau de dessertes forestières au "Bois-Neuf".
Une lettre de l'inspecteur des forêts du 17ème arrondissement adressée le 15 août 1988 à la Municipalité d'Etagnières (ci-après la municipalité) précisait les détails de la procédure de mise à l'enquête publique des chemins forestiers :
"- La mise à l'enquête des chemins forestiers est exigée par le Département des travaux publics depuis le 15 novembre 1987;
la mise à l'enquête ne comprend que les lignes de pente des futurs chemins, avec piquetage sommaire du tracé en forêt lorsque le futur n'emprunte pas des anciens tracés ainsi qu'un rapport technique qui peut être celui de l'avant-projet;
le plan au 1:5'000 et le document technique doivent être déposés au greffe durant l'enquête. La Municipalité accompagnera en forêt le cas échéant et selon leur demande, les personnes désireuses d'une visite détaillée;
l'élaboration du projet de détail n'est pas nécessaire au stade de la mise à l'enquête, ceci pour éviter des frais inutiles au propriétaire au cas où le tracé devrait être modifié.
Le dossier mis à l'enquête publique comporte un rapport technique dont il convient de citer les extraits suivants :
"1. INTRODUCTION
Le présent projet de 1335 m' de chemin carrossable est devisé à 215'000.--. Il comprend 900 m' de chemin à créer et 435 m' de chemin à réfectionner. Il a été établi à la demande de la commune d'Etagnières afin d'améliorer la desserte du "Bois-Neuf".
Ce projet fait partie du réseau général établi le 25 janvier 1988. Il a été approuvé par les autorités de subventionnement le 15 mars 1988, représentées par M. Jean-Paul Graf, inspecteur fédéral des forêts et M. Daniel Zimmermann, adjoint au service cantonal des forêts.
2.1 Situation
Le tracé traverse le Bois-Neuf, et se prolonge en limite des territoires communaux d'Etagnières et de Bioley-Orjulaz. Le long de cette limite, le chemin se trouve alternativement sur les deux communes.
Le chemin relie la route forestière Bioley-Etagnières, au chemin forestier de la Petite Orjulaz récemment construit. Il se relie aussi au réseau agricole du sud-est du massif forestier, près du terrain de sport d'Etagnières.
2.2 Conditions de propriété
Le chemin se situe entièrement sur des propriétés forestières publiques, à savoir :
la forêt communale d'Etagnières sur 885 m';
la forêt communale de Bioley-Orjulaz sur 290 m';
la forêt cantonale d'Orjulaz sur 160 m'.
2.3 Conditions de sol
Le Bois-Neuf est situé sur un terrain très profond. Le sol est constitué de dépôts morainiques, par endroits marécageux.
L'altitude est basse et varie de 595 à 610 m. Le terrain est pratiquement plat et pose des problèmes d'écoulement des eaux de ruissellement.
3.1 Fondations
La fondation du chemin consiste en une couche de matériaux de démolition de bonne qualité de 50 à 60 cm d'épaisseur. Les matériaux proviendront en grande partie des chantiers du village, le solde étant acquis auprès des entreprises de la région.
Compte tenu du sol profond et frais, voire très frais par endroits, il est prévu de poser une nappe géotextile pour améliorer la portance du sol.
3.2 Superstructure
La couche de fermeture et de roulement consistera soit en 10 cm de rabotage bitumineux, soit des matériaux fins des gravières de la région.
Pour faciliter l'écoulement des eaux de surface, il est prévu de construire la chaussée avec un dévers unique de 2 à 3 %.
3.3. Dérivation des eaux
Le devis prévoit la pose de 3 traversées en tuyaux en ciment ou en pvc, ainsi que l'ouverture de 400 m' de fossé pour éviter la formation de zone humide en amont des chemins.
Pour traverser un important fossé (au point E') et un ruisseau (au point B') au débit parfois capricieux, il est prévu de poser des tuyaux de 60 et 100 cm de diamètre.
Les deux communes cherchent à réaliser un chemin forestier solide et dans des conditions financières avantageuses. Aujourd'hui les forêts communales d'Etagnières ne rapportent presque plus rien compte tenu du marasme sur le marché des bois et des caractéristiques de la forêt (près de la moitié des surfaces sont des perchis issus de plantations installées après les ouragans de 1963 et de 1972).
Compte tenu de ces éléments, le projet de construction est prévu sur 5 ans. Les communes de Bioley-Orjulaz et d'Etagnières pourront ainsi utiliser au mieux les matériaux provenant de leur village et répartir les frais sur plusieurs années.
Le début des travaux de construction est fixé pour 1989 (avec exploitation partielle des bois du tracé durant l'hiver 1988/1989)."
Le projet de chemin forestier du Bois-Neuf comporte en outre trois raccordements de pistes forestières existantes sur le nouveau chemin. L'enquête publique n'a soulevé aucune opposition. Le projet et son subventionnement ont été approuvés par l'autorité fédérale les 15 mars et 28 septembre 1988 et par l'autorité cantonale le 7 octobre 1988.
B. En date du 27 novembre 1995, la section vaudoise du WWF s'adressait notamment à la Municipalité d'Etagnières pour signaler un cas de desserte forestière construite sans enquête publique. La municipalité a transmis cette réclamation à l'Inspecteur du 7ème arrondissement, qui a répondu ce qui suit à la commune le 18 décembre 1995 :
"Le 8 décembre dernier, j'ai visité les tronçons incriminés avec M. S. Ansermet, secrétaire régional du WWF-Vaud. Lors de cette visite, j'ai précisé au secrétaire régional du WWF-Vaud les éléments suivants :
a) Les deux chemins principaux du Bois d'Orjulaz, construits durant la période allant de 1988 à 1992, ont été mis à l'enquête publique du 16.09 au 16.10.1988. Cette enquête comprenait également la piste renforcée qui reliait l'ancien réseau au nouveau chemin (coord.536.500/126.500);
b) Les travaux complémentaires de cet automne ont été réalisés par les communes avec l'autorisation de l'inspecteur des forêts d'arrondissement. Il s'agissait de relier les anciennes pistes de débardage au chemin principal (= travaux de finitions du réseau principal);
c) La piste du Bois Neuf (div. 2 d'Etagnières) ne fait pas partie du projet de 1988. Elle a été progressivement améliorée ces dernières années sur le tracé d'une piste existante et déjà partiellement aménagée depuis fort longtemps avec des pierres des champs et des matériaux de récupération.
Il ne s'agit donc pas d'un nouveau chemin (le tracé est attesté sur les plans au 1:5000) mais d'un entretien d'une desserte existante dûment autorisée par l'inspecteur des forêts;
(...)
J'ai renseigné M. Ansermet sur les décisions récentes des municipalités d'Etagnières et de Bioley, prises lors des martelages de cet automne, de procéder prochainement à la fermeture des chemins forestiers au trafic motorisé non agricole et sylvicole;
(...)
A la suite de notre visite, M. Ansermet m'a informé qu'il allait discuter des éléments de notre rencontre avec les gens de son comité. J'attends donc une éventuelle réaction de sa part en début de l'année prochaine."
Une copie de cette lettre a été transmise à la section vaudoise du WWF à la même date et précisait que le tronçon en cause sur la Commune d'Etagnières (Bois-Neuf) avait fait l'objet d'une autorisation orale lors du martelage et qu'il s'agissait de travaux d'entretien sur des pistes forestières existantes. La section vaudoise du WWF a répondu le 21 décembre 1995 à la municipalité; elle estimait que les travaux en cours sur le chemin forestier litigieux devaient faire l'objet d'une enquête publique car la voie devenait carrossable. Cette correspondance comportait la mise en demeure suivante :
"Nous exigeons que dans les plus brefs délais (fin janvier) le tronçon de route forestière litigieux cité en titre fasse l'objet d'une demande de permis de construire publiée dans la FAO (enquête publique)."
La municipalité répondait le 12 janvier 1996 qu'elle désirait attendre les déterminations du Service des forêts avant de donner suite à ces exigences et qu'elle agirait en conséquence et en temps voulu.
C. La section vaudoise du WWF a recouru auprès du Tribunal administratif par le dépôt d'une déclaration de recours du 24 janvier 1996, en interprétant la lettre de la commune comme un refus de statuer sur ses demandes tendant à mettre à l'enquête publique le chemin forestier en cause. L'effet suspensif a provisoirement été accordé au recours le 25 janvier 1996.
La municipalité a contesté cette dernière décision en interjetant un recours incident auprès de la section des recours du tribunal le 5 février 1996; le recours apportait les précisions suivantes :
"1. Les deux chemins principaux du Bois d'Orjulaz, construits durant la période allant de 1988 à 1992, ont été mis à l'enquête publique du 16.09. au 16.10.1988. Cette enquête comprenait également la piste renforcée qui reliait l'ancien réseau au nouveau chemin. Pour votre information, ces chemins sont teintés en violet sur le plan de mise à l'enquête en annexe.
Les travaux complémentaires, en cours actuellement, sont réalisés par la commune avec l'autorisation de l'Inspecteur des forêts d'arrondissement. Il s'agit de relier les anciennes pistes de débardage au chemin principal. Ce sont des travaux de finitions du réseau principal.
Les travaux exécutés sur ce chemin ne font pas partie du projet de
Ce chemin a été progressivement amélioré ces dernières années sur le tracé de la piste existante et déjà partiellement aménagée depuis fort longtemps avec des pierres des champs et des matériaux de récupération. Il ne s'agit donc pas d'un nouveau chemin (le tracé est attesté sur les plans au 1/5000e en annexe et teinté en vert) mais d'un entretien d'une desserte existante, entretien dûment autorisé par l'Inspecteur des forêts."
D. La section vaudoise du WWF a déposé le 7 février 1996 un recours motivé en concluant à ce que l'effet suspensif soit maintenu, à ce que la construction du chemin en cause soit déclarée illégale et à ce que le chemin soit définitivement fermé à tout trafic et laissé en l'état après que l'encaissement déjà creusé ait été rebouché. Le tribunal a procédé à une visite des lieux lors de son audience du 9 février 1996. A cette occasion, il a été constaté que les travaux en cours concernaient un layon compris dans le périmètre du réseau de dessertes autorisé en 1988, mais sur lequel aucun renforcement n'était prévu. Les travaux consistaient à excaver le chemin sur une profondeur de 30 à 50 cm pour permettre ensuite aux agriculteurs de déverser les matériaux pierreux qu'ils trouvaient dans leurs champs. La commune procédait ensuite aux travaux d'égalisation et de tassement. Un tronçon de 10 mètres actuellement en chantier avait débuté en 1995 par des travaux d'excavation et devraient permettre le raccordement avec le nouveau chemin forestier autorisé en 1988.
E. Par décision du 13 février 1996, le magistrat instructeur a maintenu l'effet suspensif provisoirement accordé au recours.
La Section vaudoise du WWF a encore déposé un mémoire complémentaire le 12 février 1996.
Le Centre de conservation de la faune et de la nature s'est déterminé sur le recours le 11 mars 1996. Il relevait que la forêt concernée ne figurait sur aucun inventaire officiel en vigueur et que le tracé emprunté ne traversait aucun biotope particulier. Le centre relevait aussi que les travaux étaient juste destinés à permettre l'accès aux véhicules forestiers sans rendre le chemin carrossable à tous les véhicules.
Le Service des forêts, de la faune et de la nature a déposé ses observations sur le recours le 18 avril 1996 en apportant les précisions suivantes :
"La pratique du Service des forêts en matière de mise à l'enquête publique de dessertes forestières est la suivante :
En général sont soumis à l'enquête publique par les autorités municipales concernées tous les projets de nouveaux chemins forestiers ainsi que la réfection de tracés existants qui modifient sérieusement l'état originel des lieux. Ceci s'applique notamment lorsqu'il y a un élargissement de chemin (de 2 à 3 mètres) ou qu'une modification du revêtement (par exemple, passage d'un revêtement gravelé à un revêtement bituminé) est envisagée.
Dans la hiérarchie (si l'on peut utiliser ce terme) des infrastructures nécessaires pour l'exploitation des bois, il y a tout d'abord la notion de layon . Il s'agit simplement d'une ligne ouverte dans la forêt, d'une largeur de 2,5 m à 3 m, permettant aux engins (tracteurs) de sortir les bois. Cette ouverture, pour laquelle il peut être nécessaire d'abattre des arbres pour permettre la vidange des bois, n'est en principe pas fondée, mais en pratique il y a des différences selon la nature des terrains dans lesquels on se trouve. En effet, il peut être nécessaire, pour éviter "l'embourbement" des tracteurs d'apporter des matériaux si le terrain n'est pas suffisamment portant (fondrière).
Le layon n'est pas carrossable pour des véhicules ordinaires. Il ne peut être emprunté que par des tracteurs forestiers et en général ne figure pas sur le réseau général de dessertes. Il arrive que les plans de dessertes les mentionnent mais en réalité c'est rarement le cas. Les layons ne sont pas soumis à l'enquête publique d'une part parce qu'une fois la coupe effectuée, ils retournent à la nature et d'autre part parce qu'ils sont dans la plupart des cas non fondés.
Après le layon, il y a la notion de piste forestière . Cette notion est souvent confondue avec le layon. En effet, les pistes ont une largeur de 3 mètres et dans les régions où les terrains sont portants - comme par exemple dans le Jura - elles ne sont pas empierrées. En général les pistes n'ont pas de banquettes et sont difficilement carrossables pour des véhicules ordinaires. Lorsque des matériaux de renfort sont utilisés sur toute la longueur de la piste, celle-ci est soumise à l'enquête publique. Sur le plan de la planification, les pistes figurent fréquemment sur le réseau des dessertes.
Plus important que le layon et la piste, il y a le chemin forestier . Sa principale caractéristique réside dans le fait qu'il est carrossable. Il s'agit d'un ouvrage d'une largeur de 3 mètres, avec banquettes et qui dispose d'une couche de fermeture qui le rend "roulable". La pente maximale d'un chemin ne doit pas excéder 12 % et permettre le passage de camions à grosse portance. La création d'un chemin s'effectue sur la base de plans, selon un profil régulier. Les chemins forestiers sont soumis à l'enquête publique par les communes territoriales concernées.
Au regard de ce qui précède, il faut déduire que la réfection d'un layon en piste fondée est soumise à l'enquête publique. Toutefois en l'espèce, il s'agit d'une piste existant de longue date, ainsi que l'atteste le plan de 1961 annexé à la présente. De plus, le fait est que le chantier est ouvert depuis longtemps et il s'agit pour la Municipalité de terminer les travaux de réfection dans les meilleurs délais, de manière à pouvoir remettre en état les lieux. En outre le Service des forêts tient globalement à réaliser une opération positive pour l'environnement, à savoir la fermeture à la circulation automobile des chemins du massif forestier concerné sur Etagnières et sur Bioley-Orjulaz."
La municipalité a déposé un mémoire de réponse au recours le 10 mai 1996 contestant notamment la recevabilité du recours.
Considérant en droit:
b) La décision autorisant les travaux contestés n'a pas fait l'objet d'une publication ni d'une notification régulière. Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Le délai de recours commence à courir, faute de publication ou de notification, dès que le recourant a eu connaissance de la décision en question (ATF 116 Ib 325-326 consid. 3a).
c) En l'espèce, le secrétaire régional du WWF Vaud a procédé à une visite du tronçon de route litigieux en date du 8 décembre 1995 en présence de l'inspecteur forestier, qui lui a fourni à cette occasion des explications utiles sur les modalités selon lesquelles les travaux avaient été autorisés. Ces informations ont été confirmées par une lettre du 18 décembre 1995 adressée au WWF Vaud par l'inspecteur des forêts précisant que ces travaux avaient été autorisés oralement lors du martelage. La fondation recourante était donc à la fin du mois de décembre 1995 au plus tard en possession de tous les éléments lui permettant de contester la décision d'autoriser les travaux. Formé seulement le 7 février 1996, le recours apparaît tardif pour contester l'autorisation d'exécuter les travaux litigieux. En tout état de cause, même si le recours était recevable contre un éventuel refus de statuer sur une demande de mise à l'enquête publique, il devrait être rejeté au fond pour les raisons qui suivent.
b) La loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR) fait partie du droit cantonal de l'aménagement du territoire; elle s'applique aux routes appartenant au domaine public cantonal ou communal ou qui font l'objet d'une servitude de passage public (art. 1er LR). Si les projets de routes en forêt sont transférés au domaine public, ils sont alors soumis à la procédure prévue par l'art. 13 LR. Cette procédure correspond à celle de l'adoption et de l'approbation de plans d'affectation; l'approbation du plan déploie également les effets d'un permis de construire permettant d'entreprendre directement les travaux. Si les routes projetées ne sont pas transférées au domaine public, la loi sur les routes ne s'applique pas; mais si le projet couvre une surface relativement importante, les travaux sont soumis à l'obligation spéciale de planification en vertu de l'art. 2 LAT (ATF 120 Ib 212 consid. 5; 119 Ib 178 consid. 2 et 4; 117 Ia 359 consid. 6a; 116 Ib 139 consid. 4). Ils doivent alors faire l'objet d'un plan partiel d'affectation au sens de l'art. 44 lit. b de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), établi selon la procédure prévue aux art. 56 ss LATC. Les routes en forêt qui ne sont pas soumises à l'obligation spéciale de planifier ou qui sont déjà prévues par un plan partiel d'affectation, font l'objet de la procédure d'autorisation de construire au sens des art. 103 et ss (LATC). Lorsqu'il s'agit d'une desserte servant à des fins forestières l'autorisation spéciale du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce est requise par l'art. 120 lit. c LATC (annexe II au règlement d'application de la LATC). Si la route ne sert pas à des buts forestiers et n'est pas prévue par un partiel d'affectation, elle devra faire en plus l'objet de l'autorisation spéciale prévue par l'art. 24 LAT et 120 lit. a LATC et d'une autorisation de défrichement. La question d'une éventuelle dispense d'enquête publique est à examiner dans ce cas selon les critères posés à l'art. 111 LATC.
c) En l'espèce les travaux litigieux concernent le renforcement d'un layon existant sur une centaine de mètres et son raccordement à un nouveau chemin forestier. Ces travaux de réfection ont pour effet de prolonger le layon existant d'une dizaine de mètres et de le transformer en piste forestière; ils sont de peu d'importance et ne nécessitent pas une planification spéciale. Le chemin en cause ne fait en outre pas partie du domaine public et il n'est pas grevé non plus d'une servitude de passage public. Les travaux étaient donc soumis à la procédure d'autorisation de construire régie par les art. 103 ss LATC.
b) En l'espèce, il est vraisemblable que les travaux ne modifient pas sensiblement l'aspect extérieur du chemin existant; mais ils comportent la création d'un soubassement permettant d'utiliser le chemin avec les moyens d'exploitation actuels, tels que les tracteurs et autres véhicules forestiers. A cela s'ajoute le fait que le tracé de la piste existante est légèrement modifié et prolongé pour assurer le raccordement avec le nouveau chemin forestier construit sur la limite communale. Il n'est pas exclu qu'un tel raccordement, qui n'était pas mentionné sur les plans mis à l'enquête publique en 1988, aurait dû faire au moins l'objet d'une enquête complémentaire. Mais ce nouveau raccordement ne constitue qu'une modification mineure du projet forestier de 1988, qui comporterait déjà plusieurs raccordements aux pistes forestières existantes sur la Commune de Bioley-Orjulaz. En outre, il ne se justifie pas de soumettre à une enquête publique des travaux déjà partiellement exécutés lorsque les tiers intéressés ne subissent pas un préjudice dans l'exercice de leurs droits (voir arrêt AC 7415 du 17 février 1992 publié à la RDAF en 1992 p. 480 et ss; voir aussi les arrêts AC 92/191 du 5 mars 1993 et AC 91/071 du 12 mai 1992). Or, la fondation recourante a eu l'occasion de faire valoir dans la présente procédure tous ses griefs concernant la justification des travaux contestés; elle ne subit donc pas de préjudice par l'absence d'enquête publique.
b) La notion de route forestière n'est pas définie par le droit forestier fédéral. Les spécialistes définissent comme route forestière, celle qui constitue la condition indispensable à l'entretien et à l'exploitation de la forêt, en y permettant l'accès de la main-d'oeuvre et des engins, aussi bien que le transport du bois récolté (rapport principal de la commission d'experts sur une conception globale d'une politique suisse en matière d'économie des forêts et du bois cité dans l'ATF 111 Ib 45, consid. 3c p. 48). Quant au Tribunal fédéral, il a posé le principe suivant : une route ne saurait être qualifiée de forestière par le seul fait qu'elle traverse des régions boisées et des forêts qui se prêtent à l'exploitation; il faut encore qu'elle soit nécessaire à l'exploitation de la forêt, serve dans une large mesure à la conservation de celle-ci et réponde aux exigences forestières du point de vue du trafic et de l'équipement (ATF précité 111 Ib 45 et ss, consid. 3c, p. 47 et 48).
c) En l'espèce, les travaux peuvent améliorer les conditions d'exploitation forestière. Ils permettront de regrouper les billes qui ont fait l'objet du martelage sur la piste et de les amener sur le nouveau chemin forestier carrossable, le long duquel ils peuvent être stockés et chargés. Un tel procédé limite les dégâts à la forêt lors de coupes. L'état définitif de la partie du chemin déjà réalisée a en outre montré que la piste ne sera que difficilement utilisable à d'autres buts que l'exploitation de la forêt. Le tribunal ne peut donc nier l'utilité forestière des travaux, qui restent dans les limites du cadre légal défini par la législation forestière.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Un émolument de justice de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de la fondation recourante.
III. La fondation recourante est débitrice de la Commune d'Etagnières d'une somme de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 28 avril 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)